De la décentralisation territoriale en RDC: regard sur l'autonomie organique et financière des Entités Territoriales Décentralisées.Cas de la commune d'Ibanda

§2. De la mise en oeuvre de l'autonomie financière dans la commune d'Ibanda

Le législateur congolais a reconnu à la commune des compétences portant essentiellement sur les équipements collectifs, la santé publique et l'enseignement primaire, secondaire et spécial^63(*). Elles suffisent pour justifier l'attention égale que devrait requérir la satisfaction des besoins en ressources budgétaires de cette entité et ce, au même titre que ceux de la province ou de la ville.

Rappelons utilement que c'est la Loi Financière n°83-003 du 23 février 1983 initiée et promulguée pour adapter la gestion des finances publiques au contexte de décentralisation, qui sert jusqu'aujourd'hui à définir les ressources reconnues aux ETD pour leur permettre de faire face à leurs nouvelles charges nées de l'exercice des compétences.

La Loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, précise certains contours des ressources financières des entités territoriales décentralisées en attendant l'élaboration, le vote et la promulgation d'une nouvelle loi financière.

Les finances publiques locales sont donc des corollaires logiques de l'autonomie financière dont sont investies les entités territoriales décentralisées en RDC en vertu des articles 3 de la constitution. En effet, cet article dispose que les entités territoriales décentralisées «jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques »^64(*)

La commune d'Ibanda en tant qu'ETD doit donc être dotée d'un budget propre et des finances propres devant lui permettre de financer les différents projets d'intérêt local. Telle est l'essence même de l'autonomie financière.

Fort malheureusement, l'insuffisance des ressources financières freine la commune dans sa mission de favoriser le développement économique et le progrès social au niveau local.

Pour mieux cerner cette question d'autonomie financière de la commune d'Ibanda, il convient tout d'abord de parler des éléments constitutifs des finances de la commune d'Ibanda (A) pour jeter ensuite un regard sur le pouvoir budgétaire de celle-ci (B) avant de finir avec l'étude des problèmes liés à l'exercice du pouvoir financier par la commune d'Ibanda dans un système de décentralisation (C).

A. Eléments constitutifs des finances de la commune d'Ibanda

La loi n°08/016 prévoit à son article 105 que les ressources financières d'une entité territoriale décentralisée comprennent les ressources propres, les ressources provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la Caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles.

La loi financière de 1983 qui est toujours en vigueur du moins dans ses dispositions non encore abrogées, avait déjà précisé à son article 16 que les ressources des entités décentralisées proviennent notamment :

a) des taxes sur les matières locales non imposées par l'Etat;

b) des recettes administratives retranchées aux actes générateurs dont la décision relève de leur compétence;

c) des produits des contributions réelles sur les véhicules et la contribution foncière tant de personnes physiques que morales;

d) de la contribution personnelle minimum;

e) des subventions de l'Etat correspondant aux dépenses  administratives d'intérêt général à charge du pouvoir  central;

f) du fonds de péréquation.

Il est vrai que la commune d'Ibanda doit disposer de tous ces différents types de ressources pour financer les nombreux projets d'intérêt communal, mais malheureusement ces ressources sont tellement minimes, voire inexistantes dans certains cas (ressources provenant de la caisse nationale de péréquation), à tel point qu'elles n'arrivent pas à satisfaire les différents besoins se posant au niveau local.

La commune d'Ibanda arrive quand même à mobiliser certaines ressources que nous aurons à illustrer, par des données chiffrées, dans le point qui portera sur l'exécution du budget de la commune d'Ibanda. Ces ressources sont essentiellement des ressources propres comprenant les différents impôts et taxes recouvrés par la commune.

N'oublions pas de signaler que la loi financière n'avait prévu que six types des ressources pour les entités décentralisées que nous avons déjà cités dont presque la moitié est d'origine quasi locale et les autres dépendent totalement du pouvoir central et celui du tutelle. Il s'agit de subvention de l'Etat et de la péréquation. De l'analyse des rapports de la commission budgétaire de la commune d'Ibanda, il ressort que ces deux mécanismes n'ont jamais connu d'application effective ; ce qui handicape ainsi la bonne gestion des ETD.

Les autres mécanismes de ressources des ETD prévus par la loi dont l'emprunt et la rétrocession n'ont pas été plus usités dans les finances locales de la commune d'Ibanda. L'article 9 de la loi financière de 1983 dispose que « les Entités décentralisées ne sont autorisées à emprunter ou à prendre des participations que sur le marché financier local et uniquement pour financer des projets d'investissement approuvés par le ministre de l'intérieur et le ministre du plan ; l'autorisation d'emprunt est soumise à l'approbation du ministre des finances et budget». Les dispositions de l'article 118 de la loi sur les ETD ont aussi prévues que la commune peut recourir aux emprunts intérieurs pour financer ses investissements et cela après approbation de l'autorité de tutelle. Vu que l'autorisation d'emprunt est soumise à l'approbation préalable de l'autorité de tutelle, ceci amoindri voir même limite la liberté d'action des personnes publiques communales et peut expliquer en fin de compte pourquoi il y a jamais eu des cas ou la commune d'Ibanda a recouru à l'emprunt lorsqu'elle devait se procurer plus des ressources pour financer ses projets d'intérêt local. L'on devrait normalement laisser à la commune la liberté de recourir à l'emprunt pour financer les projets d'investissement qui du moins sont plus bénéfiques pour la population local. L'autorité de tutelle devrait cependant contrôler l'exécution de ces projets.

Pour ce qui est de la rétrocession, elle porte sur des taxes ou des recettes dites d'intérêt commun recouvrées par l'entité hiérarchiquement supérieure. C'est dans le compte de la province du Sud Kivu ouvert à cet effet que ces recettes sont versées et réparties entre ETD.

La commune d'Ibanda a reçu en 2010, par exemple, la modique somme de 36.108.000 FC sur le 426.202.077,28 FC initialement prévus dans les prévisions budgétaires de 2010, soit 8% de ce montant.Déjà les recettes d'intérêt commun mises à la disposition de la province par le pouvoir central sont minimes, ceci implique qu'elles deviennent beaucoup plus moindres lorsqu'elles seront versées dans le compte de la commune. Cela est dû au le fait que les recettes sont toujours manipulées à chaque échelon du pouvoir dans le but de satisfaire les intérêts personnels des dirigeants. Ceci ne fait qu'alourdir les contraintes qui pèsent déjà lourdement sur la commune dont les ressources budgétaires prévues sont difficilement rentrées, infirmant ipso facto l'exécution des projets locaux qui pâtissent déjà de l'insuffisance, voire du manque de moyens de financement^65(*).

Comme autres ressources dites exceptionnelles, mis à part l'emprunt, la commune d'Ibanda a enregistré la somme modique de 243.000fc pour l'année 2010. Cette somme était constituée des dons et legs consentis pour le compte de la commune.

Le législateur a enfin institué une caisse nationale de péréquation dont la mission devrait être principalement de financer des projets et programmes d'investissement public, en vue d'assurer la solidarité nationale et corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres ETD^66(*). A travers ces dispositions, on voit bien combien la volonté de donner plus des moyens aux ETD était devenue profonde, mais malheureusement cette caisse n'a jamais était rendue effective jusqu'à ces jours. Cette situation freine considérablement la décentralisation en laissant les ETD économiquement moins fortes vouées à leurs propres causes. La commune d'Ibanda n'a malheureusement pas su échapper à cette réalité.

