Les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative au Cameroun

SECTION 2 : LA PERSPECTIVE D'UN ENCADREMENT DES INTERVENTIONS CONTRAIRES A L'ETAT DE DROIT

Dans la conception traditionnelle de souveraineté du législateur, « il relevait de sa toute-puissance de légiférer rétroactivement, de délivrer une interprétation authentique de dispositions existantes ou encore de « valider » un acte administratif entaché d'une illégalité en vue de le mettre à l'abri d'une éventuelle censure juridictionnelle »^402(*). Paré de l'aura de la légitimité démocratique, le pouvoir législatif trônait au sommet de la hiérarchie des pouvoirs ; il ne pouvait mal faire puisque « la Loi est l'expression de la volonté générale »^403(*). En l'absence d'un contrôle juridictionnel - constitutionnel ou conventionnel - de la loi, les cris d'alarme de la doctrine^404(*) étaient voués à demeurer de simples voeux platoniques.

En conséquence, l'essor d'un contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun, s'il ravive l'archaïque crainte du gouvernement des juges^405(*), érige la Constitution en contrainte effective adressée à l'activité législative : la loi n'est l'expression de la volonté générale que si elle respecte la Constitution^406(*). Malgré le voeu du législateur et du gouvernement de retarder le plus longtemps possible la mise en place effective du Conseil constitutionnel au Cameroun, et par ricochet du contrôle de constitutionnalité des lois, la perspective d'un contrôle efficace et efficient est toujours envisageable.

A cet égard, le juge, tant administratif que constitutionnel devrait prendre les choses en main et se hisser en véritable protecteur de l'Etat de droit au Cameroun, afin de limiter, voire de pallier définitivement aux ingérences flagrantes du législateur dans le dénouement des litiges portés devant les juridictions^407(*) ; et pour cela, ils devront cesser d'être timides et être audacieux. Ainsi, le contrôle de constitutionnalité de ces lois (paragraphe 1) et la consécration effective de la responsabilité du fait des lois (paragraphe 2) permettra au juge constitutionnel de contrôler ces immixtions, et au juge administratif de veiller à la protection des droits des justiciables qui se trouveront affecter par ces ingérences.

Paragraphe 1 : La reconnaissance effective des pouvoirs du juge constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité des lois

Le contrôle de constitutionnalité des lois a longtemps suscité au Cameroun, comme en France, une réticence certaine de la part des hommes politiques comme des juristes, tous persuadés que son introduction conduirait à une profonde altération des souverainetés législative et populaire au regard de l'article 6 de la Déclaration du 26 août 1789 («La loi est l'expression de la volonté générale»). Ils rejoignaient à cet égard la conception dégagée par Jean-Jacques Rousseau dans son ouvrage majeur «Du Contrat Social» (1762). Cet auteur confère une supériorité juridique à la loi. Cette conception «rousseauiste» de la loi, faisant de cette dernière un acte inconditionnel, irrésistible, incontestable et irréprochable, a toujours été invoquée pour dénier à toute autorité juridictionnelle le pouvoir de contrôler la conformité de la loi à la Constitution dans le cadre d'une activité de collation des textes. C'est dans cette orientation que s'est rangé le Cameroun dont les premières Constitutions^408(*) ne prévoyaient l'exercice d'un éventuel contrôle de constitutionnalité des lois que par le Président de la République^409(*), qui se présentait comme le seul garant du respect de la hiérarchie juridique des normes étatiques. Cela trouvait sa justification dans le fait que la loi devait être protégée contre des incessants appels en inconstitutionnalité émanant des citoyens^410(*).

Cette conception continue sous la République unie^411(*), mais la nuance qui en est apportée est que « le Président de la République saisit la Cour suprême dans les conditions déterminées par la loi lorsqu'il estime qu'une loi est contraire à la présente Constitution »^412(*). L'article 27 alinéa 4^413(*) permet en effet à la Cour suprême de jouer le rôle du juge de la recevabilité d'un texte de loi, elle peut être saisie lorsque surgit un désaccord. Certes, le Professeur OWONA notait-il déjà qu'en matière de contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun « la Cour Suprême intervient pour juger de la constitutionnalité d'une loi sur demande du président de la République, pour juger de la recevabilité d'une proposition de loi ou d'amendement du chef de l'Etat ou du président de l'Assemblée Nationale »^414(*).

