Analyse des attributions du pouvoir parlementaire en droit positif congolais.

B.LA FORME INEGALITAIRE DU BICAMERALISME

Notre constitution, à l'instar de la constitution Française du 04 octobre 1958 proclame certes une égalité juridique incontestable entre l'Assemblée nationale et le sénat. Chacune des deux chambres est indépendante l'une de l'autre et dispose d'une autonomie. Chacune d'elles procède de la même manière au vote des lois et au contrôle de l'exécutif. Il n'en demeure pas moins que certaines techniques ou certaines procédures instituées par le constituant, dans le cadre de cette égalité, ont pour but, en fait, d'assurer la prééminence d'une chambre sur l'autre.

Il est ainsi en matière du vote des lois ou de discussion d'une question. Il en est également ainsi en matière de mise en oeuvre de la responsabilité politique du gouvernement.

É. La Prééminence de l'Assemblée Nationale en matière de vote des lois ou des discussions d'une question

La constitution du 18 Février 2006 accorde à l'assemblée nationale une prééminence en ce qui concerne le vote ou la discussion d'une question. Cette prééminence de la chambre basse sur le sénat en matière législative ne peut se vérifier qu'aux termes d'une étude préalable et progressive de la procédure législative du parlement.

É.1. Le dépôt du texte

L'initiative des lois appartiennent au gouvernement ainsi qu'aux députés et sénateurs. Les initiatives du gouvernement sont appelées « projet de loi», celles des parlementaires sont dénommés « propositions de loi».

É.1.1. La Navette

Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du parlement en vue de l'adoption d'un texte identique.

La procédure conduisant à l'adoption définitive d'un texte consiste en un mouvement de va et vient du texte entre les deux assemblées, chacune étant appelée à examiner et éventuellement, à modifier le texte adopté par l'autre, seuls les articles sur lesquels demeure une divergence, restent en discussion.

La navette prend fin lorsqu'une assemblée adopte sans modification, pour chacun de ses textes précédemment adoptés par l'autre. Chaque examen par une chambre est appelé «lecture».

a. L'Examen en commission

Une fois déposé, tout texte est renvoyé à l'examen d'une commission.^74(*) Cette commission peut être une commission constituée spécialement pour l'examen d'un projet ou d'une proposition pour la plupart des textes, l'examen est effectué par l'une des 14 commissions permanentes existant dans les chambres parlementaires.

Le renvoi des textes à l'une ou l'autre des commissions permanentes est effectué par les présidents en fonction de leurs compétences respectives.^75(*)La commission saisie dispose d'un temps pour faire rapport à la plénière.

Selon la nature du texte soumis à son examen, la conclusion des travaux de la commission est différente.

? Les rapports faits sur les projets de lois dont une chambre saisie en premier ou sur le texte, projet ou proposition qui lui sont transmis par l'autre chambre couchent à l'adoption avec ou sans amendement ou rejet de ces textes.^76(*)

? En revanche, lorsque la commission est saisie d'une proposition de loi de l'un des membres de sa chambre, elle conclut par un texte d'ensemble sur la base duquel cette chambre sera appelée à délibérer en séance plénière.^77(*)

b. L'inscription à l'ordre du jour

Pour être discuté en séance plénière, un projet ou une proposition de loi doit être à l'ordre du jour de la chambre.

c. L'examen en séance plénière

La discussion en séance plénière s'articule en deux phases ; la phase d'examen général et la phase d'examen détaillé.

C.1. La phase d'examen général

Elle est essentiellement une phase de plénière de présentation. Le président de séance, après avoir appelé le texte à l'ordre du jour, donne la parole au gouvernement représenté par le ministre concerné par la discussion puis au rapporteur de la commission.

Pour la discussion de la proposition, la parole est d'abord donnée au rapporteur. Les députés ou sénateurs qui souhaitent s'exprimés interviennent en suite dans le cadre de la discussion générale qui, le plus souvent, a fait l'objet d'une organisation consiste dans la fixation d'une durée globale de discussion repartie entre les députés ou les sénateurs, selon le cas, inscrit à leurs propres demandes.

Dans cette phase d'examen peut s'intercaler la discussion par motion de procédure, exception d'irrégularité dont l'adoption, d'ailleurs exceptionnelle, a pour effet d'entrainer le rejet du texte ou la suspension du débat avant même que s'engage l'examen détaillé du texte.

C'est fut le cas avec la proposition de loi sur les manifestations publiques déclarée irrecevable par un vote de l'assemblée plénière du 04 novembre 2010.

En effet, à la suite d'une motion du député LUMEYA DUMALEGI a qualifié la dite proposition de loi « inconstitutionnelle en ceci qu'elle tendait à soumettre les manifestations publiques à un régime d'autorisation préalable, à lui de poursuivre, « alors que la constitution a consacré un régime d'information tout simplement et que par conséquent, la proposition de loi en question devant être déclarée irrecevable.

