Section 2 : Le Débat sur la Relation Privatisation
Performance
Les recherches sur la nature de la relation entre
la privatisation et la performance se caractérisent par de
nombreux va-et-vient entre prédictions théoriques
et observations empiriques. En effet plusieurs théories
prédisent un accroissement de performance consécutif à
la privatisation. Mais rares sont les études totalement en
accord avec la théorie. Certaines lui sont même
diamétralement opposées. D'où la
nécessité pour nous de revenir au coeur même de cette
contradiction, afin de mieux maîtriser ses contours, avant
d'envisager des pistes de réconciliation. Il sera donc question
pour nous dans un premier temps de parcourir les fondements théoriques
des privatisations. Ensuite, en rappelant d'abord brièvement les
différentes directions prises par les résultats des
études empiriques, nous allons tirer les leçons de ces
écarts avec la théorie en proposant un élargissement de la
notion de performance.
2.1. Les fondements théoriques des politiques
de privatisation
Il faut remonter en 1776 pour trouver les premiers
écrits officiels en faveur des forces du marché. En effet
à cette époque, la question fondamentale à laquelle il
fallait trouver une réponse était celle de savoir si oui ou non
l'Etat en tant que producteur assurait mieux que quiconque le bien être
des populations. En d'autres termes, serait-il avantageux pour le citoyen
de laisser la responsabilité à l'Etat de décider
sur la qualité, la quantité et le prix des biens et services
à produire ? Ou faudrait-il laisser agir les forces du marché ?
Adam Smith apporte une réponse à cette question à
travers
sa philosophie du « laisser faire ». Il
démontre dans « The wealth of Nations » que pour un
plus grand bien être commun, il est préférable de
limiter l'intervention de l'Etat dans l'économie, et de laisser les
mécanismes de marché jouer pleinement. Mill affirmera plus tard
que « le laissez faire en bref doit être la pratique
générale. Chaque manquement à cette règle,
à moins qu'il ne soit nécessaire pour un grand bien,
représente un certain mal ». Ses prises de positions en faveur des
forces du marché ne
se limitent pas au niveau de l'économie prise dans
son ensemble. Sur un plan
microéconomique, bon nombre d'auteurs se sont
penchés sur la question. Nous
examinerons les contributions essentielles que sont les
théories des contrats incomplets, des droits de
propriété, celles de l'efficience X, du Public Choice et
de
l'Agence.
2.1.1. La théorie des Contrats
Incomplets
On dit d'un contrat qu'il est incomplet si certaines
éventualités ne sont pas couvertes par le contrat. En effet il
est difficile, voir impossible de mentionner tous les évènements
qui peuvent surgir dans l'exécution d'un contrat. Ceci compte tenu de la
rationalité limitée des agents. Cette
quasi-impossibilité de contrat complet pose justement le
problème de la véritable propriété. Ainsi,
cette théorie distingue deux aspects de la propriété
: l'allocation des droits résiduels et l'appropriation des gains
résiduels (Grossman et Hart 1986 ; Hart et Moore, 1990).
· Le « control right » ou allocation des
droits sur l'actif.
L'allocation des droits sur l'actif correspond au droit
de prendre toutes les décisions concernant l'usage de cet actif qui
ne sont ni contrôlées explicitement par la
loi, ni attribuée contractuellement à d'autres
agents.
· Le « cash flow right » ou appropriation des
gains
L'appropriation des gains est le droit de
bénéficier des gains associés à la possession
de l'actif dont l'affectation n'est pas prévue contractuellement.
Ce double aspect de la propriété rendu visible
par l'existence d'un contrat incomplet permet d'identifier l'entreprise
publique comme étant justement la propriété de l'Etat dans
la mesure où de prime abord il détient le «
control right » et le « cash flow right ». Mais
le constat qui se dégage d'une analyse en profondeur est que
les responsables politiques disposent des droits de décisions
résiduels sur les actifs publics, mais ne possèdent pas
légalement les droits d'appropriation des gains résiduels.
