De la décentralisation territoriale en RDC: regard sur l'autonomie organique et financière des Entités Territoriales Décentralisées.Cas de la commune d'Ibanda

Section 2 : De l'effectivité de l'autonomie organique et financière au niveau de la commune d'Ibanda

Il sied de rappeler encore une fois qu'en instituant la décentralisation en RDC, le législateur voulait que la commune d'Ibanda, comme toute autre entité territoriale décentralisée, soit dotée des organes propres dirigés par des autorités élues localement d'une part, et d'un budget propre reprenant les dépenses et recettes propres à la commune. C'est le principe d'autonomie organique et financière des ETD qui est le fondement même de la décentralisation. Fort malheureusement la volonté du constituant et du législateur n'est pas souvent respectée dans notre pays. Certes la décentralisation a déjà connu certaines avancées dans notre pays, mais le chemin à parcourir reste encore long. C'est raison pour la quelle nous nous intéresserons, dans cette deuxième section, d'abord à l'état de lieu de l'autonomie organique dans la commune d'Ibanda (§1) ; ensuite nous parlerons de la mise en oeuvre de l'autonomie financière dans la même commune (§2), pour finir avec la question des contrôles exercés sur cette commune (§3).

§1. L'autonomie organique, une autonomie controversée dans la commune d'Ibanda

La loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces, a consacré la présence de deux organes pour la commune : l'un, délibérant issu du suffrage universel direct et dénommé conseil communal, et l'autre, exécutif appelé collège exécutif communal et composé du bourgmestre, de son adjoint tous élus par les conseillers communaux et de deux échevins désignés par le Bourgmestre au sein ou en dehors du Conseil communal^61(*).

L'autonomie organique suppose donc que la commune d'Ibanda s'est dotée de ses organes propres conformément à la loi électorale^62(*). Pour qu'on parle d'une décentralisation au niveau de la commune d'Ibanda, il faut que l'autonomie de celle-ci par rapport à la province du Sud Kivu et au pouvoir central soit observée non seulement dans la constitution des organes (A) mais aussi dans leur fonctionnement (B).

A. De l'autonomie dans la constitution des organes

Comme nous venons de le mentionner, la loi organique sur les ETD a prévu que la commune soit dotée de deux organes, un exécutif et un autre législatif. Qu'en est-il alors dans la réalité pour la commune d'Ibanda?

1. Constitution de l'exécutif de la commune d'Ibanda

Bien que la mise en place de l'exécutif au niveau de la province du Sud Kivu ait déjà eu lieu à trois reprises et conformément aux dispositions légales, il n'en est pas encore le cas dans les commune, dont celle d'Ibanda.

La non organisation à ce jour des élections municipales essentiellement au niveau des communes favorise à maintenir dans leurs postes des autorités municipales désignées par le Pouvoir Central. Ce qui ne cadre guère avec l'esprit et la lettre de la décentralisation et renverse le sens de la rédévabilité : les dirigeants en place ne se sentant pas concernés par l'obligation de rendre compte à un souverain primaire dont ils ne sont pas l'émanation.

La loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 sur la composition, l'organisation et le fonctionnement des ETD a prévu un collège exécutif communal comme pouvoir exécutif de la commune. Celui-ci devrait être composé par un bourgmestre, un bourgmestre adjoint et deux échevins communaux élus conformément à la loi électorale.

L'exécutif de la commune d'Ibanda lui, est essentiellement composé, à ce jour, du bourgmestre, du bourgmestre adjoint et d'un chef de bureau tous nommés par le pouvoir central et cela en marge de la loi qui prévoit des élections pour la désignation des autorités communales.

Le bourgmestre Douglas DUNIA MUKOME et son adjoint Adolphe NDARHWA MUSHAGALUSA ont tous étés nommés par l'arrêté N°25/CAB/V/PREMIN-MININTERSEC/377/2010 du ministre de l'intérieur et sécurité.

Ces nominations émanant du pouvoir central influent donc sur les pouvoirs des décisions des autorités communales qui ne sauront plus décider librement sur les matières relevant de leurs compétences et dans l'intérêt de la population locale mais seront plus tentés à oeuvrer selon l'idéologie du pouvoir central.

