Troisième partie
SUGGESTIONS: ORIENTATION
EDUCATIVE ET PROPOSITIONS
PRATIQUES
La situation qui règne dans le monde de la
comptabilité des matériels en service, et voire dans l'ensemble
de la gestion publique est alarmante. Il ne s'agit pas simplement de questions
techniques, mais elle est à la fois comportementale. Or, la vie en
société ne devra plus se contenter de ce qui est, mais
plutôt, de ce qui devrait être. En effet, quelque soit les
dispositions à entreprendre ou les attitudes à adopter pour faire
face à ladite situation, l'impact de la mauvaise gestion au sein de
l'administration publique aura toujours des néfastes conséquences
sur l'économie nationale, les conditions de travail des fonctionnaires
et le niveau de vie de la population en général.
Sûrement, vouloir changer n'est pas facile et «
ne s'accomplit jamais sans dommage ». Pourtant, le monde
évolue, et nous demande plus de professionnalisme, de la conscience
professionnelle et aussi du renforcement de la solidarité entre les
hommes. Ici, la solidarité se définit comme étant un lien
unissant une génération à l'autre. Comment pouvons-nous
devenir solidaires, en détruisant l'avenir de notre
génération future.
Prendre part à un processus conduisant à ce
changement (technique, professionnel et comportemental) constitue l'objet de
cette partie, voire de cet ouvrage en général
65
Chapitre 5. ANALYSE DU PROBLEME ET CADRE DE L'ETUDE
5.1 Problématique
5.1.1 L' « utopisme » de la gestion saine,
transparente et efficace
« Le monde, la vie humaine, les actions et leurs
conséquences ne sont pas sécables ».
(Pasquale Pistorio,
Les nouveaux utopistes du
développement durable, p.89)
La gestion saine, transparente et efficace a été
prônée dans notre pays depuis un certains temps. Cependant,
jusqu'à présent, celle-ci n'est pas effective et,
honnêtement, on peut même avancer que très peu de signe
marque ce décollage en matière de gestion publique. Au contraire,
la terreur règne et presse la conscience psychologique et
professionnelle d'un grand nombre de fonctionnaires. Certes, plusieurs textes
règlementaires sont publiés pour leurrer l'opinion publique
nationale voire internationale par rapport aux engagements officiels et «
publicitaires » de Madagascar, sans pourtant montrer d'une manière
concrète sa fidélité envers ses différents
engagements. En réalité, la situation est vraiment très
complexe. Instaurer une gestion transparente, c'est comme faire perdre le
pouvoir. « A quoi sert le pouvoir si on ne peut l'en abuser?
». Un grand nombre de fonctionnaires nommés dans un poste de
commandement, de décision et de gestion (même si cette opinion
s'avère un peu exagérer) profitent de leur passage pour
s'enrichir, créer une « dynastie professionnelle ou politique
», s'intégrer ou de créer un réseau quelconque... Une
grande partie de l'ordonnateur de crédits publics sont endettés
d'une manière directe ou indirecte à des fournisseurs ou à
des entreprises. Le calcul d'intérêt est déjà fait
au moment de la publication ou de l'officialisation du budget alloué
à chaque ministère, direction ou service : les
commissions. Ceux qui paient un « écolage »
accèdent facilement à toutes les offres disponibles :
marchés publics et même pour la nomination aux hauts
emplois de l'Etat...Dans quelques directions régionales de la
Région Atsinanana et Analanjirofo par exemple, la plupart des achats et
travaux ont été confiés à trois entreprises
appartenant à une seule personne. L'un des directeurs de ces directions
nous a ouvertement expliqué que cet opérateur sera toujours au
service de sa direction à tout moment difficile :
insuffisance de crédits dans certaines rubriques,
lenteur sur la procédure d'engagement financier... En attendant la
procédure légale, le service risque d'être paralysé.
