La confiance en l'administration

Anthony LANGOUREAU

La confiance en l'administration

Mémoire de Master 2 « Droit public fondamental »

Mention : Droit

Spécialité : Droit Public

Parcours : Recherche

Sous la direction de Monsieur le professeur des universités Christophe ROUX

Année universitaire 2019-2020.

Remerciements

Je tiens particulièrement à remercier en premier lieu, mon directeur de mémoire, Monsieur Christophe Roux pour son indéfectible soutient durant tous ces mois, son engagement à chaque instant ainsi que son investissement et sa disponibilité qui ont fait de ce mémoire une expérience toute particulière.

Je remercie également mes camarades de Master, Héloïse Polère, Laura Barrière, Lina Capuano, Matteo Matergia ainsi que Islem Taiar, qui m'ont soutenu contre vents et marées durant toute cette année.

Enfin, je tiens à adresser mes remerciements les plus sincères à Louise Danvel qui m'a poussé et soutenu dans cette entreprise et sans qui je n'aurai jamais pu réaliser ce mémoire.

J'adresse également un grand merci à mes parents qui ont su être présents et m'apporter leur aide lorsque j'en avais besoin.

Je remercie également mon fidèle camarade, Emilien Peyraud, pour avoir été à mes côtés durant toutes ces années d'études que ce soit dans les bons comme dans les mauvais moments. Il aura contribué à créer un environnement de travail plus qu'agréable.

Table des matières

Introduction 4

Chapitre I : Une administration qui prend en compte les intérêts des administrés : principe socle d'une relation de confiance 9

Section 1- L'interaction comme marqueur de confiance 9

Paragraphe 1- privilégier les modes alternatifs de règlements des litiges pour améliorer la relation administrative 10

Paragraphe 2- La démocratisation de l'action administrative comme pilier de la relation de confiance 15

Section 2- L'intérêt des usagers au centre de l'appareil administratifs 26

Paragraphe 1- La refonte des relations entre le contribuable et l'administration : une administration au service de l'administré 26

Chapitre 2 : Une administration Accessible : une vertu mise en avant par l'administration pour obtenir la confiance des administrés 32

Section 1 - La transparence de l'action administrative 32

Paragraphe 1- Un principe clé pour l'administration européenne 33

Paragraphe 2 : La transparence : un principe majeur de l'administration française 35

Paragraphe 3- Un principe omniprésent en droit de l'environnement 41

Section 2- la simplification du droit et de l'action administrative 48

Paragraphe 1- La complexification du droit 48

Paragraphe 2- La simplification du droit et de l'action administrative : une nécessité au goût du jour 51

Chapitre 3- Une Administration qui fait confiance à ses administrés 55

Section 1- Le développement de l'outil du rescrit fiscal 55

Paragraphe 1- La clarification des règles relatives aux rescrits fiscaux 56

Paragraphe 2 - l'élargissement du champ des rescrits fiscaux 58

Section 2- La mise en place d'un véritable droit à l'erreur 60

Paragraphe 1 : Un droit à l'erreur conditionné 60

Paragraphe 2 : La naissance d'un droit à régularisation en cas d'erreur 63

B- Les avantages d'une régularisation de bonne foi 64

Section 3- La volonté d'améliorer la transparence et la qualité du services 65

Paragraphe 1- Les mécanismes favorables à la transparence de l'action publique 65

Paragraphe 2- Les dispositifs renforçant la qualité du service 67

Bibliographie 70

Annexes 74

Introduction

« La société a évolué souvent plus vite que l'administration elle-même. La réforme de l'État a inspiré de nombreux programmes dédiés à la transformation publique sans pour autant réussir à ce que la relation entre les Français et leur administration soit marquée par la confiance »^1(*). C'est en ces mots que débute l'exposé des motifs de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance. En effet, cette phrase résume parfaitement la raison pour laquelle la loi du 10 août 2018 intervient, c'est à dire mettre fin au manque de confiance qu'il existe toujours entre l'administration et ses administrés malgré les différentes réformes allant dans ce sens.

Toutefois, avant tout il est nécessaire de préciser ce qu'englobe les termes d'administrés et d'administration. Ainsi, l'administration désigne l'ensemble des activités dont le but est de répondre aux besoins d'intérêt générale de la population, ainsi que les personnes morales et physiques qui accomplissent ces activités. En France, l'administration est rattachée au pouvoir exécutif et lui est subordonnée^2(*). Elle est composée de l'administration d'État, dont les compétences s'étendent à tout le territoire, et l'administration territoriales dont les prérogatives sont limitées géographiquement. L'administration dispose de moyens propres afin de mener à bien ses missions, c'est ce qu'on appelle les prérogatives de puissance publique. Il s'agit de pouvoirs de commandement que ne détiennent pas les personnes privées et qui permettent à l'administration d'imposer sa volonté.

En ce qui concerne les administrés, il s'agit des personnes envers qui les règles de l'administration s'appliquent. En d'autres termes les administrés sont les destinataires de l'activité de l'administration.

Aujourd'hui, les rapports entre l'administré et l'administration sont régis par le droit administratif, qui est une branche du droit public. Désormais l'ensemble des règles relatives aux relations entre ces deux entités sont inscrites dans le code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur le 1^er janvier 2016. En effet, avant l'entrée en vigueur de ce code les rapports entre l'administration et les administrés étaient régenté par divers textes législatifs et réglementaires. Par conséquent, l'objectif de cette codification est de clarifier et synthétiser les règles relatives à la relation entre l'administration et ses usagers.

Il s'agissait ainsi d'une entreprise extrêmement périlleuse tant les rapports entre ces deux entités sont complexes et on fait l'objet d'une constante évolution. Effectivement, durant longtemps la relation administrative s'est construite en opposition à la relation politique qui lie le citoyen à l'État. Ainsi, dans l'ordre politique, l'individu est un citoyen disposant de droits et de garanties vis à vis de l'État, alors que dans l'ordre administratif l'individu n'était considéré que comme un sujet de l'administration. Cela signifie qu'il devait se plier aux commandements de cette dernière sans pouvoir l'influencer.^3(*)

Néanmoins, cette vision de la relation administrative a fait l'objet de grande évolution. Tout d'abord le développement de l'État providence, qui désigne la doctrine interventionniste adoptée par certains Etats au lendemain de la seconde guerre mondiale, va contribuer au changement de ces rapports. En effet, désormais l'État ne limite plus son intervention aux domaines régaliens. Par conséquent, l'administration c'est mise à fournir des prestations à ses administrés, pour répondre à leurs besoins sociaux notamment.

Par conséquent, le modèle classique de relations fondé sur l'unilatéralité n'était plus envisageable. En effet, pour répondre aux mieux aux exigences de ses usagers il était nécessaire de pouvoir avoir un dialogue avec eux. Or, la conception classique des relations administratives ne permettait pas l'instauration d'une discussion.

Finalement, il s'agissait de « rompre avec la conception de l'administré-sujet »^4(*). Ainsi, la notion d'administré c'est vu être assimilé à celle de citoyen. En effet, la citoyenneté permet d'être actif et d'avoir une emprise réelle sur les choix collectifs. De plus, elle permet de bénéficier de droits et de garantie vis à vis de l'État.

Ce mouvement de transformation de la relation administrative à finalement aboutit à la mise en place d'une réelle démocratie administrative, c'est à dire un espace dans lequel les administrés peuvent se prévaloir vis-à-vis de l'administration d'un ensemble de droits^5(*). Ainsi, la démocratie administrative est le fruit d'une série de loi visant à en faire la promotion. On peut tout d'abord citer la loi n°73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur de la République. Le médiateur de la république était une autorité administrative indépendante chargé d'améliorer les relations des citoyens avec l'administration en intervenant dans les litiges les opposants. On peut également mentionner la loi n° 78-753 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Il s'agit de la première loi visant à instituer une forme de transparence administrative. Toutefois, c'est véritablement à partir de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations que l'on peut parler de démocratie administrative. En effet, cette loi a permis de renforcer les garanties des usagers face à l'action administrative, ce qui leur a octroyé de fait la possibilité d'exercer effectivement leurs droits. Ainsi, parmi les droits reconnus aux administrés on peut citer notamment le droit à l'information, le droit à la participation ainsi que le droit à une bonne administration.

La démocratie administrative est également une notion ayant une dimension politique. En effet, la démocratie administrative est perçue comme un moyen de répondre à la crise dans laquelle se trouve la démocratie représentative. Effectivement, cette dernière, tout comme l'action administrative, est très mal perçu par les citoyens. Dans son rapport d'activité de 2019, le Conseil d'État constatait ainsi que le statut de citoyen est confronté à un phénomène prenant la forme d'une « crise de confiance en France comme dans d'autres pays, envers le fonctionnement du système représentatif »^6(*). L'action publique souffre d'un terrible manque de légitimité pour les administrés, ce qui nuit fortement à sa qualité. Partant de ce constat, la démocratie administrative à été conçu comme un outil permettant de renforcer cette légitimité en ayant pour objectif de renforcer la confiance des administrés envers leur administration.

La Confiance, au sens littéral, se définit comme le sentiment de sécurité d'une personne à l'égard de quelqu'un ou de quelque chose. Par conséquent, « être en confiance pour l'administré, c'est être en sécurité »^7(*). En effet, la confiance des administrés envers l'administration est quelque chose de primordiale puisqu'un trop grand manque de confiance est source d'insécurité juridique.

Le principe de sécurité juridique, selon le rapport du Conseil d'État sur la sécurité juridique en date de 2006, « impose que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable ». La sécurité juridique est une problématique ancienne, on peut la faire remonter à la République romaine. Elle trouve également une assise dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, qui dans son article 16 dispose que « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminées, n'a point de Constitution ». Finalement, le principe de sécurité juridique a été reconnu expressément par le Conseil d'État en 2006 dans son arrêt Société KPMG du 24 mars 2006.

Ainsi, désormais la sécurité et la confiance semblent être des notions prépondérantes de l'action administrative. Il s'agit pourtant d'un paradoxe puisque normalement ce qui guide l'action administrative c'est l'intérêt général et non la clarté et l'intelligibilité de la règle administrative^8(*). Toutefois, la notion d'intérêt général est perçue comme une notion poussiéreuse, très complexe à appréhender pour les administrés. Or, la recherche de la confiance et de la sécurité sont des notions qui permettent de renforcer la légitimité et l'effectivité de l'action administrative. En effet, un administré en sécurité, c'est un administré qui accepte beaucoup plus facilement la règle imposée par l'administration.

Par conséquent, la confiance est désormais considérée comme la notion permettant d'aboutir à l'instauration d'une relation saine entre l'administration et ses administrés, c'est à dire une relation dans laquelle « l'administration, consciente qu'elle est soumise au droit, prend des actes, des mesures, des décisions intelligibles, cohérentes et adaptées auquel un individu normalement informé peut s'attendre ».

Chapitre I : Une administration qui prend en compte les intérêts des administrés : principe socle d'une relation de confiance

La prise en compte, toujours plus forte, des intérêts des usagers est primordiale pour l'instauration d'une relation de confiance entre l'administration et les administrés. Il s'agit en effet d'un fondement essentiel à n'importe quelle relation de confiance. C'est la raison pour laquelle il est possible de constater qu'il existe de plus en plus de procédés permettant à l'administration d'interagir directement avec l'administré, dans le but de le mettre en confiance (Section 1). Ainsi, cela conduit parfois à placer l'intérêt des usagers au centre de l'appareil administratif (Section 2).

Section 1- L'interaction comme marqueur de confiance

L'une des directions prises par l'administration moderne pour instaurer une relation de confiance avec ses usagers est celle du rapprochement. L'idée est de rassurer l'usager en lui faisant comprendre que ses intérêts sont pris en compte lorsque l'administration agitnormalement. En effet, durant longtemps, l'administré a eu un sentiment de mise à l'écart de l'action administrative, malgré les évolutions législatives du siècle dernier^9(*). C'est la raison pour laquelle on constate que l'administration commence à privilégier le recours aux modes alternatifs de règlements des conflits et principalement la transaction (Paragraphe 1) pour instaurer un dialogue avec l'administré, en cas de conflit avec ce dernier, afin d'éviter un éventuel contentieux, source de déstabilisation des relations futures. De plus, sous l'impulsion de l'Union européenne, qui a fait de la participation des administrés, un moyen de renforcer la confiance envers les institutions européennes^10(*), on a vu apparaître en droit interne des procédures permettant aux usagers de participer à la prise de décision de l'administration (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- privilégier les modes alternatifs de règlements des litiges pour améliorer la relation administrative

La transaction est définie en droit français par l'article 2044 du code civil comme « un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». Finalement, il s'agit de permettre à des parties de « statuer » ensemble sur leur différend dans le but d'y mettre un terme, autrement dit de négocier sur un litige afin de satisfaire au mieux leurs intérêts mutuels.

Il s'agit d'un mode alternatif de règlement des conflits, qui est l'appellation désignant l'ensemble des techniques de résolution des conflits en dehors des procédures juridiques sous autorité étatique. L'objectif de ces procédures est de trouver des solutions souvent plus recevables pour les parties en conflit que celles proposés par les procédures judiciaires traditionnelles. La conciliation, l'arbitrage et enfin la transaction, en sont les plus connus. Aujourd'hui, la tendance est la promotion de ces voies alternatives, tant sur le plan national^11(*) que communautaire^12(*). En droit administratif, la transaction constitue une solution sécurisée et souple pour le règlement des différends. C'est une des raisons pour lesquelles elle est fortement plébiscitée. Il a été reconnu très tôt la possibilité pour les personnes publiques de recourir à la transaction^13(*).

Toutefois, ce n'est que depuis l'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 instituant le code des relations entre le public et l'administration qu'il en existe une définition textuelle. En effet, l'article L. 423-1 du Code des relations entre le public et l'administration dispose, « ainsi que le prévoit l'article 2044 du code civil et sous réserve qu'elle porte sur un objet licite et contienne des concessions réciproques et équilibrées, il peut être recouru à une transaction pour terminer une contestation née ou prévenir une contestation à naître avec l'administration ».

Il convient toutefois de préciser que le domaine de la transaction en droit administratif est restreint. En effet, elle se cantonne à la responsabilité administrative et aux contrats administratifs. Par conséquent, il est impossible de recourir à cette procédure pour contester une décision administrative relevant de l'excès de pouvoir^14(*). De plus, la transaction est une action très encadrée. En effet, il existe des conditions très strictes de formation de la transaction ainsi que des conditions liées à sa validité. Toutefois, il apparaît qu'elle offre de nombreux avantages (A). C'est pourquoi, nous verrons que l'administration favorise son recours dans le but de se rapprocher des administrés et obtenir leur confiance (B).

A- Les intérêts du recours à la transaction

La transaction est tout d'abord extrêmement souple. Il est possible d'y recourir avant une procédure contentieuse mais également à tout stade de l'instruction, y compris en cassation^15(*) et sans qu'aucun texte ne le prévoit^16(*). En outre, il est une source d'économie de temps et d'argent pour les justiciables. En effet, la longueur et la complexité des procédures engendrent une augmentation significative des frais de justice. Par conséquent, selon Jean Marc Sauvé, la transaction est une solution rapide pour « résoudre des irrégularités ou, plus simplement, des explications et dissiper des malentendus »^17(*).

De plus, contrairement à l'arbitrage et la médiation, qui nécessitent l'intervention d'un arbitre ou d'un médiateur, elle n'impose pas la présence d'un tiers. Cette procédure offre une réelle souplesse puisqu'il s'agit d'un simple accord résultant d'une négociation entre deux parties.

Elle permet également de désengorger les tribunaux, c'est d'ailleurs pourquoi elle est extrêmement mise en avant. En effet, l'objectif premier d'une transaction, selon la circulaire du Premier ministre du 6 avril 2011, est de mettre fin aux litiges sur lequel elle porte. Par conséquent, si elle a lieu avant l'introduction d'un recours en justice, ce dernier sera considéré comme étant irrecevable^18(*). De plus, si les parties étaient en cours d'instance, le recours devient alors sans objet^19(*). Toutefois, bien que l'un de ses principaux intérêts soit d'alléger le travail de la justice, il n'en demeure pas moins qu'en tant qu'accord issu de la négociation entre les parties sur un litige les opposants, il s'agit d'une manière de satisfaire au mieux les intérêts des deux parties.

Finalement, la transaction permet de mettre en place un dialogue entre l'administration et les administrés pour préserver aux mieux les intérêts des deux parties. Il s'agit pour l'administration de rechercher quels sont les intérêts des usagers pour éviter un potentiel contentieux, synonyme d'échec des relations contractuelles. C'est en cela que la transaction est un procédé témoignant de la volonté de mieux prendre en compte les intérêts des administrés. En effet, l'objectif est certes d'éviter un contentieux mais il est également d'améliorer les relations à venir avec l'administré. Effectivement, l'objectif de l'administration est de comprendre quels sont les intérêts des administrés avec qui elle est en conflit pour les prendre en compte le plus possible afin d'éviter tout autre conflit.

