Analyse de la performance du programme de transition fiscale ( PTF )) au Togo

Chapitre II : Examen des résultats et propositions de mesures d'amélioration

La mise en oeuvre du PTF se manifeste sur deux volets principaux. Le premier, chiffré se traduisant par des grandeurs en valeurs monétaires et statistiques, le second relatif à la modification des textes fiscaux afin d'incorporer les dispositions du programme. Certes, les différentes évolutions des indicateurs peuvent a vue d'oeil, faire appel à diverses déductions. Mais, dans un procédé scientifique et rationnel, il s'agira dans ce chapitre, de se poser des questions sur les interprétations et les éventuelles mesures correctives des indicateurs du PTF. Ainsi, la première section sera consacrée à un examen des résultats (section 1) et la seconde à la proposition de mesures complémentaires (section 2).

Section 1 : Examen des résultats

Les incidences des réformes sur l'évolution des recettes fiscales au Togo (paragraphe I) et les efforts restants à fournir en vue d'atteindre les normes de convergence préconisées par les actes de l'UEMOA (paragraphe II) seront successivement examinés.

Paragraphe I : Incidences des réformes sur l'évolution des recettes fiscales au Togo

L'évolution des indicateurs de convergence fiscale est fonction des réformes fiscales d'origine communautaire ou nationale (A) d'une part, et de l'environnement économique, social et politique (B) d'autre part.

A. Incidences des réformes fiscales sur l'évolution des recettes fiscales

En principe, pour être qualifié de performant, les variables principales du PTF doivent être supérieures ou égales à :

- 1.5 pour les recettes fiscales intérieures rapportées aux recettes fiscales sur le commerce extérieur ;

- 55% pour les recettes fiscales intérieures (directes et indirectes) rapportées aux recettes fiscales totales ;

- 17% pour les recettes fiscales totales rapportées au PIB nominal.

Les données se présentent comme suit sur la période 2007-2011.

Tableau 2 : Evaluation en chiffre des variables principales de performance

Années	2007	2008	2009	2010	2011
Recettes fiscales intérieures/recettes fiscales de porte	0.84	0.76	0.86	0.85	0.79
Recettes fiscales intérieures/recettes fiscales totales	45.79%	43.19%	46.16%	46%	44.09%
Recettes fiscales totales/produit intérieur brut nominal	16.15%	14.89%	15.34%	15.6%	17.15%

Source : tableau réalisé par l'auteur a partir des données de la BDSM

Sur la période 2007-2011, le Togo n'a atteint pour aucune des variables les normes de performance fixées par les dispositions de l'Union excepté en 2011 ou le taux de pression fiscale a dépassé de 0.15% la norme de 17% fixée par l'article 19 de l'acte additionnel N°04/99/CM/UEMOA portant pacte de convergence, de stabilité, de croissance, et de solidarité entre les Etats membres de l'UEMOA. Quelles sont donc les interprétations fiscales des performances du Togo ?

Pour répondre à cette question, nous nous appuierons sur les réformes sous l'angle purement textuel des dispositions fiscales (1) et les réformes en vue de la modernisation de l'administration fiscale (2).

1- Réformes sous l'angle textuel

Pour mieux apprécier les performances du Togo, il s'avère indispensable de distinguer les périodes de nette régression (2007 ; 2008) et les périodes de stabilité relative (2009-2011). Il est aussi indispensable de rappeler les impôts essentiels pourvoyeurs de recettes (TVA, IR) ainsi que les domaines de réformes (champ d'application, assiette, taux de liquidation et recouvrement) des impôts.

La période biennal qui s'étale sur 2007 et 2008 est marquée par des modifications via des lois de finances sans grands enjeux pour le niveau des recettes fiscales. Cependant, la révision à la baisse dans la loi de finances 2008 des tranches d'IRPP pourrait avoir généré des répercussions sur les recettes fiscales intérieures qui se sont accrues de 1.73% seulement par rapport à 2007 tandis que sur la même année les impôts directs s'élevaient à 23.27% des recettes totales.

