contröle des marchés de l'Etat au Maroc

Section 2 : Le contrôle de la régularité budgétaire d'un marché de l'Etat

Comme toute proposition d'engagement, le marché de l'Etat doit être soumis au visa du CED. Ce dernier veille au respect de la régularité budgétaire de la dépense. « La notion de régularité est étroitement liée à celle de la sincérité. Les deux notions n'ont jamais été clairement et précisément définies que ce soit par la loi, par la jurisprudence ou par la doctrine. Cependant, le contrôle de régularité peut être défini comme étant un contrôle qui consiste à vérifier la conformité d'un acte à une norme préétablie au sens strict »^12(*). Mais, au terme de l'article 11 du décret relatif au CED, le contrôle de la régularité budgétaire consiste à s'assurer de la disponibilité des crédits, l'exactitude de l'imputation budgétaire et des calculs, le respect des lois et règlements d'ordre financier, et que l'engagement annuel est non fractionné et n'engendre pas des répercussions sur les années ultérieures.

§1. Le respect de l'autorisation budgétaire

1.1 Contrôle de la disponibilité des crédits et de l'exacte imputation budgétaire

a) La disponibilité des crédits

C'est la première consigne du contrôle de la régularité budgétaire, qui a pour but de faire respecter les limites imposées par l'autorisation budgétaire. A cet effet, le contrôleur doit s'assurer que la proposition d'engagement du marché a été imputée sur une rubrique budgétaire suffisamment dotée de crédits pour supporter la dépense objet du marché. Toute violation de cette disposition réglementaire sera sanctionnée par le refus définitif de viser le marché et même le recours de l'ordonnateur à l'arbitrage du Premier Ministre sera vain. Car, le Premier Ministre ne peut passer outre le refus de visa du contrôleur motivé par l'indisponibilité des crédits.

La question qui s'impose, c'est pourquoi cette rigidité au niveau du contrôle de la disponibilité des crédits ?

A notre avis, le non-respect de cette disposition n'est pas une simple dérogation, mais elle porte atteinte à l'autorisation parlementaire et au principe de la démocratie. En plus, il met l'Etat dans une situation d'un débiteur insolvable.

Mais, comment le législateur a pu alléger le respect rigoureux de l'autorisation budgétaire ?

Plusieurs sont les mécanismes de souplesse dont notamment : les virements, les consolidations et les reports des crédits. Néanmoins, les crédits ne peuvent être rendus disponibles au titre de la rubrique qui profite du prélèvement qu'après obtention du visa réglementaire.

Les crédits provenant de la rubrique supportant le prélèvement deviennent quant à eux indisponibles dès que l'ordonnateur ou le sous ordonnateur aura pris la décision de les virer à une autre rubrique budgétaire.

Il en va de même pour les réductions de crédits dans le cadre des crédits délégués aux sous-ordonnateurs.

Quant aux diminutions (ou dégagement) sur des engagements déjà visés ou certifiées par le CED, selon le cas, elles ne rendent les crédits disponibles au titre de la rubrique qu'elles concernent qu'après visa par le CED des diminutions en question.

Enfin, Il importe de signaler que le contrôle de la disponibilité ne constitue aucun problème pour les contrôleurs, étant donné qu'ils tiennent une comptabilité parallèle aux ordonnateurs.

b) L'exacte imputation budgétaire

La vérification de l'imputation doit s'opérer par rapport aux rubriques prévues par les documents budgétaires « morasse » Cette vérification doit permettre le rapprochement de la nature de la dépense objet du marché avec la ligne budgétaire et, le cas échéant, avec la destination de la dépense précise au niveau du paragraphe, article ou chapitre concerné.

C'est le cas, à titre d'exemple, de certains équipements informatiques tels que les micros-ordinateur, les logiciels, les imprimantes etc.... qui sont considérés soit comme matériel informatique lorsqu'ils sont utilisés pour le traitement de l'information, soit comme matériel de bureau ou pédagogique lorsqu'ils sont destinés respectivement à la bureautique ou à l'enseignement et doivent en conséquence, être imputés sur la rubrique budgétaire correspondante^13(*).

Il s'agit d'un principe fondamental que l'ordonnateur est obligé de respecter pour ne pas dénaturer les directives, voire l'esprit de la loi de finances.

Par ailleurs, toute imputation erronée fera l'objet d'un rejet systématique de la dépense engagée et par conséquent le refus de visa de la dépense. Ce visa ne peut être obtenu qu'après correction de l'imputation par l'ordonnateur.

1.2 Vérification de l'exactitude des calculs

Il s'agit de vérifier l'exactitude des opérations arithmétiques relatives aux propositions d'engagement. Ainsi, dans le cas d'un marché cette vérification peut se faire par l'examen de l'exactitude matérielle des calculs qui consiste à comparer les prix unitaires du bordereau des prix au prix total porté sur les autres pièces du marché, et de comparer aussi les prix aux quantités des prestations commandées.