Il s'agit d'une manière habile de renforcer la confiance des administrés envers l'administration. C'est pourquoi, la transaction est une procédure fortement mise en avant par le législateur.

B- Une procédure mise en avant par les évolutions législatives récentes

La mise en avant du recours à la transaction n'est pas nouveau, puisque déjà en 1995, une circulaire du premier ministre^20(*) incitait l'administration à recourir à cette pratique. Toutefois, cette alternative s'est vue être mise en lumière de manière beaucoup plus importante par le célèbre rapport de l'assemblée générale du Conseil d'État intitulé « Règler autrement les conflits », publié le 4 février 1993, puis par des circulaires du 7 septembre 2009 et du 6 avril 2011. Malgré tout, cela n'eut pas le succès escompté. En effet, seulement 1,3 % des affaires de l'État ont fait l'objet d'une transaction en 2015 et 2016^21(*). Il s'agissait d'un triste constat pour une procédure encouragée par les pouvoirs publics.

Néanmoins, la transaction demeurait un mode alternatif de règlement des litiges entre l'administration et les usagers fortement utilisé en matière fiscale. La raison de cette forte popularité en matière fiscale est le fait que la loi vise expressément la transaction pour résoudre certains litiges avec le contribuable^22(*) offrant de meilleures garanties pour ce dernier et l'assurance de règlements rapides pour l'état.

Toutefois, récemment la transaction a fait l'objet d'un regain d'intérêt de la part de l'administration sous l'impulsion du législateur. En effet, deux lois sont encore venues promouvoir son utilisation. Tout d'abord, la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI siècle et enfin la loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance. Jusqu'à présent la promotion de la transaction avait pris la forme de simples circulaires, ce qui pouvait expliquer ce faible taux d'emploi. Ainsi, passerpar deux lois pour encourager le recours à ce mode alternatif de règlement des conflits est un signe fort.

Par conséquent, dans cette partie nous allons nous attarder principalement sur la loi du 10 août 2018 qui comporte des dispositions visant à renforcer la confiance entre l'administration et les citoyens. Pour réussir là où les circulaires ont échouées, cette loi institue un comité ministériel de transaction chargé de se prononcer sur les transactions envisagées par les administrations de l'État^23(*). L'objectif est que lorsqu'une administration de l'État souhaite transiger, le principe du recours à la transaction et le montant de celle-ci peuvent être préalablement soumis à l'avis d'un comité. Ainsi lorsque le signataire de la transaction a suivi l'avis du comité, sa responsabilité ne peut être mise en cause pour avoir eu recours à la transaction. En d'autres termes, l'idée est d'inciter l'administration à recourir à la transaction en soustrayant la responsabilité personnelle du signataire de la transaction ; c'est d'ailleurs grâce à cela que cette loi compte ainsi remédier à la réticence des décideurs publics de recourir à la transaction. De plus, cette loi prévoit que l'avis du comité est obligatoire lorsque le montant en cause dépasse le seuil (précisé par le décret n° 2018-1029 du 23 novembre 2018 relatif aux comités ministériels de transaction) de 500 000 euros.

La loi du 10 août 2018 est un vrai tournant dans la promotion du recours à la transaction. Néanmoins, on peut reprocher à ce texte de ne pas être allé assez loin. En effet, le comité ministériel de transaction, chargé de se prononcer sur les transactions de caractère pécuniaire conclues par les autorités administratives de l'État ne joue qu'un rôle consultatif. En d'autres termes, bien que ce comité dispose de la faculté de rendre un avis sur le principe même du recours à la transaction ainsi que sur le montant de cette dernière, il n'en demeure pas moins qu'il ne s'agit là que d'un avis simple ce qui signifie que l'autorité administrative reste libre de ne pas suivre, ou de suivre partiellement, la décision conseillée par le comité. De plus, on peut déplorer le fait que la loi ne prévoit pas une obligation systématique de recourir à l'avis du comité ministériel de transaction. En effet, ce recours reste facultatif par principe et n'est obligatoire qu'à partir du moment où le montant de la transaction dépasse les 500 000 euros. Néanmoins, sur ce point, il est possible de nuancer ces propos. En effet, il est difficile d'envisager qu'un décideur public ne recourt pas à l'avis du comité lorsqu'il souhaiteenvisager une procédure de transaction étant donné que ce dernier permet de décharger l'autorité décisionnelle de sa responsabilité personnelle s'il décide de suivre l'avis du comité ; ne pas se tourner vers lui serait contre-productif.

Ainsi, cette loi crée un véritable mécanisme incitant l'administration à recourir à la procédure de la transaction. Par conséquent, il s'agit d'une vraie démonstration de la volonté de favoriser le recours à la discussion avec l'administré pour éviter tout conflit dont l'issue serait le contentieux devant un juge. Bien que l'idée principale soit de désengorger les tribunaux, le recours à la transaction permet également de renouer une relation avec un administré sur des bases saines en vue de créer un climat de confiance. En effet, avec cette procédure l'administration interagit avec l'usager afin de savoir quelles sont ses revendications et ses intérêts. Finalement la transaction permet, in fine, de modifier le comportement de l'administration en vue d'instaurer un rapport de confiance avec l'administré.

Encourager le recours à la transaction et au dialogue n'est pas la seule manière de rapprocher l'administration de ses administrés. En effet, dans le but de répondre aux critiques qui lui étaient adressées concernant son opacité, l'administration a mis en place des procédures permettant d'associer l'usager à sa prise de décision.

Paragraphe 2- La démocratisation de l'action administrative comme pilier de la relation de confiance

La participation des administrés à la prise de décision de l'administration est l'élément principal de la démocratisation de l'action administrative. Il s'agit d'associer certaines personnes ou catégories de personnes à l'élaboration des décisions administratives. La participation peut être définie comme « une forme d'association et d'intervention des citoyens à la préparation et à la prise de décision administrative »^24(*).

Il s'agit d'une thématique centrale dans un contexte de crise de la représentation en France. Son objet est donc politique. En effet, l'idée est de faire participer les citoyens à la prise de décision de l'administration pour permettre de renforcer, d'une part, la portée de la décision, et d'autre part, la confiance des citoyens et des administrés envers leur administration puisque ces derniers auront participé à l'élaboration des décisions qui les gouvernent.

L'association des administrés à la prise de décision se fait à des degrés variables, allant de la simple désignation de représentants spécifiques dans des instances consultatives, jusqu'à l'émission d'un avis sur un projet donné. La participation est également mise en avant par l'administration européenne, qui en a fait l'un de ses principes fondamentaux (A). Néanmoins, nous verrons qu'il existe désormais un nombre important de mécanismes en droit interne permettant de mettre en place une participation effective des administrés à la prise de décision de l'administration (B). Enfin, il sera nécessaire d'analyser ce que la doctrine appelle parfois « la démocratie participative dans le domaine environnemental »^25(*) qui constitue un modèle à suivre en termes d'association des usagers à la prise de décision des pouvoirs publics.

A- La participation : un principe mis en avant par l'administration de l'Union européenne

Depuis sa création la Commission européenne, qui est l'organe central de l'administration publique au niveau européen, a été extrêmement critiqué du fait de la « rigidité » de ses fonctionnaires. En effet, les processus décisionnels de la Commission européenne étaient couverts par le principe du secret. Il était, par exemple, impossible pour le public de contribuer à sa prise de décision. L'évolution de ce système, vers une prise en compte de l'administré, est la résultante de deux évènements. Le premier est le rejet du traité du traité de Maastricht par les Danois en 1992. En effet, lors du second referendum organisé sur le traité de Maastricht, la Commission a adopté un code de conduite concernant l'accès du public aux documents^26(*), dans le but de convaincre les Danois. Finalement, ce code de conduite a abouti à la déclaration n°17 du traité de Maastricht selon laquelle : « la transparence du processus décisionnel renforce le caractère démocratique des institutions ainsi que la confiance du public envers l'administration ». Le second épisode a été la démission de la Commission Santer suite à la publication d'un rapport d'un comité d'experts indépendant en mars 1999 mettant en lumière les abus dans le domaine de la culture du secret et l'absence de responsabilité collective des membres de la Commission : cela a forcé la main de la Commission en l'obligeant à s'interroger sur la question de l'ouverture de sa propre administration. Finalement, c'est le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 et, plus précisément son article 11, qui inscrit dans le marbre le principe selon lequel chaque citoyen doit avoir « le droit de participer à la vie démocratique de l'Union »^27(*) ; de même, chaque décision doit être « prise aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens [de l'Union] »^28(*).

Il convient toutefois de préciser que ce principe de participation, en droit communautaire, n'englobe que les décisions individuelles. C'est à dire des actes pris à l'encontre de destinataires identifiables. Par conséquent, en droit communautaire, il n'y a aucun droit à la participation dans le cadre d'une procédure normative. Cela signifie que la portée de ce droit à la participation reste très limitée et ne permet pas d'assurer une réelle participation du public à l'exercice du pouvoir. Finalement, ce droit à la participation a été limitée à un simple droit à être entendu^29(*). Néanmoins, la reconnaissance d'un tel principe témoigne de la volonté de l'administration européenne de vouloir se rapprocher de ses administrés. Puisque, malgré le fait que l'institution du droit à la participation n'a pas eu l'effet démocratique escompté, elle a permis de mettre en lumière la volonté des institutions européennes d'obtenir la confiance du public.

Comme nous venons de l'observer, la participation, bien qu'interprétée comme un droit à être entendu par le juge européen, reste un principe qui a été mis en avant par l'Union européenne. Par conséquent, cela a permis la diffusion de ce principe dans les différents systèmes juridiques des États membres de l'Union. C'est pourquoi il convient désormais de s'interroger sur les différents mécanismes permettant la participation des administrés aux prises de décisions de l'administration en droit interne.

B- Les mécanismes témoignant une volonté d'intégrer davantage l'administré à la prise de décision de l'administration

Comme le soulignait déjà le Conseil d'État en 2011^30(*), il existe beaucoup de mécanismes de participation des administrés à cette prise de décision. En effet, la tendance actuelle est d'intégrer l'usager au processus décisionnel de l'administration. Il semble donc pertinent de ne traiter dans cette partie que ce qui semble relever des procédures principales permettant de mettre en oeuvre au mieux le principe de participation. Ainsi, nous verrons qu'il existe deux types de mécanismes de participation et de consultation, à savoir, les procédures indirectes (1) et directes (2).

1- Les mécanismes de participation et de consultation indirectes

Les mécanismes de participation et de consultation indirectes sont des procédures permettant d'intégrer indirectement l'administré à la prise de décision. Il est possible de dégager deux principaux mécanismes de participation indirecte.

Tout d'abord, l'un des principaux mécanismes indirects permettant l'exercice du principe de participation est le développement du droit à l'information. En effet, l'information constitue le corollaire du droit à la participation, puisque, sans information, il est impossible pour les administrés de participer à la prise de décision.

C'est la loi n°1978-753 du 17 juillet 1978 portant sur diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public qui est venue consacrer ce droit. L'objectif était d'accroître la transparence des décisions administratives. Il s'agit d'une loi très novatrice en matière de droit d'accès à l'information puisqu'elle ouvre à toute personne physique ou morale le droit d'obtenir, auprès de tout service public, administration, collectivité territoriale, établissement public, organisme privé gérant un service public, la communication de tout document administratif, à l'exception des documents couverts par le secret défense national. En outre, cette loi institue la Commission d'accès aux documents administratifs chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs. Enfin, la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, est venue ajouter l'obligation, pour les autorités administratives de permettre un accès simple aux droits qu'elles édictent.

Par conséquent, sauf exception législative, l'administration doit répondre aux demandes formulées par les administrés. De ce fait, le développement de l'information a permis le l'émergence des mécanismes de participation directe à la prise de décision de l'administration. Car , exercer son droit à l'information c'est aussi participer indirectement à la prise de décision de l'administration. L'administration est soumise à un devoir de transparence envers les administrés, donc elle doit être irréprochable lors de sa prise de décision puisqu'elle sera soumise aux regards des usagers exerçant leur droit à l'information.

Le deuxième mécanisme permettant aux citoyens de participer indirectement à la prise de décision de l'administration concerne les organes collégiaux à vocation consultative. Il s'agit d'organes présents au niveau national et local dans lesquels les administrés sont invités à participer à la vie administrative. Á l'échelle nationale, la représentation des administrés s'effectue de différentes manières au sein de ces organes^31(*). Dans un premier temps, il est possible de recourir à la nomination par les autorités administratives ou politiques de responsables associatifs ou syndicaux, de personnes issues de la société civile ou réputées pour leurs connaissances particulières sur un sujet donné. C'est le cas, par exemple, de la commission nationale consultative des droits de l'Homme. Dans un second temps, on peut avoir recours à l'usage du principe électif. Il s'agit, pour les administrés, d'élire des représentants spécifiques chargés de défendre les intérêts des administrés lors de la consultation par l'administration de ces organes collégiaux. Á titre d'exemple, il est possible de citer les parents d'élèves élus aux conseils d'établissement ou encore les représentants des étudiants aux différents conseils des Universités. Néanmoins, il convient de préciser que le 12 septembre 2018 le premier ministre a annoncé la suppression de vingt commissions consultatives sur le plan national. En effet, cette mesure s'inscrit dans un mouvement de réduction de ces organes nationaux^32(*) au profit des organes locaux et des procédures de participation directe des administrés.

Ainsi, localement, c'est la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, introduisant un nouveau chapitre dans le code général des collectivités territoriales sur la participation des habitants et des usagers à la vie des services publics, qui est venue prévoir, d'une part, la mise en place d'une commission consultative des services publics locaux. Il s'agit d'un organisme composé de représentants d'associations locales, nommés par l'assemblée ou l'organe délibérant de la collectivité. D'autre part, suite à l'instauration des conseils de quartier, le maire peut « associer à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des actions intéressant le quartier »^33(*) . Ainsi, ces derniers peuvent « lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville »^34(*). De plus, cette loi a instauré la possibilité pour les conseillers municipaux de créer des comités consultatifs sur tout problème communal concernant tout ou partie du territoire de la commune^35(*). On peut également citer à titre d'exemple les commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité, institués par la loi n°2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées qui est venue imposée aux communes et intercommunalités de 5 000 habitants et plus, d'établir un constat de l'état d'accessibilité de leur territoire et d'engager une réflexion pour améliorer la situation. Ainsi, ces commissions communales, composées de représentants de la commune et d'associations représentants les usagers et les personnes handicapées sont tenues d'établir un rapport annuel et de l'adresser au préfet, qui est libre d'en tirer ou non les conséquences.

Finalement, il existe un grand nombre de mécanismes de participation indirecte des citoyens. Néanmoins, contrairement aux procédures de participation directe, elles n'ont pas le même impact sur la décision prise par l'administration. Effectivement, au sein des mécanismes de participation directe, l'administré joue un rôle prépondérant dans la prise de décision

2- Les mécanismes de participation et de consultation directe

Les mécanismes de participation et de consultation directe se distinguent des mécanismes de participation indirecte puisqu'ils ont pour objet d'intégrer directement l'administré à la procédure de prise de décision de l'administration.

L'enquête publique est la procédure de participation la plus célèbre. Elle a pour objectif de permettre au public d'être informé et de formuler des avis (appréciation, suggestion ou contre-proposition) sur des projets locaux d'envergure. Durant longtemps, l'enquête publique manquait d'effectivité. En effet, cette dernière pouvait intervenir à un stade où le projet était déjà bien avancé, sinon achevé. Par conséquent, l'avis des administrés perdait tout intérêt. C'est la raison pour laquelle l'enquête publique peut désormais être précédée d'une procédure de consultation préalable. Une concertation du public est notamment prévue pour toute élaboration ou révision d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un plan local d'urbanisme^36(*). Finalement, l'objectif de l'enquête publique est de permettre à chacun de s'exprimer et de participer à l'élaboration d'un projet local.

La seconde procédure de participation directe la plus connue est le débat public. Les débats publics peuvent intervenir lors d'enquêtes publiques ou lors de l'élaboration de « grandes opérations publiques d'aménagement d'intérêt national de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d'économie mixte présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l'environnement. Ils peuvent être organisés par la Commission nationale du débat public »^37(*). Le débat public permet à tous les citoyens de confronter leurs opinions au maître d'ouvrage et de lui poser des questions, soit lors des réunions publiques, soit par internet. Il s'agit d'une procédure principalement utilisée dans le domaine environnemental, c'est pourquoi nous y reviendrons dans un développement axé sur cette thématique ultérieurement.

