Analyse de la performance du programme de transition fiscale ( PTF )) au Togo

PREMIERE PARTIE : PHASE CONCEPTUELLE

Un programme est un ensemble d'actions, d'opérations que l'on prévoit de faire selon un ordre et des modalités déterminées. En terme économique, le programme est défini comme un ensemble de mesures et d'actions de politique économique destinées à atteindre un objectif. En tant que tel, le programme de transition fiscale est un planning de mesures devant être mise en application. Il comprend donc deux grandes phases, une de conception et l'autre d'exécution. Il convient dans une démarche d'analyse pertinente de distinguer ces deux grandes phases du PTF. Ainsi, dans la partie conceptuelle, il sera d'abord important de donner une définition complète de la transition fiscale (chapitre I) avant de détailler l'approche méthodologique (chapitre II).

Chapitre I : Qu'est-ce que la transition fiscale ?

Selon le dictionnaire Le Robert, la transition est «le passage graduel d'un état, d'un ordre à un autre». S'il est généralement admis que la transition est la phase intermédiaire de transformation, le procédé de transformation est diversement conduit selon les objectifs définis. Ainsi, la transition fiscale est définie comme le changement dans la structure des recettes fiscales de l'Etat. Elle est engagée dans l'UEMOA par la décision N°10/2006/CM/UEMOA du 23 mars 2006 portant adoption du Programme de Transition Fiscale (PTF) au sein de l'UEMOA.

Le PTF vise à faire passer les recettes fiscales des Etats de l'UEMOA dominées par les taxes douanières aux recettes fiscales dominées par les impôts et taxes intérieures. En d'autres termes, il s'agit du transfert progressif de la pression fiscale, de la fiscalité de porte vers la fiscalité intérieure.

La pertinence de ce changement s'est d'une part imposée par l'avènement de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) dont l'objectif est la réduction (désarmement tarifaire) des taxes et droits de douanes sur le commerce international.^14(*) D'autre part, le PTF est initié pour compenser les pertes de recettes fiscales dues à la mise en oeuvre du Tarif Extérieur Commun (TEC) de l'UEMOA. Dans un monde globalisé ou les frontières ne constituent plus des barrières fiables dans la mise en oeuvre des politiques économiques antilibérales, la compensation des recettes de porte par une fiscalité intérieure forte devient un impératif. Voilà le défi que les pays de l'UEMOA sont contraints de relever jusqu'à fin 2013.^15(*) Pour ce faire, la finalité du programme initié est de réduire les risques pesant sur les recettes des Etats membres de l'UEMOA du fait d'une part, du désarmement tarifaire dans le cadre des accords commerciaux (APE, cycle de Doha, intégration des marchés) et d'autre part des chocs exogènes (crises économiques et financières) pouvant impacter négativement les quantités et les prix liés au commerce international.

Sur le plan du management de l'action publique orienté par la bonne gouvernance, la transition fiscale est une mesure relativement récente dans le champ des stratégies de développement. Si la transition fiscale vise à modifier la structure des recettes fiscales de l'Etat, il a principalement pour but d'élargir l'assiette fiscale par la promotion d'une fiscalité de développement. En effet, la décision précitée met en exergue la nécessité pour les Etats de consolider le marché commun par la convergence vers une harmonisation fiscale et le soutien à la croissance par un allègement des prélèvements fiscaux sur le capital et le travail afin de promouvoir le développement sur ressources propres.

La nécessité d'une transition fiscale des économies de l'UEMOA est le résultat de faits antérieurs qu'il faudra pour une meilleure connaissance du sujet, exposer dans une section (section 1).

En tant que programme, la transition fiscale vise des domaines précis, et recèle d'objectifs spécifiques sur lesquels des éclaircissements seront apportés (section 2).

Section 1 : Genèse de la transition fiscale

La décennie 80 et le début des années 90 ont été marqués par une croissance économique faible, voire négative dans la plupart des pays africains de la zone franc.^16(*) Les grands équilibres macro-économiques et particulièrement budgétaires ont été rompus et ce, malgré les multiples efforts consentis par les Etats et leurs populations respectives. Cette situation a généré des crises sociales qui se sont vite transformées en revendications politiques (paragraphe I). Mais, l'échec des solutions politiques appliquées çà et là a amené les gouvernants à repenser le problème pour aboutir à des origines économiques et spécifiquement fiscales (paragraphe II).

Paragraphe I : Les origines politiques du programme de transition fiscale

La détérioration des termes de l'échange au début des années 90 a impacté fortement les budgets des Etats africains, principaux exportateurs de matières premières agricoles et minières. Dès lors, les subventions affectées par les Etats sur les produits de première nécessité importés ont diminué. Cette situation a engendré un relèvement du coût de la vie créant un malaise général de bien-être. Ainsi a-t'-on assisté à une prolifération des revendications sociales de toutes sortes dans les pays francophones d'Afrique. En quelques mois, les mouvements sociaux ont pris une allure de contestations politiques et de réclamations démocratiques dans presque tous les pays. La stabilité politique a été menacée par les diverses « Conférence Nationales » et certains gouvernements ont chuté. Dans ce contexte on a assisté d'une part à l'émergence d'une classe politique nouvelle avec des orientations nouvelles et d'autre part à un repli de certains dirigeants aux injonctions de la communauté internationale (A). Mais, face à l'inefficacité des solutions internes pour mettre en place de manière définitive des stratégies de relance économique, les pays de la zone franc ont opté pour une union des forces (B).