La motion a reçu le soutien de la majorité des députés exprimée à travers un vote et la proposition de loi du député a été déclarée irrecevable avant même l'ouverture des débats.

C.2. La phase d'examen détaillé

Elle consiste dans la discussion article par article du texte. Cette phase est largement dominée par le débat sur les modifications proposées par voie d'amendement.

c.3. L'examen des articles

Les amendements peuvent être présentés par tous les participants au débat : rapporteur au nom de la commission et le parlementaire à titre individuel.

Pour une bonne organisation des travaux, les amendements, excepté ceux présentés par le gouvernement ou la commission, doivent avoir été déposés au plus tard, avant l'ouverture de la discussion générale.^78(*)

Le rapporteur appelle les articles dans l'ordre de leurs numérotations. La discussion porte sur chaque article et sur tous les amendements qui s'y rapportent.

Après les interventions, le président de séance appelle les amendements. La parole est donné à l'auteur de l'amendement, puis au rapporteur pour qu'ils donnent leurs avis et, afin, à un orateur hostile à l'amendement.

L'ordre d'appel des amendements du débat, ne serait-ce que l'adoption d'une solution entrainant automatiquement l'élimination des solutions concurrentes.

L'amendement est mis en discussion puis à la voix.^79(*)

d.Les votes

Après l'examen du dernier amendement présenté sur un article, l'assemblée vote cet article, éventuellement modifié ; la discussion du texte se poursuivant dans les mêmes constitutions article par article, jusqu'au dernier d'entre-deux. Les votes ont lieu par appel nominal.

d.1. La transition et la seconde lecture

Les textes ainsi adoptés par la première chambre saisie et transmis sans délai à l'autre qui l'examine à son tour selon les mêmes modalités.

Si la seconde chambre adopte tous les articles du texte qui lui a été transmis sans modification, ce texte est définitivement adopté. Dans le cas contraire, la navette se poursuit entre les deux chambres.

A partir de la deuxième lecture, les articles du texte précédemment votés ne sont pas remis en discussion : les champs navettes ne comprend plus les articles dits « conformes » seuls restent en discussion les articles du texte pour lesquels les deux chambres ne sont pas parvenus à l'adoption d'un texte identique.

Toutefois, la constitution de 2006 a institué une procédure de conciliation permettant d'accélérer le vote définitif d'un texte en interrompant le cours normal de la navette.

d.1.1. Le recours à la procédure de conciliation : la commission mixte paritaire

Cette procédure de conciliation consiste, après deux lecture du texte par chaque chambre à provoquer les réunions d'une commission comprenant quelques députés et sénateurs d'où l'appellation de commission mixte paritaire.^80(*) Cette commission désignée sur appellation.

Au cours de cette réunion, les parlementaires, le plus souvent, des membres des commissions permanentes de l'assemblée nationale et du sénat auxquelles le texte a été renvoyé au cours des lectures précédentes cherchent à trouver un texte de compromis pour tous les articles qui restant encore en discussion. Ils peuvent décider de retenir la rédaction nouvelle de transactions.

Les travaux de cette commission sont consignés dans un rapport. Si les membres de la commission mixte paritaire élaborent et adoptent un texte de compromis, ce texte est reproduit dans le rapport.

Dans le cas contraire, le rapport expose les raisons pour lesquels la conciliation n'a pas pu se faire.^81(*)

A ce stade, différentes hypothèses se présentent avec des conséquences elles-mêmes différentes, sur la suite de la procédure d'adoption du texte.

d.1.2. La commission mixte paritaire est parvenue à établir un texte de compromis

Si chaque chambre adopte l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi, compte tenu du texte élaboré par la commission mixte paritaire, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la procédure de conciliation a réussi et le texte est définitif.

d.1.3. L'échec de la procédure de conciliation : dernier mot donné à l'assemblée nationale

Si le texte de compromis est rejeté par l'une ou l'autre chambre ou si des amendements au texte de la commission mixte paritaire adopté par une assemblée ne le sont pas à l'autre, il y a échec de la procédure de conciliation. Cet échec a également à tenir au fait que la commission mixte n'est pas parvenue à établir un texte de compromis.

Dans ces différents cas, l'assemblée nationale statue définitivement^82(*) et ceci est l'un des éléments de la prééminence de la chambre basse sur la chambre haute du parlement. Il faut signaler que lors de la lecture définitive, l'assemblée nationale délibère dans un cadre strictement limité.

Elle statue sur les textes établis par la commission mixte paritaire, s'il y en a un, soit sur le texte qu'elle a adopté au cours de la nouvelle lecture.