Ensuite il existe d'autres procédures de consultation des citoyens par la voie d'internet. En effet, la digitalisation des consultations par l'administration est de plus en plus mise en avant et développée par l'administration^38(*). Les consultations par internet sont très diversifiées ; il n'y a pas de formalisme préétabli. Ainsi, l'administration utilise ce canal pour la réalisation d'enquêtes, de sondages, afin de recueillir des propositions ou des contributions des administrés à la politique publique. Malgré tout, les modalités de consultation électronique commencent à bénéficier d'une assise textuelle, ce qui montre l'importance donnée par les pouvoirs publics à ce mode de consultation. Désormais, la participation à une enquête publique peut se faire par voie électronique^39(*). Selon la loi Grenelle II, « les décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics sont soumises à la participation du public lorsqu'elles ont une incidence directe et significative sur l'environnement »^40(*), or, la loi précise que cette participation peut se faire par voie électronique. On constate la mise en place d'une incitation à recourir à ce mode de consultation : la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit du 17 mai 2011^41(*) prévoit, dans son article 16, qu'une autorité administrative pourra désormais substituer une consultation sur internet à la réalisation d'une consultation obligatoire d'une commission consultative exigée par un texte. Enfin, l'alternative électronique participe également à un mouvement de simplification de l'action administrative développé ultérieurement.

Pour finir, il est également possible de citer à titre d'exemple, les états généraux, les Grenelles, les forums, les panels ainsi que les conférences de citoyens. Tous ces mécanismes sont également des outils, relativement peu connus, il faut l'avouer, permettant d'intégrer l'administré au processus de de prise de décision de la part de l'administration.

Force est de constater qu'il existe un nombre extrêmement important de mécanismes permettant d'intégrer l'administré au processus d'élaboration de la décision administrative. Il convient désormais de s'attarder sur le cas de la participation dans le domaine environnemental. En effet, en matière environnementale le principe de participation est un principe fondamental. L'objectif des pouvoirs publics est de créer une véritable démocratie participative dans le domaine de l'environnement^42(*). C'est pourquoi le droit de l'environnement fait figure de modèle à suivre en matière de participation des administrés.

C- La démocratie participative en matière environnementale

La participation des administrés en matière environnementale revêt une portée très forte. Ainsi, nous verrons dans un premier temps qu'il s'agit de la particularité du domaine environnemental (1). Dans un second temps, il conviendra d'analyser les modalités de mise en oeuvre de ce principe de participation (2).

1- La particularité du domaine environnemental en matière de participation des administrés à la prise de décision de l'administration

La démocratie participative se caractérise, dans le domaine environnemental, par le nombre important de procédures permettant de prendre efficacement l'avis des administrés en compte lors de la prise de décision. En effet, pour concilier le développement économique et la protection environnementale, il a été décidé d'impliquer le public à la prise de décision. Finalement, c'est la prise de conscience du changement climatique qui a conduit les pouvoirs publics à intégrer les administrés au processus administratif.

Pourtant, durant longtemps, l'une des caractéristiques du droit français de l'environnement a été d'être un « droit sans principes »^43(*) alors que dans d'autres pays le droit de l'environnement faisait l'objet d'une protection particulière, parfois même d'une protection constitutionnelle. L'évolution est intervenue grâce à la Charte mondiale de la nature du 28 octobre 1982, d'une part, qui met en avant la participation à l'élaboration des décisions concernant directement l'environnement au sein de son article 23, la déclaration de Rio du 14 juin 1992, d'une autre part, qui énonce le droit à l'information et à la participation en matière environnementale, et enfin la Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 qui encourage également l'accès à l'information et la participation du public à la prise de décision.

Á cette époque, le droit à l'information et la participation dans le domaine environnemental était très limité. Ainsi, c'est d'abord avec la loi n°95-101 du 2 février 1995, dite loi Barnier, que ce droit a finalement intégré l'ordre interne. Ainsi, l'article 1 de la loi du 2 février 1995 reconnaît expressément le principe de participation, selon lequel « chaque citoyen doit avoir accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses ». Par conséquent, en droit de l'environnement le principe de participation constitue un fondement majeur ayant une valeur très importante.

Ce qui introduit définitivement la participation en matière environnementale dans le droit interne, c'est la Charte de l'environnement. En effet, il s'agit d'une charte composée de 10 articles et dont l'objectif est la préservation de l'environnement. Elle dispose d'une valeur constitutionnelle depuis son adossement à la Constitution par la loi constitutionnelle n°2005-205 du 1^er mars 2005. Par conséquent, l'intégralité des mesures se trouvant dans cette charte ont également obtenue une valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel^44(*) ainsi que le Conseil d'État^45(*) l'ont rappelé en 2008 par suite d'un débat doctrinal concernant la portée de la charte. Quoiqu'il en soit, dans son article 7 la charte dispose que « toute personne a le droit [...] d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ». De ce fait, ce qui fait la particularité du droit de l'environnement c'est que le principe de participation en matière environnementale dispose d'une valeur suprême, ce qui a permis d'en faire l'un des principes fondateurs de la relation entre l'administration de l'environnement et le public.

Ainsi, après avoir analysé ce qui constitue la particularité de la matière environnementale concernant le principe de participation. Il convient d'analyser ce que cela induit.

2- la mise en oeuvre du principe de participation en matière environnementale

La participation des administrés en matière environnementale intervient principalement lors de trois procédures distinctes.

Tout d'abord, le public peut décider de participer à la prise de décision lors d'enquêtes publiques environnementales^46(*). Elles sont plus approfondies que les enquêtes publiques classiques. Ces dernières, ont été instituées par la loi n° 83-63 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement. Elles ont un champ d'intervention large ce qui permet d'intégrer au mieux l'administré à la décision environnementale future. L'enquête publique environnementale permet aux usagers d'être informé d'un projet d'aménagement ou d'un plan d'urbanisme et de faire des observations sur le projet que l'administration souhaite mettre en place. Néanmoins, bien que le champ de ces enquêtes soit très large, on peut déplorer que l'autorité décisionnaire ne soit pas tenue de se soustraire aux résultats de l'enquête rédigée par le commissaire-enquêteur.

La seconde procédure de participation est la concertation environnementale^47(*). L'objectif de la concertation est d'informer le public d'un projet d'aménagement ou de diffusion des documents d'urbanisme afin et de recueillir son avis. Il s'agit d'une procédure instituée par l'article 1^er de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre des principes d'aménagement. La procédure de concertation est la suivante : l'autorité compétente, pour exercer une telle procédure, doit tout d'abord délibérer sur les objectifs et les modalités de la concertation du public. Ensuite, cette dernière doit s'exercer durant toute la durée de l'élaboration du projet, afin de pouvoir recueillir les observations des administrés à tous les niveaux du projet. Enfin, le bilan de la concertation doit être présenté devant l'organe délibérant de la collectivité par l'exécutif qui est à la tête du projet. L'intérêt d'une telle procédure est de pouvoir associer réellement le public à la prise de décision de l'administration. Effectivement, la logique voudrait que l'autorité administrative adopte le projet soumis à concertation et modifié par les observations des administrés. Or, dans les faits, l'autorité compétente n'est aucunement liée par le sens de ces observations^48(*).

Enfin, le dernier mécanisme de participation le plus connu est le débat public^49(*). Il s'agit d'une procédure permettant d'informer le public d'un projet d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. L'idée est également de laisser la possibilité au public de débattre avec le maître d'ouvrage et la faculté de formuler des remarques.

Il a été introduit en France par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Ainsi, cette loi ne s'est pas contentée d'introduire cette procédure en droit interne. Elle a créé la Commission nationale du débat public chargée de la mise en oeuvre de ces débats. Toutefois, le débat public a longtemps été très critiqué. En effet, certains lui reprochaient d'intervenir lorsque le projet était déjà bien avancé. De plus, le manque d'indépendance et de moyen de la Commission nationale du débat public était pointé du doigt. Enfin, il lui était reproché son manque d'information relative à sa mise en place. Les usagers ne bénéficiaient pas d'un suivi suffisant leur permettant de s'assurer que leurs observations étaient belles et bien prises en compte. C'est la raison pour laquelle l'article 134 de la loi du 27 février 2002 a procédé à un remaniement de la Commission nationale du débat public. Effectivement, cette dernière s'est vu octroyer le statut d'autorité administrative indépendante, une évolution majeure pour la procédure du débat public^50(*) puisque cela a permis d'accroître ses moyens ainsi que son champ d'action.

Néanmoins, cette loi ne vient pas résoudre le problème de l'après débat. Par conséquent, elle n'apporte aucune réponse concernant le manque d'information qui précède le débat public. C'est pourquoi, pour que le débat public ne soit pas qu'une procédure ayant pour objectif d'apaiser les rancoeurs, l'article L.121-13 du code de l'environnement prévoit l'obligation pour le maître d'ouvrage de rendre publique sa décision de poursuivre ou non le projet ainsi que les modalités de cette poursuite et les modifications éventuellement apportées au projet.

Par conséquent, parler de démocratie participative dans le domaine environnemental semble prématuré. Comme nous venons de le voir, ces procédures permettent certes d'associer l'administré à la prise de décision de l'administration, mais, il ne s'agit en aucun cas de faire du public un codécideur. Elles ont toutefois le mérite de renforcer les obligations à la charge du maître d'ouvrage.

Comme nous venons de l'analyser, l'administration, dans l'idée de renforcer la confiance que peuvent avoir les administrés envers elle, s'est mise à perfectionner et mettre en avant des mécanismes lui permettant d'interagir avec le public, pour prendre en compte leurs intérêts réciproques. Cela lui a permis d'orienter sa conduite afin d'améliorer ses rapports avec ses usagers. Néanmoins, dans certains domaines, l'administration a fait de l'intérêt des usagers une véritable ligne de conduite.

Section 2- L'intérêt des usagers au centre de l'appareil administratifs

La prise en compte des intérêts des administrés par l'administration n'est pas récente. Durant trop longtemps l'administration a agi seule sans se préoccuper du public. Ainsi, cela a contribué à laisser l'image d'une administration éloignée des intérêts de la société civile dans l'inconscient collectif. Par conséquent, comme nous essayons de le démontrer, l'administration n'a de cesse de vouloir regagner la confiance du public. La première démarche employée est celle d'accroître ses interactions avec le public. La seconde innovation mise en place par les pouvoirs publics a été de réformer l'administration fiscale afin d'y intégrer le contribuable et d'en faire la pierre angulaire de l'action administrative fiscale (Paragraphe 1).

Paragraphe 1- La refonte des relations entre le contribuable et l'administration : une administration au service de l'administré

L'administration fiscale est en effet un exemple très parlant d'une administration ayant été remodelée dans le but de mettre le contribuable au centre de son fonctionnement. L'objectif était de répondre aux critiques émises par le public (A) en suivant une ligne de conduite précise (B).

A- Les critiques adressées à l'administration fiscale

Les critiques visant l'administration fiscale peuvent être regroupées en deux points. D'abord, il lui était reproché d'intervenir de manière trop importante dans la vie des administrés (1). Puis, les services fiscaux ont été critiqués pour entretenir des rapports beaucoup trop complexes avec le public (2). En effet, l'administration fiscale catalysait les frustrations du public puisque ce dernier ne discernait pas les différentes normes qui le gouvernait en la matière.

1- Une administration qualifiée d'administration de masse

L'administration moderne est marquée par le nombre important de contacts existants entre les contribuables et l'administration. En effet, autrefois, l'impôt était réel et indiciaire, cela signifie qu'il était basé sur les signes extérieurs de richesse. Par conséquent, il était très simple de déterminer les revenus fiscaux des contribuables^51(*) pour l'autorité administrative. Ainsi, cela consistait pour le contrôleur à sillonner les rues pour étudier les propriétés^52(*). Ainsi, l'administration fiscale limitait fortement ses relations avec le contribuable et utilisait une présomption pour établir le montant de l'imposition^53(*).

Le système moderne est très différent puisqu'il vise à favoriser les interactions avec le contribuable par le biais de la généralisation des déclarations fiscales périodiques grâce au développement des impôts synthétiques qui ont pour objectif de taxer de manière globale. Par conséquent, il est nécessaire pour le contribuable de collaborer avec l'administration fiscale et de déclarer l'ensemble des éléments susceptibles de faire l'objet d'une taxation.

Finalement, l'accroissement toujours plus important et complexe de ces déclarations à adresser à l'administration fiscale l'a transformé en une « administration de masse »^54(*). Ainsi, « on observait en 1990 que, depuis 30 ans, le nombre de foyers fiscaux [avait] plus que sextuplé : le nombre de déclarations de revenus est passé d'un peu plus de quatre millions à vingt-six millions »^55(*). Ce constat a conduit l'administration fiscale à s'interroger sur la façon d'améliorer le rendement de l'impôt car il lui était vivement reproché son manque d'organisation.

Néanmoins, la principale critique adressée à l'administration fiscale fut la conséquence de cette trop forte intervention, c'est à dire la complexité de son action.

2- Une administration particulièrement complexe

La complexification de l'appareil fiscal n'est que la résultante de la transformation de l'administration fiscale en administration de masse. En effet, le trop grand nombre de procédures fiscales à la charge du contribuable a conduit à une incompréhension du système fiscale de la part de ce dernier. De plus, cela introduit une perte de confiance de l'administré envers cette administration et une certaine défiance. De plus, l'accroissement du nombre de procédures s'est accompagné d'un recours à des techniques fiscales de plus en plus sophistiquées de la part de l'administration. Par conséquent, cela a abouti à la complexification et à la technicisation toujours plus croissante des relations entre les deux parties. Ainsi, cette technicité des outils fiscaux a été très mal perçu par les contribuables, engendrant une très forte frustration de leur part.

En effet, la France étant l'un des pays dont le taux de prélèvements obligatoires est l'un des plus élevés parmi les pays développés^56(*), il est primordial que le public ait confiance en l'administration fiscale. D'autant plus que le contribuable est un administré qui ressent beaucoup plus le poids de l'intervention de l'administration. Par conséquent, on a constaté qu'il existait une forte défiance de la part des administrés vis à vis de l'administration fiscale. En effet, en 1997, V.R. Chotin résumait la situation en disant qu'« étant donné qu'il s'agit d'un domaine où l'on risque toujours de se voir reprocher quelque chose, il est prudent de ne pas attirer l'attention. [...] Les gens n'aiment pas aller aux impôts. »^57(*)

C'est ce sentiment général de défiance de la part des administrés qui a conduit les pouvoirs publics à refondre totalement l'administration fiscale. En effet, la complexité des procédures, ainsi que leur trop grand nombre, ont conduit à délaisser l'administré. Par conséquent, l'objectif a été de se recentrer sur le contribuable.

B- La refonte des relations entre l'administration fiscale et le contribuable

Il est indiscutable que, depuis une dizaine d'année, l'administration fiscale s'est donnée comme objectif d'améliorer significativement sa relation avec le contribuable. La Cour des comptes édictait en 2012 que l'administration entendait être « au service du citoyen [et] s'organise pour répondre aux besoins des usagers »^58(*). Par conséquent, dans un premier temps, nous verrons ce qui a permis cette refonte (1), avant de s'intéresser plus en détail aux progrès qui ont été faits dans un second temps (2).

1- Les objectifs guidant la refonte de l'administration fiscale

L'administration fiscale, pour mener à bien cette transformation, s'est fixée trois objectifs. Le premier étant de privilégier un règlement amiable avec le contribuable pour éviter un contentieux, c'est à dire encourager le recours à l'écoute individuelle, la conciliation ou la médiation. Ensuite, les services fiscaux on fait de l'accessibilité un de leur principe phare. En effet, le désir de l'administration était de pouvoir offrir un égal accès des usagers aux services publics. Enfin, le dernier objectif était d'augmenter considérablement la qualité en se mettant au service et à l'écoute de l'administré. La finalité de cette nouvelle ligne de conduite était de permettre au contribuable d'accomplir son devoir fiscal dans les meilleures conditions.

Ainsi, la refonte de l'administration fiscale, autour de ces différents axes, a pu être réalisé par le biais, des nouvelles technologies, et par la mise en place d'une nouvelle organisation interne des services fiscaux. Enfin, la charte du contribuable, dite « Charte Copé » fut une avancée importante à prendre en compte.

L'administration fiscale s'est fortement appuyée sur les nouvelles technologies pour atteindre ses objectifs. Ainsi, c'est en avril 2000 qu'est lancé le programme Copernic. Ce dernier vise à s'appuyer sur la dématérialisation pour améliorer la transmission d'informations au contribuable^59(*) ainsi que la communication avec ce dernier. De manière générale, il s'agit de mettre en place une administration digitalisée permettant la réalisation de services diverses de manière extrêmement accessibles. De plus, le recours à ce nouvel outil par les services fiscaux avait également pour conséquence de permettre à l'usager de faciliter la manière d'entrer en relation avec l'administration fiscale.