Ces derniers appartiennent au trésor public. C'est ce
décalage entre les
« control rights » et les « cash flow
rights » associé au contrôle politique sur
l'activité économique qui serait à l'origine de
l'inefficacité de la firme publique (Shleifer et
Vishny 1993, 1994).
2.1.2. La théorie des droits de
propriété
Grossman et Hart (1986) définissent la
propriété d'un bien, comme étant le droit d'exercer
le contrôle sur ce bien dans les situations qui n'auraient pas
été décrites dans le contrat. Cette analyse de la
propriété met l'accent comme nous l'avons vu
précédemment sur deux dimensions essentielles de
l'économie des droits de propriété :
la vocation de rendement résiduel et la
détention du contrôle résiduel. Le propriétaire
d'un actif pour maximiser son profit doit pouvoir contrôler la
totalité de ses droits s'approprier les bénéfices nets
(Alchian (1965) et Demsetz (1967)). Pour que cela soit possible, ces droits
doivent avoir deux attribues essentiels :
- L'exclusivité qui garantit à l'individu
un usage des biens non subordonnés à d'autres agents ;
- La transférabilité qui permet un libre choix
entre les différents droits.
En nous basant sur cette analyse, l'entreprise publique offre le
cas le plus clair
de la mise en cause de la propriété. D'abord
parcequ'ici les droits ne peuvent pas être cédés (Boycko et
al 1996). Ensuite ces droits n'étant considérés comme la
propriété d'une tierce personne ont un caractère
diffus. Ils sont alors sources de coûts contractuels plus
importants (Cave 1990, Vichers et Yarrow 1988). Toutes choses qui permettent
d'affirmer la supériorité du système de droit de
propriété privé sur le système de droit de
propriété public.
2.1.3. La théorie de l'X
efficiency
Cette théorie à pour point de départ un
grand nombre d'observations ayant mis
en évidence que les firmes aux caractéristiques
techniques identiques pouvaient avoir des différences de coût de
production très importantes. Leibenstein (1966) parle donc d'X
efficiency pour qualifier les facteurs non mesurables qui ont une influence sur
la performance de la firme. A cet effet il fait état des fortes
pressions qui s'exercent sur
les Managers des entreprises publiques, ce qui ne permet pas
à celles-ci de se situer sur leur courbe de coût minimal.
C'est pourquoi Leibenstein pense que l'entreprise publique est source
d'inefficience X parce que :
- Elle évolue dans un environnement économique non
concurrentiel
lui permettant de mener une « vie tranquille » ;
- Elle bénéficie souvent des subventions lui
permettant de limiter la probabilité de faillite ;
- Elle poursuit une multitude d'objectifs souvent incompatibles
avec les contraintes d'efficacité économique.
Ainsi étant source d'inefficacité X, l'entreprise
publique est moins performante
et devrait être privatisée.
2.1.4. La théorie du « Public choice
»
L'argument de l'école des choix publics est que les
politiques cherchent leurs propres intérêts plutôt que
ceux de la communauté. En effet ce courant de pensée
relève que la propriété publique est fortement
influencée par la sphère politique. Celle-
ci à travers l'entreprise va chercher à
satisfaire les objectifs qui lui assureraient une
réélection (embauche non justifiée, investissements
non rentables dans telle ou telle région...) ( Boycko et Vishny
1996, Villalonga 2000). Et comme le démontre Jensen (2001), une firme en
poursuivant plusieurs objectifs à la fois ne poursuit finalement aucun.
Shapiro et Willing (1990) pensaient déjà que la
privatisation se justifiait par l'existence d'informations privées,
c'est à dire détenues par une partie et ne pouvant être
connues ou vérifiées par une autre. En décidant de
privatiser, une firme d'une part limite ce pouvoir discrétionnaire
des gestionnaires publics et rend plus coûteuse la recherche de
leurs intérêts particuliers. D'autre part, la privatisation
dépouille la firme
de l'influence politique en éliminant le
contrôle direct du dirigeant public sur l'entreprise. Ainsi donc,
la gestion privée est supérieure à la gestion publique.