B. Pouvoir budgétaire de la commune d'Ibanda

S'inscrivant dans le cadre de la décentralisation établie par la loi n°08/016 du 07 octobre 2008, la commune d'Ibanda est une ETD bénéficiant de l'autonomie financière impliquant ainsi une autonomie budgétaire. L'article 50 de la dite loi sur les attributions du conseil communal détermine les questions qui doivent obligatoirement faire l'objet de délibération au sein de cet organe dont :

- l'adoption du projet du budget des recettes et des dépenses, l'adoption des comptes annuels, l'approbation ou le rejet des libéralités, les dons et legs octroyés à la commune, le contrôle de la gestion des ressources financières, l'approbation du programme ainsi que le contrôle de l'exécution dudit programme, les emprunts intérieurs pour les besoins communaux (point 18);

- les modalités de mise en oeuvre des impôts, taxes et droits communaux conformément à la loi (point 20) ;

La loi à laquelle réfère cet article est la loi financière n° 83-003 du 23 février 1983 qui a posé la répartition des ressources entre EAD et l'Etat d'une part et EAD entre elles, d'autres part. Nous avions déjà souligné dans le point A de ce paragraphe 2 la provenance des ressources des EAD comme le dispose l'article 16 alinéa 2 de la même loi financière.

Comme on l'a dit tantôt, l'autonomie financière dont doit jouir la commune d'Ibanda suppose que celle-ci est dotée d'un budget propre reprenant ses dépenses et recettes.

C'est en usant de son pouvoir budgétaire que la commune arrive à prévoir les recettes ainsi que les dépenses qu'elle devra réaliser durant une année. Nous nous servirons des prévisions budgétaires de 2009 et 2010 pour bien illustrer cela. Mais avant tout, il sied de rappeler que l'expérience des derniers exercices budgétaires (2009 et 2010) montre clairement que les prévisions ne correspondent jamais aux réalisations tant en dépenses qu'en recettes.

La commune d'Ibanda doit donc chaque année procéder obligatoirement à l'élaboration de ses prévisions budgétaires permettant de fixer un plafond des dépenses à engagée et un seuil minimum des recettes à réaliser.

1. Elaboration et vote des prévisions budgétaires par la commune d'Ibanda

Nous avions déjà précisé que le budget voté par le conseil communal doit déterminer chaque année la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges prévues et autorisées de différents services de la commune^67(*).

Chaque année, la commune doit donc élaborer ses prévisions budgétaires autorisant les dépenses et la perception des recettes conformément aux lois (loi financière de 1983 et loi sur les ETD de 2008) et règlement en vigueur^68(*). Les prévisions budgétaires des ETD doivent être intégrées dans le budget de la province qui à son tour devra être intégré dans le budget national après adoption. La commune d'Ibanda se trouve donc obligée d'élaborer ses prévisions budgétaires avant que débute la session parlementaire de l'assemblée provinciale pour que celle-ci ait de la matière à traiter.

C'est à la commission budgétaire qu'il revient la charge d'élaborer les prévisions budgétaires de la commune d'Ibanda. Elle doit être composée comme suit^69(*) :

· Président  : Le Bourgmestre

· Vice président   : Le Bourgmestre Adjoint

· Secrétaire : Le Chef de Bureau

· Coordonnateur technique  : Le Mandataire du budget de la commune

· Les Membres sont :

C. Les Chefs des quartiers

D. Les chefs de services communaux

E. Les présidents de la société civile des communes

F. Les vérificateurs auprès des Mandataires des Communes

La loi a prévu une collation pour toutes ces personnes devant intervenir dans l'élaboration du budget de la commune. Malheureusement, faute de moyens financiers, les autorités communales ont jugé bon de restreindre le nombre d'intervenant à l'élaboration du budget de la commune aux seuls membres du service du budget de la commune (les 3 vérificateurs et le mandataire du budget).

Dans La pratique donc, l'élaboration du budget de la commune d'Ibanda repose donc sur les membres du service du budget agissant selon les orientations données par le Bourgmestre.

Le service du budget de la commune d'Ibanda centralise les diverses informations collectées auprès des services de recettes et de dépenses en vue de l'estimation des recettes d'une part et des dépenses d'autre part pour élaborer une première mouture de l'avant -projet de budget. Nous avions déjà démontré dans le point A que les différentes ressources de la commune d'Ibanda proviennent principalement des taxes perçues par ses différents services. Il est évident que ces services dressent régulièrement un rapport des taxes ainsi prélevées pour que le service du budget en tienne compte dans l'élaboration des prévisions budgétaires de l'année suivante. En dehors de recette il y a aussi des dépenses qui doivent être couvertes par différents services. Ces services doivent aussi dresser un rapport reprenant les dépenses à réaliser et le soumettre au service du budget de la commune qui, comme on l'avait déjà souligné, doit centraliser ces diverses informations en vue de l'estimation des recettes et des dépenses.

Pour les prévisions budgétaires de l'année 2012, c'est le budget participatif qui a été retenu ; ce qui exige que la base soit associée à l'élaboration des prévisions budgétaires. Ainsi, en dehors de différents rapports des services communaux, l'on a tenu compte, dans l'élaboration des prévisions budgétaires, des différents états de besoins défendus par les chefs de cellules et de quartiers devant la commission budgétaire de la commune.

En élaborant cette première mouture de l'avant projet du budget de la commune, le service du budget doit veiller au respect des différents principes en matière d'élaboration du budget. Il s'agit de :

· principe de l'annualité Budgétaire : le Budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses pour une année.

· Principe de l'unité budgétaire : un seul document budgétaire doit retracer les prévisions de la Commune.

· Principe de l'universalité : la compensation entre les recettes et les dépenses est interdite.

· La règle de la spécialisation des crédits : le budget communal comprend deux sections : La section de fonctionnement et la section d'investissement.

· la règle de l'équilibre budgétaire : le budget communal est voté en équilibre, l'excédent de fonctionnement est affecté à la section investissement. Le budget communal est donc obligatoirement voté en équilibre.

Après ce processus d'élaboration du budget, ce dernier doit normalement être voté par les élus du peuple (conseillers communaux) qui ont plein pouvoir d'amender, d'aménager et de se faire expliquer tout le contenu du projet budgétaire. La loi organique numéro 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leur rapport avec l'Etat et les provinces l'avait déjà souligné lorsqu'elle a prévu à son article 50 point 18 que le conseil municipal délibère sur les matières d'intérêt communal notamment l'adoption du projet du budget des recettes et des dépenses.

Il s'en suit donc que c'est le conseil communal qui doit procéder au vote du budget de la commune d'Ibanda. Fort malheureusement, il n' y a jusqu'à présent pas de conseil au niveau de la commune vu que les élections locales n'ont pas encore eu lieu. Ceci, comme nous l'avions dit plus haut, bloque le jeu de la décentralisation qui veut que l'action de l'exécutif communal reste sous contrôle d'un conseil formé par les élus du peuple et cela pour éviter certains abus et excès du pouvoir. La décentralisation a été instituée par le législateur dans le but de promouvoir le bien être des populations locales en les rapprochant plus de l'administration. Il est donc convenable que des ambassadeurs du peuple (conseillers communaux élus) procèdent à l'approbation du budget communal avant que celui-ci entre en vigueur.