Toutefois, le programme Copernic s'est également accompagné d'une réorganisation interne des services fiscaux, afin d'en améliorer la qualité. L'idée était de permettre une mutation vers un service plus spécialisé et polyvalent, depuis longtemps mis en oeuvre dans le secteur des banques et des assurances. C'est la raison pour laquelle l'administration s'est fortement inspirée de ces secteurs pour penser une nouvelle organisation interne afin de s'apparenter à « une administration privée » ayant une relation de clientèle avec le contribuable^60(*). Cette nouvelle organisation vise à répondre de manière efficace au besoin des administrés en traitant chaque demande de manière personnalisé. L'objectif étant de mettre fin à la pratique des réponses standardisées dans le but d'en optimiser le traitement. En d'autres termes l'idée est d'assimiler le contribuable à un réel client de l'administration ayant des besoins propres.

L'ensemble de ces réformes a été encouragé par la « Charte du contribuable » présentée par J-F. Copé le 17 octobre 2005. Cette dernière a joué un rôle important dans la refonte de l'administration fiscale. Cette charte est vue comme un contrat moral entre l'usager et l'administration. Lors de sa rédaction, J-F. Copé avait pour ambition de bâtir, via ce texte, « une relation de confiance entre les contribuables et l'administration fiscale »^61(*). Elle tient, de fait, un rôle prépondérant dans rénovation future de l'administration fiscale. Toutefois, elle est également un témoignage de la volonté d'apporter une réponse aux critiques des administrés à l'encontre des services fiscaux en instaurant une nouvelle relation de confiance.

Désormais, il convient de s'intéresser aux modifications qui ont réellement été mises en oeuvre suite à ces changements de fonctionnement.

2- Un administré au coeur de l'administration fiscale

Le désir de J-F. Copé, formulé en 2002 lors de la rédaction de la Charte du contribuable d'instaurer une relation de confiance entre les contribuables et l'administration s'est concrétisé par la mise en place d'une amélioration notable de la qualité de service, ayant pour résultat une nette progression de l'accessibilité et du dialogue permettant d'intégrer au mieux l'administré.

Pour parvenir à faciliter l'accès des usagers à l'administration, et optimiser le programme Copernic, cette dernière s'est dotée d'outils technologiques, entamant également un programme de simplification des obligations à la charge du contribuable. C'est ainsi qu'en 2006 les déclarations d'impôts des personnes n'ayant pas ou peu de modifications fiscales à déclarer ont été simplifiées^62(*).

Toujours dans un souci de simplification et d'amélioration de la qualité de service, une spécialisation des agents a été engagée pour permettre un traitement personnalisé des demandes, principe dominant de la charte du contribuable, dont l'objectif était de prendre en compte la diversité des intérêts des particuliers afin de mieux y faire face. L'administration fiscale a introduit le fait qu'il est impossible d'offrir une réponse similaire à un panel important d'usager. C'est pourquoi il a fallu rendre les agents de l'administration beaucoup plus polyvalents et qualifiés pour leur permettre de répondre au mieux à ces différenciations. En se recentrant sur les intérêts des usagers, l'idée était de renforcer leur confiance envers les services fiscaux.

Quoiqu'il, l'administré est aujourd'hui au coeur de l'appareil administratif. Il en est la raison d'être. C'est d'ailleurs grâce à cela que l'administration cherche à obtenir la confiance de ses usagers. Néanmoins, pour obtenir la confiance des administrés l'administration cherche à se rendre de plus en plus accessible.

Chapitre 2 : Une administration Accessible : une vertu mise en avant par l'administration pour obtenir la confiance des administrés

L'accessibilité a été développé par l'administration pour obtenir la confiance des administrés. En effet, la confiance pouvant se définir comme l'espérance d'une personne qui se fie à quelqu'un, l'accessibilité en est son corollaire. Effectivement, longtemps l'administration fut fortement critiquée à cause de son opacité. Face à ces attaques, il lui est apparu nécessaire d'ouvrir ses portes aux usagers. C'est la raison pour laquelle, on constate une recherche, de sa part, de transparence (Section 1) et de simplification de son action (Section 2).

Section 1 - La transparence de l'action administrative

Lors de son rapport public de 1995, le Conseil d'État analysait la transparence et le secret comme étant un « dilemme éthique fondamental »^63(*). En effet, les citoyens, de plus en plus désireux de participer à la prise de décision de l'administration tolèrent de moins en moins l'opacité de l'action administrative laquelle est perçue comme la survivance des abus de l'administration d'Ancien régime.

En revanche, la transparence est vécue par les administrés comme étant la marque d'une administration moderne offrant la possibilité aux usagers de participer à l'action publique. C'est la raison pour laquelle nous verrons qu'il s'agit d'une vertu qui tend à devenir incontournable pour l'administration.

Quoiqu'il en soit, nous étudierons, dans un premier temps, le fait que la transparence est un principe issu de l'administration européenne (Paragraphe 1). Dans un second temps, nous analyserons le fait que s'il s'agit d'un principe directeur de l'action administration française dans sa globalité (Paragraphe 2), il n'en demeure pas moins que cela constitue un principe omniprésent en droit de l'environnement (Paragraphe 3).

Paragraphe 1- Un principe clé pour l'administration européenne

L'administration européenne, comme pour de nombreuses autres administrations, dispose de la faculté d'adopter des décisions ayant des conséquences politiques sur ses usagers. Le problème c'est qu'il n'existe pas toujours de lien assez fort entre elle et ses administrés. Cette administration n'est ni élue, ni nommée par un gouvernement élu démocratiquement dont elle pourrait tirer sa légitimité. Cette dernière se caractérise par son extrême opacité du fait de son caractère jugé trop bureaucratique. Ce sont les raisons pour lesquelles il a été essentiel pour elle de trouver un moyen de compenser ce déficit de légitimité démocratique, d'autant plus que, ces dernières années, on constate un renforcement des compétences de l'administration de l'Union européenne. Comme nous l'avons vu précédemment, l'administration européenne s'est ouverte aux citoyens en développant des mécanismes de participation. Toutefois, il était impossible de garantir une participation effective complète de ses administrés sans mettre en place une culture de la transparence.

Pourtant, durant longtemps la tendance était de considérer le principe d'accès du public aux documents comme un principe non-obligatoire du droit administratif européen. Néanmoins, le Tribunal et la Cour de Justice de l'Union européenne ont développé une jurisprudence imposant de rendre publics certaines catégories de documents détenus par la Commission européenne, le Conseil de l'Europe et le Parlement européen. Ce n'est qu'avec la Charte des droits fondamentaux, la Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics et enfin le traité de Lisbonne que la transparence, principalement par le biais du principe du droit d'accès aux documents, s'est vu accorder un fondement juridique très important.

La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000 constitue la première avancée concernant la reconnaissance d'un principe de transparence incombant à l'administration européenne. Son article 41 instaurant le droit à une « bonne » administration, principe fondamental de l'administration européenne, comporte notamment « le droit d'accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires » ainsi que « l'obligation pour l'administration de motiver ses décisions » qui sont deux principes inhérents à une administration transparente.

Toutefois, la Charte des droits fondamentaux reste une innovation timide. Par exemple, elle ne reconnaît pas explicitement un droit d'accès aux documents administratifs mais seulement un droit d'accès au dossier qui en est une déclinaison. En d'autres termes, si le droit d'accès aux documents permet d'informer le public et garantit la transparence de l'administration, en revanche, le droit d'accès à un dossier permet simplement de respecter le caractère contradictoire d'une procédure.

En ce qui concerne l'obligation de motivation des décisions, cela permet certes d'assurer une certaine transparence en permettant aux administrés de prendre connaissances des motifs ayant poussés l'administration à prendre une décision. Mais, elle n'est envisagée que comme un simple outil de contrôle permettant à la Cour de Justice de vérifier si les motifs de l'administration sont de nature à justifier une telle décision. Ainsi, la Charte, bien qu'ayant un impact limité sur la transparence effective de l'administration européenne, a permis d'amorcer un processus de transformation de cette dernière.

La première étape de cette transformation a été la Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics, adoptée par le Comité des ministres le 27 novembre 2008. Il s'agit d'un texte important puisqu'il constitue le premier instrument juridique international contraignant consacrant le droit d'accès à toute personne aux documents publics. Elle prévoit également que des limitations à ce droit ne soient permises que dans la mesure où elles visent à protéger certains intérêts tels que la sécurité nationale, la défense ou la vie privée. En d'autres termes, elle assure un droit d'accès très large aux documents et très contraignant pour les autorités publiques, lesquelles sont encouragées à prendre les mesures nécessaires pour mettre à disposition ces documents. Néanmoins, bien qu'il s'agisse d'une avancée énorme pour la transparence de l'administration, elle n'entra jamais en vigueur. En effet, 10 dix ratifications étaient nécessaires pour son entrée en vigueur. Or, seulement neuf pays ratifièrent la Convention, empêchant ainsi sa mise en place.

Par conséquent, il a fallu attendre l'article 15 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne^64(*), issu du traité de Lisbonne de 2009, pour que le droit d'accès aux documents soit explicitement reconnu. Le droit d'accès aux document publics est alors devenu une valeur fondamentale au sein du système juridique européen, puisque le traité de Lisbonne constitue la norme de référence du droit de l'Union. De ce fait, le traité de Lisbonne a permis de garantir aux citoyens un accès effectif aux documents de l'administration.

Dans les faits, le traité de Lisbonne a permis d'accroître la transparence de l'administration européenne puisque, désormais, cette dernière met largement à disposition du public les documents qu'elle possède. Le développement des nouvelles technologiques a favorisé la diffusion des documents administratifs. C'est ainsi qu'aujourd'hui il est possible de consulter un grand nombre de documents administratifs facilement notamment sur la base de données DORIE (Documentation et Recherche sur les questions institutionnelles européennes). Il s'agit d'un registre numérique regroupant un large panel de documents issus de l'administration européenne.

Il ne s'agit pas du seul outil permettant de consulter un document issu de l'administration européenne. On peut également citer le Registre des documents du Parlement et du Conseil ainsi que le Registre des documents de la Commission qui sont des fichiers regroupant l'ensemble des documents émis par ces institutions. Pourtant, ce droit d'accès reste peu utilisé par le public : 40% des utilisateurs sont des chercheurs et 8,8% des juristes.

Quoiqu'il en soit, la transparence reste une vertu très mise en avant par l'administration européenne. Elle a notamment permis d'amorcer un processus de rapprochement entre cette dernière et ses administrés. Toutefois, la transparence n'est pas un principe exclusif à l'Union européenne. Il s'agit également d'un principe directeur de notre administration.

Paragraphe 2 : La transparence : un principe majeur de l'administration française

La transparence est un moyen de renforcer le lien de confiance entre les citoyens et l'administration^65(*). Permettre au public d'accéder aux décisions prises par l'administration et en comprendre les motifs sont des moyens de lutter contre le secret administratif, obstacle à l'instauration d'une relation saine entre l'administration et ses usagers. Il s'agit d'un constat compris très tôt en France.

Ainsi, dès le début du XX^e siècle, Maurice Hauriou estimait déjà que « la conscience moderne exige que l'administration agisse au grand jour. [On a], pendant trop longtemps, toléré des décisions secrètes. Maintenant, on veut que toutes ses décisions et toutes ses actions soient publiques et l'on a le sentiment que ce qui n'a pas été fait publiquement n'est pas régulier »^66(*). C'est également la raison pour laquelle dès les années 1970 une série de lois ont été adoptées pour permettre d'instaurer une plus grande transparence de la part de l'administration.

Tout d'abord, la loi n°78-17 du 6 janvier 1978, relative à l'information aux fichiers et aux libertés, est une étape majeure puisqu'elle crée la Commission Nationale de l'informatique et des Libertés (CNIL), autorité administrative indépendante chargée d'une mission de protection des droits et de l'information du public. Cette dernière répond aux demandes des usagers concernant le traitement de leurs droits et obligations.

Ensuite, la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, a introduit en France le droit de toute personne à l'information, c'est à dire au libre accès aux documents administratifs. Pour permettre aux citoyens d'exercer au mieux ce droit, cette loi a institué la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), autorité administrative indépendante chargée de faciliter et de contrôler l'accès des particuliers aux documents administratifs. La CADA peut être saisie lorsque l'administration refuse de transmettre un document. La commission formule alors un avis, non contraignant, sur la décision de refus de l'administration, qu'elle transmettra à l'administré ainsi qu'à l'administration. Dans les faits, l'administration ne s'oppose que très rarement aux avis de la CADA. Enfin, la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, doit également être cité puisqu'elle reconnaît aux personnes physiques ou morales un droit d'être informé sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables les concernant.

Aujourd'hui les règles relatives à la communication et à la motivation des documents administratifs sont codifiées dans le code des relations entre le public et l'administratif en date du 1^er janvier 2016. Ce code reprend les principes posés par le législateur il y a maintenant quarante-deux ans. Toutefois, la codification a permis de préciser les règles concernant la communication des documents. Elle reconnaît un droit d'accès aux documents administratifs^67(*). Néanmoins, ce Code précise également quels sont les documents ayant le caractère de documents administratifs^68(*). Par conséquent, c'est la qualification de « document administratif » qui entraîne ou non le droit à communication. Ainsi, l'administration ne sera pas dans l'obligation de communiquer un document n'ayant pas cette qualité. Par conséquent, une grande quantité de documents n'est pas communicable. Nous verrons que cette exigence de transparence a permis de transformer l'action publique et d'améliorer la garantie des droits des citoyens (A). Néanmoins, il conviendra également d'analyser que cela n'a pas conduit à la suppression de la pratique du secret administratif (B).

A- La transparence : entre amélioration de la qualité du service et des garanties des citoyens

La transparence a contribué à transformer l'action administrative pour permettre une meilleure protection des droits des du citoyen. Par conséquent, cela a permis d'améliorer la confiance et le sentiment de sécurité des administrés. Jean-Marc Sauvé, lors de son intervention devant l'assemblée générale de l'inspection générale de l'administration du 3 juillet 2017, est venu féliciter les progrès réalisés en matière de transparence administrative.

Tout d'abord, ces règles participent à la mise en place effective du principe d'égalité. Par exemple, en ce qui concerne le recrutement des agents, la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique qui modifie la loi n°83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, prévoit désormais que « le recrutement d'agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents est prononcé à l'issue d'une procédure permettant de garantir l'égal accès aux emplois publics ».

Pour permettre l'égalité des chances dans l'accès au fonctionnariat, l'administration a l'obligation de publier un avis de vacance ou de création d'emploi comportant une fiche de poste. La fiche de poste est destinée à préciser les missions du poste ainsi que les qualités requises pour l'exercice des fonctions. Il s'agit pour la collectivité de définir ses besoins le plus précisément possible en assurant une transparence par la publicité de l'avis de vacance ou de création d'emploi afin d'éviter tout favoritisme. En effet, le fonctionnaire est recruté selon des critères précis dont il a la connaissance lorsqu'il postule à l'emploi par souci d'équité entre les candidats. En ce qui concerne la commande publique, la logique est la même : l'administration doit publier des critères de sélection très précis pour assurer une égalité entre les candidats.

Ensuite, l'accès du public aux documents administratifs ainsi que l'obligation de motivation des actes administratifs contribuent à l'impartialité, à la neutralité et à l'objectivité de l'action publique. La transparence permet de mettre fin aux soupçons de corruption ou d'arbitraire engendrés par l'opacité de l'action administrative. Désormais, les agents publics dont la fonction le justifie, lors de leurs nomination,^69(*) ainsi que les responsables publics^70(*), ont l'obligation d'effectuer des déclarations d'intérêt. La déclaration d'intérêt recense l'ensemble des activités, des fonctions, des mandats et des participations du déclarant. Elle a pour objet d'éviter tout conflit d'intérêt et ne laisse place à aucun doute concernant la corruption de l'administration. La loi du 11 octobre 2013 concernant les responsables publics a créé la Haute autorité de la transparence de la vie publique, qui est une autorité administrative indépendante chargée de contrôler et de publier les déclarations d'intérêts de ces derniers. L'objectif est de ne laisser place à aucun sentiment de défiance envers l'action publique.

La transparence, au travers du droit d'accès aux documents et de la motivation des actes administratifs, permet également au citoyen d'exercer ses droits fondamentaux. Le Conseil d'État l'a d'ores et déjà souligné : le droit d'accès aux documents administratif est une garantie fondamentale pour l'exercice des libertés publiques^71(*), et, à ce titre, le citoyen bénéficie d'une protection particulière. Avoir accès aux documents administratifs et comprendre leurs motifs est primordial pour contester une décision préjudiciable ou encore revendiquer un droit acquis.

L'exigence de transparence a favorisé l'amélioration de la qualité de l'action administrative. La publication des recrutements, des achats ou encore des comptes publics a permis d'inciter l'administration à adopter une attitude plus vertueuse. De plus, l'exigence de motivation des décisions, issue de la loi du 11 juillet 1979, a aidé les administrés à mieux comprendre les tenants et aboutissants des décisions administratives.

