Le principe des responsabilités communes mais différenciées en droit international de l'environnement : applications et limites

Chapitre 2 : L'absence de contrainte dans la mise en oeuvre des conventions

Les difficultés d'application du principe des responsabilités communes mais différenciées se posent en termes de non-respect des engagements conventionnels (section 1), et l'absence de sanction internationale (section 2)

Section 1 : Le non-respect des engagements conventionnels

Le non-respect des engagements conventionnels est imputable réciproquement aux parties ayant ratifié les conventions. Il s'agit des pays développés d'une part (§1), et des pays en développement d'autre part (§2).

Paragraphe 1 : Le non-respect des engagements dans les pays développés

Le principe de responsabilité différenciée reste insuffisamment traduit dans les faits, surtout pour ce qui est du financement du développement. Lors de la Conférence de Rio, les pays développés ont réaffirmés dans l'Agenda 21 leur engagement envers l'objectif des 0.7% de leur Produit National Brut (PNB) annuel à attribuer à l'aide au développement. Ces contributions étaient destinées, entre autres, à l'assistance technique, faciliter l'utilisation des technologies environnementales dans les Pays en Développement (PED) et aider les PED à améliorer leur capacité à gouverner de façon responsable et durable.^37(*) Cet objectif était déjà évoqué depuis 1970 par l'Assemblée Générale des Nations Unies en adoptant la Résolution 2626, la stratégie internationale du développement pour la deuxième décennie des Nations Unies pour le développement. Les pays développés s'engageaient à ce qu'un minimum de 0.7% de leur PNB soit attribué à l'Aide Publique au Développement (ADP), l'objectif étant atteindre d'ici 1975. Engagement réitéré à Rio en 1992, à Copenhague en 1995, à Johannesburg en 2002. L'aide publique au développement se voit critiquée quant à son impact final sur le bien-être des populations qu'elle est censée aider. L'aide est contestée de deux façons, l'une plaidant pour la réforme de l'aide, l'autre pour la promotion des investissements privés. L'aide nécessite une réforme car d'une part, il existe un problème au niveau des structures politiques des pays en développement recevant l'aide et une nécessité de modernisation. D'autre part, des dysfonctionnements des politiques d'aide sont constatés, les organismes internationaux, les pays donateurs et des intermédiaires au Sud se retrouvant les premiers bénéficiaires de l'aide.^38(*) Néanmoins, l'aide n'est pas totalement inefficace ou insignifiante. Dans certains Pays Moins Avancés (PMA), l'aide au développement constitue une part importante du PNB. Les défenseurs des investissements privés considèrent que les critères de rentabilité économique que doivent satisfaire ces investissements les conduisent à une efficacité supérieure à celle de l'aide publique (traid not aid).

L'aide publique au développement n'est pas certes l'unique source de financement du développement, mais elle n'en demeure pas moins une source nécessaire. Le consensus de Monterrey de 2002 souligne l'importance de l'objectif de 0.7%. ^39(*) Toutefois, seulement cinq pays respectent cet engagement : le Luxembourg : 0.83%, les Pays-Bas : 0.73%, la Suède : 0.73%, le Danemark : 0.85%, la Norvège : 0.87%.^40(*) Il importe de souligner que sans une réelle volonté politique, le non respect de l'engagement des Etats développés envers cet objectif financier à maintes fois réaffirmé perdure. Encore en 2005, un rapport des Nations Unies^41(*) vient réaffirmer une fois de plus l'objectif, avec comme date de réalisation l'année 2015.

Promouvoir le développement durable et le respect de l'environnement pour les générations futures est louable, laisser les présentes démunies l'est moins. Les Etats ne peuvent décemment s'afficher en faveur d'un développement durable et laisser l'engagement quant aux sources de financement de ce développement sans suivi dans les faits. En outre, l'objectif des 0.7% n'est non seulement pas atteint, mais de plus, les chiffres de l'aide publique sont « dopés ». Les allègements de dette sont en effet comptabilisés dans l'aide. Cette aide devrait traduire en réalité la volonté politique de solidarité internationale des Etats les plus riches.

