Analyse de la performance du programme de transition fiscale ( PTF )) au Togo

Section 2 : Aperçu sur le système fiscal togolais actuel

Utilisé subsidiairement comme moyen d'intervention de l'Etat dans le domaine économique et social, le système fiscal ou fiscalité peut être défini comme l'ensemble des impôts et taxes en vigueur dans un pays à un moment donné. Les impôts et taxes étant toutes prestations pécuniaires exigées des contribuables ou redevables par la puissance publique sur la base des textes légaux. En effet, selon Gaston Jézé, « l'impôt est une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d'autorité, à titre définitif et sans contrepartie et destinée à la couverture des charges publiques » quant à la taxe, elle correspond à la contrepartie d'une activité, c'est la rémunération d'un service offert par l'administration. Cependant la taxe est un impôt lorsqu'issue d'une loi fiscale, elle est perçue sans contrepartie.

Le système fiscal togolais se caractérise par une multiplicité de taxes et impôts. Plusieurs classifications peuvent en être faites. Cependant, la classification ordinaire consiste à distinguer la fiscalité de porte de la fiscalité intérieure.

La fiscalité de porte qui est du ressort de la Direction Générale des Douanes (DGD) est régie par le Code des Douanes. Elle regroupe les droits de douanes et taxes d'effets équivalents qui s'appliquent aux biens qui franchissent le cordon douanier togolais. Dans le cadre des réformes en vue de l'instauration d'une union douanière, le code des douanes est complété par le code communautaire des douanes adopté par le règlement N°09/2001/CM/UEMOA du 29 novembre 2001. Cette modification a eu des impacts sur la structure même des recettes de porte ; d'où, la nécessité d'une transition fiscale.

Quant à la fiscalité intérieure, elle est constituée par l'ensemble des impôts et taxes liquidés et recouvrés à l'intérieur par la Direction Générale des Impôts (DGI). Elle est régie essentiellement par le Code Général des Impôts (CGI) voté par la loi N°83-22 du 30 décembre 1983. Mais, d'autres textes tels le code des investissements, le Statut de la zone franche et les diverses conventions fiscales sont aussi souvent applicables pour déterminer les impôts et taxes intérieurs dus par certains contribuables. Dans le cadre de la transition fiscale, plusieurs dispositions des principaux textes fiscaux ont été révisées.

La mise en oeuvre des réformes entreprises dans le cadre du PTF est globalement effective dans les Etats membres de l'UEMOA. Il s'agit entre autre de l'harmonisation de la fiscalité intérieure, de l'élargissement de l'assiette fiscale et de la mise en place d'un cadre fiscal attrayant pour les investissements. Comment la transposition de ces séries de mesures s'est faite au Togo ? C'est à cette question que nous nous emploierons à résoudre dans ce bref aperçu sur le système fiscal togolais. Il s'agira d'exposer dans un premier temps le paysage des impôts intérieurs directs (paragraphe I) avant de se pencher sur les impôts intérieurs indirects (paragraphe II).

Paragraphe I : Impôts intérieurs directs

On entend par impôts directs, les impôts dont le paiement est effectué ou supporté par la personne sur qui repose la charge de l'impôt. Dans le cadre de la transition fiscale, les impôts directs ont faits l'objet de plusieurs réformes notamment par la Décision N°16/2006/CM/UEMOA portant adoption du programme d'harmonisation de la fiscalité directe au sein de l'UEMOA. Ces modifications tout en visant l'amélioration du climat des affaires dans l'espace UEMOA s'inscrivent dans une logique de dynamisme des recettes fiscales intérieures directes.

Les impôts directs se distinguent en impôts perçus sur le revenu des contribuables (A) et en autres impôts directs (B).

A. Impôts sur le revenu (IR)

Selon qu'ils frappent le revenu des ménages ou des entreprises, on distingue respectivement l'impôt sur le revenu des personnes physiques, IRPP (1) et l'impôt sur les sociétés, IS (2).