Dans d'autres services, les raisons sont externes aux nécessités
de service. Il est plutôt d'ordre personnel, les profits issus des
commissions. En fonction de la régulation mensuelle ou
trimestrielle, l'ordonnateur percevra à l'avance la somme correspondante
: 10, 20 ou 30% de crédits. Ce phénomène influe sur la
gestion budgétaire des matériels, tant au niveau de la
qualité que par rapport au taux d'amortissement.
Au niveau des institutions politiques, des gros industriels et
opérateurs économiques se voient intéressés aux
staffs politiques des membres du gouvernement, pour défendre les
intérêts de leurs entreprises, pour pouvoir influencer les
techniciens du ministère... Ils soutiennent financièrement et
matériellement les manifestations politiques, et détiennent le
pouvoir économique. La question de compatibilité est donc
primordiale, si non, la bonne gouvernance et la bonne gestion reste une utopie.
En fait, « c'est la conviction qu'il faut faire partager.
Malheureusement, je suis pessimiste sur la capacité de la politique de
prendre l'initiative. Elle agit en réponse à la pression [...]
des lobbies industriels les plus puissants et les plus riches... »
(Pasquale Pistorio cité par Anne-Marie Ducroux in Les nouveaux utopistes
du développement durable, p.88). Les membres du gouvernement et d'autres
institutions qui utilisent leurs matériels de service pour des missions
politiques de leur parti en inventant des missions de service, qui leurs
confèrent aussi le droits aux indemnités diverses mises à
la charge de l'Etat. Des dotations en matériels au nom du
département ministériel au bénéfice des «
communautéélectorales », pourtant, ceux de l'administration
souffrent de l'insuffisance ou de manque de matériels.
A chaque changement du ministre, lesquels d'entre-nous oseront
demander la signature d'une fiche de détenteur effectif à un
ministre pour les matériels qui lui ont été mis à
la disposition ? Même la plupart des Secrétaires
Généraux et les Directeurs Généraux se soumettent
pour être reconduits. Dans ces conditions, comment
pourrons-nous espérer de la bonne gestion et de la
bonne
67
gouvernance ? De quelles
approches allons-nous adopter pour y parvenir ?
Quelle que soit la complexité de ces questions, on
devra commencer à agir, en déployant tous nos efforts afin de
conscientiser le public et le monde de l'Administration en
général, car travailler n'est pas seulement de gagner de
l'argent, « mais cela doit être aussi une forme de plaisir,
permettre la prise de responsabilité ...17 ».
Aussi, avançons-nous l'idée de la refonte
générale du système d'organisation administrative et de la
masse salariale des fonctionnaires. En parlant de cette dernière, un
secrétaire général d'une commune urbaine, comme celle de
Toamasina I, par exemple, ne touche qu'environ de cinq cent soixante mille
Ariary (MGA 560 000), soit environ de MGA 18 500/jour; cinq cent mille Ariary
(MGA 500 000), pour les directeurs (MGA 16 700 /jour). Pourtant, ces
rémunérations ont été basées sur la grille
indiciaire de la fonction publique en vigueur. Et, lorsque le service public et
les collectivités n'ont pas les moyens de procéder à
location des loyers, conformément à la circulaire n°05
MFB/SG/DGB/DPE/SLA du 31 mars 2010, ces hauts fonctionnaires devraient payer
par leurs propres moyens le frais de loyer. Or, dans la ville de Tamatave, un
logement « semi-dure », en bon état, s'élève en
moyenne, de MGA 50 000/mois, la chambre (MGA 70 000 à 100 000, pour les
bâtiments en dure), soit environ de MGA 200 000, pour l'ensemble de la
famille (4 chambres, en général). En plus, s'ajoute le frais
mensuel de l'eau et de l'électricité « JIRAMA » (MGA 40
000 à 60 000), les frais de scolarité de leurs enfants (MGA 15
000 à 25 000/enfant, en moyenne, pour les établissements
privés). Par voie de conséquence, les risques de tentation
à la corruption s'avèrent élevés. D'autant plus
qu'à la retraite, la pension reste encore un autre sujet à
discuter. On estime, qu'avec une bonne gestion, la retouche de cette masse
salariale est complètement possible. Effectivement, si après
trois ans de crise (« sans aides
17 Christian Balmes, recueilli par Anne-Marie DUCROUX in Les
nouveaux utopistes du développement durable, p.98
extérieures »), le gouvernement parvient
à payer le salaire des fonctionnaires, avec ses dépenses aux
programmes obligatoires, en temps normal, il est évident que cette
option peut se mettre en oeuvre. En ce qui concerne le système, il faut
revoir les critères ainsi que le mode de nomination et d'abrogation des
hauts emplois de l'Etat. Le principe est que ces critères se font d'une
manière plus objective, fondée sur la technicité et les
résultats attendus, évidemment, par rapport aux missions de
service.
