Les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative au Cameroun

Introduction Générale

La fonction de juger est très différente de la fonction législative : le législateur édicte la norme qui, par définition, est une règle générale et abstraite qui ne vise aucun cas particulier, tandis que le juge est chargé de faire application de la règle pour donner une solution à des litiges concrets^1(*). Dans la logique de la séparation des pouvoirs, ces deux fonctions, à raison même de leur spécificité, devraient être confiées à des organes distincts ayant chacun sa propre autonomie.

A l'analyse, force est de constater que l'autonomie du législateur est effectivement sauvegardée par l'interdiction qui est faite au juge de s'immiscer dans la fonction législative. On devrait normalement en déduire que le détenteur de la fonction législative ne doit pas davantage s'immiscer dans la fonction de juger. Mais le principe est loin d'avoir la même rigueur^2(*). C'est la raison pour laquelle entre pouvoir législatif et pouvoir judiciaire^3(*), on remarque un déséquilibre corrélativement aux interventions répétitifs du législatif dans le domaine du judiciaire. Mais avant d'analyser l'étendue des rapports entre les pouvoirs législatif et judiciaire, il convient de faire un bref détour pour revenir sur le principe de la « séparation des pouvoirs ».

Le principe de la séparation des pouvoirs trouve son origine conceptuelle dans la doctrine libérale qui a prévalu en Europe^4(*) vers la fin du XVIIe siècle et se rattache à la réaction des penseurs politiques qui oeuvraient pour la lutte contre l'absolutisme royal^5(*). C'est dans le but de limiter les prérogatives du Monarque, de plus en plus exorbitantes, que les premières idées sur la théorie de la séparation des pouvoirs sont émises. C'est John LOCKE^6(*), considéré comme le précurseur de la théorie^7(*), qui, pour la première fois, en pose les bases. Il démontre, dans son célèbre ouvrage « Essay on civil government » (Essai^8(*) sur le gouvernement civil)^9(*) en 1690, qu'il existe des fonctions fondamentales au sein d'un Etat qui ne devraient pas être réunies entre les mains d'une seule personne ou d'un seul organe.

Mais c'est à MONTESQUIEU^10(*) que revient le mérite d'avoir systématisé et théorisé sous sa forme moderne les idées émises par LOCKE dans « De l'esprit des lois » en 1748. Il préconise à travers des formules telles : « tout homme qui a du pouvoir est tenté d'en abuser ; il y va jusqu'à ce qu'il trouve des limites » et « pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que le pouvoir arrête le pouvoir »^11(*), une séparation des grandes fonctions de l'Etat^12(*) et leur distribution entre plusieurs organes. Ainsi, « il y a dans chaque Etat trois sortes de pouvoirs : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil »^13(*), et pour établir le fondement de cette séparation, il affirme qu' « il n'y a point encore de liberté si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice. Si elle est jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire ; car le juge serait législateur. Si elle est jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d'un oppresseur »^14(*).

Toutes ces idées sont recueillies par la Révolution française de 1789 et consacrées dans la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 dont l'article 16 pose, non sans un certain dogmatisme, que « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée n'a point de constitution ». Simple déclaration au départ, cet article devient le soubassement des Constitutions modernes y compris celles du Cameroun dès l'indépendance.

Au fil des temps, la séparation des pouvoirs a suscité d'énormes controverses qui ont laissé transparaître ses limites, et de nos jours, elle n'est plus ce qu'elle était jadis. Déjà, il est vrai, que la doctrine du XVIIIe siècle, à l'instar de Jean-Jacques ROUSSEAU^15(*), n'admettait pas que la souveraineté soit démembrée entre des pouvoirs indépendants ; la séparation des pouvoirs étant « devenue essentiellement un symbole de nos libertés qui fait partie de la mythologie politique »^16(*). Cela s'explique principalement par le fait que chacune des fonctions n'appartient plus nécessairement en exclusivité à un organe déterminé : ainsi, la fonction législative est exercée concurremment par le Parlement (sous la forme de lois) et par le Président de la République (sous la forme d'ordonnances)^17(*). Quant à la fonction de juger, elle a cessé d'être l'apanage exclusif du pouvoir judiciaire tant on assiste et de façon régulière à une ingérence tant de l'exécutif et bien plus du législatif dans le domaine judiciaire. De telle sorte que, « le véritable problème consiste moins à faire respecter une séparation des pouvoirs devenue impossible qu'à sauvegarder un difficile équilibre entre les différentes fonctions de l'Etat »^18(*).

Ainsi, les rapports entre les pouvoirs vont au-delà même du principe de la séparation des pouvoirs. Les rapports entre les pouvoirs législatif et judiciaire nous intéresse à plusieurs égards : d'abord au regard de la rigueur des textes juridiques qui régissent ces rapports, ensuite parce que ces rapports conduisent à constater dans la pratique leur inégalité. Il convient de remarquer le déséquilibre entre ces deux pouvoirs, déséquilibre qui trouve son origine en droit français dans la loi des 16 et 24 août 1790 qui pose le principe de l'interdiction faite au juge de s'immiscer dans la fonction législative^19(*). Egalement, jusqu'à une époque récente, l'article 127 de l'ancien Code pénal français ajoutait que « seront coupables de forfaiture et punis de dégradation civique les juges qui se seront immiscés dans l'exercice du pouvoir législatif ». Enfin, le Code civil de 1804 applicable au Cameroun pose en son article 5 qu' « il est défendu aux juges de se prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises ».