Dans la pratique cependant, une autre forme d'approbation du budget ouvrant la voie à sa publicité a été imaginée.

La commission budgétaire communale, après avoir établi l'avant projet du budget communal, devra défendre celui-ci devant une commission budgétaire constituée par le gouvernement provincial. Cette obligation a été rappelée dans la circulaire du ministre provincial en charge du budget n° 01/MINIPLAN&BUDGET/2011 du 04 avril 2011 portant instructions relatives à l'élaboration des prévisions budgétaires des ETD de la province du Sud-kivu pour l'exercice 2012. Cette obligation limite en quelque sorte l'autonomie dont doit jouir la commune d'Ibanda par rapport au pouvoir de tutelle. La loi a prévu que le projet de budget de la commune soit défendu devant le conseil communal et voté par ce dernier, mais lorsque la pratique donne encore plus de pouvoir à l'autorité provinciale en lui conférant cette compétence d'approbation du budget, ceci limite considérablement la décentralisation. Il faudra donc attendre que la commission budgétaire provinciale se prononce favorablement (approbation) pour que le budget soit exécutoire ; dans le cas contraire, le projet devra retourner au sein de la commune pour être modifié ou complété conformément aux instructions faites par cette commission.

Une fois le projet de budget approuvé, il est inclus dans le budget provincial et devient exécutoire à partir du 1^er janvier de l'année pour laquelle il a été élaboré.

Ces différentes étapes, partant de la préparation du projet de budget de la commune d'Ibanda jusqu'à son approbation et son insertion au budget de la province, sont clairement synthétisées dans ce tableau reprenant le processus d'élaboration du budget des ETD de la province du Sud-Kivu :

PROCESSUS D'ELABORATION DU BUDGET DES ETD DE LA PROVINCE DU SUD KIVU

N°	ACTEUR	TACHES A EXECUTER	PERIODE
01	Gouvernement provincial	Fixation du cadrage macro économique de la Province en définissant la politique économique, la politique budgétaire et fixer les priorités	Mois de janvier et février
02	Gouvernement provincial	Instructions relatives à l'élaboration des prévisions budgétaires des ETD	Mois de mars
03	Entités territoriales décentralisées	Elaboration des prévisions budgétaires	Mois d'avril
04	Entités territoriales décentralisées	Envoi prévisions budgétaires à l'Autorité provinciale	Mois d'avril
05	Gouvernement provincial	Constitution de la commission budgétaire chargée de l'examen des budgets des ETD	Mois d'avril
06	Commission budgétaire provinciale	Examen des prévisions budgétaires des ETD car les conseils municipaux et non encore installés	Mois de mai
07	Gouvernement provincial	Arrêté portant approbation des prévisions budgétaires des ETD	Mois de mai
08	Gouvernement provincial	Promulgation des arrêtées portant approbation des budgets des ETD	Mois de juin
09	Gouvernement provincial	Intégration des Budgets des ETD dans le budget de la province	Mois de juin
10	Gouvernement provincial	Envoi du Budget de la Province dans lequel sont intégrés les budgets des ETD à l'Assemblée provinciale	Mois de juin

Source : Circulaire n°01/MINIPLAN&BUDGET/2011 du 04 avril 2011, Op.Cit.

2. L'exécution du budget par la commune d'Ibanda

Les procédures d'exécution du budget, tant en ce qui concerne la phase administrative que la phase comptable sont définies par les dispositions de l'Ordonnance n°34/242 du 10 octobre 1952 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP)^70(*).

Dans le cadre de la décentralisation, ce règlement a pour but de:

- définir les moyens pour lesquels les pouvoirs publics exercent la fonction financière;

- instituer des catégories d'agents spécialement habilités à exécuter les opérations financières au nom de la collectivité ; déterminer l'étendue de leurs compétences et de leurs responsabilités pécuniaires ; prévenir les procédures qu'ils doivent suivre, les opérations qu'ils effectuent et le mode de présentation des comptes publics ;

- créer les contrôles permettant aux pouvoirs publics de suivre l'exécution de la politique financière et d'apprécier la gestion des agents chargés de cette exécution.

Sur le plan juridique, ce texte devient obsolète et doit être rénové pour tenir compte des nouvelles évolutions de la société congolaise.

Par ailleurs, il y a lieu à préciser que les opérations d'exécution du budget sont distribuées entre deux branches administratives différentes pour assurer l'efficacité de la division du travail et le refus de monopole pour un même agent devant réaliser toutes les opérations. C'est un principe universel de la gestion des finances publiques. D'un côté se trouvent les administrateurs ou les ordonnateurs et de l'autre les comptables. La phase administrative (pour les dépenses : engagement, liquidation et ordonnancement ; pour les recettes : liquidation de la créance, établissement du titre de recettes) des décisions en matières des recettes et des dépenses appartiennent aux ordonnateurs ; et la phase comptable, relative au paiement et à la perception, aux comptables publics^71(*).

L'exécution du budget de la commune d'Ibanda doit donc être assurée par les responsables communaux à divers niveaux tout en respectant les dispositions de la loi financière de 1983 et les lignes directives de la comptabilité publiques contenues dans l'Ordonnance n°34/242 du 10 octobre 1952 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP).

a) Attributions des autorités locales en matière des Finances de la commune d'Ibanda :

Les autorités de la commune d'Ibanda interviennent dans l'exécution du budget selon leur niveau :

1. L'ordonnateur du budget : C'est le bourgmestre qui, en tant que numéro un de la commune d'Ibanda, est l'ordonnateur du budget communal. A ce titre :

· Il est tenu responsable de la réalisation des recettes et de l'engagement des dépenses incombant à la commune ;

· Il est le seul, étant ordonnateur du budget, à donner ordre de payer une dépense engagée au receveur comptable.

2. Le gestionnaire de crédit : C'est au bourgmestre adjoint qu'est reconnue cette qualité. Il est tenu:

· D'engager et de liquider les dépenses nécessaires au fonctionnement de la commune ;

· De gérer les crédits mis à sa disposition par les décisions budgétaires ;

· D'élaborer chaque fois le plan de trésorerie et le soumettre à l'ordonnateur du Budget ;

· De respecter et de faire respecter scrupuleusement les affectations des Crédits tels qu'elles ont été prévues et autorisées par les lois ou décisions budgétaires.

3. Le Mandataire du budget : est chargé :

· De veiller à l'exécution conforme du Budget de la commune ;

· Du visa obligatoire et préalable à toutes les dépenses engagées ;

· De participer à l'établissement du rapport mensuel de paie des agents de la commune ;

· De contrôler la passation et visa des marchés ;

· De contrôler les dépenses et de surveiller les recettes ;

4. Le receveur comptable :

· Il est le seul à percevoir toutes les recettes tant de la commune que du Trésor public ou autres qu'il garde ;

· Il peut sortir ces recettes que sur autorisation préalable de l'Ordonnateur du budget (le Bourgmestre) ;

· Il comptabilise toutes les recettes et les dépenses dûment engagées et approuvées par l'ordonnateur du budget ;

· Il est tenu de remettre la situation journalière de sa caisse au Gestionnaire de crédit et à l'ordonnateur du Budget pour leur permettre d'engager et liquider certaines dépenses.

b) Exécution proprement dite du budget de la commune d'Ibanda

Une fois élaboré et approuvé, le budget de la commune d'Ibanda doit être exécuté. Nous avions déjà souligné que les activités d'exécution du budget sont confiées à des agents distincts et se passent en plusieurs phases selon qu'il s'agit de l'exécution du budget de dépenses ou de celui des recettes.