En dernier lieu, la transparence permet de se conformer aux exigences constitutionnelles de l'article 15 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 qui dispose que « la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ».

Il est indéniable que cette évolution vers plus de transparence a contribué à transformer l'action administrative. Elles ont favorisé le respect des exigences de « bonne administration » issu de l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux mais également renforcé la confiance des citoyens. Néanmoins, le droit français n'a pas instauré une transparence totale de l'administration. Le secret administratif reste, malheureusement, encore très présent.

B- Un principe mis en balance avec l'exigence du secret administratif

Tout d'abord, il convient de rappeler que tous les documents ne sont pas communicables. En 2016, lors de la codification des règles administratives, le législateur a fait le choix de ne rendre communicable que les documents qualifiés de « document administratif ». Sont considérés comme tel : les dossiers, les rapports, les études, les comptes-rendus, les procès-verbaux, les statistiques, les instructions, les circulaires, les notes et réponses ministérielles, les correspondances, les avis, les prévisions, les codes sources et décisions produites ou reçues, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé, chargées d'une telle mission^72(*).

Ce droit à communication ne s'applique pas aux documents inachevés, de plus, il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative^73(*). De ce fait, il convient de conclure que le droit à l'accès aux documents, tel qu'il est inscrit dans le code des relations entre le public et l'administration, n'est pas un droit absolu car , dès 1978, le législateur avait prévu un large nombre d'exceptions à ce droit^74(*). On peut ainsi citer comme exemple les documents classés « secret de la défense nationale », les actes relatifs à la conduite de la politique extérieure ou encore les documents concernant la sécurité publique ou la sécurité des personnes.

Finalement, la question est de savoir dans quel but la France a fait le choix de conserver une certaine forme de secret administratif. Le législateur n'a pas souhaité mettre en place un droit absolu à la communication des documents puisqu'il a toujours estimé qu'une trop forte transparence aurait des effets négatifs sur l'administration. Un excès de transparence peut nuire à l'action administrative et ralentir son action. Lorsqu'un fonctionnaire est soumis à une exigence de publication trop importante, il fait preuve de retenue excessive. C'est l'une des idées principales qui permet le maintien du secret administratif pour les actes préparatoires^75(*), les délibérations du gouvernement^76(*) ou encore les documents inachevés^77(*).

Le secret administratif est également perçu comme un outil permettant de protéger d'autres intérêts fondamentaux, notamment ceux de la nation, de la défense, de la sécurité ou encore de l'économie. Le législateur a fait le choix de garder secret certains documents dans l'intérêt général. Il a estimé lors de la rédaction de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 que la communication de certains documents pourrait menacer la concorde nationale en raison du caractère sensible de leur contenu.

Cette volonté de garder le secret concernant certains documents sensibles a conduit notamment à l'instauration en 2016 d'un statut relatif aux « lanceurs d'alerte ». Les lanceurs d'alerte sont des personnes ou groupe de personnes qui, ayant connaissance d'un danger, d'un risque ou d'un scandale, adressent un signal d'alarme et enclenchent un processus de régulation, de controverse ou de mobilisation collective. La loi dite « Sapin 2 » dispose que « les faits, informations ou documents, quel que soit leur forme ou leur support, couverts par le secret de la défense nationale, le secret médical ou le secret des relations entre un avocat et son client sont exclus du régime de l'alerte »^78(*).

De plus, la limitation de la transparence de l'administration se justifie par le fait que la société numérique contribue à multiplier les sources de diffusion des données. Ainsi, l'accumulation du volume d'informations serait contre-productive et engendrerait une de la désinformation.

Le secret administratif est donc nécessaire au bon fonctionnement de l'administration. C'est la raison pour laquelle, lors de son intervention, Jean-Marc Sauvé a souligné la nécessité de concilier transparence et secret administratif, deux préceptes inhérents à l'action administrative. L'un contribue à l'efficacité de l'action administrative et le second à la satisfaction de l'intérêt général. En revanche, selon lui, il est nécessaire de clarifier les obligations de transparence et de secret qui s'imposent à l'administration et à ses agents. C'est pourquoi il souligne l'apport du code des relations entre le public et l'administration, en date du 1^er janvier 2016, qui définit clairement quels documents sont communicables et ceux qui ne le sont. Toutefois, il déplore qu'il n'existe toujours pas de définition claire du secret administratif.

Quoiqu'il en soit, il existe un domaine dans lequel la transparence, au travers du droit à l'information, est un principe fondamental. C'est pourquoi il convient de s'y intéresser en détail pour comprendre en quoi la transparence permet de rapprocher l'administration de ses usagers.

Paragraphe 3- Un principe omniprésent en droit de l'environnement

La transparence est fondamentale en droit de l'environnement. Elle se manifeste au travers du droit à l'information. Le droit à l'information se distingue du droit d'accès aux documents administratifs. Ce droit recouvre effectivement l'accès à l'information tel qu'il est défini par la loi du 17 juillet 1978, mais également le droit d'être informé, qui résulte des textes internationaux et européennes et qui se développe en droit interne.

Le droit à l'information s'est développé dans le domaine de l'environnement du fait de la dimension collective des problèmes environnementaux. En effet, ce droit permet d'assurer la transparence de l'administration mais également d'assurer aux citoyens un accès effectif aux procédures de participation des prises de décisions en matière environnemental. En d'autres termes, puisque la dégradation de l'environnement est un problème qui touche l'ensemble des administrés, le droit à l'information apparaît comme un moyen d'agir de manière collective.

Le droit à l'information constitue un droit longtemps affirmé par le droit international et le dans le droit européen avant d'être importé dans notre ordre interne. C'est la raison pour laquelle il convient de s'intéresser, dans un premier temps, à son émergence dans le droit international puis au sein de l'Union européenne (A). Dans un second temps, nous étudierons ses tenants et aboutissants dans notre droit interne (B).

A- L'affirmation progressive du droit à l'information dans le domaine de l'environnement en droit international et communautaire

Le droit à l'information constitue un principe tout d'abord issu du droit international (1) avant que l'Union européenne n'en fasse un instrument contraignant (2).

1- Le droit à l'information en droit international de l'environnement

Le droit international de l'environnement est très vite apparu comme propice au développement du droit à l'information. En effet, ce dernier est très rapidement devenu un moyen de faire participer les individus à la protection de l'environnement. Tout d'abord, le droit à l'information a été affirmé par de nombreux textes internationaux dont la portée était presque nulle.

On trouve une première trace du droit à l'information dans la déclaration de Stockholm du 16 juin 1972. Il s'agit d'une conférence internationale sur le thème de l'environnement qui a établi les bases du programme des Nations Unies pour l'environnement. Elle précise la nécessité de mettre en place des programmes éducatifs vantant les mérites de la protection de l'environnement^79(*). Il s'agit des prémisses du droit à l'information, l'objectif étant ici d'inciter les États à diffuser des informations susceptibles de militer pour l'environnement.

En revanche, il n'est en aucun cas question d'une quelconque transparence sur les questions écologiques. Le plan d'action pour l'environnement adopté à la suite de la conférence contient le programme d'évaluation de l'environnement, les activités de gestion de l'environnement et les mesures internationales visant à étayer les activités d'évaluation et de gestion menées au niveau national et international. Il invite de manière plus directe les États à adopter un programme d'information dont le but serait à terme d'associer le public à la gestion et au contrôle de l'environnement. Or, il s'agit ici d'une simple incitation dénuée de tout effet contraignant.

Tout comme la déclaration de Stockholm, la Charte mondiale de la nature constitue une étape timide vers la reconnaissance d'un droit à l'information. Il s'agit d'un texte adopté le 28 octobre 1982 n'affirmant pas directement un droit à l'information mais mettant l'accent sur l'importance de porter à la connaissance du public toutes les « stratégies de conservation de la nature, d'établissement d'inventaires portant sur les écosystèmes et l'évaluation des effets sur la nature des politiques et activités protégées »^80(*) ainsi que les informations obtenues grâce à la recherche scientifique^81(*). Toutefois, là-encore, il s'agit d'un texte dont la valeur est très faible.

l faudra attendre la Déclaration de Rio du 14 juin 1992 pour que le droit à l'information soit enfin consacré explicitement. En effet, le principe n°10 de cette déclaration affirme que « la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités [...]. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. » Néanmoins, bien que le principe soit reconnu explicitement, il ne s'agit que d'une déclaration d'intention. En d'autres termes, la valeur de la déclaration reste très limitée puisqu'il ne s'agit que d'une ligne de conduite à suivre par les États, lesquels restent libres de mettre ou pas en oeuvre ce principe.

La Convention d'Aarhus est le premier texte contraignant en matière d'accès à l'information, de participation du public au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement (25 juin 1998). Il s'agit d'un document visant à améliorer l'information environnementale pour favoriser l'émergence d'une « démocratie environnementale »^82(*). Cette Convention affirme clairement que « chaque partie garantit les droits d'accès à l'information sur l'environnement »^83(*). Le droit à l'information apparaît comme le moyen, pour le public, de participer à l'amélioration de la protection de l'environnement. L'idée est donc de permettre aux citoyens d'accéder aux informations de l'administration pour l'épauler dans sa lutte pour la préservation de l'écosystème^84(*). Ce texte souligne que cette participation permet d'améliorer la qualité de la décision et de favoriser son application^85(*).

La Convention d'Aarhus ne se contente pas de déclarer un droit à l'information pour les citoyens, elle met également à la charge des États signataires une obligation de rassemblement et de diffusion des informations concernant l'environnement^86(*). Ainsi, chaque État signataire est obligé de posséder et de mettre à jour les informations sur l'environnement dans le but de faciliter la mise en oeuvre du droit à l'information.

Néanmoins, si cette Convention dispose d'abord que l'information doit être rendue accessible au public, elle a une définition restrictive du terme « public ». Par ce mot, la Convention désigne « une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes. »^87(*). Puis, elle précise que l'obligation d'informer et de diffuser sont à la charge des autorités publiques^88(*).

En ce qui concerne le contenu de l'information. Il s'agit d'une interprétation très large puisqu'elle comprend toute information disponible sous forme écrite, visuelle, orale ou électronique ou sous toute autre forme matérielle. En outre, la Convention porte sur l'état de l'environnement, l'état de santé de l'Homme ou encore certains facteurs utilisés dans le processus décisionnel en matière d'environnement^89(*).

Malgré tout, elle prévoit des exceptions à ce droit d'information^90(*) : l'administration peut refuser une demande d'information sur l'environnement si « la demande est manifestement abusive ou formulée en terme trop généraux » ou si « [cette] demande porte sur des documents qui sont en cours d'élaboration ou concerne des communications internes des autorités publiques ». De plus, une demande peut également faire l'objet d'un rejet lorsque la divulgation des informations demandées aurait des incidences défavorables sur divers domaines^91(*) comme, par exemple, « le secret des délibérations des autorités publiques, lorsque ce secret est prévu par le droit interne », ou encore « les relations internationales, la défense nationale ou la sécurité publique » et « la bonne marche de la justice ».

La Convention d'Aarhus constitue donc une étape majeure dans la reconnaissance du droit à l'information. Néanmoins, bien qu'il s'agisse d'un texte juridiquement contraignant, le juge administratif ne considère pas toutes les dispositions de cette Convention comme étant d'effet direct en droit interne. En effet, il a, par exemple, refusé de reconnaître un effet direct aux dispositions de l'article 1^er de la Convention^92(*) ainsi qu'au paragraphe 4 de l'article 2 qui définit la notion de public^93(*).

2- L'affirmation du principe de droit à l'information par le droit de l'Union européenne

Le droit à l'information est apparu assez vite comme étant un principe fondamental mis en avant dans le droit européen de l'environnement. Bien qu'il ne figure pas dans les principes généraux du droit de l'environnement^94(*), il se retrouve dans de nombreuses directives et figure parmi les principes guidant l'action européenne^95(*).

Rappelons que le droit européen est le premier à avoir inscrit le droit à l'information dans un texte contraignant, la directive du 7 juin 1990. Cette dernière consacre la liberté d'accès à l'information en matière environnementale. Elle a été remplacée par la directive du 28 janvier 2003 relative à l'accès du public à l'information en matière environnementale dans le but d'intégrer les exigences de la Convention D'Aarhus. Cette directive fait du droit à l'information une liberté publique^96(*), ce qui signifie que cette convention octroie une réelle garantie aux bénéficiaires de ce droit.

Les débiteurs de ce droit à l'information en droit européen, qui comprend les mêmes obligations que la Convention d'Aarhus, sont les autorités publiques. Cela vise très largement toutes les administrations publiques, les personnes morales ou physiques qui exercent des fonctions administratives publiques ainsi que toutes les personnes physiques ou morales assumant des responsabilités ou des fonctions publiques. Quant aux bénéficiaires de ce droit à l'information et la diffusion, il s'agit de toute personne physique ou morale, des associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes^97(*).

Les documents faisant l'objet de ce droit à l'information sont sensiblement les mêmes que ceux définis par la Convention d'Aarhus. Le droit de l'Union s'attache à renforcer les obligations inscrites dans la Convention. C'est la raison pour laquelle le règlement du 6 septembre 2006 applique les dispositions de la Convention d'Aarhus aux organes de l'Union européenne. Donc, depuis 2006, les citoyens européens bénéficient d'un droit d'accès aux informations environnementales reçues ou établies par les institutions de l'union.

On voit donc que le droit de l'Union européenne a constitué un relais au droit international dans la reconnaissance du principe d'information. C'est pourquoi, ce principe constitue aujourd'hui un fondement important de notre droit à l'environnement.

B- La spécificité du droit à l'information en droit de l'environnement

En France, le droit à l'information en matière environnementale est un principe ayant une place importante. Ce droit fait partie intégrante de la Charte de l'environnement du 1^er mars 2005^98(*). Ce texte appartient au bloc de constitutionnalité ce qui signifie que le droit à l'information dispose d'une valeur Constitutionnelle.

En droit Français, ce principe fut longtemps limité au droit d'accès aux documents administratifs. Néanmoins, sous l'influence des droits internationaux et européen, le droit d'être informé s'est ajouté à la définition du droit à l'information. Sa mise en oeuvre a été déterminé par le régime général du droit d'accès aux documents défini par la loi du 17 juillet 1978. Il a fallu attendre la loi n°2005-1319 du 26 octobre 2005^99(*) pour voir apparaître une refonte du système d'accès à l'information en matière environnementale. Ce choix a été fait pour distinguer l'accès à l'information en matière environnementale et le régime général de l'accès à l'information de la loi du 17 juillet 1978. Désormais, c'est le code de l''environnement qui s'occupe de définir les informations pouvant faire l'objet d'une communication^100(*) ainsi que les obligations à la charge des autorités publiques pour respecter leurs obligations en matière de droit à l'information^101(*).

Le droit à l'information est donc perçu aujourd'hui comme un droit particulier, un corollaire de l'exercice d'un droit à la participation des citoyens. La Charte dispose que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement »^102(*). Le droit à l'information permet de préserver l'environnement. Ce principe a pour finalité d'assurer la participation des citoyens à la protection de l'environnement.

Ce droit est également assimilé à un instrument de gestion et de prévention des risques. En effet, en droit de l'environnement il existe un le principe de précaution, issu du Sommet de Rio de 1992, qui impose aux autorités publiques de prendre des mesures anticipatives de gestion des risques lorsqu'un dommage potentiel, non certain due à un manque de connaissances technologiques, risque de causer des dommages potentiels sur l'environnement et la santé^103(*). Dans ce type de situation, les pouvoirs publics doivent prendre des décisions concertées et débattues avec les administrés. En effet, il s'agit généralement d'un acte lourd de conséquences qui doit être accepté par le plus grand nombre. Ainsi, le droit à l'information, dans la mesure où il permet aux citoyens de participer à un débat avec l'administration, permet d'associer les citoyens à la gestion des risques environnementaux.

La transparence, au travers du droit d'accès aux documents, du droit d'être informé et du principe de motivation des décisions, est essentiel pour mettre en place une relation de confiance entre l'administration et ses administrés, que ce soit au niveau international, européen ou national. Toutefois, pour mettre en place une transparence effective, il est primordial de disposer d'un droit compréhensible, c'est à dire accessible à tous. Or, le droit français est caractérisé par sa très grande complexité. C'est pourquoi, les objectifs de simplification du droit et de l'action administrative sont fortement mis en avant par l'administration.

Section 2- la simplification du droit et de l'action administrative

« La simplification administrative est un serpent de mer, que certains rapprochent du mythe de Sisyphe tant, malgré certains efforts accomplis, le sommet de la montagne paraît inatteignable. »^104(*). Cette citation du Vice-président du Conseil d'État souligne un problème majeur du droit français, sa complexité et la difficulté pour le grand public d'en saisir les enjeux. Il s'agit d'un problème qui existe depuis des années^105(*), c'est la raison pour laquelle il convient d'analyser dans un premier temps les problèmes engendrés par la complexification du droit (Paragraphe 1). Puis, nous verrons, dans un second temps, que la simplification de ce droit apparaît comme une évidence(Paragraphe 2).