En pratique, il y a lieu de mettre en exergue le cas de la loi sur la CENI dont l'adoption en des termes différents a occasionné la mise sur pied d'une commission mixte paritaire en vue de concilier les divergences, lesquelles portent principalement sur la question de la représentation de la société civile ainsi que de l'opposition extra-parlementaire au sein du bureau de cette institution d'appui à la démocratie ; une représentation rejetée à l'assemblée nationale a dû, conformément à l'article 135 de la constitution, statuer définitivement en reprenant le texte initial voté par elle.

Ainsi, la CENI ne peut être composé des personnalités proposées par le champ de la majorité et de l'opposition parlementaire en raison respectivement de quatre et trois par chaque camp politique, exclusion faite à la société civile ainsi qu'à l'opposition extra-parlementaire.

ÉÉ. La prééminence de l'assemblée nationale en matière de la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement

La constitution du 18 Février 2006 a instauré un régime politique hybride présentant certaines caractéristiques des régimes présidentiels, telle l'élection au suffrage universel direct du président de la république et pour l'essentiel, les caractéristiques des régimes parlementaires au premier rang desquelles la possibilité du gouvernement.^83(*)

En effet, si l'article 100 de la constitution proclame un droit égal aux deux chambres d'assurer le contrôle du gouvernement, en matière de la mise en cause de la responsabilité politique de ce dernier elle n'est envisagée qu'à la chambre basse du parlement.

1. De la responsabilité unique du gouvernement : responsabilité politique devant la chambre basse

La constitution de 2006, aux termes des articles 146 et 147, l'engagement ou la mise en cause de la responsabilité politique du gouvernement n'est envisagée que devant l'assemblée nationale. Trois procédures de mise en cause de la responsabilité du gouvernement n'est envisagé que devant l'assemblée nationale sont définies par l'article 146 de la constitution qui prévoit également in fine, une procédure d'approbation d'une déclaration de politique générale devant le sénat, laquelle ne peut cependant entrainer la démission du gouvernement en cas de vote négatif.

A. Mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement devant l'Assemblée Nationale

C'est dans ce domaine de la responsabilité de l'exécutif que le constituant du 18 Février 2006 a entendu le plus radicalement innover par rapport à la tradition parlementaire qui s'est installée depuis la constitution de Luluabourg jusqu'à celle du 04 Avril 2003, en élaborant une réglementation formelle et contraignante de la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement.^84(*)

Celle-ci ne peut résulter que de deux procédés : la motion de censure ou de défiance, l'initiative parlementaire et la question de confiance ainsi que l'initiative gouvernementale.

A.1. La responsabilité sur initiative de l'Assemblée Nationale

Elle est organisée à l'article 146, alinéa 2 de la constitution qui dispose : «l'Assemblée nationale met en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d'une motion de censure ou de défiance».

A.1.1. La motion de censure

L'arme formellement plus puissante aussi la plus difficile à manier, est le renversement du gouvernement à cause de la procédure de sa mise en mouvement et même de son aboutissement.

a. Procédure

La motion de censure contre le gouvernement n'est recevable que si elle est signée par un quart des membres de l'assemblée nationale soit 125 députés. Elle est formulée par écrit et déposée au bureau de l'assemblée nationale qui en juge la recevabilité.^85(*)

Le débat et le vote ne peuvent avoir lieu que quarante-huit heures après le dépôt de la motion de censure.

Les débats s'ouvrent par l'exposé des griefs porté contre le gouvernement par son chef. Ensuite, prendront la parole, les députés par groupe parlementaire pour soit soutenir ou rejeter la motion.

Ainsi les débats prennent fin par les dernières répliques du premier ministre qui seront suivies de la conclusion de l'auteur originaire de la motion de censure.

Aussitôt les débats déclarés clos par le président de séance après avoir obtenu l'avis favorable de celui-ci se tient par bulletin secret. In fine, seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptées qu'à la majorité absolue des membres composant l'assemblée nationale.^86(*)

* ⁷⁴ Règlement intérieur Assemblée Nationale et Sénat art.94 et 92

* ⁷⁵ Idem art.13 et 12

* ⁷⁶ Idem art.96 et 97

* ⁷⁷ Idem art.100 al.3 et 101

* ⁷⁸ Idem art.103 et 104

* ⁷⁹ Idem art.94 et 99

* ⁸⁰ BOMANDEKE BONYEKA, (B), op.citPg 66-72

* ⁸¹ Voir constitution art.113

* ⁸² Idem

* ⁸³ BOMANDEKE BONYEKA, op.citPg 124

* ⁸⁴ Idem Pg 223

* ⁸⁵ Voir constitution art.146

* ⁸⁶ Règlement intérieur Assemblée Nationale art.155