Tableau 3 : Taux de progression des recettes fiscales intérieures

Années	2007	2008	2009	2010	2011
Recettes fiscales intérieures	89.68	91.23	105.74	113.46	128.47
Taux de croissance en %	3.32	1.73	15.90	7.30	13.23

Source : tableau réalisé par l'auteur à partir des données de la BDSM

La période triennale 2009-2011 est celle d'une relative stabilité. Cette constance des indicateurs pourrait résulter de plusieurs actions conjuguées. La stratégie suivie par le législateur fiscal est d'autoriser l'administration fiscale à mettre en place une véritable politique de fiscalité incitatrice de croissance. L'essentiel de cette stratégie consiste à instaurer des mesures d'élargissement de l'assiette fiscale, en diminuant les exonérations et les taux d'imposition et en accentuant les pratiques de contrôle et de recouvrement des impositions. L'objectif est de réduire un peu la pression fiscale pesant sur les entreprises formelle, de les répartir sur les autres entreprises en leur permettant ainsi d'accroitre leurs investissements et productions. Comment cela s'est-il matérialisé ?

D'abord pour ce qui concerne le champ d'application des impôts, la loi de finances 2009 a élargi l'imposition à la TVA des produits obtenus à partir des matières premières locales ou des pays de l'espace CEDEAO en abrogation de l'article 59 du décret N°90/40 du 04 avril 1990 portant application de la loi N°89-14 du 18 septembre 1989. Par ailleurs, la loi de finances précitée a adopté à l'article 1425 du CGI une restriction aux entreprises éligibles au régime de la Taxe Professionnelle Unique (TPU). Quant à la loi de finances 2010, elle a limitée les exonérations en publiant une liste exhaustive des médicaments exonérés de l'imposition à la TVA et en joignant aux conditions générales de déductions des charges l'obligation de ne pas concourir à la formation d'un produit non exonéré d'impôt sur les sociétés. Par ailleurs, au nombre des mesures d'incitation à l'investissement, on peut citer dans la loi de finances de 2010, les avantages fiscaux et douaniers tout impôt confondu accordés par l'article 1476 du CGI. Par la réécriture des articles 31, 138.3 et 310 du CGI, la loi de finances 2011 a contribué à l'élargissement de l'assiette fiscale en ramenant respectivement l'imposition à l'IS comme droit commun d'imposition pour les entreprises aussi bien individuelles que sociétaires et en retirant la facturation de la TVA pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires de moins de 30 millions. Cette dernière mesure vise à forcer les entreprises nichées dans le régime des impositions libératoires à ressortir de plein gré vers les régimes d'impositions réelles facilement contrôlable.

La suite des mesures visant à instaurer un système fiscal performant axé sur le développement a consisté en la réduction des taux d'imposition. Sur la période de stabilité des indicateurs, les tranches d'imposition à l'IRPP ont été par deux fois revues à la baisse à travers l'article 135 du CGI. La première, par la loi de finances de 2009 ramenant le seuil maximum d'exonération de 270 000 CFA à 375 000 CFA et le taux maximum d'imposition des revenus de plus de 15 millions à 45% au lieu de 55% auparavant. La seconde par la loi de finances de 2010 a relevé le seuil maximum d'exonération à 900 000 CFA et a abaissé le taux maximum d'imposition à 40%. Sur la même période, les entreprises imposables à l'IS ont vu leur taux d'imposition chuté de 3% quel que soit le secteur. L'ensemble de ces réformes voudrait encourager les entreprises à l'investissement et la population active à l'épargne et à la consommation afin de relever le montant des prélèvements et soutenir la réduction de la pauvreté. Il faut noter que par la loi de finances portant gestion 2009, l'objectif de répartition de la pression fiscale a été poursuivi par l'instauration d'une imposition progressive des entreprises de la zone franche (article 150 du CGI).