2.1.5. La théorie de
l'agence
On parle de relation d'agence dès lors qu'un
particulier ou une entreprise (principal) confie plus ou moins partiellement
la gestion de ses propres intérêts à autrui (agent). Dans
cette relation, le principal peut se trouver confronté à
deux catégories d'incertitudes :
- La première est liée au comportement de l'agent,
qui est
difficilement prévisible. Celui-ci compte tenu de son
opportunisme
peut en effet choisir de trahir les intérêts de son
principal au profit
des siens. On parle alors de « risque moral » ;
- La seconde naît de la qualité du
recrutement et de la, sélection effectuée par le
principal qui dans un contexte d'asymétrie informationnelle
peut se tromper. Il y a donc antisélection ou sélection
adverse.
En présence d'une relation d'agence, et donc de telles
incertitudes, l'objet de la théorie de l'agence est de
rechercher des modalités de contrôle de l'agent
(monitoring), et d'établir de structures incitatives optimales. C'est le
cas de la relation propriétaire dirigeant, où les
solutions suivantes sont offertes au propriétaire (principal)
pour réduire les conflits avec l'agent :
- L'existence d'un marché des droits de
propriété qui donne la latitude
au propriétaire de céder son droit s'il
n'est pas satisfait des performances de l'équipe dirigeante ;
- La menace d'absorption
- La menace de la faillite.
Si l'existence d'une relation d'agence et d'un
conflit d'intérêt entre les Managers et les
propriétaires est une réalité dans les deux types
d'entreprises (publique/privée), il faudrait quand même
souligner que l'invocation des solutions proposées
antérieurement n'est pas possible dans le cas d'une entreprise publique.
Ici
les droits de propriété sont très
rarement cessibles. Par conséquent la menace d'absorption est
nulle. Celle de faillite l'est également ceci compte tenu des concours
financiers dont bénéficie ce genre d'entreprise. Les
conflits d'agences étant donc moins contrôlés ici, ces
entreprises sont moins performantes que les firmes privées.
Comme nous pouvons le constater, la théorie
reconnaît de nombreuses limites
au système de droit de propriété
public. Mais cette théorie seule ne suffit pas pour justifier
une décision de privatisation. Encore faudrait - il que tout le
bien dont elle prédit puisse être effectif après chaque
privatisation.
2.2. Aspects factuels de la relation P/P :
l'ambiguïté des résultats
empiriques
Dans la définition de notre problématique, nous
avons longuement épilogué sur
les différentes méthodologies utilisées
dans les recherches empiriques et les critiques que l'on pouvait faire
à celles-ci. Ici nous allons évoquer les
différentes directions prises par les résultats de ces
recherches avant de tirer les leçons qui s'imposent.
2.2.1. Rappel des principaux résultats
empiriques
En négligeant la méthodologie utilisée,
les recherches empiriques sur la relation privatisation performances
aboutissent à trois vagues de résultat. Certaines montrent
que les entreprises privées sont supérieures aux entreprises
publiques, d'autres que les entreprises publiques sont aussi moins
performantes que les entreprises privées, et enfin un dernier
groupe qui indique que les entreprises publiques sont plus
performantes que les entreprises privées.
2.2.1.1. Performance supérieure du
système de propriété privé.
Aussi bien dans les études transversales que dans les
études longitudinales, on dénombre de nombreuses recherches
aboutissant à cette conclusion qui, rappelons le,
est celle prédite par la théorie. On les
rencontre dans les industries aussi diverses comme
l'électricité, le transport, la finance, l'éducation, la
santé8... On les dénombre également dans de
nombreux pays aux caractéristiques différentes en niveau
de développement, et en situation géographique. Elles sont
de loin les plus fréquentes. Parmi celles-ci nous pouvons citer
entre autres celles de Galal, Leroy, Tandon et Vogelsang (1992) et celle
de Megginson , Nash et Randenborhg (1994).
2.2.1.2. Performance supérieure du
système de propriété public Comme les
précédentes, les études qui aboutissent à
l'une ou l'autre de ces conclusions ne saurait être
spécifiées, car on les retrouve dans toutes les grilles. Parmi
celles qui ne trouvent pas de différence significative entre les deux
formes d'entreprise
en matière de performance, nous pouvons citer entre autres
les recherches de Parker et
Martin (1991), Parker (1993) Bishop et Kay (1989).