Mais cet état des choses a évolué avec l'avènement de la loi constitutionnelle de 1996^415(*), qui crée un Conseil constitutionnel dont les attributions, les règles de saisine et la procédure sont contenues dans le Titre VII^416(*), et l'article 46 énonce sans équivoque que « le Conseil constitutionnel est l'instance compétente en matière constitutionnelle. Il statue sur la constitutionnalité des lois. ». L'alinéa 1^er de l'article 47 ajoute que « Le Conseil Constitutionnel statue souverainement sur : - La constitutionnalité des lois, (...) ». La magnificence présidentielle qui a marqué le cycle constitutionnel depuis plus de quatre décennies est donc totalement remise en cause avec l'avènement d'un contre-pouvoir juridictionnel chargé de dire le droit avec l'autorité absolue de la chose jugée^417(*).

La présence d'un juge constitutionnel apparaissait dès lors comme la condition d'un Etat de droit dans lequel l'Etat, dans ses relations avec ses sujets et pour la garantie de leur statut individuel, se soumet lui-même à un régime de Droit, afin d'empêcher l'édiction des lois liberticides et inconstitutionnelles. Par ailleurs, malgré cette consécration constitutionnelle, la mise en place effective tarde à venir, au regard de la panoplie des lois inconstitutionnelles^418(*) qui bondent notre ordre juridique et on se demande bien pourquoi : est-ce une volonté des pouvoirs publics à retarder au maximum cette mise en place ou est-ce par conformisme que ces derniers ont institué dans les textes une juridiction constitutionnelle au Cameroun? Cela nous pousse à analyser l'état actuel du contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun (A), avant d'envisager la perspective d'une reforme (B).

A- L'état actuel du contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun

La loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 crée un Conseil constitutionnel au Cameroun dont les attributions sont prévues par le Titre VII. Cette consécration entre en droite ligne avec les changements politiques intervenus depuis les années 1990 : « introduites à la faveur des changements politiques intervenues sur le continent, les juridictions constitutionnelles africaines actuelles procèdent d'un mouvement endogène et exogène des constituants africains, qui mettent un point d'honneur à organiser des contrôles de constitutionnalité. Ceux-ci deviennent un élément incontournable de l'Etat de droit »^419(*) Les reformes entreprises par l'Etat camerounais en faveur de la promotion et de la protection des droits de l'Homme et des libertés fondamentaux, en raison essentiellement des mutations juridiques touchent la protection de l'intégrité de la Constitution^420(*). Mais jusqu'à l'instant présent, cette consécration est restée lettre morte, puisque les dispositions transitoires de la loi constitutionnelle de 1996 confie l'exercice des attributions du Conseil constitutionnel à la Cour suprême (1), de plus, le contrôle de constitutionnalité des lois est encore ineffectif (2).

1- La Cour Suprême statuant comme Conseil constitutionnel

Comme la plupart des Etats africains francophones, « le Cameroun s'est doté d'une juridiction constitutionnelle intégrée à la Cour Suprême, caractérisé par l'inexistence d'une formation spécialisée dans le contentieux constitutionnel »^421(*). C'est en effet la Cour Suprême qui se prononce en sections réunies en matière constitutionnelle. L'article 67 alinéa 4^422(*) de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 prévoit que « La Cour Suprême exerce les attributions du Conseil Constitutionnel jusqu'à la mise en place de celui - ci ». Cette disposition transitoire fait de la Cour Suprême juge constitutionnel au Cameroun en attendant la mise en place effective du Conseil constitutionnel. Cela aurait paru logique si cette tâche confiée à la Cour Suprême était de courte durée ; mais on se rend compte que, quinze ans après l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution et six ans après la promulgation de la loi portant son organisation et son fonctionnement^423(*), le « Conseil constitutionnel » n'a pas encore été effectivement mis sur pied. On remarque encore le laxisme des pouvoirs publics à prendre des dispositions pour la mise en place du Conseil constitutionnel. En attendant toujours cette mise en place, la Cour Suprême essaye tant bien que mal de jouer ce rôle à côté de ses attributions classiques^424(*). Ainsi, la Cour Suprême camerounaise forme un « bloc monolithique »^425(*), car elle exerce toute la fonction juridictionnelle au Cameroun.

