contröle des marchés de l'Etat au Maroc

Chapitre I : Le CED et le contrôle préventif des marchés de l'Etat

Le premier contrôle institué au sein de l'exécutif était le contrôle qui s'effectuait au moment du paiement. La pratique a démontré par la suite que ce contrôle devrait être soutenu par un contrôle préventif qui intervient avant l'engagement de l'Etat afin d'éviter les dérapages et arrêter l'irrégularité à la source^5(*).

Ce contrôle est assuré pour l'Etat par le contrôleur général des engagements de dépenses nommé par dahir sur proposition du ministre des finances, et par les contrôleurs centraux, régionaux, préfectoraux et provinciaux.

C'était sur l'initiative du protectorat que le contrôle des engagements de dépenses a été instauré par le dahir du 20 décembre 1921. Dès lors, les textes régissant le CED ont subi plusieurs modifications notamment en 1959 par le dahir n° 1-59-216, en 1969 par le dahir n° 1-69-108 du 21 février 1969 et enfin en 1975 par le décret n° 2-75-839 du 30 décembre 1975 qui a été modifié et complété par le décret n° 2-01-2678 du 31 décembre 2001. Ce dernier est considéré comme une référence importante après la réglementation des marchés qui a pour objet d'élucider l'intervention du contrôle des engagements de dépenses en matière des marchés de l'Etat.

Section 1 : La consistance du contrôle des marchés de l'Etat par le CED

Le contrôle effectué par cet organe sur les marchés de l'Etat est instauré sur la base de la réglementation en matière de marchés publics et le décret n° 2-75-839 du 30/12/1975 sur le CED, et le dahir n° 1-02-25 du 3/4/2002 portant promulgation de la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des comptables et des contrôleurs.

Ce contrôle se focalise en premier lieu sur le contenant et le contenu de la proposition d'engagement de marché, puis en second lieu devient plus rigoureux en s'attelant à la régularité de ladite proposition.

Avant d'aborder ces points, il est nécessaire de signaler que le contrôle du CED en matière de marchés de l'Etat intervient avant même la proposition d'engagement, et ce conformément à l'article 35 du décret n° 2-98-482 relatif aux marchés de l'Etat, qui stipule : « ... les membres de la commission sont convoqués à la diligence du maître d'ouvrage. La convocation et le dossier d'appel d'offres prévus à l'article 23, ainsi que tout document communiqué aux concurrents, doivent être déposés dans les services des membres de la commission d'appel d'offres concernés 15 jours au moins avant la date fixée pour la séance d'ouverture des plis »

Vu que le CED est représenté au niveau de la commission d'ouverture des plis, le contrôle des dossiers relatifs aux projets de marchés est entamé dès la réception des dossiers d'appel à la concurrence jusqu'à la désignation de l'attributaire du marché pour passer à la phase du contrôle de la proposition d'engagement.

Pour bien éclaircir cette représentativité du CED au sein de la commission d'appel d'offres, nous nous sommes référés à l'avis de la Commission des Marchés n°278/04 du 28/7/04^6(*) . Cette dernière estime, à propos d'un refus de visa du CED motivé par l'écartement à tort d'un soumissionnaire par la commission d'appel d'offres. Le département de l'artisanat a estimé que cette observation doit être soulevée par le représentant du CED.

La Commission des marchés a décidé que cette représentativité s'insère dans le cadre de l'assistance au maître d'ouvrage dans le choix du cocontractant et ne saurait se substituer à la mission principale de contrôle de régularité des propositions d'engagement de dépenses assignée aux contrôleurs par le décret n° 2-75-839 du 30/12/1975.

Bien que le décret n° 2-98-482 du 30/12/1998 fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l'Etat prévoie dans son article 35 que « les journaux contenant l'avis d'appel ou la lettre circulaire, selon le cas, ainsi que les pièces énumérées à l'article 26 (justifiant les capacités juridiques, financières et techniques présentées par l'attributaire) et qui n'ont pas fait l'objet d'aucune réserve au cours de la séance d'examen des dossiers administratif et technique ou au cours de la séance d'admission, ne seront pas présentées à l'appui des dossiers d'engagement et de paiement » Il n'en demeure pas moins que toute irrégularité constatée dans le déroulement de la procédure doit être soulevée par les organes de contrôle lors de la présentation du dossier pour visa d'engagement si elle n'a pas été relevée au cours de la séance d'appel d'offres.

§1. Le contrôle du contenant des marchés de l'Etat

1.1 La présentation du projet de marché

Conformément à la circulaire n° 26 FP du 10/7/59, les administrations doivent présenter leur projet de marchés au CED sous forme d'un document unique avec des pages numérotées. Ainsi, toute proposition d'engagement du marché ne respectant pas cette disposition sera suspendue du visa du CED.