Avant de présenter les différentes phases d'exécution du budget de la commune d'Ibanda, il nous est avéré plus judicieux de nous atteler à ce niveau à la structure et statistiques des dépenses telles que prévues et engagées par la commune d'Ibanda ainsi que celles des recettes. Nous nous somme servi des statistiques des dépenses et des recettes de la commune d'Ibanda durant la saison 2009-2010 pour voir si les prévisions ont été effectivement réalisées tant en dépenses qu'en recettes.

1. Structure des dépenses de la commune d'Ibanda

Des rapports et prévisions budgétaires de la commune d'Ibanda de 2009 et 2010, il ressort que les dépenses de cette entité sont classées en 2 grandes catégories :

- Les dépenses ordinaires qui sont essentiellement des dépenses de fonctionnement où l'on retrouve les dépenses politiques et les dépenses administratives ;

- Les dépenses d'investissement qu'on compte parmi les dépenses en capital.

On peut facilement repérer ces catégories dans la structure légales des dépenses des Entité décentralisées telle que prévue à l'article 18 de la loi financière de 1983. Aux termes de cet article, les dépenses des EAD sont regroupées sous 3 titres à savoir les dépenses courantes ou de fonctionnement, les dépenses en capital ou d'investissement ainsi que les prêts et avances leurs consentis après approbation des autorités de tutelle.

Illustrons maintenant les dépenses de la commune d'Ibanda pour les exercices 2009 et 2010 à l'aide des tableaux ci après :

Tableau 1 : Catégories des dépenses de la commune d'Ibanda (saison 2009-2010)

Nature de dépense	Exercice 2009		Exercice 2010
	Prévisions approuvées	Engagement Du 01 janv. au 31 déc.	Prévisions approuvées	Engagement Du 01 janv. au 31 déc.
Dépenses ordinaires	128.397.760,08 FC	99.702.402,00 FC	299.934.572,77 FC	166.715.029 FC
Dépenses d'investissement	407.882.959,20 FC	5.529.930 FC	364.609.945,60 FC	12.209.810 FC
TOTAL	436.280.719,28 FC	105.232.332 FC	664.574.185,2 FC	178.924.839 FC

Source : Rapports annuels statistiques des dépenses engagées par la commune d'Ibanda en 2009 et 2010

Tableau 2 : Statistiques de dépenses de la commune d'Ibanda (Saison 2009-2010)

ART	LITT	NATURE DES DEPENSES	EXERCICE 2009		EXERCICE 2010
			PREVISIONS APPROUVEES	ENGAGEMENT	PREVISIONS APPROUVEES	ENGAGEMENT
34 34 34 34 34 34 34 34 22 34 34 34 34 53 67 67 34 34 41 41 43 44 45 45 46 51 51 51 52 52 55 55 57 58 63 63 66 71 66 75 81 82	10 11 12 13 14 15 17 40 10 2 16 30 70 40 20 30 50 60 10 50 20 10 10 20 40 13 30 40 10 20 10 30 10 40 20 40 10 10 20 20 10 30	Prime et indemnité permanentes 10% Prime et indemnité permanente (encadrement Prime et indemnité permanente (fonctionnement) Prime et indemnité permanente (représentation) Prime et indemnité permanentes (caisse) Prime et indemnité permanentes (sous statut) Prime des organes consultatifs et délibérants Prime et Indemnités non permanente Commissions bancaires Indemnité de logement Prime et indemnité permanente (à certains services) Indemnité de transport Indemnité kilométrique Frais de transport pour course de service Frais médicaux et pharmaceutiques Frais funéraire Indemnité de rapatriement de mutation et d'installation Indemnité de sortie Fournitures et petits matériels de bureau Articles et produits d'entretiens divers Achat carburant et lubrifiant Alimentation Tissus Habillement Matériels de quincaillerie Cartes prépayées Eau Electricité Publicité et communication Impression, reproduction, reliure et conservation Entretien et réparation de mobilier et matériel de bureau Entretien et réparation d'équipement généraux Entretien, décor et réparation d'édifice Frais secret de recherche Intervention sociale Fond spécial d'intervention Assistance judiciaire Acquisition d'équipement de bureau Aides et secours Acquisition de véhicule terrestre Construction d'édifices, bâtiments, bureau communal Réfection et réparation des ponts reliant des avenues, Débouchage des caniveaux, plantation des arbres	11.614.400 14.112.000 22.915.200 672.000 134.400 2.385.600 10.080.000 8.736.000 145.600 3.158.400 - 7.200.000 3.935.680 2.800.000 1.960.000 280.000 - 5.712.000 1.234.240 81.520 1.400.000 1.176.000 1.148.000 560.000 1.489.600 13.686.400 1.400.000 840.000 336.000 2.382.000 - - - 2.520.000 1.344.000 134.400 504.000 8.316.000 705.000 8.400.000 56.529.360 325.027.999	9.139.742 14.272.000 5.544.400 680.000 202.000 1.838.550 - 9.069.300 - 4.420.000 - 7.453.000 8.831.000 862.100 1.517.122 101.000 - - 922.890 342.040 505.000 658.100 63.080 1.826.400 1.296.000 14.414.000 1.213.004 288.644 667.100 2.220.720 - - - 2.244.400 406.000 - 56.000 1.878.000 285.000 - 2.990.030 642.400	18.221.730,80 34.944.000 38.329.200 1.092.000 273.000 4.204.200 16.380.000 24.915.800 546.000 6.224.400 4.400.760 18.837.000 12.999.350 6.240.000 9.100.000 910.000 10.374.000 9.828.000 4.011.280 1.243.060 2.275.000 2.730.000 1.228.500 2.730.000 2.930.200 22.477.000 4.550.000 4.550.000 2.730.000 10.763.110,87 910.000 2.730.000 1.092.000 5.460.000 4.368.000 218.400 819.000 19.394.907,93 1.146.600 18.200.000 93.485.210 236.712.475,6	13.103.089 20.598.000 8.314.500 900.000 234.000 7.314.770 - 12.901.090 82.665 4.248.000 3.525.300 15.799.900 10.143.000 1.706.750 3.163.376 117.000 1.032.000 - 1.273.735 396.260 25.000 1.352.558 135.650 1.954.500 523.010 17.371.600 1.157.283 771.451 2.079.000 4.163.120 287.000 6.600 370.990 3.570.000 758.590 - 144.000 24.920 569.500 - 32.349.820 6.446.950
		TOTAL	525.055.799	96.849.022	664.574.185,2	178.924.839

Source : Rapports annuels statistiques des dépenses engagées par la commune d'Ibanda en 2009 et 2010

En examinant ces statistiques des dépenses, l'on peut constater qu'en 2009 la réalisation du budget des dépenses a été de 24% par rapport aux prévisions budgétaires. Toutes les dépenses prévues s'élevaient à une somme de 525.055.799 FC alors que leurs réalisations n'ont atteint que la somme de 96.849.022 FC. Les dépenses ordinaires ont été couvertes par une somme de 99.702.402 FC sur le 128.397.760,08 FC initialement prévue dans le budget soit 94,3% du montant total engagé pour les dépenses de cette même année. Les dépenses d'investissement par contre n'ont été exécutées qu'à concurrence de la somme de 5.529.000 FC sur les 407.882.959 FC initialement prévus dans le budget, soit 5,7% du montant total engagé pour les dépenses de cette année. Or si l'on observe bien les prévisions budgétaires de cet exercice 2009, l'on peut voir que la somme prévue pour les dépenses d'investissement prend plus de 90% du montant total prévu pur les dépenses mais malheureusement c'est l'inverse qui se fait observer dans la pratique avec les dépenses ordinaires qui ont atteint le 94% du montant des dépenses engagées.