En effet, on ne peut que s'étonner de la rigueur répétitive de ces textes mais, à la vérité, cela peut se comprendre si l'on considère qu'ils ont été élaborés à une époque où le souci était d'éviter que le juge ne se hisse en législateur^20(*). Il découle donc de cette rigueur une conséquence importante : les juges ne peuvent pas s'opposer à l'application des lois même si elles leur paraissent inopportunes, néfastes ou mal fait, nonobstant l'appréciation de l'illégalité d'un texte de loi ou le pouvoir d'interprétation qui leur sont reconnus.

On devrait normalement à partir de là déduire, comme nous l'avons déjà dit, que le détenteur de la fonction législative ne doit pas davantage s'immiscer dans la fonction de juger. Mais le principe est loin d'avoir la même rigueur en l'absence de texte. Le législateur peut-il intervenir dans la fonction de juger ? Telle est la question qui se pose. Le principe de la séparation des pouvoirs impose une réponse négative, car il n'appartient pas au législateur de s'immiscer dans le jugement des affaires portées devant les juridictions, spécialement les juridictions administratives. L'absence de sanctions qui viendrait conférer une force obligatoire au principe de la séparation des pouvoirs tend à en diminuer l'effet, la souveraineté du législateur étant plus forte que le principe^21(*). Tandis que le pouvoir législatif empiète volontairement sur le pouvoir judiciaire, ce dernier empiète par nécessité sur le premier, n'y a-t-il pas atteinte à l'Etat de droit ? L'Etat de droit permet-il une telle pratique qui semble porter atteinte à la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire ? Au regard des interventions du législateur dans le domaine du juge qui se sont multipliées à une vitesse exponentielle, on serait tenté de répondre par la négative mais ce serait aller trop vite en besogne, d'autant plus cette pratique est dans certains cas tolérée par l'Etat de droit.

Ainsi, la présente étude porte sur les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative au Cameroun, au regard de l'intérêt qu'une telle étude comporte. Mais avant de pousser l'analyse plus loin, dans la présente introduction, il convient de cerner le cadre conceptuel du sujet (I), ainsi que le cadre méthodologique (II) qui sont d'emblée nécessaires à une bonne compréhension.

I- CADRE CONCEPTUEL DU SUJET

L'analyse du cadre conceptuel du sujet nous amène à préciser les contours du sujet (A) et d'en montrer ensuite l'intérêt (B).

A- Précisions terminologiques

Avant toute étude au fond du sujet, il convient préalablement, et ce pour une meilleure compréhension, d'apporter quelques éclairages conceptuels afin de lever toute équivoque. Ainsi, il serait judicieux de définir les termes clés de l'étude, ce que nous entendons par «  les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative au Cameroun », ceci « afin de résoudre le problème de la fixation des concepts qui forment l'armature d'un thème »^22(*), sinon « on discuterait dans l'obscurité et en vain »^23(*). Il n'est pas sans intérêt de sacrifier à une exigence pour toute recherche, qui consiste à préciser le sens des notions qui seront examinées dans cette étude^24(*). Il faut donc se méfier des mots, comme l'affirmait René CAPITANT, qui sont la tentation de l'esprit et ne se livrer à eux qu'après les avoir racheté du mensonge, car il n'y a qu'un seul remède pour construire une véritable science : « définissez vos termes ! »^25(*). Ainsi les éléments à définir sont : interventions ; législateur ; justice administrative.

1- La notion d'intervention

Elle trouve son origine étymologique du latin « interventio » qui signifie « garantie » ou « caution ». Elle vient du verbe intervenir qui est le fait de « prendre part à une action pour en modifier le cours »^26(*). La notion d'intervention peut avoir plusieurs sens selon le domaine d'emploi. Littéralement, c'est le fait d'intervenir dans le déroulement d'une action^27(*). Le vocabulaire médical l'emploie pour désigner le traitement réalisé par un chirurgien (intervention chirurgicale)^28(*). Selon une acception juridique, elle revêt plusieurs sens.

En droit international public, l'intervention est une action d'un Etat ou d'un groupe d'Etats s'ingérant dans la sphère de compétence d'un autre Etat^29(*). C'est un acte d'ingérence d'un Etat dans les affaires d'un autre pour le contraindre à agir selon sa volonté^30(*). En principe, l'intervention ici est illicite (sauf quand elle est fondée sur un titre), c'est-à-dire qu'il est interdit à un Etat d'intervenir dans les affaires d'un autre : c'est le principe de la non intervention consacré en droit international public. Ce principe trouve son fondement dans la Souveraineté qui caractérise chaque Etat (Souveraineté étatique), en ce sens que le pouvoir étatique n'a pas d'égal dans l'ordre interne ni de supérieur dans l'ordre international, où il n'est limité que par ses propres engagements et par le droit international^31(*). On peut admettre la licéité de l'intervention lorsqu'elle se justifie par une intervention dite d'humanité c'est-à-dire entreprise pour protéger la vie des personnes gravement menacées, soit lors des conflits internes, soit lors des conflits internationaux. Mais de plus en plus, elle sert d'alibi aux politiques de puissance qui en son nom interviennent pour protéger leurs propres intérêts.