La Cour Suprême, lorsqu'elle statue comme Conseil constitutionnel, décide en sections réunies. L'article 67 alinéa 4 n'a donné aucune autre précision quant la procédure suivie devant la Cour Suprême statuant comme Conseil constitutionnel ; on estime que cette dernière devra se conformer aux dispositions du Titre VII (articles 46 à 52). Jusqu'à présent, le contrôle de constitutionnalité des lois n'a touché que certains domaines précis^426(*), au regard de la panoplie des lois inconstitutionnelles qui abondent dans notre ordre juridique. Cela n'est pas étonnant si quinze ans plus tard on se trouve dans une situation pareille : on comprend dès lors que le souci du constituant de 1996 n'était pas d'innover en consacrant une justice constitutionnelle au Cameroun, mais de se conformer au phénomène de mode lié à la création en Afrique des juridictions constitutionnelles calquée sur les modèles européens et américains. « La difficulté réside au Cameroun dans le fait que le pouvoir refuse de se soumettre à la suprématie constitutionnelle et au contrôle de la conformité de ses actes avec la norme suprême. Le poids du passé reste latent, notamment le maintient d'un mode de gouvernement fondé sur la primauté du président.»^427(*)

La doctrine camerounaise^428(*) considérait déjà cet état de chose^429(*) comme justifiant la prise en compte des dispositions transitoires^430(*). Ce sont ces dispositions transitoires qui mettent à mal l'application des dispositions constitutionnelles pour une durée limitée ou illimitée ; « en prévoyant une délégation de pouvoir à un autre organisme »^431(*).

Tout en espérant que la Cour Suprême, en attendant la mise en place véritable du Conseil constitutionnel, pourra dans un avenir proche exercer véritablement un contrôle de constitutionnalité des lois. On se pose la question de savoir si cette mise en place sera effective, puisque le constituant a élaboré toutes les stratégies pour contrecarrer le contrôle de constitutionnalité des lois, notamment en instituant une procédure assez rigoureuse, ce qui ne favorisera pas le contrôle.

2- La rigueur des procédures devant le juge constitutionnel pas toujours favorable à un contrôle de constitutionnalité des lois efficient

L'étroitesse de la saisine, la consécration d'un contrôle a priori, sont des éléments qui permettent d'affirmer la rigueur de la procédure consacrée par le constituant camerounais.

Pour ce qui est de la saisine, il convient de distinguer quatre types de saisine du juge constitutionnel^432(*): les saisines obligatoires^433(*), les saisines facultatives^434(*), les saisines intéressées^435(*) et les saisines controversées^436(*). Si le sort des décisions ne dépend pas des saisines, la sélection des autorités investies du pouvoir de saisine compromet le principe de justiciabilité devant l'instance de garantie de l'idée de droit et de jeu politique^437(*). En matière de contrôle de constitutionnalité des lois, la saisine est réservée aux autorités politiques : Président de la République, les présidents des chambres parlementaires (Assemblée Nationale et Sénat), le tiers des députés ou des sénateurs^438(*). Cette saisine est confisquée par ceux-là mêmes qui sont à l'origine des textes^439(*). En sus de ces autorités, le droit de saisine du Conseil constitutionnel est reconnu aux exécutifs régionaux uniquement lorsque les intérêts de leur région sont en cause^440(*). Cette étroitesse de la saisine entrave considérablement l'accès au juge constitutionnel ; « or, pour garantir le contrôle de constitutionnalité, il faut que le juge constitutionnel soit accessible »^441(*). Malgré l'extension considérable du droit de saisine, celle-ci est toujours précaire, car mêmes ceux qui ont été ajouté ne peuvent pas être considérés comme exerçant une influence quelconque par rapport à la situation antérieure^442(*).

En introduisant un contrôle strictement a priori^443(*), le constituant camerounais entendait limiter les recours incessants devant le Conseil constitutionnel. Bien que présentant des avantages considérables, notamment sa simplicité (saisine immédiate du juge constitutionnel dès qu'une loi est votée), sa rapidité (15 jours^444(*)), son efficacité (dans la mesure où elle ne remet pas en cause les lois en vigueur), le mode de saisine vient rendre ce type de contrôle contestable. Cela se justifie par le fait que les autorités disposant du pouvoir de saisine sont ceux là mêmes qui sont à l'origine des textes ou qui sont influencées par leur opinion ; et comme nous l'avons dit, le problème de la minorité parlementaire se pose.

Subséquemment, en l'état actuel du contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun, on ne peut s'empêcher de remettre en question ce contrôle, due à l'étroitesse de la saisine du juge constitutionnel et à la consécration d'un contrôle a priori qui apparaissent comme insuffisants pour un contrôle de constitutionnalité efficient. La perspective d'une reforme ou d'une reconsidération de la procédure est envisageable.

* ⁴⁰² ROSOUX (G.), « Le contrôle juridictionnel des « validations législatives » en France et en Belgique : un conflit de légitimité », article précité, p.138.