En parlant d'approches proprement dites, la mise en place
d'une autonomie administrative voire financière, aux instances
provinciales et/ou régionales semble parmi une option
considérée comme favorable. La priorité dans
l'exécution des tâches professionnelles, est surtout à
présent, de satisfaire les « faiseurs et destructeurs du
pouvoir », investis d'une autorité de nomination et de
destitution, et qui sont dans la plupart, externe à la localité
où on travaille, plutôt, que de l'intérêt
régional, provincial ou national. Alors, qu'en réalité,
les prestations de l'administration publique, devront, en premier lieu, rendre
service aux citoyens, et à la population, en partant du local vers le
global. C'est à eux qu'on devrait d'abord, rendre compte. Le centralisme
avancé, en effet, ne fait qu'aggraver le caractère de «
soumission », en faveur de petit groupe dominant. Avec cette autonomie, la
défaillance, la compétence ou l'efficacité des
responsables locaux seront jugées par les usagers locaux, avant de se
rendre compte au gouvernement central.
Ici, lorsqu'on avance que l'autonomie administrative et
financière au niveau provinciale et/ou régionale, est une des
solutions, il ne faut pas surtout se référer, à
l'expérience vécue pendant la deuxième partie de la
troisième république. Car, non seulement, le processus a
été paralysé en cours de chemin, mais aussi, cette notion
d'autonomie n'était pas vraiment effective, du fait que le transfert de
compétences ne constituait pas une volonté de la plupart des
membres de gouvernement de l'époque.
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Les problèmes caractérisant la gestion au sein
de l'Administration publique malgache se regroupent en trois volets. Il est
vrai que cette analyse concerne la gestion publique en générale,
mais à travers de celle-ci, nous parviendrons à comprendre la
difficulté d'application des règles relatives à la
procédure de la comptabilité publique :
a. volet d'ordre politique :
Sans vouloir trop initier dans l'étude historique et
politique de Madagascar, qui est loin d'être l'objet du présent
travail, ce paragraphe va se limiter sur les faits et de la pratique politique
dans notre pays, qui sans doute, l'une des raisons ayant une influence
considérable sur la mauvaise gestion qui règne dans l'ensemble du
territoire de la grande île. Madagascar a depuis toujours brulé
certaines étapes dans tout processus de changement entreprise. La
plupart de nos dirigeants ont accédé au pouvoir d'une
manière « accidentelle », sans idéologie politique, ni
de projets de société. L'accession au pouvoir a été
toujours poussée soit par la «reproduction sociale »,
soit pour des raisons financières qu'on appelle «achat de la
conviction politique du peuple », ou soit par des manifestations
populaires. La première raison ayant comme conséquence la
monopolisation par quelques familles des postes clés dans
l'administration publique. Selon le rapport annuel de la Banque Mondiale en
juin 2010, « une dizaine de familles détiennent
traditionnellement les postes les plus importants au sein de la Banque Centrale
de Madagascar, des banques commerciales et du Ministère des Finances et
du Budget 18». Dans ce rapport, cette institution
financière cite l'exemple du monopole des Rainizafinimanga. «
Alors que la banque mondiale a travaillé avec cette famille main dans la
main pendant des décennies et c'est actuellement qu'elle voudrait
remettre en cause ce pouvoir quasi dynastique ». Dans cette
situation, lorsque l'application stricte des règles de gestion pour la
transparence au niveau de ces départements remet en cause
l'intérêt de cette « dynastie », elles ont peu de chance
de passer. La seconde est l'idée reposant sur l'influence de l'argent
dans la plupart des
18 Banque Mondiale, Rapport annuel «Madagascar : vers un
agenda de relance économique ». Juin 2010
70
instances de décisions. Elle se présente au