En procédure civile, l'intervention est une demande en justice, incidente émanant d'un tiers ou formé contre lui. Dans le premier cas, elle est dite volontaire en ceci qu'un tiers se mêle à un procès auquel il n'était pas partie jusque-là, pour faire valoir ses droits qui pourraient être compromis par un jugement à intervenir entre les plaideurs primitifs^32(*). Dans le second cas, elle est dite forcée car formée contre un tiers : l'une des parties au procès, le demandeur ou le défendeur appelle à l'instance un tiers pour que le jugement rendu lui soit opposable.

Mais l'intervention volontaire est celle qui nous intéresse et une définition complète l'appréhende comme « un acte par lequel un tiers qui n'était pas originellement partie à une contestation judiciaire, s'y présente pour y prendre part et faire valoir ses droits ou faire valoir ceux d'une partie principale »^33(*). Ainsi, l'intervention du législateur est un acte par lequel ce dernier s'ingère dans un procès en cours pour en modifier le cours, soit dans un but d'intérêt général, soit dans le but de protéger l'Administration.

2- La notion de législateur

Elle dérive du latin « legislator » qui s'entend de celui qui propose. Au sens littéraire, elle signifie toute personne qui établie des règles des principes ^34(*); qui légifère ou qui en a le pouvoir^35(*). Le terme législateur est une notion juridique qui désigne donc tout organe pouvant édicter des règles juridiques générales que ce soit le Parlement ou le Gouvernement^36(*).

Dans la Grèce antique considérée comme le berceau des institutions, le législateur désignait une personne ou un organe qui avait pour rôle d'établir des règles de vie en société. Par contre dans l'ancien droit (en Europe en générale et en France en particulier), la fonction d'établir des règles appartenait exclusivement au Monarque qui édictait des règles (ordonnances) selon ses humeurs et ses états d'âme. Mais c'est la séparation des pouvoirs^37(*) dont les révolutionnaires de 1789 ont fait leurs qui vient consacrer une fonction législative distincte des fonctions exécutive et judiciaire et la confie à un organe (non plus à une personne) élu, constitué en assemblée (assemblée politique) qui plus tard prendra le nom de Parlement. L'expression « législateur » est employée pour désigner le pouvoir législatif chargé de l'édiction des normes. Mais il convient de remarquer que, comme nous l'avons déjà dit, la fonction législative n'est plus exclusivement exercée par le Parlement, mais aussi par le Gouvernement (sous la forme d'ordonnances)^38(*). Ainsi, « l'initiative des lois appartient concurremment au Président de la République et aux membres du Parlement »^39(*).

Le législateur désigne donc à la fois le Parlement et le Gouvernement exerçant la fonction législative qui est celle d'édicter les normes générales et impersonnelles mais aussi - dans certaines hypothèses - des mesures individuelles.

3- La notion de justice administrative

Quoique le concept de justice relève lui aussi de prime abord du littéraire, il est à remarquer qu'il fait davantage l'objet d'une appropriation par le droit. La justice est une notion aux multiples facettes comportant une gamme très riche de significations selon la manière dont on l'aborde : justice sociale, justice civile, justice pénale, justice administrative, etc. chaque type de justice correspondant à des juridictions très différentes par leurs esprits et leurs structures^40(*). Mais « quelles que soient les particularités de chacune d'elle, toutes les juridictions ont pour trait commun d'être appelées à trancher les contestations au moyen d'un acte solennel qu'on appelle jugement »^41(*). Ainsi présenté, le concept de justice se définit :

- Au sens large, comme une vertu, un sentiment d'équité que l'on porte au fond de soi-même^42(*). C'est un principe moral qui exige le respect du droit et de l'équité^43(*).

- Dans un sens technique, la justice est une fonction, la fonction de juger, celle de « dire le droit » à l'occasion d'une contestation^44(*). C'est la fonction souveraine de l'Etat consistant à définir le droit positif et à trancher les litiges entre les sujets de droit^45(*).

- Dans un sens plus restreint, la justice désigne l'ensemble des institutions au moyen desquelles la fonction de juger est exercée ^46(*); qui exercent le pouvoir juridictionnel^47(*).

La définition ici retenue est celle qui considère la justice comme une « institution publique désignée juridiction, qu'il s'agisse d'un tribunal, d'une cour et de plus en plus d'un conseil, pour autant qu'il déploie une activité juridictionnelle, au sein de laquelle siègent par principe des personnes ayant la qualité de magistrats, lesquelles personnes ont pour mission de trancher les différends dans la société sur la base du droit et au moyen de décisions ayant force juridique que l'on appelle jugement, arrêt, ordonnance... »^48(*). Ainsi, la notion de justice administrative se décline de celle de la justice. C'est la raison pour laquelle son évolution historique aussi bien au Cameroun (b) qu'en France mérite d'être analysée (a).

a- Evolution historique et consécration de la justice administrative

La naissance de la justice administrative se rattache au principe de la séparation des fonctions administratives et judiciaires posé par l'article 13 du titre II de la loi des 16 et 24 août 1790 : « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives ; les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler en quelle que manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions »^49(*). Récusant ainsi l'autorité des juges, l'Administration échappait à tout contrôle du juridictionnel, sinon à celui du chef de l'exécutif à la fois juge et partie^50(*). L'administré en conflit avec une autorité administrative ne pouvait pas s'adresser aux tribunaux mais devait saisir celle-ci qui statuait sur sa réclamation : c'est le système de l'administrateur-juge. C'est au terme d'un long processus qui commence avec la Révolution que l'ordre juridictionnel administratif sera constitué. Mal respectée, l'interdiction sera réitérée par la loi du 16 fructidor an III (1795) dans son article unique qui pose que : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'Administration, de quelle que espèce qu'ils soient, aux peines de droit ». Peu à peu, sous certaines reformes amorcées depuis l'an VIII, une véritable juridiction se précise avec l'institution des juridictions administratives^51(*). Au cours des temps, le statut de la plus haute juridiction administrative (le Conseil d'Etat) sera affecté de quelques reformes importantes :