Comme nous l'avions énoncé, la loi a prévu deux échevins comme autres membres du collège exécutif communal. Pour ce qui est de la commune d'Ibanda, force est de constater qu'elle ne compte pas des échevins communaux. C'est le Chef de bureau qui, bien que `étant pas une autorité politique, exécute en quelque sorte les taches réservées aux échevins. C'est le cas essentiellement de l'intérim exercé par ce dernier en cas d'absence ou d'empêchement du bourgmestre et de son adjoint. Le chef de bureau,en tant que fonctionnaire de l'Etat et non autorité politique, ne saurait participer dans l'exercice des compétences reconnues aux collège exécutif communal et prévues à l'article 58 de la loi sur les ETD. C'est par l'absence des échevins au niveau de la commune d'Ibanda que le chef de bureau assure l'intérim en cas d'absence ou d'empêchement du bourgmestre et de son adjoint. Il est le chef du personnel de la commune et ne saurait exercer les autres taches des échevins communaux telles qu'elles sont prévues à l'article 45 de la loi sur les ETD.

2. Constitution du conseil communal

Le législateur Congolais a érigé le conseil communal en véritable organe délibérant de la commune. Il doit être composé par des conseillers communaux élus au suffrage universel direct par les citoyens de la commune.

Fort malheureusement la commune d'Ibanda ne compte pas jusqu'à présent d'organe délibérant devant délibérer dans les diverses matières prévues par la loi et relevant de la compétence de la commune et contrôler de plus près l'action de l'exécutif communal. Cette absence d'organe délibérant au sein de la commune d'Ibanda ne peut faire que limiter l'autonomie dont doit jouir cette dernière face à la province dans la mesure où des compétences normalement réservées au conseil communal par la loi sont aujourd'hui exercées par l'autorité de tutelle. C'est le cas notamment du vote du budget communal et du contrôle de son exécution par la commission budgétaire provinciale.

Nous attendons maintenant les prochaines échéances électorales pour que soit mis sur place un conseil et un collège exécutif autonomes et efficaces au niveau de la commune d'Ibanda.

B. Mise en oeuvre des compétences reconnus aux organes de la commune d'Ibanda

Pour que la commune d'Ibanda jouisse d'une véritable autonomie organique, il ne suffit pas que les membres des organes de celle-ci soient élus par les citoyens de la commune ; il convient, ensuite, que ces organes aient des compétences qui leur sont propres et cela ce traduit par le respect et la mise en oeuvre effective des attributions que la loi confère aux organes communaux.

Il est vrai que la loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 sur les ETD a conféré aux organes communaux des compétences propres que nous avons succinctement brossées dans le premier chapitre. Mais cependant, la réalité sur le terrain est parfois contraire aux prévisions légales, C'est la raison pour laquelle nous nous attellerons dans ce point B sur la mise en oeuvre des compétences reconnues aux organes communaux dans la commune d'Ibanda.

Nous avons déjà signalé qu'il n'y a pas de conseil communal comme organe délibérant au niveau de la commune. Seul un exécutif formé par le bourgmestre, le bourgmestre adjoint et un chef de bureau, remplit la majeure partie des fonctions reconnues aux organes de la commune d'Ibanda en tant qu'ETD.

Ceci pose un sérieux problème du fait que la loi sur la composition, organisation et fonctionnement des ETD a institué un système de parfaite collaboration entre le conseil communal et l'exécutif communal en précisant chaque fois les fonctions réservées à chacun. C'est au conseil communal qu'il devrait revenir la charge de délibérer sur des matières d'intérêt communal. L'exécutif communal, quant à lui, devrait exécuter la politique arrêtée par la commune et cela sous la vigilance du conseil communal.

Dans un système qui est celui de la commune d'Ibanda où tout le pouvoir est exercé par l'exécutif (le bourgmestre), il y a toujours risque d'excès du pouvoir vu que l'action de l'exécutif reste en dehors de tout contrôle direct au niveau local.

