Analyse de la performance du programme de transition fiscale ( PTF )) au Togo

Paragraphe II : Résultats attendus du PTF

La conception et l'application des réformes par les Etats doivent permettre d'atteindre des résultats fiables. L'objectif général poursuivi par le PTF est le recentrage réussi des politiques économiques autour de la réduction de la pauvreté. Cet état des choses passe par la restauration durable des capacités financières des Etats, à travers une véritable fiscalité de développement. Selon la Commission de l'UEMOA, une fiscalité de développement suppose l'aboutissement de la convergence vers 7 résultats spécifiques. Il faut distinguer, d'une part les résultats visant une administration fiscale moderne et productive (A) et d'autre part, ceux relatifs à l'impact économique des réformes (B).

A. Une administration fiscale moderne et productive

Le Département de la Politique Economique et de la Fiscalité Intérieure de la Commission de l'UEMOA définit la modernité et la productivité d'une administration fiscale sur la base de quatre critères principaux. Le premier fait référence à un système fiscal à haut rendement sans accroissement des taux nominaux (1). Le deuxième est relatif à la simplicité, la transparence et l'équité du système fiscal (2). Un système fiscal moderne est un système fiscal stable et prévisible (3). Enfin, un système fiscal dit moderne doit être peu couteux au plan administratif (4).

1- Un système fiscal à haut rendement sans accroissement des taux nominaux

Un système fiscal est dit à haut rendement quand la part des impôts et taxes intérieurs dans les recettes totales et dans la valeur ajoutée nationale est prépondérante. Dans l'UEMOA, à l'horizon 2013, le PTF doit permettre à chaque Etat de disposer de 55? au moins des recettes fiscales intérieures dans les recettes totales soit un taux de 10? au moins dans le Produit Intérieur Brut (PIB). Mais, comment atteindre ces résultats sans augmenter les taux ?

L'ensemble des actions de l'UEMOA dans le cadre d'une fiscalité à haut rendement se regroupe à l'analyse dans deux stratégies principales. Le premier vise à pousser plus de contribuables à déclarer leurs résultats (a), le second, à utiliser l'administration comme un aiguillon (b).

a- Elargir l'assiette fiscale par les déclarations spontanées.

En dehors des niches d'actions envisagées par les réformes de l'UEMOA telles l'accroissement des taux liés à la taxation de certains produits spécifiques (directive N°03/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1998, portant harmonisation des Etats membres en matière de droits d'accises et directives N°06/2001/CM/UEMOA du 26 novembre 2001 portant harmonisation de la législation des produits pétroliers), la principale cible des réformes de l'Union est de pousser les Etats membres à rendre le secteur informel plus contributrices et à réduire les activités exonérées ou exemptées si l'on en juge par les actions visant l'optimisation fiscale.

Mais, la perspective de la hausse des rendements fiscaux repose beaucoup plus sur les taxes indirectes, la TVA principalement. Le mécanisme dit d'«auto renforcement» par Higgins semble être l'approche adopté par les Etats de l'Union pour contraindre les entreprises à la déclaration des résultats.^34(*)Le système présenterait l'avantage d'être auto-renforcé tel que chacun omettant de déclarer des résultats corrects, se verrait imposé de façon plus sévère sous un autre chef ou menacé par une déclaration exacte émanant d'un autre contribuable qui, lui, aurait intérêt à cette déclaration. Au Togo par exemple, c'est l'article 310 du CGI qui apporte la modification à travers la Loi de Finances Gestion 2011.

b- L'administration en tant qu'aiguillon

Cette stratégie consiste à moderniser les services de l'administration fiscale de façon à utiliser efficacement le principe qui désigne le contrôle fiscal comme corolaire du système de déclaration. Elle regroupe un ensemble de stratégies visant le renforcement budgétaire, organisationnel et humain des services fiscaux des Etats membres de l'Union.

2- Un système fiscal simple, transparent et équitable

Un système fiscal efficace doit être simple, transparent et équitable.

La simplicité s'oppose à la complexité. Tout système fiscal à tendance à être complexe en raison des difficultés d'établissement de définitions claires et économiquement rationnelles ainsi qu'en raison de la complexité inhérente aux opérations d'entreprises. La complexité à un coût aussi bien pour l'entreprise que l'Etat. Elle oblige les entreprises à un recours permanent aux conseils fiscaux notamment pour les déclarations. Les Etats de leur côté ont tout a gagné dans la simplification des textes fiscaux. Les avantages pour les Etats vont de la lutte contre l'évasion fiscale à la diminution de la corruption.

La transparence prônée par l'UEMOA évoque l'idée de partenariat dans la relation fiscale «administration-contribuables». C'est la garantie que, l'Etat ne prélèvera que ce que le contribuable doit et que ce dernier dispose par ailleurs des moyens pour faire respecter ces droits. A travers cette règle, l'Union vise à sensibiliser le contribuable sur l'importance de la question fiscale et à entretenir chez lui, une volonté de participer à la construction des projets publics.

L'équité se décline en deux critères, l'équité horizontale qui revient à traiter de la même manière les contribuables présentant les mêmes caractéristiques (le traitement égal des égaux), et l'équité verticale qui vise principalement à réduire les inégalités d'imposition des revenus.

3- Un système fiscal stable et prévisible

On entend par stabilité, la fermeté, la solidité du système fiscal. L'Union envisage de donner les moyens aux législations fiscales des Etats membres de cerner tous les contours de la matière fiscale mais encore, de soumettre cette matière fiscale au rythme d'évolution des activités de façon qu'il y ait un équilibre permanent des indicateurs fiscaux comme cela est décidé dans l'Acte Additionnel N°04/99/CM/UEMOA portant pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de l'UEMOA.

«Les prévisions de recettes largement influencées par la performance économique, jouent un rôle important dans les projections de l'ensemble de l'économie»^35(*)L'estimation des recettes donne un aperçu de l'état futur de l'économie. Les règles de prévisions des recettes fiscales doivent donc se baser sur un ensemble cohérent d'hypothèses. C'est l'une des raisons pour lesquelles l'Union recommande la simplicité des textes fiscaux. Il s'agit dans ce cas, de définir pour chaque impôt, l'assiette d'imposition, les modalités de son évaluation, le taux applicable, les exonérations et déductions éventuelles, les délais ainsi que les pénalités. Les prévisions permettent d'anticiper les changements et les différents chocs pouvant peser sur la stabilité des grandeurs fiscales.

4- Un système fiscal peu coûteux au plan administratif

Dans l'approche standard de la taxation optimale, le gouvernement doit lever un niveau donné de recettes fiscales à partir d'un ensemble de moyens et d'instruments fiscaux. Le système fiscal devient coûteux au plan administratif si le poids financier des moyens rapportés aux recettes fiscales excède une proportion donnée. En 1997, le coût de gestion des impôts en France estimé à 1.6? des recettes nettes a été jugé très élevé.^36(*) Dans le cadre de l'UEMOA, il convient d'améliorer le système de prélèvement principalement par l'introduction de deux mesures : la retenue à la source de l'impôt sur le revenu par les administrations fiscales et la redéfinition des missions des sociétés de surveillance en y retirant les tâches que savent mieux exécutées les administrations des douanes.

* ³⁴B. HIGGINS, Economic, Development, P.475

* ³⁵Institut du FMI, cours de programmation et politiques financières, du 22 février au 2 avril 2010, P.2

* ³⁶Inspection générale des finances, Rapport de la mission d'analyse comparative des administrations fiscales, Sous la supervision de Jean-Luc Lépine, Paris, (1999), miméo P.11.