1- Impôts sur le revenu des personnes physiques (IRPP)

L'IRPP est un impôt perçu au profit du budget général de l'Etat sur 8 catégories de revenus. Il s'agit : des traitements, salaires, pensions et rentes viagères (TS) ; des bénéfices industriels commerciaux et agricole (BIC); des bénéfices non commerciaux (BNC) ; des revenus fonciers (RF) ; des revenus de capitaux mobiliers (RCM) ; des revenus des exploitations agricoles (BA) ; des rémunérations allouées aux gérants et associés de certaines sociétés et des plus-values de cession à titre onéreux de certains biens ou certains droits.

L'IRPP est établi par l'instruction N°1213/MEF/DGI du 21 décembre 1984 et est perçu sur le revenu net global des ménages déterminés selon les dispositions des articles 119 à 125 du CGI togolais. L'adjonction des revenus nets catégoriels déterminés d'après les articles 15 à 108 du CGI constitue le revenu net global imposable par tranche.

Dans le cadre de la mise en application du PTF, le paysage fiscal des impôts sur le revenu a subi des mutations créant ainsi une incidence sur les recettes fiscales directes. Ces mutations résultent aussi bien de l'incorporation des actes communautaires que des restructurations nationales. Dans un cadre d'étude, il serait originale d'exposé le paysage actuel des impôts directs ciblés par les dispositions de la transition fiscale.

a- Impôt sur les bénéfices industriels, commerciaux et artisanaux (IR-BIC)

L'impôt sur les bénéfices industriels, commerciaux et artisanaux est perçu pour le compte du budget de l'Etat sur les bénéfices nets des charges d'exploitation réalisés par des personnes physiques ou morales exerçant des activités commerciales, industrielles, artisanales au terme d'un exercice comptable. Suivant les dispositions de la directive N°16/2006/CM/UEMOA, l'IR-BIC fait partie intégrante des impôts ayant un impact significatif tant sur les recettes de l'Etat que sur le fonctionnement du marché commun. Ainsi, diverses modifications ont été entreprises pour rendre cet impôt plus optimal^47(*). Ces modifications préconisées par la directive N°01/2008/CM/UEMOA visent le champ d'application de l'impôt, les règles fixant ses conditions d'exonérations et exemptions, ses modalités de détermination ainsi que sa liquidation.

S'agissant du champ d'application de l'IR-BIC, la directive précitée a été transposée par la loi de finances 2011 à l'article 31 du CGI, dans l'optique de permettre une plus grande ouverture du capital des exploitations individuelles et des sociétés de personnes et assimilées.

En ce qui concerne les modalités de détermination des résultats, une cinquième condition de déductibilité des charges préconisée par la directive N°01/2008/CM/UEMOA portant harmonisation des modalités de détermination du résultat imposable a été ajoutée aux conditions de déductibilités inscrites à l'article 39-1 du CGI par la loi de finances 2010. Par ailleurs, d'autres mesures incitatives à l'investissement ont été transposées dans le CGI par la loi de finances 2010 à travers les articles 39-1 n et s et les articles 39-2 et 39-3.

Dans le cadre de la transition fiscale, des initiatives visant à permettre une meilleure répartition du revenu national ont été prises, notamment par la révision à la baisse des taux d'IRPP et le relèvement du niveau d'exonération de 270 000 en 2008 à 900 000 CFA en 2011. Ces mesures inscrites à l'article 135 du CGI ont pour rôle d'accroitre le bien être de la population et d'inciter les déclarations spontanées.

b- Impôt sur le revenu des capitaux mobiliers (IR-CM)

L'IR-CM est prélevé à la source sur les dividendes, jetons de présence, tantièmes, et autres revenus des actions, parts sociales et obligations mis à la disposition des bénéficiaires. Il est régi par les articles 73 à 100 du CGI togolais. L'impôt est perçu dans le mois suivant l'expiration du trimestre au cours duquel le revenu est versé par application de deux taux suivant que les produits de placements soient variables ou fixes.

En vue d'inciter la population à l'investissement, à l'épargne et favoriser l'élargissement de l'assiette fiscale, dans un premier temps, la directive N°02/2010/CM/UEMOA a été édictée par le Conseil des Ministres de l'UEMOA du 30 mars 2010. Les dispositions y afférentes ont été transposées dans la loi de finances 2011 notamment aux articles 75, 84 et 98 du CGI. Mais, pour mieux cerner les objectifs visés par l'acte précédent, la directive N°02/2011/CM/UEMOA a été adoptée. La mise en application s'est faite par une réécriture dans la loi de finances portant gestion 2012 des articles 75, 84, 93, et 98 du CGI.

