La loi handicap du 11 février 2005 - quelle reconnaissance de la langue des signes française?

II- LA MISE EN OEUVRE DE LA DECISION.

« La décision publique est le produit de la rencontre entre une volonté politique et une structure administrative ». Elle est « nécessairement collective car son élaboration et sa mise en oeuvre nécessitent la participation de plusieurs acteurs ¹⁴⁹». La décision politique de

147 Allocution d'un représentant de la DIPH lors de la journée académique du 24 janvier 2007 sur le thème de l'unité pédagogique d'intégration, intitulé Projet de vie et parcours de scolarisation. Site internet de l'Académie de Lyon.

148 Les actions du front national en faveur des personnes handicapées : www.veritesurlefn.org

149 Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (sous la direction de), Dictionnaire des politiques publiques, 2006. P154. Charlotte Halpern.

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2005 ne peut se réaliser sans l'intervention d'un acteur incontournable : les institutions. Cependant, le système institutionnel français chargé de mettre en oeuvre la politique publique du handicap va connaître une profonde transformation. A l'échelle nationale, ce rôle a été confié à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), qui est un établissement public national à caractère administratif. Elle a été créée après la canicule de 2003 pour collecter les recettes issues de la journée de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. La CNSA est chargée de verser aux départements et aux établissements médico-sociaux la contribution de l'Etat au financement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. Cependant, la réforme engagée par la loi de 2005 va bouleverser le système institutionnel car le législateur a défini un nouveau mode de gouvernance pour le financement de la politique du handicap. L'inertie politico-administrative viendra renforcer la lente mise en oeuvre de la décision politique.

A- La nouvelle gouvernance.

Patrick Le Galès définie la gouvernance « comme un processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux et d'institutions, en vue d'atteindre des objectifs définis et discutés collectivement¹⁵⁰ ». Le rapporteur de la Commission des affaires sociales du Sénat, Paul Blanc, va qualifier le nouveau mode de gouvernance issu de la loi de 2005, d' « inédit ». La loi, en effet, instaure un « fonctionnement en agence avec un pilotage local fort (ni décentralisation, ni déconcentration) ». Ce système est « une piste d'avenir pour la gestion de notre protection sociale ¹⁵¹». Il reste cependant que la profonde transformation du système institutionnel va déstabiliser les institutions locales.

150 Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (sous la direction de), Dictionnaire des politiques publiques, 2006. P245.

151 Rapport de la Commission des Affaires Sociales du Sénat, Paul Blanc, Loi « handicap » : pour suivre la réforme..., N°359, 2007. P12.

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1/ Un « gouvernement à distance »¹⁵² ?

Placée sous la tutelle de l'Etat, la CNSA s'est vue confier une double mission: elle assure la régulation nationale du financement de l'accompagnement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées¹⁵³, tandis que des Caisses départementales assurent la régulation départementale, et elle met en oeuvre, gère les objectifs déterminés avec l'Etat. Ces objectifs sont formalisés au sein de conventions quadriennales. La CNSA va donc à la fois orienter et gérer les moyens financiers de la politique publique du handicap. Une fois les objectifs annuels de dépense de santé fixés, la CNSA répartit les crédits destinés à financer les établissements et services médico-sociaux, les Maisons départementales du handicap (MDPH) et la prestation de compensation du handicap (PCH), destinée aux personnes handicapées. Cette prestation remplace l'allocation adulte handicapé (AAH) et l'allocation d'éducation spéciale (AES), qui étaient des prestations forfaitaires. Pour ce qui concerne le financement des établissements et services médico-sociaux, la CNSA va répartir des « dotations régionales limitatives¹⁵⁴». Pour ce faire, elle va s'appuyer sur des « programmes interdépartementaux », présentés comme un instrument de réduction des inégalités entre les territoires. Ces programmes sont un outil de régulation, de rationalisation des dépenses. Ils sont établis par les préfets de région, qui dressent une liste des priorités financières, laquelle tient compte des schémas départementaux présentés par les préfets de département¹⁵⁵. Pour les MDPH et la PCH, la CNSA va conclure des conventions avec les départements, qui comprennent des « objectifs à poursuivre ¹⁵⁶». Les crédits sont répartis en fonction du respect de « tout ou partie » des critères répertoriés à l'article 61 de la loi de 2005. Ces critères ne sont pas maîtrisables par les collectivités locales. Toutefois, certains Conseils Généraux pourront se voir attribuer un complément de dotation, calculé à