Paragraphe 1- La complexification du droit

La complexification n'est pas un problème nouveau. Nous connaissons les difficultés qu'engendre un système juridique nébuleux, cela nuit à la lisibilité du droit (A) mais également à la compréhension de l'action administrative (B).

A- Un droit de plus en plus illisible

Plusieurs facteurs ont contribué à rendre notre système juridique illisible pour le commun des mortels. Le premier mal dont souffre l'appareil juridique français est le trop grand nombre de normes en vigueur. En France, il existe une multitude de sources du droit. Le législateur doit prendre en compte l'ensemble de ces sources lorsqu'il élabore une loi comme l'article 55 de Constitution^106(*) l'impose. Cela contribue à complexifier le droit puisque le législateur doit intégrer des techniques juridiques issues de droits qui sont parfois très différents du nôtre et souvent inconnus par les citoyens. De ce fait, cela renforce le faussé qui existe entre les pouvoirs publics - à même de comprendre le droit - et les usagers, qui n'ont pas cette culture juridique leur permettant de comprendre le droit européen ou international.

En outre, l'inflation normative, correspondant au phénomène d'accroissement du nombre de normes de droits applicables, contribue également à complexifier le droit national. Bien que le nombre de lois votées par le Parlement soit en baisse, ce chiffre est passé de 46 lois promulguées pour l'année 2006-2007^107(*) à 37 pour la session 2019-2020^108(*), le nombre de normes en vigueur ne cesse d'augmenter. La nécessaire intégration du droit communautaire en est d'ailleurs une des principales causes.

Effectivement, au terme de l'article 88-1 de la Constitution, « la République participe aux communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Par conséquent, le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 19 novembre 2004^109(*), en a déduit que cet article consacrait « l'existence d'un ordre juridique communautaire intégré à l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international ». Cela signifie logiquement que les règles issues du droit communautaire sont directement invocables en droit Français, mais, également que l'État français a l'obligation de transposer une directive européenne sous peine de se voir engager sa responsabilité^110(*), ce qui conduit mécaniquement à augmenter le volume normatif.

L'Étude annuelle du Conseil d'État sur la simplification et la qualité du droit^111(*), en date de 2016, soulignait également que les progrès technologiques et, plus largement, la complexification du monde et des rapports sociaux rendent le droit de plus en plus exigent. Pour tenir compte du développement technologique, le droit s'est complexifié pour pouvoir prendre en compte le plus de situations possibles.

En plus de tous ces facteurs, il faut ajouter l'augmentation de la longueur des textes. En effet, en 2018, lors de son étude sur l'inflation normative^112(*), le Conseil d'État a mis en lumière l'augmentation croissante du nombre moyen d'articles et de mots par loi et ordonnance. En 2017, le nombre d'articles par loi était de 1 196 et le nombre de mots de 397 315^113(*). Cette étude prend également l'exemple de l'article 219 du code général des impôts fait, à lui seul, 5 445 mots, soit dix pages de traitement de texte.

Dans ce contexte de complexification du droit, l'usager se sent de plus en plus mis à l'écart. Il ne comprend pas les tenants et aboutissants du droit français. Ces difficultés pour appréhender le système juridique français favorisent l'insécurité juridique de l'usager. C'est également une difficulté pour le juge qui doit rendre un jugement malgré la complexité du droit, sous peine de se rendre coupable de déni de justice^114(*).

B- L'impact de la complexité du droit sur l'action administrative

La complexité du droit pose d'abord des problèmes de compréhension et d'application du droit. Les citoyens n'arrivent plus à savoir quelles sont les règles applicables à leur situation : cela pose un problème d'applicabilité de la règle. En outre, cela pose la question de la légitimité de la règle. Une règle incomprise aura nécessairement tendance à être moins bien appliquée^115(*). Par extension, la confiance dans l'administration en souffre.

Certains citoyens peinent à faire valoir leurs droits à des prestations sociales à cause du trop grand nombre de dispositifs en vigueur. La complexité des procédures fait aussi obstacle à certaines demandes de prestations^116(*).

La lourdeur des procédures est également un problème économique. C'est une source de défiance de la part des entreprises qui redoutent l'incertitude juridique. Le rapport public de la Cour des comptes de 2016^117(*) dénonce le système fiscal français, beaucoup trop complexe à ses yeux, auquel est soumis les entreprises. Il est vrai qu'il existe en France une multitude de prélèvements, d'organismes de collecte et de déclarations à la charge des entreprises, il s'agit d'un système trop complexe pour certaines entreprises qui ne comprennent pas pourquoi elles doivent s'acquitter d'une somme d'argent.

La complexification du droit, et, par extension, de l'action administrative, est une source d'instabilité juridique et d'incompréhension. C'est la raison pour laquelle la simplification du droit est nécessaire pour assurer plus de transparence administrative.

Paragraphe 2- La simplification du droit et de l'action administrative : une nécessité au goût du jour

La simplification du droit apparaît comme nécessaire pour renouer un lien de confiance avec les administrés. Elle permet d'assurer la cohésion sociale et une certaine forme de sécurité juridique. C'est la raison pour laquelle, aujourd'hui, on constate un mouvement de réduction du volume juridique (A) et une simplification de l'action administrative (B).

A- La réduction du volume juridique

L'accroissement du volume juridique a longtemps été critiqué, notamment par le Conseil d'État : c'est un phénomène qui fait l'objet de critiques depuis au moins 30 ans^118(*). A la différence de la période antérieure, désormais, les pouvoirs publics semblent mesurer l'ampleur du problème ; c'est pourquoi on constate une diminution du volume juridique. Depuis les années 2000, une succession de mesures ont été prises en ce sens : un membre du gouvernement a comme attribution la politique de simplification du droit^119(*).

Plusieurs lois de simplification ont été adoptées dans le but de réduire le nombre de normes en vigueur. On peut citer l'article 10 de la loi n°2009-526 du 12 mai 2009 relative à la simplification et à la clarification du droit et à l'allègement des procédures. Il a supprimé du code civil des termes que le législateur avait estimé incompréhensibles pour les citoyens. La loi n°2011-525 du 17 mai 2011, relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit, a également instauré un statut commun pour les groupements d'intérêts public, alors qu'auparavant, ces groupements étaient régis par plusieurs textes distincts.

On peut toutefois émettre une critique à l'encontre de ces lois. En effet, bien qu'il s'agisse de lois visant à simplifier le corpus des règles juridiques, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit encore de nouvelles lois qui vont venir augmenter le volume des normes applicables.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008^120(*) témoigne également de la volonté de simplifier l'action administrative. En effet, cette révision constitutionnelle a introduit la procédure des études d'impacts. Les études d'impacts sont des procédures visant à apprécier les conséquences d'un projet avant son entrée en vigueur. Depuis 2008, les projets de loi sont accompagnés d'une étude d'impacts ayant pour but d'évaluer les incidences économiques, financières, sociales ou environnementales du projet de loi en question. On postule donc que, si l'étude est effectuée correctement, la compréhension de loi devrait s'améliorer. Réservée, au départ, aux seuls projets de loi, la circulaire du 17 juillet 2013 a, dans un second temps, étendu son champ d'action aux projets de textes réglementaires, ce qui témoigne de l'importance et de la pertinence de ce type de procédure.

On constate également que le contrôle de la constitutionnalité des lois, effectué par le Conseil Constitutionnel, s'est adapté à cette exigence de simplification du droit. Désormais, ce dernier exerce un contrôle sur la qualité des lois. Effectivement, il estime que le principe de clarté de la loi, qui découle de l'article 34 de la Constitution, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité, découlant de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, impose au législateur « d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire »^121(*). Ce contrôle lui permet donc d'annuler certaines dispositions de certaines lois qu'il juge trop complexes et nuisant à la compréhension par les administrés du droit.

Enfin, le dernier témoignage de la volonté de simplifier le droit et l'action de l'administration est l'entrée en vigueur du code des relations entre le public et l'administration le 1^er janvier 2016. Il s'agit d'un texte codifiant diverses procédures administratives se trouvant dans une multitude de lois. Toutefois, ce dernier ne se contente pas de codifier des textes déjà existants, il vient également simplifier et rendre lisible les procédures elles-mêmes. C'est la raison pour laquelle il nous semblait évident de le mentionner.

Néanmoins, la réduction du volume de notre corpus juridique ne doit pas être la seule mesure à prendre pour les pouvoirs publics. Pour instaurer un climat de confiance avec les administrés, il est primordial de simplifier l'action de l'administration.

B- la simplification de l'action de l'administration

La simplification de l'action administrative est parfois assimilée à l'idée de modernisation de l'administration, au même titre que l'efficacité administrative. Toutefois, dans bien des cas, l'idée de rendre performante l'administration prime sur la simplification de son action. On peut citer le domaine de la domanialité publique qui est aujourd'hui tourné vers un objectif de performance ultime. L'idée est qu'un domaine public moderne est un domaine public rentable. Or, la simplification est également une vertu essentielle puisqu'elle permet aux administrés de comprendre les choix de son administration ainsi que ses objectifs.

Malgré tout, la simplification du droit et de l'action administrative n'est pas étrangère aux pouvoirs publics. On peut citer en ce sens la loi du 2 juillet 2003 qui habilite le gouvernement à simplifier le droit^122(*). On constate aussi un mouvement de simplification des procédures administratives et de réduction des délais de l'instruction pour simplifier la vie des citoyens. Ainsi, la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, sur laquelle nous reviendrons en détail ultérieurement, est un bon exemple de cette démarche de simplification. Cette dernière a créé un site internet permettant de faciliter certaines procédures pour les administrés mais également de les conseiller lorsque ces derniers rencontrent des difficultés administratives.

Malgré tout, bien que la modernisation de l'administration soit impossible sans une simplification de son action, il semblerait que les obstacles en soient encore importants. Selon Jean-Marc Sauvé, lors de son intervention au colloque organisé par le Conseil d'État et la Cour des comptes le 16 décembre 2016, le constat est sans appel : le mouvement de simplification de l'action administrative reste trop timide. Les administrés ont toujours de plus en plus de mal à comprendre les choix de leur administration. C'est pourquoi le Vice-Président du Conseil d'État recommande d'engager une politique plus ambitieuse de simplification administrative afin « d'accroître la confiance des citoyens dans la légitimité de l'action publique ».

Nous venons donc de voir, dans une première partie, que l'administration souhaitait intégrer l'administré à son action. Dans notre seconde partie, nous avons analysé la politique de transparence engagée dans le but de renforcer la confiance des administrés envers elle. On peut donc se poser la question de savoir si, a contrario, l'administration fait confiance aux administrés.

Chapitre 3- Une Administration qui fait confiance à ses administrés

Le Ministre de l'Action et des Comptes publics, Gérald DARMANIN, le 4 juin 2019, lors du lancement du site « oups.gouv.fr » a déclaré que « la défiance qui existe trop souvent entre les Français et leurs administrations doit laisser la place à la confiance. Ce n'est possible que si l'administration fait le premier pas et passe d'une logique de contrôle et de sanction a priori à une logique de conseil et d'accompagnement ».

Cette citation témoigne de la volonté de renforcer les liens entre les administrés et son administration. Il s'agit aussi de renverser le paradigme en s'interrogeant sur le fait de savoir si l'administration fait confiance à ses usagers.

La loi du 10 août 2018, pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC), dont est issue le site « oups.gouv.fr », s'inscrit dans cette logique, établir une relation de confiance au profit des administrés, en développant notamment l'accompagnement et en améliorant la transparence ainsi que la qualité du service.

Il convient tout de suite de préciser que l'adoption de la loi ESSOC s'inscrit dans un mouvement de transformation de l'administration, appelé programme « Action Publique 2022 ». Ce programme a pour ambition de moderniser les services publics afin de prendre en compte les évolutions de notre société.

L'objectif de la loi ESSOC est, à terme, de montrer que l'administration fait confiance à ses usagers. Pour ce faire, cette réforme s'articule en trois axes, le développement de l'outil du rescrit fiscal (Section 1), la mise en place d'un véritable droit à l'erreur (Section 2) et l'amélioration de la transparence et de la qualité du service (Section 3).

Section 1- Le développement de l'outil du rescrit fiscal

Le rescrit fiscal n'est pas un outil qui créé par la loi ESSOC ; il est ancien. Néanmoins, cette loi vient clarifier les règles relatives aux rescrits fiscaux pour le contribuable (Paragraphe 1) et également élargir leur champ d'application (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- La clarification des règles relatives aux rescrits fiscaux

Pour appréhender les apports de la loi ESSOC, il convient, dans un premier temps, de s'intéresser aux origines du rescrit fiscal (A) avant d'analyser l'apport de cette réforme en matière de clarification des règles (B).

A- Le rescrit fiscal : un outil ancien

Le Conseil d'État définit le rescrit fiscal comme étant « une prise de position formelle de l'administration, qui lui est opposable, sur l'application d'une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et ne requiert aucune décision administrative ultérieure »^123(*)

Toutefois, la Cour des comptes et la Direction générale des Finances publiques définissent cette notion différemment. Pour elles, le rescrit est « une prise de position formelle de l'administration fiscale sur l'interprétation d'un texte fiscal ou sur l'appréciation d'une situation de fait au regard d'un texte fiscal »^124(*)

C'est la loi du 28 décembre 1959^125(*) qui a introduit pour la première fois la règle de l'opposabilité de la doctrine fiscale à l'administration, créant une limite au droit de reprise de l'administration lorsque le contribuable s'est conformé à la prise de position de l'administration. La loi du 8 juillet 1987^126(*) est venue étendre et renforcer cette garantie accordée aux contribuables en insérant l'article L.80 B n°1 dans le Livre des procédures fiscales relatif à l'opposabilité des prises de positions formelles de l'administration fiscale. Le contribuable peut, dorénavant, se prévaloir de la prise de position formelle et antérieure de l'administration sur l'appréciation d'une situation de fait au regard d'un texte fiscal. Je ne comprends pas tout là.

Le rescrit fiscal est un outil permettant d'améliorer la compréhension des règles fiscales pour les contribuables. L'administration donne son interprétation d'un texte fiscal aux administrés pour qu'ils se conforment correctement à ces règles. Cette procédure permet d'instaurer une réelle relation de confiance entre l'administré et son administration ; c'est pourquoi le gouvernement a souhaité mettre en avant le rescrit fiscal.

B- La promotion de la procédure du rescrit fiscal par la loi ESSOC

La principale avancée de la loi ESSOC concernant la procédure du rescrit fiscal est qu'elle en a facilité l'accès.

Sur le site « impôt.gouv.fr », un onglet consacré au rescrit fiscal a été intégré. Cet onglet permet aux administrés de mieux être informé sur les droits et les garanties qui lui sont offertes par le mécanisme du rescrit fiscal. Il s'agit également d'assurer à l'usager la possibilité d'avoir accès à des modèles de demande de rescrit mais également de connaître le service compétent auprès de qui déposer sa demande. L'administration fiscale utilise donc les nouvelles technologies pour faciliter la procédure et réduire le délai de réponse aux usagers.

La loi ESSOC contribue également à l'accélération du traitement des demandes de rescrit^127(*). L'administration ne peut pas traiter une demande de rescrit quand elle est incomplète et imprécise. Donc, elle a mis en place des modèles de rescrits à disposition des usagers pour éviter les demandes incomplètes qui nécessiteraient la production de pièces complémentaires prolongeant ainsi le délai de traitement de la demande. Ces modèles peuvent être généraux ou spécifiques à certaines situations, ce qui permet d'englober un maximum de situations possibles.

La dernière innovation est de mutualiser des solutions individuelles présentant un intérêt général. Chaque réponse formulée par l'administration correspond à l'appréciation de la situation individuelle de l'usager. Toutefois, il existe des solutions individuelles applicables à d'autres usagers se trouvant dans la même situation. Par conséquent, le Bulletin officiel des Finances Publiques a mis à disposition des usagers des rescrits de portée générale. Ainsi, le contribuable a la possibilité d'avoir accès à une trentaine de rescrits fiscaux couvrant une multitude de possibilités.

Ces mécanismes, issus de la loi ESSOC, témoignent d'une volonté d'utiliser au mieux la procédure du rescrit fiscal. Comme le gouvernement a rapidement compris qu'il s'agissait d'un moyen efficace pour mettre en place une relation de confiance avec les usagers de l'administration, cette réforme a également élargi le champ d'intervention des rescrits fiscaux.

Paragraphe 2 - l'élargissement du champ des rescrits fiscaux

La loi ESSOC a également introduit de nouvelles formes de rescrit (A). Cela nous conduit à nous intéresser au contrôle de légalité de cet outil (B).