- d'une part, elle reçoit de la loi du 24 mai 1872 le pouvoir de juger elle-même définitivement, et à condamner au besoin l'Administration

- d'autre part, elle devient en 1889 juge de droit commun en premier ressort de l'ensemble du contentieux administratif.

b- Historique de l'introduction de la justice administrative au Cameroun

L'histoire de la justice administrative (il convient de préciser que la justice administrative doit être entendu au sens large : la justice administrative à compétence générale et la justice administrative à compétence spécialisée) au Cameroun est tributaire de l'héritage colonial franco-britannique que le pays a reçu au lendemain de la première guerre mondiale. La France et la Grande Bretagne prennent pied dans ce territoire, jadis sous administration allemande, à partir de 1916. L'organisation juridictionnelle administrative connait donc deux systèmes : le système français fondé sur la distinction entre les juridictions judiciaires et les juridictions administratives (dualité de juridictions) et le système britannique fondé sur une confusion, une seule juridiction compétente pour connaitre tant des litiges entre particuliers que les litiges auxquels l'Administration est impliquée (unité de juridiction).

L'esquisse d'une instance contentieuse dans la partie du territoire sous administration française, chargée de statuer sur les litiges auxquels l'Administration est impliquée, est consacrée par un décret français du 14 avril 1920^52(*). La première juridiction administrative camerounaise est instituée : le Conseil du Contentieux Administratif (CCA) dont chaque colonie française en était dotée depuis le décret du 7 septembre 1881^53(*). Un arrêté du 16 décembre 1921 vient parachever son processus de structuration, fixant ainsi les règles procédurales devant ledit Conseil. Considéré à l'origine comme le prolongement juridictionnel de l'Administration^54(*), au regard de sa confusion organique avec le Conseil d'Administration du territoire camerounais^55(*), le Conseil du Contentieux Administratif jouait immanquablement le rôle de juge et partie dans les procès administratifs.

L'évolution de la situation politique du Cameroun va entraîner la création du Tribunal d'Etat venant remplacer le Conseil du Contentieux Administratif. Institué par le décret du 4 juin 1959^56(*), le Tribunal d'Etat est souverain, préservé de toute emprise du Conseil d'Etat français. Au contraire du Conseil du Contentieux Administratif dont le Conseil d'Etat était la juridiction d'appel, le Tribunal d'Etat statue en premier et dernier ressort : le Tribunal d'Etat est donc une véritable juridiction administrative ayant plénitude de compétence pour connaître aussi bien du contentieux de pleine juridiction que de celui de l'excès de pouvoir^57(*).

L'accession du pays à la souveraineté internationale^58(*) va être à l'origine de la création d'une nouvelle juridiction nationale : la Cour Suprême. Cette première Cour Suprême indépendante est instituée par la loi n°60-12 du 20 juin 1960 ; elle sera la juridiction d'appel du Tribunal d'Etat qui est maintenu^59(*), en même temps qu'elle jouera le rôle d'un Tribunal des Conflits en cas de conflits de compétence entre le Tribunal d'Etat et les juridictions judiciaires.

Toutefois, avec l'instauration de la fédération, l'expérience de la Cour Suprême du Cameroun oriental sera de courte durée puisqu'elle sera remplacée un an plus tard par la Cour Fédérale de justice (CFJ) dont la création résultait de l'article 33 de la Constitution fédérale du 1^er septembre 1961^60(*). Elle exerce les fonctions de juridiction constitutionnelle, administrative et de régulation des conflits de compétence entre les juridictions les plus élevées des Etats fédérés. Son organisation est fixée par une ordonnance du 4 octobre 1961. Sa conception initiale est bouleversée par les lois du 29 novembre 1965^61(*) et du 14 juin 1969^62(*) qui la transforment en une juridiction administrative de compétence véritablement nationale^63(*). « Avec elle, le contentieux administratif camerounais s'étoffe substantiellement et la justice administrative prend vraiment racine dans les moeurs juridiques de l'élite administrative camerounaise »^64(*).

La consécration de la forme unitaire de l'Etat par la Constitution du 2 juin 1972 porte création d'une nouvelle Cour Suprême nationale par l'article 32 de la nouvelle Constitution, au détriment de l'ex-Cour Fédérale de justice. Son organisation^65(*) et la procédure^66(*) exercée devant elle sont complètement rénovées, et elle est composée d'une juridiction du premier niveau (la Chambre administrative) et d'une juridiction d'appel (l'Assemblée plénière). Toutefois, il se dégage d'importantes similitudes par rapport à l'instance contentieuse fédérale. Comme ses devancières, la nouvelle Cour Suprême ne semble pas avoir gagné de beaucoup en qualité puisqu'elle emprunte tous ses magistrats à l'ordre judiciaire.