En outre, lors du Sommet mondial pour le développement durable à Johannesburg, « le Groupe des 77, présidé par le Venezuela, a affiché dans l'ensemble une unité de ton dans les négociations par blocs, et s'est surtout employé à critiquer l'insuffisante mise en oeuvre des engagements de Rio, le non-respect des promesses en la matière et la faiblesse des financements. Mais rien de véritablement nouveau, au regard des chapitres 33 (Ressources et mécanismes financiers) et 34 (Transfert de techniques écologiquement rationnelles, coopération et création de capacités) d'Action 21, ne ressort du Plan adopté qui permettrait d'inverser la tendance. Alors qu'il pouvait apparaître comme l'un des « acquis » de Rio, le principe des responsabilités communes mais différenciées a fait l'objet de vives discussions. Il est finalement rappelé dans le texte du Plan de Johannesburg à de multiples reprises, soulignant la responsabilité plus grande des pays riches dans la dégradation écologique de la planète, du fait du développement industriel antérieur. Le texte prévoit aussi, à plusieurs endroits, la fourniture aux pays en développement, et parfois aux pays en transition, d'une assistance financière technique et autre. [...]. L'objectif de 0.7% du PNB consacré à l'aide publique au développement est réitéré de manière quelque peu irréaliste, les Etat donateurs s'en éloignant tout au contraire. De même, le contenu du chapitre 34 d'Action 21, et les dispositions pertinentes concernant le transfert de technologies écologiquement rationnelles qui figurent dans le Programme relatif à la poursuite de la mise en oeuvre d'Action 21 adopté par l'Assemblée Générale des Nations Unies en 1997, et dans plusieurs conventions environnementales, sont réitérés alors que sauf très rares exceptions, ils n'ont guère été suivi d'effet »^42(*).

Au sujet respect des engagements en matière de réduction de gaz à effet de serre, Olivier Godar^43(*) affirme qu'« en regardant en arrière, on s'aperçoit que les engagements se succèdent les uns aux autres mais ne sont pas tenus ou, lorsqu'ils le sont quand même, cela tient du hasard. Il en est allé ainsi de l'engagement pris à Rio par les pays industriels de stabiliser leurs émissions de gaz à effet de serre en 2000 au niveau de 1990. L'Union européenne et la Russie l'ont fait pour des raisons différentes, mais les Etats-Unis en sont fort éloignés puisqu'ils ont accru leurs émissions de 17%. Il existe manifestement une crise des engagements internationaux des Etats lorsque ces engagements touchent au développement durable ». L'auteur surenchérit en affirmant que :

« Contrairement à la lettre de discours répétés en maintes occasions, jamais le développement durale n'est devenu la priorité des gouvernements les plus influents, et en premier lieu des Etats-Unis. Deux ans après Rio, les Accords de Marrakech sont venus clore un cycle de l'Uruguay Round en créant l'Organisation Mondiale du Commerce et en promouvant une nouvelle vague d'abaissement des tarifs aux échanges commerciaux. A cette occasion, ces accords n'ont pas demandé que le prix des marchandises reflète les dommages externes occasionnés par leur production et leur transport à l'environnement planétaire, sans parler de leurs autres coûts sociaux ; ils n'ont pas non plus autorisé les Etats signataires de conventions internationales multilatérales à prendre des initiatives pour le bien planétaire, par exemple sous forme de taxation des biens importés en fonction de leur contenu en carbone. Pourtant, le refus de certains pays d'assumer leurs obligations pour le développement durable planétaire est contraire aux déclarations qu'ils ont acceptées à plusieurs reprises dans le cadre de l'ONU de ne pas nuire à d'autres Etats. Leur attitude de refus peut être considérée comme une aide d'Etat illégitime aux activités qui ne supportent pas les coûts qu'elles engendrent et devrait être sanctionnée au nom d'une saine théorie économique qui indique sans ambiguïté les conditions dans lesquelles le commerce est favorable à l'accroissement du bien-être économique. Le fait que l'OMC soit d'emblée dotée d'un organe de règlement des différends à caractère juridictionnel, privilège dont les Accords multilatéraux sur l'environnement n'ont jamais bénéficié, a révélé que l'accroissement des échanges commerciaux recevait une priorité d'un niveau bien plus élevé que le développement durable, la lutte contre la pauvreté et l'équité internationale ».