* ⁴⁰³ Article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789.

* ⁴⁰⁴ MBOME François, « Le contrôle de constitutionnalité au Cameroun », in RCD n°13 et 14, 1977, pp.30 et suivantes ; MANGA Philippe, « Le contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun : un cliché à corriger », in Juridis info n°11, juillet-août-septembre 1992 ; BILONG (S.), « Le déclin de l'Etat de droit au Cameroun : Le développement des immunités juridictionnelles », article précité. 

* ⁴⁰⁵ On doit avoir présent à l'esprit que la crainte du gouvernement des juges a également hantée les pouvoirs constitués au Cameroun et c'est dans cette crainte que l'avènement d'une véritable justice constitutionnelle tarde à être effectivement mise en place jusqu'à nos jours, 15 ans après sa consécration par la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996.

* ⁴⁰⁶ Décision du Conseil constitutionnel n°85-197 DC du 23 août 1985, Nouvelle Calédonie.

* ⁴⁰⁷ Exception faite de celles qui sont tolérées ou tout au moins compatibles avec l'Etat de droit.

* ⁴⁰⁸ Notamment celles de 1960, 1961 et 1972.

* ⁴⁰⁹ Selon la doctrine dominante, le droit d'initiative ou de saisine demeure l'apanage exclusif du Président de la République, car « il paraissait par ailleurs qu'étant garant de la Constitution (cf.art.8 de la Constitution fédérale du 1^er septembre 1961 et 5 de la Constitution du 2 juin 1972) il pût seul chercher à extraire de l'ordre juridique interne les lois qu'il estime contraires à la Constitution.» Voir MANGA (Ph.), « Le contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun : un cliché à corriger », article précité, p.62.

* ⁴¹⁰ MANGA (Ph.), « Le contrôle de constitutionnalité des lois au Cameroun : un cliché à corriger », article précité, p.62.

* ⁴¹¹ Dont le changement d'appellation est introduit par la loi n°84-1 du 4 février 1984.

* ⁴¹² Article 10 de la Constitution du 2 juin 1972. Un commentaire hâtif de cette disposition de la part de la doctrine s'est contenté de conclure que rien n'avait changé par rapport au régime antérieur, alors qu'on assistait déjà à une consécration bien qu'encore timide du contrôle juridictionnel des lois.

* ⁴¹³ « En cas de doute ou de litige sur la recevabilité d'un texte, le président de l'Assemblée ou le président de la République saisit la Cour Suprême qui décide de la recevabilité ».

* ⁴¹⁴ OWONA (J.), Droit constitutionnel et régimes politiques africains, Paris, Berger-Levrault, 1985, p.235.

* ⁴¹⁵ Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 2 juin 1972.

* ⁴¹⁶ Articles 46 à 52.

* ⁴¹⁷ NGUELE ABADA (M.), « L'indépendance des juridictions constitutionnelles dans le constitutionnalisme des Etats francophones post guerre froide : l'exemple du conseil constitutionnel camerounais », disponible sur le site www.droitconstitutionnel.org.

* ⁴¹⁸ Parmi lesquelles ces interventions du législateur dans le cours des procès que le juge administratif est appelé à trancher pour en influencer le dénouement ; ce que nous avons qualifié d'interventions contraires à l'Etat de droit.

* ⁴¹⁹ MOMO Claude, « Heurs et malheurs de la justice constitutionnel au Cameroun », in Juridis Périodique n°64, octobre-novembre-décembre 2005, p.49.

* ⁴²⁰ NGUELE ABADA (M.), « L'indépendance des juridictions constitutionnelles dans le constitutionnalisme des Etats francophones postguerre froide : l'exemple du Conseil constitutionnel camerounais », article précité.

* ⁴²¹ MOMO (C.), « Heurs et malheurs de la justice constitutionnel au Cameroun », article précité, p.50.

* ⁴²² TITRE XIII DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES.

* ⁴²³ Loi n°2004/004 du 21 avril 2004 portant organisation et fonctionnement du Conseil constitutionnel.

* ⁴²⁴ La Cour Suprême rempli, à la fois, les fonctions de juridiction suprême de l'ordre administrative, de juridiction suprême de l'ordre judiciaire, de juridiction des comptes et de Cour constitutionnelle, qui sont ailleurs dévolues aux plus hautes juridictions (cas du Gabon, du Benin etc.).