La loi sur les ETD à ses articles 50, 59 et 60 a conférée à la commune des compétences qui lui sont propres et qu'elle doit exercer en toute indépendance.

Les observations faites à la commune d'Ibanda sont plutôt décevantes. Deux problèmes se posent pour ce qui est de la gestion des affaires locales par l'exécutif communal :

· Le premier problème se situe au niveau de l'inefficacité de l'exécutif communal à gérer les problèmes qui se posent sur son sol et cela suite à l'insuffisance des moyens financiers adéquats, la non qualification de certains agents oeuvrant dans différents services, le manque des matériels, des équipements, la carence du personnel et le manque de frais de fonctionnement dans certains services...Tous ces facteurs ne cesseront de diminuer cette autonomie dont doit jouir la commune en tant qu'ETD aussi longtemps que cette dernière n'attendra que l'aide de l'Etat pour pallier aux problèmes d'ordre communal ; or comme on le dit souvent « la main qui donne est la main qui dirige », ce qui implique que c'est l'autorité qui finance qui impose sa politique à l'organe financé. Ce dernier ne dispose plus d'importantes marges des manoeuvres face aux instructions de l'autorité donatrice.

· le second problème est celui de l'immixtion excessive de l'autorité étatique dans les affaires communales. C'est ce deuxième problème qui viole considérablement l'autonomie organique dont doit jouir la commune d'Ibanda.

Premièrement, il sied de rappeler que le contrôle de tutelle n'existe que là où il est prévu par un texte et dans les limites de ce texte, ce que l'on exprime par la formule «  Pas de tutelle sans texte et au delà du texte ». Le législateur a prévu que le gouverneur du Sud Kivu exerce la tutelle sur les actes de la commune d'Ibanda. Cette tutelle doit toutefois rester dans les limites des prescriptions légales. Force est de constater que le gouverneur abuse souvent de son pouvoir de tutelle. Le bourgmestre reçoit souvent des injonctions qui ne cadrent pas avec l'esprit de la loi. C'est le cas essentiellement du trafic d'influence dont use certains citoyens, au près de l'autorité de tutelle, pour échapper à l'autorité judiciaire ou taxatrice communale.

Disons encore une fois que le bourgmestre et son adjoint ne disposent que de peu d'autonomie et de peu de légitimité locale en raison essentiellement du fait qu'ils n'ont pas été élus, mais ont été nommés par l'administration centrale. Le système hiérarchique entre Etat central et entités locales parfois vécu comme contraignant (rappels à l'ordre intempestifs ou révocation fréquente des bourgmestres) constitue un frein réel aux initiatives et au dynamisme du bourgmestre. Le cas de la révocation de l'ancien bourgmestre en 2010 constitue un exemple probant. La seule raison de sa révocation serait, le fait qu'il ne contribuait plus à véhiculer au mieux l'idéologie de la famille politique de la classe dirigeante. Ces révocations en violation de la loi font que les autorités communales en exercice évitent de contrarier le pouvoir central au risque de se voir limoger à tout moment par ce dernier. Fort malheureusement, c'est la population locale qui en pâtit vu que son intérêt ne saura plus être la préoccupation primordiale de l'autorité communale.

De ce qui précède, il est s'en doute évident que l'autonomie dont devrait normalement jouir la commune d'Ibanda dans le cadre de la décentralisation, a connu un échec quasi-total et cela est essentiellement dû à la non organisation jusqu'à ce jour des élections locales sur toute l'étendue de la République. Qu'à cela ne tienne, l'exécutif communal, bien que procédant de la nomination par le pouvoir central, tente d'oeuvrer en toute indépendance dans certains domaines (élaboration et exécution du budget communal, exécution des certains activité d'intérêt communal...) selon l'esprit des textes en matière de décentralisation.

Face à cette défaillance de la décentralisation organique, voyons maintenant l'état de lieu de la décentralisation dans la commune d'Ibanda sur le plan financier.

* ⁶¹ Article 46 et 47 de loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 sur les ETD

* ⁶² Article 46 et 56 de loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 sur les ETD.