8 Pour une revue détaillée de tous ces
travaux, voir le Table2 a et b de Villalonga (2000).
S'agissant du dernier cas, il existe plusieurs articles
publiées c'est vraie dans
des revues reconnues pour leurs allégeance au
néo-libéralisme (the Review of Economic and Statistcs
de l'Université d'Haward et the National Tax Journal du
Massachusetts Institute of Technology), qui démontrent que les
entreprises publiques sont plus efficaces que les privées dans certains
cas. L'étude de Pier, Vernon et Wicks
sur la collecte des ordures ménagères dans l'Etat
du Montara, arrive à la conclusion selon laquelle les entreprises
publiques sont plus efficaces pour une localité ayant plus
de 1750 habitants. Une autre étude qui va dans le
même sens est celle de Meyer sur les coûts de production de
transaction et de maintenance de trente entreprises productrice
d'électricité. Selon Meyer, « tout semble indiquer que
la structure des coûts la plus basse est celle du secteur public
», et il propose, fait rare à souligner, de faire parvenir
à qui en fera la demande ses tableaux de chiffres
détaillés.
Dans une synthèse de ces études faite par
Villalonga (2000), on dénombre 104
en faveur d'une plus grande performance de l'entreprise
privée, 14 contre et 35 qui sont neutres. A cette classification,
nous pouvons ajouter celles des études économétriques
qui constatent un accroissement de la performance quelques années avant
la privatisation (Villalonga 2000, Charreaux et Alexandre 2001).
En somme, aussi bien dans les études transversales que
dans celles longitudinales, les résultats ne permettent pas de se
prononcer absolument en faveur d'un accroissement de la performance induite par
la privatisation. La question est de savoir pourquoi ce décalage avec
la théorie ? Nous pensons pouvoir répondre à cette
question en revisitant le contenu de la notion de performance.
2.2.2. Les leçons à tirer de
l'ambiguïté des résultats empiriques
A la question de savoir pourquoi cet écart
entre théorie et observations, nous pouvons apporter plus d'une
réponse. Le fait que les résultats des études empiriques
soient aussi divergents d'une méthode à une autre nous
pousse quand même à constater que le problème n'est pas
forcement au niveau de son opérationnalisation. Il faudrait
peut-être chercher dans sa conception ou dans celle des
variables prises en
compte dans les analyses pour trouver ses origines.
2.2.2.1. Le biais dû à la
diversité des environnements
concurrentiels
Généralement, la privatisation s'accompagne de
modifications dans l'environnement concurrentiel et réglementaire.
Vichers et Yarrows (1988) remarquent d'ailleurs que la privatisation est
optimale quand les entreprises évoluent dans un marché
concurrentiel. En effet la concurrence à pour effet d'accroître
l'incitation du manager. Car sur le marché de bien et service,
l'entreprise doit pouvoir offrir à la demande des produits
capables de s'imposer. L'opportunité des décisions prises
permet ainsi la comparaison des managers. Egalement sur le
marché du capital humain, l'absence de concurrence entre managers
aurait pour effet de diminuer leur incitation et d'augmenter leur
propension à satisfaire leurs propres intérêts
au détriment de ceux des propriétaires. La
possibilité de leur trouver des substituts nécessitant
d'énormes coûts liés au caractère spécifique
de cet actif.
Ainsi donc, deux entreprises privatisées n'auraient pas le
même comportement
en matière de performance si elles évoluent
dans des environnements concurrentiels différents. Pourtant un bon
nombre de recherches empiriques sur la privatisation n'intègrent
pas le degré de concurrence propre à chaque entreprise.
Même dans le cas des études nationales, cette négligence
des effets de la concurrence sur la performance pourrait être
préjudiciable à l'harmonie des résultats. Ces
études intégrant des entreprises exerçant dans des
secteurs d'activité bien différents les uns des autres, avec des
intensités concurrentielles différentes. A priori nous
pouvons dire qu'une étude
qui introduit dans son modèle une variable mesurant le
degré de la concurrence propre
à chaque entreprise aurait pour effet de diminuer la
divergence des résultats.