L'IRPP à travers notamment l'IR-BIC et l'IR-CM représente avec l'IS, les deux principaux impôts directs sur le revenu ayant déjà fait l'objet d'une harmonisation et de réformes succinctes dans le cadre du PTF. Cependant, tous les impôts directs sont visés par le règlement N°08/2008/CM/UEMOA portant adoption des règles visant à éviter la double imposition au sein de l'UEMOA et des règles d'assistance en matière fiscale. Cet acte en luttant contre la fraude et l'évasion fiscale a essentiellement pour objectif de permettre à chaque Etat membre de recouvrer toutes les créances fiscales dues par un contribuable résidant dans la zone UEMOA.

2- Impôt sur les sociétés (IS)

L'IS est un impôt perçu sur le revenu des personnes morales quelle que soit la forme juridique sauf exonération, exemption ou option pour l'IR au sens de l'article 31 du CGI. Régies par les articles 137 à 162 du CGI, les modalités de détermination de la base imposable à l'IS sont semblables à quelques exceptions près à celles de l'IR-BIC.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF, plusieurs directives ont porté sur le champ d'application, les exonérations et exemptions, les modalités de calcul et sur le taux de liquidation de l'IS. Ainsi, à travers plusieurs loi de finances, les articles 138 ; 139 ; 142 ; 146 ; 147 ; 148 ; 150 ; 160 ; du CGI ont été modifiés sur la période 2009-2012. Par ailleurs, plusieurs dispositions portant sur les modalités de détermination de l'IS comprises dans les articles 30 à 41, 48 à 52 et 112 du CGI ont été aussi réécrites. Cependant la modification majeure demeure, le taux d'IS qui est réduit de 30% à 27? du bénéfice imposable pour les industries et de 33% à 30% pour les autres entreprises.

Les modifications dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF touchent aussi le code des investissements et le statut de la zone franche. En effet un nouveau code des investissements a été adopté en 2012 abrogeant ainsi le code des investissements adopté par la loi N°89-22 du 30 octobre 1989. S'agissant du statut de la zone franche, la loi N°89-14 du 18 septembre 1989 portant statut de la zone franche de transformation pour l'exportation a été modifié par la loi N°2011-018 portant statut de la zone franche industrielle.

Toutes ces réformes résultent de la transposition de divers actes communautaires. Il s'agit notamment de :

- la directive N°01/2008/CM/UEMOA portant harmonisation des modalités de détermination du résultat imposable dans l'espace UEMOA ;

- la directive N°05/2008/CM/UEMOA portant harmonisation du régime fiscal des provisions constituées par les banques et établissements financiers en application de la règlementation bancaire ;

- la directive N°08/2008/CM/UEMOA portant harmonisation du taux de l'impôt assis sur les bénéfices des personnes morales dans les Etats membres de l'UEMOA ;

- le règlement N°08/2008/CM/UEMOA portant adoption des règles visant à éviter la double imposition au sein de l'UEMOA et des règles d'assistance en matière fiscale ;

- le règlement N°14/2008/CM/UEMOA portant sur les règles et les conditions de constitution, de concession, d'installation et d'exploitation de la zone franche.

L'ensemble des réformes visent à mettre en oeuvre le PTF adopté par décision N°10/2006/CM/UEMOA pour atteindre les résultats suivants :

- création d'un marché intérieur par élimination de toutes les entraves fiscales ;

- fiscalité harmonisé, simple, cohérente, prévisible et incitative ;

- répartition du taux de pression fiscale sur tous les contribuables ;

- promotion du civisme fiscal et élargissement de l'assiette fiscale ;

- augmentation du rendement de l'IS et promotion de la compétitivité.

Dans le cadre de l'exécution du PTF, les dispositions afférentes aux impôts sur le revenu ont subi de nombreuses modifications. Qu'en est-il des autres impôts directs ?

* ⁴⁷L'optimum vise le rendement de l'impôt ainsi que son utilisation comme instrument d'investissement et de répartition.