La dernière reforme du contentieux administratif camerounais date du 29 décembre 2006^67(*), avec une nouvelle orientation ponctuée par la consécration des tribunaux administratifs dans les chefs-lieux de régions. En attendant leur mise en place effective, la Chambre administrative de la Cour Suprême continue provisoirement à statuer en premier ressort à travers les sections de ladite chambre et à charge d'appel et de pourvoi devant les sections réunies^68(*).

L'origine et l'évolution de la justice administrative permettent de la définir comme l'ensemble des organes juridictionnels qui tranchent les difficultés contentieuses de droit public qui opposent un administré à l'administration selon une procédure déterminée tendant soit à établir la responsabilité de cette dernière, soit à annuler ses actes réputés illégaux.

Le fonctionnement de la justice administrative désigne de ce fait l'ensemble des éléments permettant aux juridictions administratives de rendre justice, c'est-à-dire l'ensemble des éléments réunissant la détermination des compétences, les règles de procédures permettant à une juridiction administrative de statuer sur un litige à caractère administratif.

En somme, nous pouvons définir les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice comme des actes par lesquels le législateur, qu'il s'agisse du Parlement au moyen d'une loi de circonstance ou du Gouvernement sous la forme d'une ordonnance se mêle à un procès ou à un litige porté devant une juridiction administrative pour en influencer le cours ou la décision rendue par cette dernière. Une telle étude présente un intérêt particulier.

B- L'intérêt de l'étude

Est-il besoin de souligner l'importance d'une étude sur les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative au Cameroun ? L'étude des rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire revêt une importance particulière fondée sur le principe de la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire. Ainsi, le thème revêt un triple intérêt : pratique (1), politique et social (2) et scientifique (3).

1- L'intérêt pratique

La pratique récurrente des interventions du législateur dans le domaine du juge administratif est devenue un phénomène de mode. Devenue fondamentale en France, elle prend petit à petit de l'intensité au Cameroun. En bouleversant le fonctionnement courant et normal de la justice, le législateur se met au dessus de la séparation des pouvoirs. Les interventions fréquentes du législateur prouvent une fois de plus de l'intérêt qu'elles revêtent au point où certains penseront que c'est une pratique normale, mais il n'en est rien. Mais toujours est-il qu'il convient de remarquer qu'une fois l'instance engagée, aussi bien les exigences d'une bonne administration de la justice que celles de la sécurité juridique des plaideurs impliquent que les données textuelles du procès ne soient plus modifiées et qu'a fortiori la décision rendue par le juge (administratif) ne soit pas susceptible d'être privée d'effets par le législateur.

2- L'intérêt politique et social

Tout ce qui touche la justice touche de près à la vie de la cité. Du moment où l'Administration est partie à un litige soumis à l'appréciation du juge administratif, il n'est pas étonnant que le lien singulier entre l'Administration et le Gouvernement pousse le législateur à mettre en avant des considérations politiques dans le but de protéger l'Administration au détriment des administrés surtout au détriment de l'intérêt général. De plus, certaines interventions sont considérées comme inspirées par des aspirations politiques dans l'optique de protéger l'Administration non seulement contre les administrés, mais surtout contre le juge administratif.

De même, l'intérêt social d'une telle étude tient au fait que les administrés se trouvent ainsi sacrifiés dans l'exercice de leurs droits (droit à un procès par exemple) dans un souci d'intérêt général.

3- L'intérêt scientifique ou juridique

Cette étude permettra au juriste de prendre un peu de recul pour juger les problèmes qui se posent, pour en découvrir les remèdes et pour éventuellement suggérer les solutions appropriées. Or, quand on étend son horizon à d'autres systèmes (par le biais du droit comparé), on constate qu'à des degrés divers, les mêmes difficultés surgissent. En France comme au Cameroun et dans d'autres pays qui consacrent le principe de la séparation des pouvoirs, les mêmes questions se posent. Ainsi, il conviendra d'étudier les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice au regard de la conception actuelle de la séparation des pouvoirs. L'essentiel est donc de prendre conscience des divergences de solutions autour de la question que le juriste tentera de prendre en considération afin de fonder sa propre opinion scientifique.

II- CADRE METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE

La problématique et les hypothèses de l'étude (A), ainsi que la méthode à utiliser (B) constituent le cadre méthodologique de l'étude.

A- Problématique du sujet et hypothèse de travail

Poser la question de savoir si le législateur peut légitimement intervenir pour modifier l'issue d'un procès en cours en intervenant dans l'administration de la justice est sans intérêt ici, car cela nous écarterait de notre sujet, puisque, comme on le sait, rien n'interdit au législateur d'intervenir dans le domaine du juge. Ce qu'il faut retenir ici c'est que la question de la légitimité ne se pose pas, étant donné l'absence d'une règlementation des interventions. S'il est vrai que ces interventions du législateur constituent une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, on ne saurait négliger la nécessité d'une telle pratique : c'est la raison pour laquelle dans un Etat de droit comme le Cameroun, elles sont tolérées, même si les risques d'abus de la part du législateur planent.

Ainsi nous nous poserons la question de savoir : quelle est la portée des interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative dans un Etat de droit comme le Cameroun ?