Même en unifiant les environnements concurrentiels,
on annulerait pas le résidu. Il faudrait encore s'interroger sur la
capacité des différents indicateurs utilisés dans les
différents modèles à rendre compte de l'évolution
des variables interpellées.
2.2.2.2. Les limites du cadre théorique
traditionnel d'analyse de
la relation P/P
Traditionnellement, les études sur la privatisation
analysent les effets du changement de propriété
(publique/privée) sur la performance de la firme. Celle-ci est
le plus souvent mesurée par les indicateurs de
rentabilité, de profitabilité, ainsi que
ceux de politique financière et de politique de
dividendes (Megginson et al, 1994 ; Parker 1994 ; Charreaux et Alexandre
2001). Ici, l'actionnaire est traditionnellement considéré
comme le seul créancier résiduel. Dans l'approche
originelle de la gouvernance il assure seul l'intégralité des
pertes de l'entreprise et perçoit la totalité des gains
résiduels. Voilà pourquoi toutes les mesures de
performance dans cette approche sont fondées sur la maximisation de la
richesse des actionnaires. Celle-ci se matérialise classiquement par la
capitalisation boursière, ou la valeur de marché des actions
de l'entreprise (Chatelin, Trebucq 2003). La valeur crée dans
ce cas est assimilée à la valeur actionnariale
(shareholder value) et c'est à juste titre que plusieurs
études se fondent sur la notion de valeur actuelle nette pour la
mesurer. La shareholder value repose donc sur la notion d'évaluation des
entreprises dans l'optique des propriétaires ( Copeland et al. 1993).
Elle découle du point de vue méthodologique
du calcul dynamique de l'investissement. Il s'agit de
déterminer la valeur de marché
du capital propre de l'entreprise. Pour ce faire, on escompte les
« free cash flow » qui seront vraisemblablement disponibles
pour rémunérer les actionnaires.
Une seconde vague des études intègre dans
l'analyse de la performance, l'influence des variables environnementales.
Ainsi selon cette approche, la propriété ne serait pas le seul
facteur explicatif de la performance. Pour Villalonga (2000) par
exemple, la performance serait liée à la période de temps
considérée par l'étude. Voilà pourquoi son
analyse est effectuée en statique (avant, après la
privatisation) et en dynamique (sur toute la période).
Au vu de ce cadre d'analyse théorique, on
pourrait critiquer le fait que les mesures de performances (donc
d'efficacité) utilisées ne soient orientées que sur les
seuls actionnaires. Pourtant, les décisions de la firme entraînent
des conséquences sur l'ensemble des SH. Voilà pourquoi selon
le principe d'efficacité, la mesure de la performance
devrait s'étendre sur tous ces SH.
D'autre part ces mesures de performance ne cadrent pas
avec les nouvelles représentations théoriques de la firme. En
particulier elles sont incompatibles avec la
représentation contractuelle qui présente la firme
comme étant un noeud de contrats.
CONCLUSION
Dans ce chapitre, il a été question pour nous de
mieux connaître ce qu'est la privatisation et de savoir quels sont
ses différents objectifs. Nous avons également parlé
des fondements théoriques des politiques de privatisations, ainsi
que des résultats que fournissent les études empiriques
sur ce phénomène à la mode. Sans pour autant
prétendre évacuer toute la polémique née
autour de l'infidélité des observations à la
théorie, il nous a semblé nécessaire de pointer du
doigt non seulement le cadre théorique traditionnel
utilisé pour analyser la relation P/P, mais également les
indicateurs utilisés pour mesurer la performance. Le constat de
la nécessité du renouvellement de ce cadre théorique a
été fait. Ainsi, l'élargissement de
la notion de performance matérialisée par la
mesure de la valeur partenariale telle que préconisée par la
TGP pourrait aboutir à une réconciliation entre la
théorie et la recherche empirique. Cette avancée ne peut
être possible que si l'on réussit à démontrer
comment un renouvellement de l'analyse de la relation P/P est possible à
partir de la TG. Le chapitre qui suit se penche sur cette question
en examinant
particulièrement les apports de la TGP.
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