cours des différents concours administratifs, dans les campagnes
électorales, et même sur la nomination des hauts emplois de
l'Etat. Pourquoi dépenser des milliards à une élection
communale ou législative dans les grandes villes, alors que l'ensemble
des salaires et indemnités au cours d'un mandat électoral
n'arrive même pas à rembourser cette somme ? Il en est de
même pour quelques directeurs généraux et directeurs
régionaux qui à chaque fin d'année offrent des soi-disant
cadeaux à leurs patrons respectifs, les « écolages »
sous différentes formes... Malheureusement, ce phénomène
est tout à fait normal et accepté par notre
société. Celui qui ne paie pas un « écolage »
subit des difficultés pour accéder aux postes de
responsabilité quelque soit sa conviction ou ses compétences. A
la différence de ces deux premières raisons, cette
dernière est en quelque sorte une compensation de lutte commune. La
fidélité au patron est la condition d'une promotion
professionnelle, en ce qui concerne les cas de l'administration publique. Dans
le domaine politique proprement dit, l'aspect de celle-ci, peut se
présenter sous plusieurs formes.
b. volet psycho socioculturel :
On dit que « l'inadaptation est une exclusion de la
société ». La vraie question est de comment fusionner
l'application des règles de bonne gestion et les tendances dominantes au
sein de l'administration publique. Si, quelques groupes de familles ou
d'individus dominent un ou plusieurs départements clefs et qu'ils ont
leur propre manière de voir les choses, comment faire pour introduire de
nouveaux règles ? Celle-ci devient plus compliquée lorsque
l'intérêt de la majorité remet en cause
l'intérêt des petits groupes dominants. La transparence de
gestion, en matière des ressources humaines et du recrutement par
exemple, favorise l'égalité de chance entre les citoyens, mais
déstabilise la faculté de répandre la domination quasi
dynastique sur les postes clefs. Mais, de nombreux citoyens estiment que la
lutte est déjà perdue d'avance. Il s'agit d'un réseau
favorisé et entretenu depuis la période coloniale, et même
avant. Ainsi, « l'homme est contraint de s'accommoder aux
réalités ... et cela afin d'éviter une autre souffrance
mais aussi en vue d'obtenir
72
74
une satisfaction qui celle de l'approbation de la famille,
d'abord, puis de la société tout
entière.19 ».
C'est dans ce sens qu'un grand nombre de nos cadres, et
surtout dans les provinces deviennent des « obéissants à
l'aveuglette » aux recommandations des politiques, tout en
étant conscients de l'illégalité ou de
l'irrégularité, voire de l'injustice même de certains
ordres. Il s'agit d'un choix de vie : accepter la réalité
telle qu'elle est actuellement, leur permet de sauvegarder les avantages
sociaux qu'ils détiennent dans leur vie professionnelle (dotés
d'indice fonctionnel, véhicules de fonction, prestige social...) etc. La
volonté de changer et de modifier ou d'améliorer la gestion
publique s'arrête là où l'on intègre dans le
système. Le système ne travaille qu'en fonction de
l'intérêt des éléments qui le compose. Combien des
professeurs d'université, lors des différentes grèves, ont
réclamé certains droits, mais qui se taisent une fois devenus
membres du gouvernement ? Combien de nos cadres dénoncent le
népotisme au niveau des recrutements mais refont les mêmes
pratiques une fois investis de pouvoir ? Il est vrai que tout changement ne se
fait pas brutalement : c'est un processus. Mais, le problème
c'est qu'on ne constate que très peu de signe de démarrage de la
part de ces cadres et des intellectuels dans son ensemble. Au contraire, ils
critiquent lorsqu'ils se sentent écarter, et renforcent le
système, une fois à l'intérieur. En fait, renverser la
situation est une ambition mal placée et qu'il faut s'adapter au
système. Faut- il signaler qu' « au dessous des motivations
conscientes et des décisions raisonnables, se situe un appareil
psychique où agissent des motivations cachées...