A. Une volonté d'indépendance vis-à-vis de l'ex colonisateur ou une exigence de la Communauté internationale

Les différentes conférences nationales ont privilégié une solution politique et d'ouverture démocratique au règlement du problème de la baisse du pouvoir d'achat. Certes, dans plusieurs pays francophones d'Afrique, des problèmes politiques étaient latents avant les crises. Mais, l'évènement déclencheur est une conjoncture économique entretenue par un repli sur la demande de matières premières. Par ailleurs, plusieurs écrits sous-tendent cette version en se basant sur l'effet de prolifération quasi simultané dans presque tous les pays francophones d'Afrique, des revendications.^17(*) Ainsi, des réformes constitutionnelles ont été engagées dans plusieurs Etats, favorisant une ouverture politique et l'entrée au gouvernement de nouvelles personnalités politiques.

Dès lors, le constat de la dépendance économique des Etats africains vis-à-vis des ex colonisateurs a suscité de nouvelles politiques.

La majorité des gouvernements ont prôné la rupture avec l'extérieur en essayant de mettre en place les bases de politiques de développement durable. Mais, la compétitivité ne pouvait plus être restaurée sans passer par un ajustement externe, d'où la décision de réarrangement de la parité du franc CFA prise le 11 janvier 1994 à Dakar. La prise tardive des mesures d'accompagnement efficaces de la dévaluation a entrainé des inflations un peu partout. Ainsi, on enregistre des taux d'inflation record de 34? en Côte d'ivoire et 50? au Togo en 1994.^18(*)

L'enlisement des pays de la zone franc d'Afrique dans des performances économiques désastreuses a amené les gouvernements par crainte de nouveaux soulèvements sociaux à accepter l'intervention des institutions de Bretton Woods.^19(*). C'est le début des programmes d'ajustement structurel.

Instruments du FMI, les Facilités d'Ajustement Structurel (FAS) ou Facilités d'Ajustement Structurel Renforcé (FASR) ont été créées en 1987 pour renforcer les financements des économies en développement sur une période de trois ans après un rigoureux Programme d'Ajustement Structurel (PAS).^20(*) Le FAS comporte des prêts d'un montant plus élevé mais met l'accent sur des conditionnalités très difficiles voire impossible pour les pays pauvres. Il s'agit par exemple de la croissance obligatoire, l'engagement dans la lutte contre la pauvreté et les réformes structurelles profondes. Ainsi, on a assisté dans les pays francophones d'Afrique à une réduction des dépenses publiques d'investissement pour apurer les arriérés de dette intérieure, à une privatisation en cascade des entreprises d'Etat voir des terres et à des compressions du personnel de la fonction publique. Les conséquences ont été catastrophiques pour les Etats. Surtout sur le plan social, le pouvoir d'achat des populations s'est considérablement effrité.

Les diverses expériences passées ont poussé les dirigeants à croire qu'ils pourraient mettre les atouts de leurs pays ensemble pour créer un espace économique commun à l'instar de leur Union Monétaire afin de mettre en oeuvre leur propre politique macro-économique, budgétaire et financière.

* ¹⁴Le General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), en français l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) fut signé le 30 octobre 1947 par 23 pays, pour harmoniser les politiques douanières des parties signataires. Le traité entra en vigueur en janvier 1948 et le secrétariat s'installa à Genève.

Cet accord multilatéral de libre-échange était destiné à faire baisser les prix pour les consommateurs, mieux utiliser les facteurs de production et favoriser l'emploi dans les secteurs où chaque pays détient un avantage comparatif. L'un des derniers cycles de négociations (l'Uruguay Round, de 1986 à 1994), clos par l'accord de Marrakech, aboutit à la création de l'Organisation mondiale du commerce.

* ¹⁵Décision N°34/2009/CM/UEMOA portant des critères et indicateurs de la transition fiscal au sein de l'UEMOA, P. 4.

* ¹⁶La période 80 à début 90 fait référence à la détérioration des termes de l'échange entrainant une baisse de la demande des matières premières, principaux produits d'exportation de la plupart des pays africains et à l'avènement des revendications d'ouverture politique.

* ¹⁷ FMI, Bénin, conjoncture économique et relance , 1993.

FMI, Le Burkina vers un libéralisme économique 1992.

FMI, Vers un encadrement du secteur informel au Burundi, 1994.

FMI, Crises financières et chutes de l'activité économique au Cameroun1991.

FMI Chômage des Gadobés et climat social tendu en Centrafrique,1991.

FMI, Effets de la baisse des prix mondiaux de café et cacao, 1992.

FMI, Instabilité politique 1900-1993 et recul de 15? du PNB 1995.

* ¹⁸ FMI,  Finances et développement  N°0057, P.13.

* ¹⁹Les institutions de Bretton Woods sont le FMI et la Banque Mondiale.

* ²⁰Patrick LENAIN, Le FMI coll Repères, La découverte, Paris, 1993, P. 99.