Par ailleurs, « cette condition en apparence simple est à notre avis l'une des premières phases de la préparation minutieuse des contrats publics, puisque toute autorité ayant à intervenir dans la vie du marché, se trouve devant un dossier unique ayant toutes les qualités d'un contrat, et non plus devant de simples feuilles non reliées et superposées. Ce qui diminue sûrement les risques de perte, d'altération ou de substitution de ces pages et évite par conséquent toute atteinte à la régularité du contrat »^7(*).

1.2 Les pièces constitutives du dossier de marché

Le CED doit, en premier lieu, s'assurer de l'existence des pièces constituant le dossier conformément à l'article 80 du décret relatif aux marchés de l'Etat, aux modèles types prévus par la décision du premier ministre n° 3-57-99, ainsi que l'arrêté du ministre des finances et de la privatisation n° 1670-30 du 20 joumada II 1424 (19 août 2003) qui fixe la nomenclature des pièces justificatives des propositions d'engagement de dépenses de l'Etat. Il y a des pièces justificatives communes à tous les marchés et d'autres varient selon le mode de passation et selon la nature des propositions. Nous nous contentons de citer seulement la première catégorie des pièces, à savoir :

ü Une fiche d'engagement de dépenses (modèle D) en deux exemplaires dont un original destiné aux archives du CED^8(*) ;

ü L'état d'engagement : conçu pour chaque type de crédits de paiement ou d'engagement. Il reprend tous les renseignements de la fiche modèle « D » à partir des éléments qu'il contient, il renseigne sur l'objet du marché, le détail et le total de l'engagement de la dépense. Cette pièce prend plus d'importance au niveau du contrôle comptable ;

ü L'acte d'engagement : c'est la pièce contractuelle, par laquelle le cocontractant de l'administration manifeste sa volonté d'engager sa responsabilité et de réaliser les prestations objet du marché en adhérant aux clauses présentées par les divers documents. L'acte doit être établi sur papier timbré, signé et conforme au modèle imposé par l'administration et tout acte d'engagement non conforme au modèle est frappé de nullité ;

ü Le rapport de présentation : il doit être établi par le maître d'ouvrage conformément au modèle institué par la circulaire du Premier Ministre. A ce niveau il convient de vérifier si toutes les rubriques prévues par le modèle sont renseignées à savoir : la nature et l'étendue des besoins à satisfaire, les motifs ayant déterminé le choix du mode de passation, les critères utilisés pour l'évaluation des offres et la justification du choix de l'attributaire ;

ü Le projet du marché : l'original doit être signé, daté et paraphé par les deux parties contractantes, et accompagné d'une copie certifiée conforme audit original. Pour les marchés des travaux de construction de bâtiments, cet original doit être signé et daté par l'architecte et l'ingénieur spécialisé (BET le cas échéant) ;

ü Le bordereau des prix : c'est un document qui contient une décomposition par poste des prestations à exécuter et indique, pour chacun des postes, le prix applicable.

§2. Le contrôle du contenu des marchés de l'Etat

Le CED doit vérifier le respect des dispositions réglementaires en matière de marchés de l'Etat notamment les cahiers de charges considérés comme étant la loi organisant les marchés de l'Etat. Ainsi, l'article 10 du texte régissant les marchés de l'Etat, distingue trois sortes de cahiers de charges :

§ Les cahiers des clauses administratives générales ;

§ Les cahiers des prescriptions communes ;

§ Les cahiers des prescriptions spéciales.

2.1 Les cahiers de charges

a) Cahiers des clauses administratives générales

Ces cahiers fixent les dispositions administratives applicables à tous les marchés de travaux, fournitures ou services ou à une catégorie particulière de ces marchés. Ces cahiers sont approuvés par décret.

b) Cahiers des prescriptions communes

Etablis et approuvés par les ministres intéressés ou par arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre chargé des finances. Ils ont pour objet essentiellement de fixer les dispositions techniques applicables aux marchés portant sur une même nature de travaux, de fournitures ou de services ou à tous les marchés passés par un même département ministériel ou par un même service spécialisé^9(*).

c) Cahiers des prescriptions spéciales (CPS)

Ils fixent les clauses propres à chaque marché selon l'article 10 §.3. Ils reproduisent les clauses du CCAG et du CPC s'appliquant au marché proposé, et éventuellement les clauses qui leur dérogent.

2.2 Le CPS une pièce maîtresse du marché de l'Etat

Le CPS est le document de base de la proposition d'engagement du marché, sur lequel l'attention du contrôleur est centrée, en vue de s'assurer de la régularité de sa rédaction et de son contenu. Ainsi, le CPS doit contenir un certain nombre d'indications énumérées dans l'article 9 du décret. Certaines d'entre elles doivent être considérées essentielles, car l'omission de l'une d'entre elles entraînerait la nullité du marché. Ces indications sont :

ü L'indication des parties contractantes : en précisant la qualité du signataire au nom de l'administration. Il s'agit pour le CED de vérifier en premier lieu que ce signataire est autorisé par un texte conformément à l'article 64 du RGCP à engager les dépenses de l'Etat. Cette formalité indispensable est une condition de validité du marché ; en second lieu il s'agit d'identifier le cocontractant de l'administration et de veiller à ce qu'il s'engage à exécuter les clauses du contrat ;