Des points de vue sont partagés sur la légitimité des interventions du législateur dans le domaine du juge. Les juristes se partagent entre réalistes qui, estiment que ces interventions du législateur sont une nécessité et qu'il ne faut pas être trop regardant sur les moyens employés, et les idéalistes qui considèrent que la justice doit suivre son cours et que les actes viciés doivent être sanctionnés quel qu'en soit le coût social. Mais il convient de remarquer que les conséquences d'une décision du juge peuvent être considérablement graves tant pour l'administration, qui voit son fonctionnement perturbé, fut-ce légitimement, que pour les particuliers dont l'exécution d'une décision peut porter atteinte à certains droits et libertés fondamentaux. Par contre, dans certaines hypothèses, le législateur peut plutôt se hisser en bourreau de la justice, s'immisçant, sans justification aucune, dans le jugement de certaines affaires portées devant le juge, portant ainsi atteinte à l'indépendance de la justice et au principe de la prééminence du droit. A l'analyse, on constate le lien étroit entre les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative et les exigences de l'Etat de droit.

B- Méthodes de travail

Toute étude juridique obéit à la méthode juridique. La méthode permet de bien conduire sa raison et de rechercher la vérité dans les sciences^69(*), elle conditionne le travail scientifique en ce sens qu'elle en éclaire les hypothèses et en détermine les conclusions. Il s'agira dans le cadre de cette étude d'une méthode juridique à double contenu, c'est-à-dire une double démarche d'analyse des textes et d'explorations des conditions de leur édiction, d'interprétations et d'applications qui en sont effectuées. La première démarche est la dogmatique (ou l'exégèse)^70(*) et la seconde démarche est la casuistique, qui seront successivement et complémentairement utilisées dans le cadre de l'étude. Par ailleurs une approche sociologique est indispensable dans la mesure où elle conduira à sortir de l'environnement juridique pour appréhender l'environnement social.

Une dernière méthode non négligeable viendra compléter les précédentes : c'est le droit comparé. La démarche comparative en droit recherche des réponses aux questions suivantes :

- se trouve-t-on en présence des systèmes semblables et, le cas échéant, dans quelle mesure ?

- quelles sont les causes ou les facteurs de ces similitudes ou, le cas échéant des différences constatées ?

Il est donc important d'y faire recours pour confronter l'ordre juridique camerounais avec d'autres ordres juridiques car le droit comparé présente un avantage certain : il s'agit de formuler les problèmes pour ensuite recenser les solutions adoptées dans le contexte de chacun des pays retenus pour la comparaison. Enfin, nous ne saurons négliger l'apport des autres disciplines voisines telles le droit privé ou même l'histoire dont l'intérêt s'avère primordial.

Ainsi, la portée des interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative nous paraît rendre compte de deux grands mouvements successifs de l'étude. Dans un premier mouvement, certains interventions sont dites positives, car compatibles avec l'Etat de droit. Dans un second mouvement, certaines sont dites négatives, c'est-à-dire contraires à l'Etat de droit :

PREMIERE PARTIE : LES INTERVENTIONS COMPATIBLES AVEC L'ETAT DE DROIT

SECONDE PARTIE : LES INTERVENTIONS CONTRAIRES A L'ETAT DE DROIT

PREMIÈRE PARTIE :

LES INTERVENTIONS COMPATIBLES AVEC L'ETAT DE DROIT

On a longtemps remis en cause les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice^71(*), considérant qu'elles constituent une atteinte flagrante au principe de la séparation des pouvoirs. C'était sans mesurer l'importance voire la nécessité de certaines de ces interventions. Il est vrai qu'en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, il n'appartient pas au législateur de s'immiscer dans le jugement des affaires portées devant les tribunaux car, « il ne serait pas sain qu'il en fut autrement »^72(*). Ainsi, la logique aurait voulu qu'une fois l'instance engagée, aussi bien les exigences d'une bonne administration de la justice que celles de la sécurité juridique des plaideurs impliquent que les données textuelles du procès ne soient plus modifiées et qu' a fortiori la décision rendue par le juge ne soit susceptible d'être privée d'effets par le législateur^73(*). Cela est d'autant plus compréhensible dans la mesure où l'action législative est souvent inspirée par des considérations d'opportunité qui ne sont pas nécessairement celle du juge qui doit avoir pour seul souci de « dire le droit » dans un cas particulier^74(*).

Depuis longtemps, la pratique des interventions a pris de l'ampleur. Elles ont toujours été considérées par certains comme un moyen pour le législateur de protéger l'Administration contre le juge^75(*). Mais il convient d'avoir à l'esprit que les conséquences d'un jugement peuvent être extrêmement graves et irréversibles pour l'administration dont le fonctionnement est inévitablement perturbé, fut-ce légitimement, quand certains de ces actes sont annulés en justice. C'est à ce niveau que certaines interventions trouvent leur véritable raison d'être : bien qu'entravant au principe de la séparation des pouvoirs et à l'indépendance de la justice, ces justifications rendent les interventions compatibles avec l'Etat de droit, c'est-à-dire tolérées par l'Etat de droit. Quelles sont donc les interventions compatibles à l'Etat de droit ?

Comme on a pu le remarquer dans nos propos précédents, aucun texte ne réglemente les interventions du législateur dans le fonctionnement de la justice et surtout de la justice administrative au Cameroun. C'est la raison pour laquelle, cette pratique est devenue récurrente, ce d'autant plus que rien n'interdit le législateur d'intervenir dans l'administration de la justice. C'est la jurisprudence qui a posé les bases d'un régime juridique des interventions^76(*) essayant tant bien que mal de mettre « un terme à la liberté totale dont jouissait jusque là le législateur »^77(*), afin de prévenir ou d'éviter éventuellement les abus de la part de ce dernier, voir de les encadrer.