A- La création de nouveaux rescrits fiscaux

L'idée de développer la procédure du rescrit fiscal n'est pas nouvelle. Déjà, dans un rapport de 2013^128(*), le Conseil d'État militait en faveur de l'élargissement du recours au rescrit dans de nouveaux domaines fiscaux, en raison de son influence positive sur la sécurité juridique.

La loi ESSOC a, par exemple, instauré de nouveaux rescrits fiscaux en matière d'urbanisme. L'article 21 de la loi intègre dans le code de l'urbanisme quatre nouveaux rescrits propres au droit de l'urbanisme^129(*). Désormais, le contribuable pourra demander à l'administration de l'État chargée de l'urbanisme dans le département de prendre une position formelle sur l'application à sa situation des règles relatives à la taxe d'aménagement^130(*), au versement pour sous-densité^131(*), à la taxe pour la création de bureaux en Ile-de-France ainsi qu'à la redevance d'archéologie^132(*).

L'article 22 de la loi dispose qu' « à titre expérimental, pour certaines des procédures de rescrit mentionnées à l'article 21, le demandeur peut joindre à sa demande un projet de prise de position. Celui-ci est réputé approuvé en l'absence de réponse de l'administration dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande ». Il s'agit là, à titre expérimental, de permettre aux administrés de soumettre à l'administration, lors de sa demande de rescrit, un projet de prise de position. Cela permet d'orienter le contribuable vers la procédure du rescrit en l'associant à l'interprétation de l'administration.

En outre, ces innovations soulignent la volonté d'élargir le champ du rescrit dans le but de créer un climat de confiance entre l'administration et les contribuables. Le rescrit permet de sécuriser le contribuable dans ses démarches, puisqu'il aura reçu l'approbation de l'administration en amont, par conséquent, cela contribue indirectement à renforcer son sentiment de confiance envers l'administration. Toutefois, le développement de cette procédure a inévitablement amené les juridictions à s'intéresser au contrôle de légalité de ce mécanisme.

B- le développement du contentieux du rescrit fiscal en faveur de la sécurité juridique

Il n'existe aucun consensus sur la définition exacte et la nature juridique du rescrit en matière fiscale. Néanmoins, sous l'impulsion du droit européen, les juridictions se sont progressivement intéressées aux modalités de recours et au traitement juridique de ces décisions formelles émanant de l'Administration.

Le Conseil d'État « a changé son fusil d'épaule » concernant le rescrit fiscal. Mais, sa démarche reste celle d'un protecteur de la sécurité juridique. Car, comme nous l'avions déjà précisé, la sécurité juridique est un vecteur de confiance : elle permet aux administrés de mieux appréhender le droit.

Originellement, le Conseil d'État estimait que le rescrit fiscal ne pouvait pas faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Pour lui, le rescrit n'était pas une décision administrative pouvant faire l'objet d'un recours juridictionnel puisque ce dernier n'obligeait pas le contribuable à s'y conformer.

La première évolution du statut du rescrit fiscal est intervenue dans un arrêt du Conseil d'État en date du 21 mars 2016. Dans cette décision, la Haute Cour a affirmé que le rescrit fiscal produisait des effets notables, comme d'autres actes de « droit souple », et qu'il pouvait « influer de manière significative sur le comportement de son ou ses destinataires ». Malgré tout, il refusa encore d'ouvrir le recours pour excès de pouvoir au rescrit fiscal.

Mais, dans son arrêt Export-Press de la même année, le Conseil d'État a admis la possibilité de formuler un recours pour excès de pouvoir dans l'hypothèse où le contribuable se conformerait à la décision du rescrit et que cette action entraînerait « des effets notables autres que fiscaux », c'est à dire de « lourdes sujétions » qui affecteraient significativement sa situation économique.

Il s'agit d'une ouverture partielle du recours pour excès de pouvoir à l'encontre des rescrits fiscaux. On peut aisément comprendre que le Conseil d'État ne souhaitait pas ouvrir de manière trop générale le recours pour excès de pouvoir puisque la vocation du rescrit est de « s'inscrire dans une démarche de concertation et de dialogue ». C'est en cela que le Conseil d'État fait preuve d'ingéniosité. Effectivement, en se refusant de créer un droit au recours trop général, il favorise la sécurité juridique puisqu'il ne met pas en péril l'objectif premier du rescrit, c'est-à-dire l'instauration d'un dialogue entre l'administré et l'administration.

La jurisprudence de la Haute Cour s'inscrit dans la mouvance de la loi ESSOC, c'est-à-dire qu'elle permet de favoriser l'émergence d'une nouvelle relation de confiance. Nous verrons que le développement du rescrit fiscal n'est pas la seule innovation de la réforme du 10 août 2018. L'autre évolution introduite par la loi ESSOC est la mise en place d'un véritable droit à l'erreur.

Section 2- La mise en place d'un véritable droit à l'erreur

Le droit à l'erreur est introduit par la réforme du 10 août 2018. Il s'agit de permettre aux usagers de se mettre en conformité avec ses obligations juridiques sans faire l'objet d'une sanction pécuniaire ni d'une privation de prestation. Le droit à l'erreur s'articule autour de deux points : il constitue un droit conditionné (Paragraphe 1) qui, lorsqu'il est mis en oeuvre, fait naître un droit à la régularisation pour les administrés (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Un droit à l'erreur conditionné

Le droit à l'erreur est une avancée améliorant la relation de confiance entre les administrés et leur l'administration. Néanmoins, la possibilité, pour le contribuable, de régulariser ses erreurs existait déjà en matière fiscale (A). Toutefois, la loi ESSOC est venue redéfinir ce droit à l'erreur pour inciter les usagers à y recourir davantage (B).

A- Un droit préexistant

La loi ESSOC n'a pas véritablement introduit le droit à l'erreur dans le droit français. En effet, le code général des impôts et le Livre des procédures fiscales prévoyait déjà la procédure du dépôt spontané d'une déclaration rectificative de la part du contribuable. Il s'agissait d'une procédure permettant de corriger une erreur de bonne foi sans majoration ou amende. Toutefois, les intérêts de retard prévus par l'article 1 727 du code général des impôts restent applicables, malgré le dépôt de la déclaration.

L'article L.62 du Livre des procédures fiscales prévoyait également une procédure de régularisation en cas d'erreur, d'inexactitude, d'omission ou insuffisance du contribuable. Cette procédure concernait tous les contribuables, particuliers comme professionnels, qui peuvent ainsi demander à régulariser leur situation dans le cadre, soit d'une vérification de compatibilité, d'un examen de comptabilité, d'un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle ou encore d'un contrôle sur les pièces. Pour bénéficier de la procédure de régularisation, l'article précisait que le contribuable devait respecter cinq conditions cumulatives. Lorsque les conditions étaient remplies, le contribuable devait s'acquitter d'un intérêt de retard, dont le taux était réduit, qui correspondait à 70 % de l'intérêt prévu par l'article 1 727 du code général des impôts. Par conséquent, il s'agissait d'une procédure très peu attractive étant donné sa complexité de mise en oeuvre.

Enfin, on peut également citer l'article L.114-6 du code des relations entre le public et l'administration qui dispose que « lorsqu'une demande adressée à une administration est affectée par un vice de forme ou de procédure faisant obstacle à son examen et que ce vice est susceptible d'être couvert dans les délais légaux, l'administration invite l'auteur de la demande à la régulariser ».

Le droit à l'erreur existait donc déjà sous diverses formes dans notre corpus juridique. Néanmoins, la loi ESSOC, dans le but d'instaurer une nouvelle relation de confiance, a précisé cette notion.

B- la nouvelle définition du droit à l'erreur

L'article 2 de la loi ESSOC a modifié le Code des relations entre le public et l'administration pour l'adapter au nouveau droit à l'erreur. Pour ce faire, il crée un chapitre III intitulé « Droit à la régularisation en cas d'erreur ». Le nouvel article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que lorsqu'un usager a « méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué »

Par conséquent, le terme « pour la première fois » signifie que la garantie est accordée au contribuable de bonne foi, c'est-à-dire que les usagers ayant méconnu plusieurs fois une règle applicable sont exclus du bénéfice de ce droit à l'erreur. Ainsi, la bonne foi est le nouveau critère essentiel d'application du droit à l'erreur. L'article L.123-2 du même code nous indique qu'est de mauvaise foi « toute personne ayant délibérément méconnu une règle applicable à sa situation ». La suite du texte précise qu' « en cas de contestation, la preuve de la mauvaise foi et de la fraude incombe à l'administration ». La charge de la preuve repose donc désormais sur l'administration, ce qui place le contribuable dans une situation nouvelle, extrêmement favorable. C'est la raison pour laquelle ce droit à l'erreur contribue à instaurer une relation de confiance au profit des administrés. En effet, désormais l'administré est considéré comme étant de bonne foi, ce qui est une preuve de la confiance qu'a l'administration envers ses usagers.

Il convient toutefois de préciser que le droit à l'erreur ne s'applique pas à toutes les erreurs. Celles qui portent atteinte à la santé publique, à la sécurité des personnes ou des biens ou celles qui conduisent à contrevenir aux engagements européens et internationaux ne se trouvent pas dans le champ d'application du droit à l'erreur tel qu'il est défini par la loi ESSOC. De plus, le champ d'application retenu pour ce droit est celui des procédures dans lesquelles l'administration peut appliquer une « sanction pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due ». Par conséquent, la loi vient directement réduire le champ d'application du droit à l'erreur.

Malgré tout, la nouvelle définition du droit à l'erreur constitue une avancée importante dans l'instauration d'une nouvelle relation de confiance entre l'administration et les administrés. Car, elle permet aux usagers de ne pas se faire sanctionner automatiquement en cas d'erreur commise de bonne foi. Nous verrons qu'elle offre également la possibilité au contribuable de régulariser son erreur.

Paragraphe 2 : La naissance d'un droit à régularisation en cas d'erreur

Le droit à l'erreur a permis d'introduire en droit fiscal un droit à la régularisation. Le lancement d'un site internet a été annoncé par le Gouvernement pour faciliter la régularisation des erreurs des administrés (A), leur permettant ainsi d'échapper aux sanctions (B).

A- Le Lancement du site « oups.gouv.fr »

Le 4 juin 2019, Gérald DARMANIN, le ministre de l'Action et des comptes publics, a annoncé le lancement d'un site permettant de faciliter la régularisation des erreurs commises par les administrés, « oups.gouv.fr ». Ce site se présente comme un catalogue répertoriant une liste des erreurs les plus fréquentes commises par les administrés. Cette plateforme, dédiée aux particuliers mais également aux professionnels, met à disposition des administrés des guides concernant des sujets variés. On y retrouve des cas typiquement délicats pour les usagers et des explications sur la déclaration d'impôt et les démarches à faire en cas de séparation. L'objet est de faciliter la régularisation des erreurs des administrés mais également de les conseiller pour éviter qu'ils ne commettent des erreurs.

Un contribuable de bonne foi dispose de la faculté de régulariser son erreur, lui octroyant par conséquent un droit à la régularisation. Cela s'inscrit « dans une démarche globale visant à impulser une véritable relation de confiance entre le service public et les usagers autour des principes de bienveillance, de proactivité, de transparence et d'accessibilité ». Le site « oups.gouv.fr » a été créé pour symboliser cette bienveillance nouvelle de l'administration le conseil l'emportant désormais sur la sanction.

Le nouveau droit à l'erreur part du principe que l'usager est de bonne foi. Il sera donc simplement invité à régulariser sa démarche administrative. Mieux, la bonne foi du contribuable sera récompensée par une absence de sanction.

B- Les avantages d'une régularisation de bonne foi

L'objectif de la loi ESSOC est de prouver que l'administration a confiance envers ses administrés. En cas d'erreur de la part d'un usager ou d'une entreprise, ces derniers ne seront pas immédiatement sanctionnés. L'intérêt pour le contribuable est d'échapper aux sanctions financières en cas de bonne foi.

Le but est donc d'inciter les usagers à régulariser leurs erreurs de manière spontanée auprès de l'administration fiscale. La loi ESSOC réduit aussi de moitié le montant de l'intérêt de retard, en cas de rectification spontané de la part de l'administré. L'article 5 de la loi du 10 août 2018 dispose que « le montant dû au titre de l'intérêt de retard est réduit de 50 % en cas de dépôt spontané par le contribuable, avant l'expiration du délai prévu pour l'exercice par l'administration de son droit de reprise, d'une déclaration rectificative ». Toutefois, pour bénéficier de cette réduction, il faut respecter trois conditions, à savoir : la régularisation par le contribuable doit être authentiquement spontanée ; le contribuable doit corriger une omission intervenue de bonne foi ; enfin, le paiement des droits correspondants doit être effectué lors du dépôt de la déclaration rectificative.

Le taux des intérêts de retard dus par les usagers est donc passé, le 1^er janvier 2018, de 0,40 % à 0,20 % par mois. Il s'agit, là encore, d'une disposition allant dans le sens de la bienveillance.

D'ailleurs, il ne s'agit pas du seul avantage fiscal octroyé par l'administration en cas de régularisation spontanée. La loi ESSOC a étendu le champ d'application de l'article L. 62 du Livre des procédures fiscales, permettant de bénéficier d'une réduction de 30 % du montant des intérêts de retard dans le cadre de la régularisation des erreurs, aux inexactitudes ou omissions au cours d'une vérification de compatibilité ou d'un examen de compatibilité. Jusqu'ici, ce dispositif était réservé aux contribuables professionnels. Désormais, il est étendu aux particuliers.

Les avantages octroyés aux administrés de bonne foi sont donc nombreux. Ils permettent d'inciter les administrés à régulariser leurs erreurs de manière spontanée. Ils témoignent d'une confiance de l'administration envers ses administrés. Le droit à l'erreur a véritablement été imaginé comme un moyen de montrer que, désormais, la relation de confiance entre l'administration et ses administrés n'est plus à sens unique. Toutefois, la loi ESSOC contient également des dispositions renforçant la transparence et la qualité du service administratif. Nous l'avons déjà vu, la transparence et la qualité du service sont des pierres angulaires d'une relation de confiance. Nous avions également analysé le fait que l'administration s'était engagée dans une démarche d'ouverture vis à vis de ses usagers. Ainsi, La loi ESSOC constitue une avancée importante concernant l'accessibilité de l'administration. C'est la raison pour laquelle il convient désormais d'analyser les évolutions instituées par la réforme du 10 août 2018.

Section 3- La volonté d'améliorer la transparence et la qualité du services

Le renforcement de la transparence de l'action administrative par la loi ESSOC n'est pas quelque chose d'étonnant. La transparence est une vertu sans arrêt mise en avant par les pouvoirs publics depuis la loi n°78-17 du 6 janvier 1978, relative à l'information, aux fichiers et aux libertés. Toutefois, la loi ESSOC va plus loin dans la reconnaissance de nouveaux droits aux usagers (Paragraphe 1). Elle permet également à l'administration d'évoluer et de renforcer sa qualité (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- Les mécanismes favorables à la transparence de l'action publique

Toujours dans le but de renforcer sa transparence, l'administration a mis en place un mouvement de publication de textes qui lui sont parfois opposables (A). La loi ESSOC attribue même aux administrés de bonne foi le droit à un réexamen de leur demande de rescrit (B).

A- Une publication désormais opposable à l'administration

La loi ESSOC va plus loin dans la reconnaissance de nouveaux droits aux usagers^133(*). Sur le terrain de la transparence, son article 20 reconnaît le droit à toute personne de se prévaloir de tous les documents administratifs émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'État et publiés sur ses sites internet. Cet article dispose que, désormais, toute personne peut se prévaloir de l'interprétation, même erronée, de ces documents pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée. Cet article permet de reconnaître des effets juridiques aux circulaires, instructions, notes et réponses ministérielles. Il s'agit d'une étape supérieure concernant les progrès de la transparence de l'administration puisque, désormais, certains actes, sont susceptibles d'être invoqués par les administrés, alors qu'ils ne pouvaient l'être par le passé^134(*).

Comme nous l'avons vu, le développement de la procédure du rescrit par la loi ESSOC a également permis la publication de rescrits de portée générale. La base de données regroupant ces rescrits constitue en elle-même une avancée en termes de transparence. En effet, ces rescrits permettent de répondre au mieux aux attentes des administrés puisqu'ils balayent un large panel de difficultés rencontrées par les usagers.

La transparence est tout de même un mouvement qui a une longue histoire. Dire que la loi ESSOC constitue une révolution en matière de transparence serait une erreur. Toutefois, chaque avancée en matière d'accessibilité constitue un progrès. Contentons-nous de souligner les innovations apportées par la loi ESSOC. Parmi ces nouveautés concernant la transparence il est possible de citer les changements concernant le réexamen des demandes de rescrit.

B- Le réexamen des demandes de rescrit

Le réexamen des rescrits défavorables n'est pas une procédure nouvelle. Il a été autorisé par la loi de finance pour 2008^135(*). Toutefois, la loi ESSOC, ayant pour objectif de promouvoir et de modifier les règles concernant le rescrit fiscal, il semblait nécessaire de réformer également les règles en vigueur pour le réexamen des rescrits.