* ⁴²⁵ MOMO (C.), « Heurs et malheurs de la justice constitutionnel au Cameroun », article précité, p.50.

* ⁴²⁶ En ce sens voir KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « Une révolution juridique aux conséquences paradoxales en Droit constitutionnel camerounais : Note sous Cour Suprême statuant provisoirement comme Conseil constitutionnel, Décision n°001/CC/02-03 du 28 novembre 2002, validation des mandats des députés, in Juridis Périodique n°53, janvier-février-mars 2003, pp.61-66. Voir aussi NGUELE ABADA (M.), Commentaires de la Décision n°001/CC/02-03 du 28 novembre 2002 à propos du Règlement de l'Assemblée nationale, Petites Affiches n°154, 3 août 2004, pp.15-22.

* ⁴²⁷ Ibidem.

* ⁴²⁸ A l'instar du Professeur OWONA (J.), « l'essor du constitutionnalisme en Afrique noire : Etude de quelques « constitutions janus », in Mélanges GONIDEC, LGDJ, 1985.

* ⁴²⁹ C'est-à-dire l'absence de mise en place d'un véritable juge constitutionnel dans la Constitution de 1972

* ⁴³⁰ La coexistence de deux constitutions oblige que certaines dispositions de la loi fondamentale réduisent à néant d'autres dispositions explicites ou implicites. Dans ces cas, l'une organise les pouvoirs déterminant les règles constitutionnelles vitales d'exercice des pouvoirs, l'autre corruptrice et rédhibitoire portant atteinte soit à l'organisation projetée, soit à la mise en vigueur de certaines règles. Cf. MOMO (C.), « Heurs et malheurs de la justice constitutionnel au Cameroun », article précité, p.51.

* ⁴³¹ MOMO (C.), « Heurs et malheurs de la justice constitutionnel au Cameroun », article précité, p.51.

* ⁴³² NGUELE ABADA (M.), « L'indépendance des juridictions constitutionnelles dans le constitutionnalisme des Etats francophones post guerre froide : l'exemple du Conseil constitutionnel camerounais », article précité.

* ⁴³³ Saisine préalable et obligatoire du Conseil constitutionnel en cas de changement et de modification du règlement d'une chambre parlementaire. Cf. art. 47 alinéa 1 de la constitution.

* ⁴³⁴ Elles visent le contentieux de la normativité dit contentieux « objectif ». C'est celle prévue par la Constitution camerounaise.

* ⁴³⁵ Elles se manifestent dans le contentieux du droit de l'assentiment, dit contentieux « subjectif » ou contentieux électoral.

* ⁴³⁶ Les saisines controversées soulèvent la récurrente question de l'exception d'inconstitutionnalité. Voir NGUELE ABADA (M.), article précité.

* ⁴³⁷ NGUELE ABADA (M.), article précité.

* ⁴³⁸ Article 47 alinéa 2 de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996.

* 439 Des efforts restent toutefois à accomplir de ce point de vue en raison des insuffisances contingentes relatives à la saisine du juge, par la minorité parlementaire due à la sous-représentation de l'opposition au parlement. Cf. MOMO (C.), « Heurs et malheurs de la justice constitutionnel au Cameroun », article précité, p.53. Voir aussi MBEYAP KUTNJEM Amadou, « Le droit à  la justice au Cameroun (à  l'origine de l'accélération de la modernisation du code pénal camerounais) », Chaire Unesco des Droits de la personne et de la démocratie, Université d'ABOMEY-CALAVI - DEA Droits de la personne et de la démocratie 2005, disponible sur le site www.memoireonline.com.

* ⁴⁴⁰ Article 47 alinéa 2 précité. Voir MBEYAP KUTNJEM (A.), « Le droit à  la justice au Cameroun (à  l'origine de l'accélération de la modernisation du code pénal camerounais) », précité.

* ⁴⁴¹ MOMO (C.), « Heurs et malheurs de la justice constitutionnel au Cameroun », article précité, p.53.

* ⁴⁴² C'est-à-dire à l'époque où le Président de la République était seul détenteur de ce droit de saisine : Constitution du 2 juin 1972.

* ⁴⁴³ Encore appelé contrôle préventif, le contrôle a priori s'appréhende comme un contrôle exercé par le juge constitutionnel avant que la loi n'entre en vigueur, c'est-à-dire avant sa promulgation. Une fois que la loi a été publiée au Journal Officiel, elle devient incontestable et même le juge constitutionnel ne peut la remettre en cause.

* ⁴⁴⁴ Article 49 de la loi constitutionnelle de 1996.