Au cours de l'exercice 2010, cette réalité s'est répétée. La somme prévue pour couvrir toutes les dépenses était de 664.574.185 FC alors que la somme engagée ne s'est élevée qu'à 178.924.839 FC soit 26,9% de la somme totale prévue pour couvrir toutes les dépenses de la commune d'Ibanda. La somme prévue pour les dépenses ordinaires s'élevait à 299.934.572,77 FC mais les engagements n'ont atteint que les 55,5% de cette somme soit 166.715.029 FC. Comme pour l'exercice 2009, les dépenses engagés pour les investissements sont restés minimes à tel point qu'elles n'ont atteint qu'une somme de 12.209.810FC sur les 364.609.945,60FC initialement prévus dans le budget. Cette somme des dépenses d'investissement engagée équivaut à 6,8% de la totalité du montant prévu pour le budget de dépenses et à 3,5% du montant prévu pour les seules dépenses d'investissement.

A partir de cette répartition, on peut aisément ressortir le constat comme quoi les dépenses pour les autorités de l'entité (primes et indemnité, frais de transport, de logement, d'hébergement et séjour, d'alimentation, et autres primes et frais divers) qui sont essentiellement de dépenses politiques, et les dépenses dites administratives équivalent à plus de 90% des dépenses faites chaque fois par la commune au cours des exercice précédents (2009 et 2010) et cela au détriment des dépenses d'investissement qui n'arrivent même pas à atteindre le 10% de la totalité des dépenses engagées par la commune.

En consultant les différents rapports annuels et prévisions budgétaires de la commune d'Ibanda de ces 2 dernières années, l'on peut lire chaque fois que la commune d'Ibanda envisage des travaux et activités à réaliser tels que :

- La plantation des arbres ornementaux;

- La réhabilitation et l'achèvement du Bâtiment communal ;

- L'entretien des routes et ponts reliant les avenues ;

- Le débouchage des caniveaux et canalisation des eaux dans les quartiers ;

- L'achat d'un véhicule communal...

Or la réalisation de toutes ces activités nécessite des moyens financiers adéquats. Elles entrent dans la rubrique de dépenses dites d'investissement. C'est pourquoi il est impérieux que la commune d'Ibanda focalise davantage son attention sur l'exécution des dépenses d'investissements telles que prévues dans le budget communal. Le ministre provincial en charge du budget l'avait déjà rappelé dans sa circulaire de 2011 portant instructions relatives à l'élaboration des budgets des ETD de la province du Sud Kivu en précisant que le pourcentage de plus de 25% doit être prévu pour le budget d'investissement. Il ne suffit pas que ce pourcentage soit prévu dans les prévisions, il faut ensuite que ce pourcentage soit atteint lors de l'engagement des dépenses par la commune d'Ibanda ; ce qui, comme nous l'avions déjà démontré plus haut, n'a jamais été le cas. Les dépenses d'investissement au cours des dernières années atteignent difficilement le 10% des dépenses total engagées par la commune.

Dans de telles proportions, n'est il pas vraiment un droit que de s'insurger contre une forme de décentralisation des entités qui consacrent le gros de leurs dépenses aux seules fins de consommation, sans se soucier aussi des investissement relativement importants que nécessite la mise sur pied des infrastructures socio-économiques dans ces milieux submergés par des problèmes d'habitat, de transport, de santé publique, de subsistance, etc.^72(*).

Il est évident que le souci des gestionnaires, c'est avant tout de se servir, le reste venant après ou pas du tout. Pourtant, c'est pour l'amélioration des conditions de vie des populations et la viabilisation des ETD que l'administration est rapprochée des administrés. Telle devrait être la principale visée des autorités locales conformément aux dispositions des lois sur la décentralisation^73(*).

On est sans oublier que ce sont ces dépenses d'investissement (plantation des arbres ornementaux, entretien des routes et ponts reliant les avenues, débouchage des caniveaux et canalisation des eaux dans les quartiers, entretien de l'éclairage public communal, aménagement de la commune...) qui profitent au bien être de la population locale en mettant à la disposition de celle-ci des infrastructures adéquats pour son épanouissement. Ce qui doit inciter les autorités locales à engager plus des dépenses d'investissement au niveau communal.

Mentionnons utilement que la configuration des budgets des dépenses des entités décentralisées varie d'une entité à l'autre et que leurs structures ainsi que leurs différents postes sont tributaires de la part réduite des recettes leur autorisées par les textes et le volume des encaissements effectivement réalisés^74(*). En d'autres termes, la prévision ou l'engagement des dépenses par la commune doit tenir compte non seulement des recettes que la loi a octroyées à celle-ci mais aussi des ressources effectivement encaissées par elle vu que ce sont ces ressources qui serviront à couvrir les dépenses faites par la commune. D'où la nécessité d'étudier dans le point suivant la structure des recettes tels que réalisées par la commune d'Ibanda.

2. Structure des recettes de la commune d'Ibanda

Les recettes de la commune d'Ibanda proviennent principalement :

- Des taxes rémunératoires ;

- Des taxes fiscales;

- Et des taxes exceptionnelles

La majeure partie de ces taxes est perçue par différents agents taxateurs affectés dans les différents services de la commune.

Les tableaux suivants présentent la synthèse et la statistique des recettes prévues et réalisées par la commune d'Ibanda au cours des exercices 2009 et 2010 :

Tableau 1 : Tableau synthétique des recettes de la commune d'Ibanda exercice 2009