S'agissant toujours du non-respect des engagements conventionnels par les pays développés,  l'article 16 de la Convention sur la Diversité Biologique traite de l'accès à la technologie et du transfert de technologie. Chaque partie contractante s'engage à assurer et/ou faciliter à d'autres parties l'accès aux technologies nécessaires à la conservation et à l'utilisation durable de la diversité biologique, ou utilisant les ressources génétiques, sans causer de dommages sensibles à l'environnement et le transfert de desdites technologies. L'accès à la technologie et le transfert de celle-ci doivent être assurés et/ou facilités pour ce qui concerne les pays en développement à des conditions justes et les plus favorables, y compris à des conditions de faveur et préférentielles. Il convient de « mentionner que cette partie de la Convention de la Diversité Biologique est restée au plan des bonnes intentions, parce les pays développés, producteurs de technologie et de biotechnologie, oublient les principes de justice et d'équité dans leurs échanges avec les pays en voie de développement, fournisseurs de ressources génétiques »^44(*). En outre, il convient de remarquer qu'après lecture de la convention, celle-ci donne l'impression qu'une grande importance a été accordée à l'utilité ou à la valeur économique et industrielle de la biodiversité et des biotechnologies et ce au détriment de la préservation des écosystèmes en tant que habitat des espèces de faune et de flore.

Concernant toujours les transferts de technologies, et malgré la multiplication des centres conventionnels d'information sur les technologies, les mécanismes conventionnels sont très limités. De même, « la mise en oeuvre des conventions environnementales souffre de l'insuffisance des financements. La tenue de la sixième conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique à la Haye en mai 2002 l'illustre particulièrement bien. Elle s'est en effet avérée très conflictuelle dès lors qu'il s'agissait, en particulier sur les questions de forêts, d'accès aux ressources génétiques et d'espèces envahissantes, de définir des moyens d'action précis, avec des échéances et des financements. Elle n'a débouché sur aucun engagement en la matière. La Conférence avait été précédée par la Déclaration de Cancun de douze grands pays « mégadivers » en développement, qui rappelaient qu'ils abritent 70% de la diversité biologique de la planète et demandaient notamment la création d'un fonds international dont les pays du Sud auraient le contrôle et qui serait alimenté par les pays du Nord utilisant les plantes et animaux des tropiques ».

* ³⁷ Agenda 21, § 33.13, 33.18

* ³⁸ Ainsi, au début des années 1980, plus de la moitié des 7 à 8 milliards de dollars dépensés annuellement par les dons au développement de l'Afrique était absorbée par les salaires de 80 000 expatriés travaillant dans des agences officielles, in Zaccaï, E., P. 112 1 s.

* ³⁹ Consensus de Monterrey, in « Rapport de la Conférence internationale sur le financement du développement », §. 42 : « Nous invitons les pays développés qui ne l'ont pas encore fait à prendre des mesures concrètes pour atteindre les objectifs consistant à consacrer 0.7% de leur PNB à l'ADP en faveur des pays en développement et à effectuer une part de 0.15 à 0.20% aux pays les moins avancés ».

* ⁴⁰ Chiffres de 2005: World Bank, Global Development Finance, 2006.

* ⁴¹ Projet Objectifs du Millénaire des Nations Unies 2005. Investir dans le développement : un plan pratique pour réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement. Aperçu, PNUD, New York, 2005, disponible en ligne sur : http://www.unmillenniumproject.org/reports/french/htm, P.72.

* ⁴² Sandrine Maljean-Dubois, « Environnement, développement durable et droit international. De Rio à Johannesburg : et au-delà ? In Annuaire français de droit international, Volume 48. 2002. P.609-610.

* ⁴³ Olivier Godar, « Le développement durable de Rio de Janeiro (1992) à Johannesburg », Laboratoire d'Econométrie, Ecole polytechnique -UMR 7657 CNRS1 cahier N°2003-017, septembre 2003 P.4

* ⁴⁴ Paulo Affonso LEME MACHADO : « Commerce international, environnement et biodiversité », in vers un nouveau droit de l'environnement, P. 67.