§2. Contrôle de la proposition d'engagement au niveau financier

2.1 L'engagement proposé doit porter sur le total de la dépense sans engendrer des répercussions sur les années ultérieures

a) L'engagement proposé doit porter sur le total de la dépense

Le contrôleur doit vérifier si l'engagement porte sur la totalité de la dépense à laquelle l'administration s'oblige pour toute l'année d'imputation budgétaire.

Si l'engagement, au début de chaque nouvelle année, ne pose aucun problème pour les dépenses permanentes, il n'en est pas de même pour ce qui est des dépenses occasionnelles.

En effet, s'agissant des dépenses occasionnelles comme le cas d'un marché, il arrive parfois qu'il ne puisse être exécuté en totalité avant le 31 décembre de l'année en cours. C'est pourquoi l'ordonnateur ou le sous ordonnateur ne peut l'engager que lorsqu'il dispose de la totalité de la dépense qui en résulte.

En outre, le contrôleur doit vérifier que le service gestionnaire n'essaie ni de minorer le montant de l'engagement afin de pouvoir l'engager plus facilement, ni de le surestimer au profit du créancier.

b) L'engagement proposé ne doit pas avoir des répercussions sur les années ultérieures

Répercussions qui risquent de laisser sans couverture budgétaire les engagements précédemment visés par le CED et devant être imputés sur la même rubrique budgétaire.

2.2 La régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier

Sachant que même s'il est correct d'un point de vue strictement budgétaire, un engagement peut être irrégulier au regard de l'aspect financier d'une disposition législative ou réglementaire.

En cas de marchés d'Etat, la proposition d'engagement doit être conforme à l'ensemble de la réglementation régissant les marchés de l'Etat : décret n° 2-98-482 du 30 décembre 1998, le CCAG/Travaux, le CCAG/EMO, le RGCP...etc.

Section 3 : Résultats du contrôle de régularité des marchés de l'Etat

En vertu de l'article 4 du décret n° 2-01-2678, le CED intervient préalablement à tout engagement. Les contrôleurs centraux, régionaux, provinciaux et préfectoraux disposent d'un délai de 15 jours ouvrables francs pour formuler leurs observations sur les propositions d'engagement de dépenses relatives aux marchés soumises à leur visa. Passé ce délai, ces propositions sont réputées « bonnes » et doivent être retournées à l'administration le lendemain de la date d'expiration dudit délai.

La décision du contrôleur est traduite selon le même article précité, soit par un visa, un visa avec observation, par un refus de visa motivé ou encore par un visa différé institué par l'article 13. Ces mécanismes sont pris par le contrôleur en distinguant entre les observations liées à la régularité budgétaire de la proposition d'engagement du marché qui constituent des motifs de suspension ou de refus, de celles qui n'entament pas la régularité de l'acte d'engagement.

§1. La confirmation de la régularité du marché de l'Etat

1.1 Le visa ou visa avec observation d'un marché de l'Etat

a) Le visa

Lorsque, à l'issue de l'examen de la proposition d'engagement objet du marché, le contrôleur ne relève aucune irrégularité et présume sa régularité ou estime que la réponse de l'ordonnateur confirme cette présomption, il doit apposer son visa sur :

ü Le contrat de marché pour attester sa conformité aux dispositions réglementaires ;

ü L'état d'engagement, pour attester que la rubrique budgétaire, sur laquelle la proposition d'engagement objet du marché a été imputée, a suffisamment de crédits disponibles, et ce dans le délai prévu par l'article 12 du décret sur le CED.

b) Le visa avec observation

Parmi les nouveautés instituées par la réforme du décret sur le CED, c'est le « visa avec observation ». Ce visa est accordé malgré la constatation des irrégularités, mais qui n'entament pas la régularité de l'acte d'engagement, tel que, le défaut d'approbation, de rectifications apportées dans les divers documents à l'exception du CPS, erreur ou absence de la référence aux articles en vertu desquels le marché est passé dans les divers documents à l'exception du CPS, insuffisance de timbrage...etc.

Cette innovation introduite par le décret du 31/12/01 vise à éliminer les facteurs de retard fondés sur les observations qui bien qu'ayant leur importance, ne concernent pas la régularité de la dépense, mais l'ordonnateur doit satisfaire les observations formulées par le contrôleur sous peine de voir le marché rejeté au niveau du paiement.