ART.	PAR.	NATURE DES RECETTES	PREVISIONS APPROUVEES	REALISATIONS
22	92	Taxes sur les attestations et extraits d'actes de naissance	4.480.000	4.039.200
22	92	Taxes sur les attestations de composition familiale	16.800	221000
22	92	Taxe sur les extraits d'acte de célibat	1.456.000	663.800
22	92	Taxe sur les attestations de résidence	840.000	926.000
22	92	Taxe sur les extraits d'acte de décès	56.000	80.400
22	92	Taxe sur les autorisations de déplacement	22.400	-
22	93	Taxe sur les inscriptions et célébrations de mariage + livret de mariage	6.944.000	6.205.700
22	93	Taxe sur les extraits d'actes de mariage	56.000	81.800
23	54	Taxe sur les attestations de veuvage	44.000	18.200
23	54	Taxe sur les certificats de bonne conduite, vie et moeurs	1.232.000	1.801.200
64	22	Taxe sur les attestations de perte de pièce	1.232.000	1.143.600
22	92	Taxe sur les attestations de déclaration officielle (non employé)	1.120.000	1.400.000
23	91	Taxe sur fiche d'identification pour étranger	840.000	678.600
23	91	Droit de chancellerie en matière de carte de résident	840.000	1.455.440
23	93	Fiche de resident	504.000	-
22	92	Taxe sur permis de séjour temporaire des étrangers	700.000	753.000
15	72	Taxe sur vente des boissons alcooliques de fabrication artisanale	504.000	-
19	16	Taxe sur étalage aux petits marchés	30.000.000	18.435.000
19	23	Taxe sur colportage	2.400.000	1.175.200
19	51	Taxe sur exploitation charrette	33.600	-
16	25	Taxe sur débit de café et thé	56.000	41.500
16	35	Taxe sur dancing et night club	67.200	-
16	36	Taxe sur séjour à l'hôtel	1.680.000	1.739.160
15	79	Taxe sur nganda	504.000	40.000
16	36	Taxe sur les restaurants	21.336.000	1.221.000
24	11	Taxe sur les artisans	1.114.400	980.500
24	11	Taxe sur les imprimeries	112.000	-
16	22	Taxe sur les pharmacies	666.400	360.560
16	91	Taxe sur les moulins	56.000	24.000
16	94	Taxe sur atelier mécanique et nettoyage à sec	56.000	-
	16	Taxe sur abattage d'arbres	22.400	28.000
19	16	Taxe sur boucherie	95.200	-
	25	Taxe sur déchargement produits divers d'origine animale et végétale	2.450.000	-
16	92	Taxe sur boulangerie et pâtisserie	162.400	-
24	32	Rétrocession de la taxe sur abattage et expertise de petits et gros bétails	2.240.000	5.462.100
19	24	Taxe sur déchargement des planches, des briques, braises, sticks, missa, bambou	2.660.000	2.009.500
31	11	Taxe sur occupation parcelle	3.869.600	7.809.500
32	12	Pourcentage sur vente parcelle, maison en planches et maisons semi-durables	840.000	105.800
19	18 -21	Taxe sur exploitation magasin, boutique, échoppe, kiosque, quincaillerie, location salle de fête	10.998.400	24.007.500
16	49	Taxe sur patentes	6.188.000	5.872.900
23	51	Frais de justice et procédure	84.000	29.500
23	53	Taxe sur copie extrait de jugement	11.200	-
23	55	Droit proportionnel	16.800	-
23	55	Taxe sur attestation de succession	4.480	-
24	11	Amandes judiciaires	67.200	-
41	20	Recettes accidentelles	840.000	182.700
41	21	Dons, legs et libéralités	560.000	-
73	11	Rétrocession sur taxe d'intérêt commun	424.117.847,40	13.470.000
71	12	Solde du livre de caisse au 31/12/09		2.970.382
		TOTAL	534.196.327,40 FC	105.432.742FC

Source : Rapport annuel de statistiques des recettes de la commune d'Ibanda de l'année 2009

Tableau 2 : Tableau synthétique des recettes de la commune d'Ibanda exercice 2010

N°	ART	PAR	NATURE DES RECETTES	PREVISIONS APPROUVEES	REALISATIONS
01.	22	92	Taxes sur les extraits d'actes de naissance	9.100.000	10.174.400
02.	22	92	Taxes sur les attestations de composition	364.000	396.000
03.	22	92	Taxe sur les extraits d'acte de célibat	4.550.000	3.186.000
04.	22	92	Taxe sur les attestations de résidence	1.729.000	1.792.800
05.	22	92	Taxe sur les extraits d'acte de décès	145.600	111.600
06.	22	92	Taxe sur les autorisations de déplacement	27.300	7.200
07.	22	93	Taxe sur les inscriptions et célébrations de mariage	12.876.500	12.150.000
08.	22	93	Taxe sur les extraits d'acte de mariage	182.000	284.400
09.	22	93	livret de mariage	2.502.500	2.831.400
10.	23	54	Taxe sur les attestations de veuvage	72.800	14.400
11.	23	54	Taxe sur les certificats de bonne conduite, vie et moeurs	4.004.000	7.405.200
12.	64	22	Taxe sur les attestations de perte des pièces	6.825.000	7.128.000
13.	22	92	Taxe sur les attestations de non-employé	2.275.000	990.000
14.	23	91	Taxe sur fiche d'identification/étrangers	364.000	1.209.600
15.	23	91	Fiche d'identification tenant lieu d'Attestation de nationalité	1.820.000	3.967.200
16.	23	91	Taxe sur acte de notoriété supplétif	409.500	162.000
17.	22	92	Taxe sur extrait de divorce	54.600	-
18.	23	91	Droit de chancellerie en matière de carte de résident pour étranger	2.093.000	261.000
19			Taxe sur permis de séjour temporaire	1.365.000	936.000
20	22	92	Taxe sur cabaret (Kasikisi, mousululu)	68.250	99.000
21.	15	72	Taxe sur étalage aux petits marchés	66.600.000	31.574.400
22.	19	16	Taxe sur colportage	4.500.000	2.392.800
23.	19	23	Taxe sur déchargement poissons frais	2.275.000	-
24.	19	51	Taxe sur exploitation charrette	45.500	-
25.	16	25	Taxe sur débit de café et thé	455.000	207.000
26.	16	35	Taxe sur dancing et night club	81.900	-
27.	16	36	Taxe sur séjour à l'hôtel	40.950.000	2.817.000
28.	15	79	Taxe sur nganda	910.000	-
29.	16	36	Taxe sur les restaurants	7.234.500	3.807.000
30.	24	11	Taxe sur les artisans	2.616.250	615.100
31.	24	11	Taxe sur les imprimeries	182.000	-
32.	23	93	Taxes sur P. V de proclamation de mariage	1.001.000	252.000
33.	16	22	Taxe sur les pharmacies	982.800	1.467.000
34.	16	91	Taxe sur les moulins	91.000	-
35.	16	94	Taxe sur atelier mécanique et nettoyage à sec	72.800	-
36.		16	Taxe sur abattage d'arbres	136.500	198.000
37.	19	16	Taxe sur boucherie	127.400	81.000
38.	42	31	Taxe sur déchargement produits Agricole	215.000	-
39.	19	92	Taxe sur boulangerie et pâtisserie	427.700	144.000
40.	24	32	Rétrocession de la taxe sur abattage et expertise de petits et gros bétails	8.190.000	462.260
41.	19	24	Taxe sur déchargement des planches, des briques, braises, sticks, missa, bambou	3.139.500	2.495.800
42.	31	11	Taxe sur occupation parcelle	5.951.400	2.186.200
43.			Taxe sur exploitation magasin, boutique, échoppe, kiosque, quincaillerie, location salle de fête	23.878.400	22.695.380
44.	31	11	Taxe sur frais de justice	182.000	316.200
45.	19	18-21	Pourcentage sur vente parcelle, maison en planches et maisons semi-durables	10.237.500	-
46.	23	51	Taxe sur copie extrait de jugement	100.100	18.000
47.	32	12	Droit proportionnel
47.	16	49	Taxe sur patentes	136.500	-
48.	23	52	Taxe sur changement d'adresse	-	-
49.	23	55	Taxe sur attestation de succession	80.080	-
50.	23	91	Amandes judiciaires	273.000	-
51.	23	55	Recettes accidentelles	2.092.847,93	1.124.100
52.	16	94	Taxe sur patente	3.094.000	-
53.	24	11	Dons, legs et libéralités	1.183.000	-
54.	41	20	Rétrocession sur taxes d'intérêt commun	426.202.077,28	36.108.000
55.	71	12	Solde du livre de caisse	101.380	_
			TOTAL GENERAL	664.574.185,2	162.067.440

Source : Rapport annuel de statistiques des recettes de la commune d'Ibanda de l'année 2011.