Ainsi avons-nous identifié deux types de loi qui constituent des interventions^78(*) compatibles avec l'Etat de droit, encore appelées interventions positives : les lois de validation (chapitre 1) et les lois interprétatives (chapitre 2).

* ¹ PERROT Roger, Institutions judiciaires, Paris, Montchrestien, 7^ième édition, 1995, p.27. Voir KEUTCHA TCHAPNGA Célestin, « La juridiction dans l'Etat : place et finalité », Contribution à l'atelier de formation en contentieux administratif portant sur « Juridiction et Jurisprudence », Programme d'appui au secteur de la justice, Kribi du 18 au 22 avril 2011.

* ² PERROT (R.), Institutions judiciaires, op.cit. p.27.

* ³ Les précurseurs du principe de la séparation des pouvoirs ont consacré une indépendance rattachée à chaque pouvoir. Cette indépendance trouve son fondement dans le fait que pour mieux exercer les fonctions qui leur sont dévolues, chaque pouvoir doit être protégé contre les autres afin de ne pas avoir des comptes à rendre quant à l'exercice de ses fonctions. Cette indépendance qui n'est pas absolue doit laisser une marge de collaboration, mais sans que cette collaboration ne devienne un prétexte pour les uns d'empiéter dans les fonctions des autres.

* ⁴ Principalement en Grande Bretagne.

* ⁵ VINCENT Jean, MONTAGNIER Gabriel, GUINCHARD Serges et VARINARD André, Institutions judiciaires : Organisations-Juridictions-Gens de justice, Paris, Précis Dalloz, 6^ième édition, 2001, p.84.

* ⁶ John LOCKE (1632-1704), célèbre philosophe anglais, fondateur de l'Ecole empiriste.

* ⁷ Même si les toutes premières idées remontent à Aristote. Voir ARDANT Philippe, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 8^ième édition, 1996.

* ⁸ Certaines traductions utilisent le terme « Traité », qui semble mieux traduire l'expression.

* ⁹ Il établit une distinction entre pouvoir législatif, pouvoir exécutif et pouvoir « fédératif » (pouvoir de faire la guerre et de mener les relations diplomatiques).

* ¹⁰ MONTESQUIEU (Charles de Secondat, baron de Brède) (1689-1755), magistrat, homme de droit et écrivain français.

* ¹¹ MONTESQUIEU, De l'esprit des lois, Paris, Garnier-Flammarion, 1979, Présentation par Victor GOLDSCHMIDT (Chap.VI Livre XI).

* ¹² Fonction législative, fonction exécutive, fonction juridictionnelle.

* ¹³ MONTESQUIEU, De l'esprit des lois, op.cit.

* ¹⁴ Ibidem.

* ¹⁵ Jean Jacques ROUSSEAU, Du contrat social, 1762.

* ¹⁶ PERROT (R.), Institutions judiciaires, op.cit. p.26.

* ¹⁷ Voir à titre d'exemple, l'article 25 de la loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin 1972.

* ¹⁸ PERROT (R.), op.cit. p.27.

* ¹⁹ En vertu de cette loi, «  les tribunaux ne peuvent prendre, directement ou indirectement, aucune part à l'exercice du pouvoir législatif, ni empêcher ou suspendre l'exécution des décrets du corps législatif à peine de forfaiture ».

* ²⁰ PERROT (R.), op.cit. p.27.

* ²¹ LEMIEUX Charlotte, « Jurisprudence et sécurité juridique : une perspective civiliste », in R.D.U.S., n°29, 1998-1999, p. 229.

* ²² ABA'A OYONO Jean-Calvin, « Les mutations de la justice à la lumière du développement constitutionnel de 1996 », in Juridis Périodique n°44, octobre-novembre-décembre 2000, p.74.

* ²³ EISENMANN Charles, Cours de droit administratif, Paris, LGDJ, 1982, p.17, cité par ABA'A OYONO (J.-C.), article précité.

* ²⁴NGUELE ABADA Marcelin, « La réception des règles du procès équitable dans le contentieux de droit public », in Juridis Périodique n°63, juillet- août-septembre 2005, p.20.

* ²⁵ Jeremy BENTHAM (1748-1859), illustre philosophe anglais, fondateur de l'Ecole de l'Analytical Jurisprudence.

* ²⁶ Cf. le petit Larousse illustré, Paris, 2002

* ²⁷ Cf. le Grand Robert de la langue française, 2^ième édition, dirigé par Alain REY.

* ²⁸ Cf. le petit Larousse illustré, précité.

* ²⁹ Ibidem.

* ³⁰ GUILLIEN Raymond et VINCENT Jean, Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 14^ième édition, 2001.

* ³¹ Ibidem.

* ³² SOKENG Roger, Institutions judiciaires au Cameroun, Yaoundé, Collection «Le Bord», 3^ième édition, 2000, p.129.

* ³³ VINCENT (J.), MONTAGNIER (G.), GUINCHARD (S.) et VARINARD (A.), op.cit., p.706.

* ³⁴ Cf. le Grand Robert de la langue française, précité.

* ³⁵ Cf. le petit Larousse illustré, précité.

* ³⁶ GUILLIEN (R.)et VINCENT (J.), op.cit.

* ³⁷ Comme on l'a dit plus haut la séparation des pouvoirs prône une séparation des fonctions fondamentales dans un Etat : législative, exécutive et judiciaire, et surtout leur attribution à des organes distincts.