1.2 Le visa différé

En vertu de l'article 13 du décret sur le CED qui stipule que « le contrôleur général et les contrôleurs peuvent se faire communiquer tout document, demander tous éclaircissements relatifs aux propositions d'engagement soumises à leur visa et faire part à l'ordonnateur ou au sous ordonnateur des observations qu'appelle la proposition d'engagement »

Dans cette situation, l'examen du dossier en sa possession ne permet pas au contrôleur de conclure de manière non équivoque à la régularité de la proposition d'engagement, il est contraint dans ce cas de demander à l'ordonnateur :

ü Soit, des explications ou des précisions, tel est le cas par exemple de la demande de la destination de la fourniture dont l'achat est envisagé et de l'emploi qui lui est réservé. Ces précisions permettront de vérifier éventuellement la conformité de la nature de la dépense à la rubrique sur laquelle il est proposé de l'imputer ;

ü Soit, de reconsidérer sa proposition, compte tenu des observations formulées. C'est le cas par exemple, lorsqu'il s'agit d'une erreur de calcul. Dans ces situations, le contrôleur présume la régularité de la proposition d'engagement qui lui est soumise et estime que la réponse de l'ordonnateur confirmera cette présomption et lui permettra de viser cette proposition.

§2 Le refus de visa d'un marché

2.1 le refus de visa

Le refus de visa peut être défini comme « l'acte par lequel le contrôleur exprime sa décision définitive de ne pas apposer son visa sur une proposition d'engagement qu'il juge non conforme aux conditions de la régularité budgétaire telles qu'elles sont fixées par l'article 11 du décret du 30 décembre 1975 précité.

Le contrôleur informe alors l'ordonnateur ou le sous ordonnateur de son refus de visa. Dans ce cas deux situations sont à prévoir :

ü Soit que l'ordonnateur reconnaît le bien fondé de la décision du contrôleur et il annule la proposition d'engagement ;

ü Soit que l'ordonnateur décide de maintenir sa proposition d'engagement malgré le refus de visa par le CED.

La première situation ne nécessite aucune procédure particulière ; il suffit que l'ordonnateur informe le contrôleur de l'annulation de la proposition refusée.

La seconde situation par contre renvoie à l'arbitrage du contrôleur général des engagements de dépenses, et éventuellement à la saisine du Premier Ministre dans le cadre de la procédure fixée par l'article 14 du décret sur le CED.

2.2 Arbitrage du Premier Ministre

Cet arbitrage se matérialise par une « décision de passer outre » du Premier Ministre autorisant l'ordonnateur à engager la dépense en cause ; la décision de passer outre se substituant alors au visa du contrôleur, à condition que le refus de visa ne soit pas motivé par l'indisponibilité des crédits ou de postes budgétaires ou par le non-respect d'une disposition législative.

En outre, l'article 14 du décret sur le CED invite le Premier Ministre avant de prendre une telle décision à consulter la Commission des Marchés sur la proposition d'engagement objet de l'arbitrage inhérent à un marché de l'Etat.

A titre d'exemple, la Commission des Marchés s'est prononcée, le 24 septembre 2003, sur une demande émanant du ministre délégué auprès du Premier Ministre chargé de l'habitat et de l'urbanisme et qui sollicite une autorisation du Premier Ministre permettant de passer outre au refus de visa du CED concernant la proposition d'engagement du marché n°15/2002. Ce dernier, qui a pour objet la conception et la réalisation du stand de la 9^ème édition du salon international du bâtiment organisé du 18 au 22 septembre 2002, a reçu un commencement d'exécution avant son visa par le CED et son approbation par l'autorité compétente.

La Commission des Marchés a toujours observé une jurisprudence constante en ce qui concerne la régularisation des marchés ayant reçu un commencement d'exécution avant le visa du CED et l'approbation par l'autorité compétente.

Toutefois, dans le cas d'espèce, et compte tenu du fait que :

ü L'administration contractante reconnaît, d'une part, que le titulaire du marché a été invité par ses soins à entamer la réalisation des travaux objet du marché avant son visa par les organes de contrôle et que celui-ci a honoré l'ensemble de ses engagements contractuels, et d'autre part, si elle n'avait pas agi de la sorte, le stand du salon n'aurait pas pu être organisé à la date prévue ;

ü Le refus de visa par le CED n'est pas motivé par l'indisponibilité des crédits, ni par le non-respect d'une disposition législative.

La Commission des Marchés a proposé, à titre exceptionnel, de réserver une suite favorable à la demande sollicitée par le département de l'habitat et de l'urbanisme^14(*).

* ¹² MALLYANI Mustapha « pour une rationalisation des dépenses publiques au Maroc : Cas de la gestion des marchés publics » Mémoire de DESA, Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales (Rabat-Agdal).

* ¹³ Note explicative du contrôleur général des engagements de dépenses de l'Etat n° 60/CG du 12 décembre 2003 au sujet de l'application du décret relatif au CED.

* ¹⁴ Revue « Al Khazina » n° 1 décembre 2003. P.15.