Commentaire de ces tableaux :

Pour l'année 2009, les réalisations en recettes ont été de l'ordre de 105.432.742FC soit 19,8 % de 534.196.327,40 FC initialement prévus dans le budget. Quant à l'année 2010, les réalisations en recettes on été de l'ordre de 162.067.440 soit 24,9 % de 664.574.185,2FC initialement prévus dans le budget. Ceci montre que la commune d'Ibanda n'a pas atteint les résultats escomptés pour ce qui de la mobilisation des ressources suffisantes devant financer les activités d'intérêt local.

Pendant les deux derniers exercices, les réalisations en recette sont restées extrêmement inférieures aux prévisions (moins de 25%). Ce faible niveau des recettes mobilisées par la commune d'Ibanda en 2009 et en 2010 peut s'expliquer principalement par le faible niveau de la rétrocession au profit de la commune. Les budgets de ces 2 dernières années prévoyaient successivement une somme de 424.117.847 FC pour l'année 2009 et 426.202.077,28 FC pour l'année 2010 de rétrocession sur taxe d'intérêt commun au profit de la commune d'Ibanda, mais celle-ci n'a reçu que 13.470.000 FC soit 3,1% de la somme initialement prévue en 2009 et 36.108.000 FC soit 8,4% de la somme initialement prévu en 2010. Bien qu'étant insuffisantes, les recettes réalisées au cours de l'exercice 2010 montrent en fait qu'il y a eu un petit progrès en matière de mobilisation des ressources par rapport aux années précédentes.

Les autorités communales avec qui nous avons eu à nous entretenir nous ont toutes avoué que c'est ce faible niveau de rétrocession qui fait que la commune d'Ibanda n'arrive pas oeuvrer efficacement pour le progrès social au niveau communal. Les recettes provenant des différentes taxes et impôts prélevés localement sont tellement minimes qu'elles n'arrivent pas à couvrir toutes les charges prévues par la loi et qui incombent à la commune. En élaborant ses prévisions budgétaires la commune d'Ibanda prévoit chaque fois, comme rétrocession sur taxe d'intérêt commun, une somme qui représente plus 70% du montant total des recettes à réaliser (cas des budgets de 2009 et 2010). C'est cette somme qui, normalement, doit financer les différentes dépenses d'investissement. Ceci implique donc que plus la rétrocession est faible, plus la commune d'Ibanda ne saura pas financer les différentes activités d'intérêt local.

La non effectivité du fonds de péréquation fait aussi que la commune d'Ibanda soit privée de certaines ressources non négligeables qui lui auraient permis de financer sa politique au niveau local. D'autres facteurs, que nous aurons à développer dans les lignes qui vont suivre, paralysent la commune d'Ibanda dans l'exercice de son pouvoir financier. Il s'agit de la mauvaise foi des agents taxateurs, l'absence de contrôle direct de l'action de l'exécutif en matière financière par un organe délibérant, la non actualisation et l'inadéquation de la législation financière, l'insolvabilité de certains contribuable...

3. Procédure d'exécution du budget de la commune d'Ibanda

Rappelons encore une fois que l'exécution du budget des personnes publiques passe par deux phases dont l'une administrative et relevant des ordonnateurs (pour les dépenses : engagement, liquidation et ordonnancement, pour les recettes : liquidation de la créance, établissement du titre de recettes) et l'autre comptable relative au paiement et à la perception aux comptables publics^75(*).

Soulignons aussi qu'en RDC, l'exécution du budget doit respecter les dispositions de l'ordonnance n°34/242 du 10 octobre 1952 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP) et de loi financière de 1983.

En analysant ces textes, il ressort que le budget de la commune, s'exécute tant en dépenses qu'en recettes et les phases d'exécution du budget ainsi que les intervenants varient selon qu'il s'agit de l'exécution du budget des dépenses ou de recettes.

· Exécution du budget des recettes

Les recettes prévues dans le budget de la commune d'Ibanda doivent être considérées comme des minima qu'il faut obligatoirement atteindre et l'exécution de recettes exige le dépassement de ce seuil^76(*). Ceci implique que les autorités communales doivent, en exécutant le budget, oeuvrer dans le but de maximiser beaucoup plus des recettes qui serviront bien entendu au financement des projets d'intérêt communal et à la couverture des différentes dépenses de fonctionnement.

L'exécution du budget des recettes est essentiellement l'oeuvre de l'Ordonnateur, le bourgmestre (phase administrative) et du receveur comptable (phase comptable).

Le bourgmestre, en sa qualité d'ordonnateur du budget de la commune, est responsable de la réalisation des recettes^77(*). Il ne crée pas ces recettes puisque celles-ci résultent de l'application de la loi. La loi organique numéro 08/016 déjà citée (article 105) et la loi financière de 1983 (article 16) ont détaillé les différents types de recettes susceptibles d'être recouvrées par la commune d'Ibanda en tant qu'ETD.

Tout en respectant les dispositions légales, l'ordonnateur du budget de la commune (le bourgmestre) constate d'abord la créance par détermination de la matière imposable, puis en arrête le montant. C'est la phase appelée liquidation. Ces deux opérations peuvent être effectuées par d'autres agents n'ayant pas la qualité d'ordonnateur. C'est le cas des agents travaillant dans le service du budget de la commune d'Ibanda et qui déterminent souvent la matière imposable en se référant aux dispositions légales. En revanche, la mise en recouvrement est opérée seulement par l'ordonnateur qui rédige des ordres de missions et autres documents habilitant les différents agents taxateurs à percevoir des taxes pour le compte de la commune.

La phase comptable du receveur consiste pour celui-ci à percevoir toutes les recettes de la commune en vérifiant la régularité de celles-ci. Ceci implique que les différents taxateurs sont tenus de déposer quotidiennement les sommes qu'ils ont perçues au près du receveur comptable de la commune qui les comptabilise et en dresse un rapport qu'il transmet au gestionnaire de crédit (bourgmestre adjoint) et à l'ordonnateur du budget, pour leur permettre d'engager ou de liquider certains dépenses.

· Exécution du budget de dépenses

L'exécution du budget des dépenses de la commune d'Ibanda passe par plusieurs phases.

La phase administrative comporte 3 étapes :

· L'engagement : L'ordonnateur constante ici l'existence d'une dette qui doit normalement être payée. Il peut s'agir aussi du simple fait générateur de la dette. Ce pouvoir est exercé par le bourgmestre adjoint pour ce qui est d'engager les dépenses nécessaires au fonctionnement de la commune.

· La liquidation : Ici le bourgmestre vérifie si le service nécessitant une dépense a bien été effectué et arrête le montant de la dépense. Ces opérations sont aussi réalisées par le service du budget de la commune, mais le bourgmestre doit en être informé et doit approuver.