152 Renaud Epstein.

153 Article 56 de la loi de 2005.

154 Article 59-II de la loi de 2005.

155 Article 58 de la loi de 2005.

156 Article 60-III de la loi de 2005.

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partir des dépenses et du potentiel fiscal du département¹⁵⁷. La thèse du sociologue Renaud Epstein, sur le « gouvernement à distance », semble s'appliquer à la politique du handicap. L'Etat a externalisé la conduite de cette politique publique à la CNSA, organisme gestionnaire, qui fait appel à une multitude d'acteurs, tout en conservant le pouvoir puisque l'Etat fixe ses objectifs à la Caisse nationale. Quant aux Conseils Généraux, ils se retrouvent soumis à des règles de gestion opaques puisque les critères de répartition des crédits peuvent être remplis soit totalement, soit partiellement pour ouvrir droit à crédit. La négociation des objectifs inscrits au sein des conventions CNSA-département laisse aussi penser qu'un jeu de concurrence est susceptible de s'installer entre les territoires.

2/ Des institutions locales déstabilisées.

La création d'une institution crée « une période d'instabilité et d'incertitudes ¹⁵⁸». Les Maisons départementales du handicap (MDPH) ont été crées par la loi de 2005. Elles sont placées sous la tutelle administrative et financière du département et ont le statut de Groupement d'intérêt public (GIP). Guichet unique et départemental pour les questions de handicap, elles comprennent des équipes pluridisciplinaires, pour l'évaluation individuelle des besoins des personnes handicapées, et des Commissions des droits et de l'autonomie (CDA), qui regroupent les anciennes COTOREP et CDES, et qui se prononce sur l'orientation scolaire, professionnelle et sociale des personnes handicapées¹⁵⁹. Le législateur a souhaité qu'elles soient opérationnelles moins d'un an après le vote de la loi, soit au 1^er janvier 2006¹⁶⁰. En 2007, la Commission des affaires sociales du Sénat fait un constat accablant de la mise en application de la loi par ces MDPH. Elle déplore l'absence d'une politique des

157 Article 61-II de la loi de 2005.

158 Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (sous la direction de), Dictionnaire des politiques publiques, 2006. P141, Thierry Delpeuch et Cécile Vigour.

159 Article 64 de la loi de 2005.

160 Rapport de la Commission des Affaires Sociales du Sénat, Paul Blanc, Loi « handicap » : pour suivre la réforme..., 2007. P12.

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ressources humaines ou l'absence de compatibilité entre les applications informatiques des différents partenaires¹⁶¹. Le poids des routines est aussi évoqué. Certaines MDPH se contentent en effet « d'assurer la continuité des missions des anciennes COTOREP et CDES ¹⁶²». Cependant, les MDPH ont dû faire face, avec la loi de 2005, à la réforme des droits des personnes handicapées ainsi qu'à la rénovation des institutions de la politique du handicap. La prestation de compensation du handicap est désormais individualisée, selon les besoins réels du demandeur, et nécessite un remboursement sur justificatifs alors qu'auparavant les personnes handicapées percevaient des allocations forfaitaires. Les MDPH se trouvent alors débordées par les demandes d'informations et les Commissions des droits et de l'autonomie connaissent une « explosion de leur activité ¹⁶³», qui a conduit à un retard considérable dans le traitement des dossiers. Selon le Délégué interministériel aux personnes handicapées : « l'ensemble des acteurs aspirent à une pause législative et réglementaire », pour « digérer » les réformes ¹⁶⁴». A la lenteur administrative va s'ajouter l'inertie des politiques.