20». Tout processus de changement provoque toujours de
dommages et entraine des sacrifices diverses. Ainsi, il est très rare de
voir un cadre qui sacrifie ses avantages pour une cause commune. Un enfant d'un
directeur ou chef de service disposant d'un véhicule de fonction, par
exemple se voit habitué à être ramener à
l'école par un chauffeur; et par voie de conséquence subit un
choc psychologique lorsque son père (ou sa mère) est
limogé de son poste. Un haut fonctionnaire doté d'un
19 J-P CHARRIER, L'inconscient et la psychanalyse, PUF
108 ; Bd St Germain, Paris 1968 (p.25-26)
20 Idem, p.8
indice fonctionnel ou d'autres avantages liés à la
fonction, ayant adopté un mode de vie un peu noble, cherche à
tout prix les moyens de les garder.
c. facteurs d'ordre technique:
L'impact des volets ci-dessus, talonné par l'absence de
la politique bien définie, en matière du renforcement des
capacités des personnels en service au niveau des régions
constituent une des failles dans la gestion des matériels, voir dans la
fonction publique dans son ensemble. En dehors du recrutement par voie de
concours d'entrée dans les grandes écoles nationales (ENAM, ENMG,
IMATEP etc., même si parfois, on estime l'existence de plusieurs sortes
de corruption), la plupart des recrutements dans l'administration se font par
sélection des dossiers. On se réfère souvent au niveau
académique (titre et diplôme), sans tenir compte de la
compétence et de l'expérience de chacun. En effet, « Le
problème de la compétence s'efface devant la règle des
investitures. Les titres et les diplômes donnent accès aux postes
clefs de l'administration. Aucune garantie de valeur professionnelle (celle-ci
peut être réelle aussi bien que nulle) ne correspond à la
valeur administrative de ses diplômes.21».
Déjà, les procédures de recrutement donnent avantage
à la propagation de quasi dynastie (la concurrence n'est qu'une
formalité), mais aussi, certains établissements des
universités publics sont tellement « réputés
» par la distribution des « diplômes bidons
», obtenu sur le « marché ». Dans une telle
situation, qu'attendons-nous de nos techniciens ? Ils se sentent
sécurisés dans l'administration, ils adorent le système,
qui ne se base pas d'ailleurs par des compétences. Actuellement, on
n'arrive pas à décrire les formes et les critères
d'évaluation des agents ou fonctionnaires de l'Etat (cadres
supérieurs ou simples opérateurs...). En principe, pour les hauts
emplois de l'Etat, les critères de nomination et les résultats
attendus devront être claires et définis préalablement,
pour être évalués avant toute destitution ou limogeage.
Malheureusement, la réalité est toute autre. Les
compétences techniques ne constituent plus un critère de base:
les politiques, l'équipe et les familles d'abord !
21 M. Mannoni, Education impossible, Edition du Seuil,
1973 p.302
En somme, la fusion de ces trois principaux facteurs
entraîne la dégradation du système administratif de la
grande île, et qui nécessite inévitablement de la
conscientisation, de l'éducation et de la responsabilisation de tous les
nationaux.
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