· L'ordonnancement, par contre, relève du seul ordonnateur qui a le seul pouvoir de donner au comptable l'ordre de payer une dette. Pour ce fait, le bourgmestre signe avec le gestionnaire de crédit et le mandataire du budget, un bon de dépense attestant l'ordre de payer fait au comptable. La raison qui fait que le bon de dépense soit aussi signé par le gestionnaire de crédit et le mandataire du budget est simple : le gestionnaire de crédit doit être informé vu qu'il est le gérant des crédits mis à sa disposition par les décisions budgétaires  et le mandataire du budget doit aussi signé le bon de dépense vu qu'il est chargé de veiller tout le temps à l'exécution conforme du budget de la commune d'Ibanda.

La phase relevant du comptable commence d'abord par le contrôle de la régularité de l'ordre de dépense et de la présence des pièces justificatives (bon de dépense valide et régulier par exemple) ; puis il procède au paiement proprement dit.

C. Problèmes liés à l'exercice du pouvoir financier de la commune d'Ibanda

L'expérience de la décentralisation financière en RDC est particulièrement dominée, dans la pratique, par le non-respect des textes légaux et réglementaires en vigueur ainsi que par des faiblesses fréquentes et persistantes de capacité en matière de mobilisation et de gestion des ressources nécessaires à la satisfaction des besoins des populations locales^78(*).

Les différentes lois sur la décentralisation avaient déjà prévu et reconnu à la commune d'Ibanda une autonomie financière lui permettant de gérer ses propres ressources financières et lui autorisant, de ce fait, d'avoir un budget propre comprenant ses propres dépenses et recettes. Fort malheureusement, la commune d'Ibanda n'a pas su échapper à cet échec que connaît la décentralisation financière en RDC, d'où la nécessité d'étaler dans ce point les différents problèmes qui ne cessent d'handicaper la commune d'Ibanda dans l'exercice de son pouvoir financier dans le cadre de la décentralisation.

1. le Non-respect chronique et inadéquation des textes de base en matière de décentralisation

Le non-respect et l'inadéquation des textes se traduit dans les faits par la non organisation jusqu'à ce jour des élections municipales, la non actualisation et l'inadéquation de la législation financière et le faible niveau de rétrocession, ainsi que l'absence de péréquation.

a. Non organisation des élections municipales dans la commune d'Ibanda et absence de contrôle direct de l'action de l'exécutif en matière financière par un organe délibérant

Bien que l'élection des députés et la mise en place de l'exécutif au niveau de la province du Sud Kivu ait déjà eu lieu entre 2006 et 2007 pour la première législature de la 3^ème République, il n'en est pas encore le cas pour la commune d'Ibanda et même pour toutes les autres ETD.

La non organisation à ce jour des élections municipales et le maintien dans leurs postes respectifs des autorités de la commune d'Ibanda désignés par le Pouvoir Central ne cadrent guère avec l'esprit et la lettre de la décentralisation et renversent le sens de la redevabilité : les dirigeants en place ne se sentant pas concernés par l'obligation de rendre compte à un souverain primaire dont ils ne sont pas l'émanation. Or comme nous l'avions souligné tantôt, la décentralisation a été instituée dans le but de promouvoir une administration locale plus proche de la population et par conséquent plus souple à répondre aux besoins et problèmes immédiats de cette population locale.

Nous avions déjà souligné que les textes sur la décentralisation ont prévu un conseil municipal devant contrôler l'activité de l'exécutif communal et voter le budget. Or il n'y a jusqu'à présent pas de conseil communal formé par des élus du peuple.

C'est avec regret qu'on peut constater au sein de la commune d'Ibanda, un pouvoir politico administratif fortement centralisé à tous les niveaux et qui exclut la population à toute prise de décision qui la concerne et qui la prive du droit à l'information sur le fonctionnement et la gestion de son milieu. Cela est donc amplifié par cette absence d'organe délibérant^79(*) (conseil communal) au sein de la commune d'Ibanda. Seul l'exécutif de la commune dirigé par le bourgmestre devient le centre d'ordonnancement en matière financière ; le budget est élaboré par lui et une commission composée ad hoc par le gouvernement provincial l'approuve.

Le bourgmestre ainsi rendu omnipotent ne peut qu'abuser, comme tant d'autres autorités administratives, des prérogatives lui reconnues vu que le véritable contrôle direct par l'organe délibérant est paralysé. Il s'ensuit l'arbitraire et la corruption, des antivaleurs auxquelles sont acquises ces autorités^80(*).

Il est sans doute vrai qu'en l'absence de tout dispositif de surveillance rapprochée pouvant limiter localement le comportement opportuniste du bureaucrate, le risque moral profitant à l'agent, c'est-à-dire à l'autorité locale non élue et non contrôlée localement, ne peut qu'avoir pour effets l'atrophie des capacités financières locales et l'inefficacité économique de l'Etat^81(*).

* ⁶³Loi organique n°08/016 du 7 octobre 2008, article 50

* ⁶⁴Constitution du 18 février 2006, articles 3

* ⁶⁵ MULENGEZI J.S., La problématique des finances et de budget des EAD : Cas de collectivités-chefferies du Bushi , travail de mémoire,UCB, 1998-1999,p. 125

* ⁶⁶ Article 181 alinea 2 de la constitution du 18 février 2006

* ⁶⁷Article 2 de la loi financière n° 83/003 du 23 février 2003

* ⁶⁸ Articles 10 et 13 de la loi financiere

* ⁶⁹Circulaire n° 01/MINIPLAN&BUDGET/2011 du 04 avril 2011 portant instructions relatives à l'élaboration des prévisions budgétaires des ETD de la province du Sud kivu pour l'exercice 2012

* ⁷⁰Groupe d'Action des Citoyens pour la Surveillance de la Transition, article sur le Dysfonctionnement structurel dans l'élaboration, l'exécution, le suivi et le contrôle du budget en RDC,

* ⁷¹ Idem.

* ⁷² MULENGEZI J.S., Op.Cit, p. 152

* ⁷³ Idem.

* ⁷⁴ EKILI TABU et alii,  « La décentralisation administrative et les finances publiques zaïroises (cas de la région du Haut Zaïre) », in Zaïre Afrique, février 1990, n° 242, p.32.

* ⁷⁵ Groupe d'action des citoyens pour la surveillance de la transition, Op. Cit.

* ⁷⁶ Circulaire n° 01/MINIPLAN&BUDGET/2011, Op.Cit.

* ⁷⁷ Note de service n° 31.482/BUDGET/CB-IBD/2011 du service communal du budget portant directives en matières financières et rappelant les lignes directives de la comptabilité publique.

* ⁷⁸Nkongolo Musungula J., problématique de la mise en oeuvre de la décentralisation financière en République Démocratique du Congo, travail de maîtrise en sciences économiques, Université Marien Ngouabi de Brazzaville

* ⁷⁹ BAGENDA B., Taxe, budget et développement dans les entités décentralisées du Sud Kivu en 1990, Bukavu, ed. CRONGD/SK, 1992, p. 9

* ⁸⁰ MULENGEZI J.S.,Op.cit, p. 158

* ⁸¹ Nkongolo Musungula J.,op.cit.