2- Réformes sous l'angle de la modernisation de l'administration fiscale togolaise

En dehors des interprétations basées sur les différentes modifications du CGI, d'autres facteurs peuvent expliquer les performances des différents indicateurs de la transition fiscale. Il s'agit des mesures prises dans le cadre de la modernisation de l'administration des impôts du Togo. Ces mesures sont consacrées par des textes suivants :

- décret N°2006-121/PR du 20 septembre 2006 relatif à la définition des primes d'incitation des agents de l'administration des douanes et des impôts ;

- décret N°2006-122/PR du 20 septembre 2006 relatif à la mise en place du projet de réforme et de modernisation de l'administration des impôts ;

- décret N°2007-011 du 28 février 2007 portant attributions et organisation de la direction général des impôts ;

- décret N°2010-027 du 30 mars 2010 modifiant et complétant le décret N°2007-011 du 28 février 2007 portant attributions et organisation de la direction général des impôts.

Pour exécuter ces différents décrets, le Ministre des finances et la haute direction de l'administration des impôts ont pris plusieurs mesures opérationnelles sur la période 2007-2011. L'essentiel de ces mesures est récapitulé dans le tableau ci-après :

Tableau N°4 : Mesures opérationnelles prises pour la modernisation de la DGI du Togo

Domaines d'opérationnalisation	Mesures opérationnelles prises sur la période 2007-2011	Incidences directes
Modernisation de l'administration	Mise en place d'une cellule de pilotage et de suivi des réformes de modernisation de la DGI	Volonté réelle de changement aux regards du personnel et de la population
	Construction d'un nouveau local pour la direction général à Lomé et la direction régionale de Kara. Construction et réhabilitation des locaux de plusieurs centres des impôts.	Amélioration de l'ergonomie du travail des agents et amélioration de l'image vis-à-vis des contribuables
	Informatisation complète de la direction générale et des centres des impôts. Projet d'extension du câblage réseau, installation du SYDONIA.	Facilité de travail, gain de temps, renforcement de la maitrise des contribuables importateur/exportateur et lutte contre la corruption des agents.
	Mise en place d'un guichet unique avec l'appui du Ministère du commerce et de la Chambre de commerce.	Inciter et faciliter la création d'entreprise.
Organisation des services et renforcement des capacités.	Redéfinition des directions centrales et opérationnelles et création des directions régionales.	Adaptation de la mission aux changements de l'environnement, définition de nouvelles stratégies et coordination des services.
	Renforcement en ressources humaines, formation et recyclage.	Gestion prévisionnelle des emplois et meilleure répartition des tâches.
Opérations fiscales	Définitions claires des seuils des trois régimes d'impositions et mises en place de procédures de rattachement aux différents services : DGE, DPME et CDI	Meilleur encadrement des contribuables, gestion fluides des dossiers, facilités de contrôles ciblés
	Encouragement des méthodes de recensement des contribuables pour rééquilibrer la courbe des différents régimes d'impositions	Détection des contribuables de mauvaise foi et meilleur encadrement des contribuables.
	Création d'un service de saisie préalable des déclarations à la DGE et projet d'extension aux autres directions afin d'automatiser le suivi des contribuables.	Rapidité de détection des contribuables défaillants et lutte contre la fraude et la corruption.
	Nomination des agents des impôts receveurs et développement des garanties et assistance des contribuables.	Développement de la relation administration/collaborateur, encadrement des contribuables et amélioration de l'image de l'administration.
	Renforcement du contrôle et amélioration de la qualité de la programmation des vérifications.	Renforcement du suivi des contribuables, détection et réduction des contribuables fraudeurs ou de mauvaise foi.

Source : tableau réalisé par l'auteur à partir des informations collectées à la DGI- Togo et des différents rapports du FMI.

L'ensemble des mesures opérationnelles et actions citées ci-dessus a une incidence directe sur une ou plusieurs composantes, fonction ou environnement de l'administration des impôts. Mais ces actions pourraient aussi avoir contribué indirectement à l'accroissement des recettes fiscales intérieures et surtout à la stabilisation relative des différents indicateurs de performance sur la période 2009-2011.