ü Objet du marché : le maître d'ouvrage est tenu de déterminer aussi exactement que possible les spécifications notamment techniques et la consistance des prestations qui doivent être définies par référence à des normes marocaines homologuées ou, à défaut, à des normes internationales (article 4). Cette obligation est justifiée par le fait que l'objet du marché est la raison d'être de l'engagement et la justification légale de la proposition de dépenses qui détermine même les autres clauses du contrat ;

ü Le prix : sous réserve des dispositions concernant les marchés à prix provisoires ou les modalités de détermination du prix pour les prestations rémunérées sur la base de dépenses contrôlées, le CPS doit indiquer la forme et le caractère des prix du marché conformément aux stipulations de article 11 du même décret.

Le cas échéant, pour les marchés de prestations de services à conclure avec une société étrangère, de manière distincte le montant de la TVA applicable et celui de la retenue à la source dans les conditions prévues par les lois applicables respectivement à la TVA et à l'impôt sur les sociétés.

Préciser si le marché est conclu sur la base de prix fermes ou de prix révisables dans les conditions prévues par les articles 16 et 17 du décret n° 2-98-482. Après vérification de l'existence de cette mention, il est nécessaire de signaler qu'en cas de marchés à prix révisables, le CPS doit comporter également la ou les formules de cette révision conformément aux dispositions de l'arrêté du Premier ministre n° 3-17-99 du 12/7/1999^10(*) ;

ü La date de conclusion du marché.

D'autres mentions sont obligatoires pour des raisons de bonne exécution du contrat ou plus simplement même de bonne administration, leur omission n'entraînerait pas de droit la nullité du contrat, mais elle obligerait le contrôleur des engagements de dépenses soit à opposer un refus de visa, s'il s'agit de l'une des mentions ci-après qui représentent des vices de forme :

ü Le délai d'exécution du marché ou la date de son achèvement ;

ü Les conditions de réception et, le cas échéant, de livraison des prestations ;

ü Les conditions de réception et, le cas échéant, de la livraison des prestations ;

ü Les conditions de règlement ;

ü la clause de nantissement qui doit être conforme à la clause type présentée par la circulaire 796 SGP du 15/4/1953 prise pour application du dahir du 28/8/1948 relatif au nantissement des marchés publics.

Soit, sans différer son visa, à demander à l'ordonnateur de faire compléter le marché s'il s'agit des mentions suivantes^11(*) :

ü La forme du marché. Il s'agit dans ce cas de vérifier si l'acte d'engagement et le CPS se réfèrent aux dispositions du décret  ;

ü Les références aux articles, paragraphes et alinéas du décret de 1998 en vertu duquel ou desquels, le marché est passé ;

ü L'énumération par ordre de priorité des pièces incorporées au marché. Ces pièces sont présentées dans un ordre de priorité défini par le CCAG applicable aux types de prestations objet du marché (article 4 du CCAG/Travaux et CCAG/EMO) ;

ü Les conditions de résiliation.

La liste de ces mentions n'est d'ailleurs pas limitative. En effet, les marchés doivent contenir d'autres mentions qui s'imposent aux services des marchés par des textes généraux tel que le dahir des obligations et contrats, le CCAG et le code du travail.

Après avoir passé en revue le contrôle des dispositions réglementaires en matière des marchés de l'Etat qui doivent être respectées par l'administration, il est intéressant de répondre à la question suivante : Comment appliquer le contrôle de la régularité budgétaire sur les marchés de l'Etat ?

* ⁵ Abdesselam ARHOUTANE « marchés publics de l'Etat et comptabilité publique au Maroc » p 142. Thèse pour l'obtention du grade de Docteur de l'Université de Montpellier.

* ⁶ Source : la Commission des Marchés.

* ⁷ Abdelmjid BOUTAQBOU « contribution à l'étude du contrôle des marchés de l'Etat » p 61 et 62. Mémoire de cycle supérieur de l'ENA.

* ⁸ La fiche d'engagement de la dépense ou fiche modèle « D » est un document de correspondance et de liaison entre le service dépensier et le CED, et par-là, elle trace tout l'historique du marché depuis sa passation par l'ordonnateur jusqu'à son visa, son élaboration revêt une importance capitale dans la mesure où elle doit comporter les références budgétaires et comptables et les références permettant au contrôleur de vérifier la concordance de ses écritures avec celles de l'ordonnateur.

* ⁹ Article 10 du décret n° 2-98-482 du 30 décembre 1998.

* ¹⁰ Guide à l'intention des contrôleurs centraux, régionaux, préfectoraux et provinciaux des engagements de dépenses, élaboré sur la base des dispositions du décret n° 2-98-482 du 30/10/1998, fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l'Etat ainsi que certaines dispositions relatives à leur contrôle et à leur gestion.

* ¹¹ Instruction générale des dépenses publiques du 1 novembre 1979. Article 261, p 177