* ³⁸ Il convient de préciser que les ordonnances sont des actes fait par le Gouvernement avec l'autorisation du Parlement (ou sans son autorisation dans certains cas) dans des matières qui sont du domaine de la loi, qui a valeur de règlement lorsqu'ils ne sont pas encore ratifiés par le Parlement, mais qui prend valeur de loi après ratification. Voir GUILLIEN (R.) et VINCENT (J.), op.cit.

* ³⁹ Article 25 de la loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin 1972.

* ⁴⁰ PERROT (R.), op.cit. p.4.

* ⁴¹ Ibidem. p.4.

* ⁴² Ibid., p.23

* ⁴³ Cf. le petit Larousse illustré, précité.

* ⁴⁴PERROT (R.), op.cit. p.23.

* ⁴⁵ Cf. le petit Larousse illustré, précité.

* ⁴⁶ PERROT (R.), op.cit. p.23.

* ⁴⁷ Cf. le petit Larousse illustré, précité.

* ⁴⁸ ABA'A OYONO (J.-C.), article précité.

* ⁴⁹ Elle est la conclusion apportée par l'Assemblée constituante en 1790 qui, saisit de deux propositions, d'une part la proposition de confier le contentieux de l'administration à des tribunaux administratifs et d'autre part la proposition de remettre ce contentieux aux tribunaux judiciaires, va les rejeter l'une et l'autre. Voir CHAPUS René, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, Précis Domat, tome 1, 15^ième édition, 2001.

* ⁵⁰ PERROT (R.), op.cit. p.23.

* ⁵¹ Le «Conseil d'Etat» institué par la Constitution du 22 frimaire an VIII (15 décembre 1799) et le « Conseil de préfecture » par la loi du 28 pluviôse an VIII.

* ⁵² KAMTO Maurice, Droit administratif processuel du Cameroun, Yaoundé, PUC, 1990, p.10. ABA'A OYONO Jean Calvin, La compétence de la juridiction administrative en droit Camerounais, Thèse droit public, Université de Nantes, 1994, p.15.

* ⁵³ KAMTO (M.), op.cit., p.10.

* ⁵⁴ Ibidem.

* ⁵⁵ Voir ABA'A OYONO (J.- C.), op.cit., pour plus de détail sur ce Conseil d'Administration du territoire.

* ⁵⁶ Décret n°59-83 du 4 juin 1959, voir Journal Officiel du Cameroun 1959, p.832.

* ⁵⁷ ABA'A OYONO (J.-C.), op.cit., p.18.

* ⁵⁸ Le Cameroun accède à l'indépendance le 14 avril 1959, indépendance qui sera proclamée le 1^er janvier 1960.

* ⁵⁹ KAMTO (M.), op.cit., p.11.

* ⁶⁰ Journal Officiel de la République du Cameroun en Date du 30 septembre 1961.

* ⁶¹ Loi n°65/LF/29 du 29 novembre 1965 portant reforme du contentieux administratif. Journal Officiel de la République Fédérale du Cameroun, 1^er décembre 1965.

* ⁶² Loi n°69/LF/1 du 14 juin 1969 fixant la composition, les conditions de saisine et la procédure devant ladite Cour.

* ⁶³ KAMTO (M.), op.cit., p.11.

* ⁶⁴ Ibidem.

* ⁶⁵ Ordonnance n°72/06 du 26 août 1972 portant organisation de la Cour Suprême (JORUC, août 1972, pp.97-101), modifiée et complétée par la loi n°76/28 du 14 décembre 1976.

* ⁶⁶ Loi n°75/17 du 8 décembre 1975 fixant la procédure devant la Cour Suprême statuant en matière administrative

* ⁶⁷ Loi n°2006/016 du 29 décembre 2006 modifiant et complétant l'ordonnance n°72/06 du 26 août 1972 portant organisation de la Cour Suprême ; et la loi n°2006/022 du 29 décembre 2006 fixant l'organisation et le fonctionnement des tribunaux administratifs.

* ⁶⁸ Article 119 de la loi n°2006/022 du 29 décembre 2006 fixant l'organisation et le fonctionnement des tribunaux administratifs.

* ⁶⁹ DESCARTES René, Discours de la méthode, 2^ième édition, Paris, Bordas, p.45.

* ⁷⁰ Appellation désuète.

* ⁷¹ Cela paraît légitime au regard de l'inflation législative et de nombreuses dérives qui affectent le contenu des textes législatifs.

* ⁷² PERROT (R.), op.cit., p.32.

* ⁷³ VINCENT (J.), GUINCHARD (S.), MONTAGNIER (G.), VARINARD (A.), op.cit., p.104.

* ⁷⁴ PERROT (R.), op.cit., p.32.

* ⁷⁵ Cela est d'autant plus vérifiable dans la mesure où l'Administration dans le souci de rendre légal certains de ses actes pouvait faire recours au législateur pour valider sans justification des actes réputés illégaux et susceptibles d'être portés devant le juge administratif par un recours pour excès de pouvoir.

* ⁷⁶ Cela montre que la jurisprudence n'est pas insensible à la nécessité du recours aux interventions du législateur.

* ⁷⁷ Cf. Notes de synthèses du Services des Etudes Juridiques du Sénat français 2005-2006 in www.senat.fr.

* ⁷⁸ Nous nous sommes attardés sur les plus importantes.