Le rescrit permet d'octroyer à l'usager qui le sollicite une « garantie particulière qui rend juridiquement opposable les prises de position écrites de l'administration »^136(*). Parfois, l'administré est en désaccord avec l'interprétation de l'administration lorsqu'une décision de cette dernière lui est défavorable. Ainsi, l'article L. 80 CB du Livre des procédures fiscales dispose que « lorsque l'administration a pris formellement position à la suite d'une demande écrite, précise et complète[...] par un redevable de bonne foi, ce dernier peut saisir l'administration, dans un délai de deux mois, pour solliciter un second examen de cette demande, à condition qu'il n'invoque pas d'éléments nouveau ».

L'administration choisit alors le chemin de la transparence puisqu'elle réexamine la demande initiale de l'usager par un organe collégiale. Ce second examen est assuré par un collège constitué de six membres de la direction générale des finances publiques. Un président est désigné par arrêté du ministre en charge du budget ; ce dernier disposera d'une voix supplémentaire en cas d'égalité des voix. L'objectif du recours à la collégialité est d'éviter tout conflit d'intérêt et de garantir la neutralité la plus totale.

La loi ESSOC constitue une avancée en matière de transparence de l'administration fiscale. En outre, elle a également permis de renforcer la qualité du service rendu par l'administration

Paragraphe 2- Les dispositifs renforçant la qualité du service

La transparence et la qualité sont les nouveaux principes défendus par l'administration pour transformer sa relation avec les administrés. La qualité du service public est conçue comme l'objectif à atteindre par une administration fiscale moderne (A) ; c'est pourquoi la réforme organisée par la loi du 10 août 2018 a développé des « indicateurs de performance » permettant d'évaluer la qualité du service public.

A- La qualité du service public, la clef d'une administration moderne

La loi ESSOC intervient dans un contexte de crise de confiance entre les Français et leurs représentants comme le souligne le Conseil d'État dans son étude sur la notion de citoyenneté^137(*). Or, l'objectif de cette loi est précisément de mettre fin à cette crise, ou tout au moins d'atténuer ses effets. Le renforcement de la qualité du service public est un moyen visant à solutionner cette crise.

Dans le domaine fiscal, les principales sources de la défiance des administrés, selon Maitrot de la Motte^138(*), sont les prélèvements obligatoires et l'instabilité législative. Effectivement, l'instabilité législative en matière fiscale est très importante. Chaque année, les Lois de finances viennent changer les règles, ce qui est une source d'insécurité juridique pour les administrés. Il est donc primordial de protéger les contribuables contre ces changements trop nombreux et trop brusques.

En ce qui concerne les prélèvements obligatoires, le poids financier de ces prélèvements pose problème aux administrés. Le nombre jugé trop important de ces procédures reste problématique et source d'incompréhension pour les citoyens. Les prélèvements fiscaux sont vitaux pour le budget de l'État : les recettes fiscales nettes, c'est-à-dire après dégrèvements et remboursements d'impôts, s'élevaient, en 2019, à 278,94 milliards d'euros^139(*). Par conséquent, l'État est tributaire de l'efficacité de ces procédures. C'est la raison pour laquelle il est nécessaire d'améliorer ces procédures ; cela permettrait d'accroître leur efficacité et de faciliter leur mise en oeuvre auprès des administrés.

Enfin, le contentieux fiscal est, quant à lui, marqué par des délais de traitement trop longs, ce qui favorise le ressentiment d'instabilité juridique. Pour renforcer la qualité de l'action administrative fiscale l'administration a développé des « indicateurs de performance ».

B- Le développement des indicateurs de performance

Dans le cadre de la loi ESSOC et plus largement dans le cadre du programme Action Publique 2022, le gouvernement s'est fixé comme objectif d'améliorer la qualité de ses services publics. Pour atteindre ce but, l'administration s'est doté d'indicateurs de performance permettant d'évaluer la qualité du service rendu.

Ces indicateurs ne sont fondamentalement nouveaux pour l'administration. En effet, dans le but d'améliorer la qualité de son service, l'administration s'était déjà dotée de tels outils, notamment par le biais du « référentiel Marianne »^140(*).

Par conséquent, Ces indicateurs doivent permettre à l'administration de se de fixer des objectifs à atteindre. Par exemple, L'administration s'est déjà fixée comme objectif de répondre dans les trois mois à 80 % des demandes de rescrits généraux présentés aux directions territoriales ou à l'administration centrale^141(*). En outre, il s'agit de rendre accessible au public ces indicateurs sur le site « impôt.gouv.fr » pour que ces derniers puissent constater eux-mêmes les progrès réalisés par l'administration.

La transparence, concernant les objectifs poursuivis par l'administration, a été poussé à l'extrême par le gouvernement dans le cadre du mouvement de modernisation de l'administration intitulé « Action Publique 2022 ». Á partir de 2020, toutes les administrations en relation directe avec les usagers devront publier leurs indicateurs de résultat et de qualité du service. Le gouvernement a donc fait le pari de la transparence et de l'amélioration de la qualité des services publics pour améliorer la qualité de la relation entre l'administration et les administrés.

Bibliographie

Ouvrages :

COABIS, F., « La tolérance administrative », vol. 173.

Doctrine :

CHEVALLIER, J., « De l'administration démocratique à la démocratie administrative », RFAP 2011/1, p. 217-227.

CHEVALLIER, J., « La transformation de la relation administrative, mythe ou réalité ? », Recueil Dalloz, 2000, p 575-592.

LAFARGE, F., LARAT,F., et MANGENOT, M.,

DANGERON, B., « La démocratie administrative dans la théorie du droit public : retour sur la naissance d'un concept », RFAP 2011/1-2 (n°137-138), p. 21-37.

LE CLAICHE, M., « L'administration consultative, élément constitutif ou substitut de la démocratie administrative ? », RFAP 2011/1-2 (n°137-138), p. 39-48.

EDEL, F., « La convention du conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics : premier traité consacrant un droit général d'accès aux documents administratifs », RFAP 2011/1-2 (n°137-138), p. 59-78.

LECLERC, J-P., « LE rôle de la commission d'accès aux documents administratifs », RFAP 2011/1-2 (n°137-138), p. 171-179.

JACQUE, J-P., « Le droit à une bonne administration dans la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne », RFAP 2011/1-2 (n°137-138), p. 79-83.

AUTIN, J-L., « La motivation des actes administratifs unilatéraux, entre tradition nationale et évolution des droits européens », RFAP 2011/1-2 (n°137-138), p. 85-99.

CURTIN, D., MENDES, J., « Transparence et participation : des principes démocratiques pour l'administration de l'union européenne », RFAP 2011/1-2 (n° 137-138), p. 101-121.

PASSILOUX, J-L., « La démocratie participative dans le domaine environnemental », RFAP 2011/1-2 (n°137-138, p. 123-137.

BELRHALI-BERNARD, H., « La pratique des consultations sur Internet par l'administration », RFAP 2011/1-2 (n°137-138, p. 181-192.

BENAZETH, E., « E-administration rime avec simplification », JA 2015, n°524, p. 26.

WAINTROP, F., « Ecouter les usagers : de la simplification à l'innovation », RFAP 2011/1-2 (n°137-138), p. 209-215.

CHEVALLIER, J., « De l'administration démocratique à la démocratie administrative », RFAP, 2011 (n°137-138), p. 217-227.

PACTEAU, B., « La sécurité juridique, un principe qui nous manque ? », AJDA 1995, n° spécial, p. 151 et s.

BONNET, B., « L'analyse des rapports entre administration et administré au travers du prisme des principes de sécurité juridique et de confiance légitime », RFDA 2013, p. 718.

PRIEUR, M., « La Convention d'Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale, Revue juridique de l'environnement, 1999, p. 9-29.

LEVEQUE, M-A., VEROT, C., « Comment réussir à simplifier ? Un témoignage à propos du code », RFDA, 2016, p. 12.

EVEILLARD, G., « La transaction », RFDA 2018, p. 829.

CHEVALLIER, J., « La simplification de l'action administrative et la question du droit. », RFDAP, ENA, 2016, Simplifier l'action publique ? p. 205- 214.

EVEILLARD, G., « Intelligibilité et simplification du droit », RFDA, 2013, p. 713.

VERSAILLES, F., « Loi pour un Etat au service d'une société de confiance : les dispositions fiscales majeures », Revues fiscales du patrimoine, octobre 2018, n°10, p. 2.

VANEL, E., « Les améliorations en matière de mise en oeuvre de la procédure de rescrit », Revue de Droit Fiscal, 28 novembre 2019, n°48, p. 2.

EVEILLARD, G., « Le régime contentieux des rescrits », La semaine juridique administration et collectivités territoriales, 2017, n°22, p. 6.

LAMBERT, T., « Le rescrit : oui mais... », BF Lefebvre, 2008, p. 197.

PAPADAMAKI, I., « l'Evolution d'une catégorie juridique : le rescrit fiscal », Revue du droit fiscal, 21 mars 2019, n° 12, p.7.

PAULIAT, H., « Une loi pour la confiance du public dans son administration ? », La Semaine juridique, 31 août 2018, n° 35, p. 3.

RIGEAUDEAU, P-O, « Rescrit fiscal - Une voie de recours en construction : le contentieux des rescrits fiscaux », Droit administratif, mars 2017, n°3, p.7.

HUGLO, C., LEPAGE-JESSUA, C., « la véritable nature du droit de l'environnement », esprit, mai 1995, p. 70.

Thèse :

PONSARD, A-L., « La transaction administrative », thèse, Paris-Ouest, 2015.

Sitographie :

- https://www.legifrance.gouv.fr/

- https://www.impots.gouv.fr/portail/

- https://www.oups.gouv.fr/

- https://comment-faire.modernisation.gouv.fr/

Article Internet :

Fasc. 2430: Principe de Participation : Droit à l'information

https://www.lexis360.fr/docview.aspx?planid=EN_KEJC-128441_0KS0&origin=24

Transaction : un mode de résolution des conflits encore efficace

https://www.argusdelassurance.com/reglementation/analyse/transaction-un-mode-de-resolution-des-conflits-encore-efficace.135964

Fasc. 216-50 : Relations entre l'administration fiscale et les contribuables.- Amélioration des relations.

https://www.lexis360.fr/docview.aspx?planid=EN_KEJC-126019_0KSL&origin=24

Discours :

Sauvé, J-M., « Transparence et efficacité de l'action publique », Assemblée générale de l'inspection générale de l'administration, 3 juillet 2017.

https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/transparence-et-efficacite-de-l-action-publique

Sauvé, J-M., « La simplification du droit de l'action administrative », Colloque organisé par le Conseil d'État et la Cour des comptes, 16 décembre 2016.

https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/la-simplification-du-droit-et-de-l-action-administrative

Sauvé, J-M., « Consulter autrement, participer effectivement », Colloque du Conseil d'État sur le rapport public 2011, 20 janvier 2012.

https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/consulter-autrement-participer-effectivement

Discours d'ouverture de M.J-M. Sauvé lors des sixièmes Etats Généraux du droit administratif, juin 2016

Rapport et Etudes :

Conseil d'État, « consulter autrement, participer effectivement », Rapport public, 2011

Conseil d'État, « Sécurité juridique et complexité du droit », Rapport public, 2006

Conseil d'État, « régler autrement les conflits », rapport de l'Assemblée générale du Conseil d'État, 4 février 1993.

Cour des comptes, « Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises », Rapport public, Juillet 2016.

Etudes et documents du Conseil d'État, Rapport public, 1995, La Documentation française, n°47, p. 141.

Direction Générale des Finances Publiques, Rapport sur les conditions de mise en oeuvre des procédures de rescrit fiscal, de promotion du dispositif et de publication des avis de rescrit, 2011, p. 29

Etude d'impact du projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance, p. 77 et s.

Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, projet de loi de finance pour 2011, p. 17.

Code :

Code des relations entre le public et l'administration

Code de l'environnement

Code Général des Impôts

Code Civil

Code de l'urbanisme

Code général des collectivités territoriales

Annexes

Annexe 1 : Inflation normative

Annexe 2 :

Schéma procédure de rescrit

Table des matières

Introduction 4

Chapitre I : Une administration qui prend en compte les intérêts des administrés : principe socle d'une relation de confiance 9

Section 1- L'interaction comme marqueur de confiance 9

Paragraphe 1- privilégier les modes alternatifs de règlements des litiges pour améliorer la relation administrative 10

A- Les intérêts du recours à la transaction 11

B- Une procédure mise en avant par les évolutions législatives récentes 12

Paragraphe 2- La démocratisation de l'action administrative comme pilier de la relation de confiance 15

A- La participation : un principe mis en avant par l'administration de l'Union européenne 16

B- Les mécanismes témoignant une volonté d'intégrer davantage l'administré à la prise de décision de l'administration 17

C- La démocratie participative en matière environnementale 22

Section 2- L'intérêt des usagers au centre de l'appareil administratifs 26

Paragraphe 1- La refonte des relations entre le contribuable et l'administration : une administration au service de l'administré 26

A- Les critiques adressées à l'administration fiscale 27

B- La refonte des relations entre l'administration fiscale et le contribuable 29

Chapitre 2 : Une administration Accessible : une vertu mise en avant par l'administration pour obtenir la confiance des administrés 32

Section 1 - La transparence de l'action administrative 32

Paragraphe 1- Un principe clé pour l'administration européenne 33

Paragraphe 2 : La transparence : un principe majeur de l'administration française 35

A- La transparence : entre amélioration de la qualité du service et des garanties des citoyens 37

B- Un principe mis en balance avec l'exigence du secret administratif 39

Paragraphe 3- Un principe omniprésent en droit de l'environnement 41

A- L'affirmation progressive du droit à l'information dans le domaine de l'environnement en droit international et communautaire 42

B- La spécificité du droit à l'information en droit de l'environnement 46

Section 2- la simplification du droit et de l'action administrative 48

Paragraphe 1- La complexification du droit 48

A- Un droit de plus en plus illisible 48

B- L'impact de la complexité du droit sur l'action administrative 50

Paragraphe 2- La simplification du droit et de l'action administrative : une nécessité au goût du jour 51

A- La réduction du volume juridique 51

B- la simplification de l'action de l'administration 53

Chapitre 3- Une Administration qui fait confiance à ses administrés 55

Section 1- Le développement de l'outil du rescrit fiscal 55

Paragraphe 1- La clarification des règles relatives aux rescrits fiscaux 56

A- Le rescrit fiscal : un outil ancien 56

B- La promotion de la procédure du rescrit fiscal par la loi ESSOC 57

Paragraphe 2 - l'élargissement du champ des rescrits fiscaux 58

A- La création de nouveaux rescrits fiscaux 58

B- le développement du contentieux du rescrit fiscal en faveur de la sécurité juridique 59

Section 2- La mise en place d'un véritable droit à l'erreur 60

Paragraphe 1 : Un droit à l'erreur conditionné 60

A- Un droit préexistant 61

B- la nouvelle définition du droit à l'erreur 62

Paragraphe 2 : La naissance d'un droit à régularisation en cas d'erreur 63

A- Le Lancement du site « oups.gouv.fr » 63

B- Les avantages d'une régularisation de bonne foi 64

Section 3- La volonté d'améliorer la transparence et la qualité du services 65

Paragraphe 1- Les mécanismes favorables à la transparence de l'action publique 65

A- Une publication désormais opposable à l'administration 65

B- Le réexamen des demandes de rescrit 66

Paragraphe 2- Les dispositifs renforçant la qualité du service 67

A- La qualité du service public, la clef d'une administration moderne 67

B- Le développement des indicateurs de performance 68

Bibliographie 70

Annexes 74

Anthony Langoureau

Mémoire

Annnée Universitaire 2019/2020

* 1 Exposé des motifs loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'un société de confiance

* 2 Article 20 Constitution du 4 octobre 1958

* 3 J. Chevalier, « la transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ? », D.2000.575

* 4 Cit. Ibid.

* 5 J. Chevalier «  de l'administration démocratique à la démocratie administrative », RFAP 2011/1, p. 217-227.

* 6 Rapport d'activité du Conseil d'État 2019 sur l'année 2018 délibéré en Assemblée général le 14 mars 2019, p. 393-394

* 7 B. Bonnnet, « L'analyse des rapports entre l'administration et l'administré au travers du prisme des principes de sécurité juridique et de confiance légitime , RFDA, 2013, p. 718.

* 8 Cit. Ibid. p.

* 9 Loi n°73-6 du 3 janvier 1973, instituant médiateur de la République, et loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

* 10Voir le Livre blanc, p. 11-18.

* 11Décret n° 2015-282 du 11 mars 2015, Ordonnance n°2016-131 du 10 février 2016 relative à la réformation du droit des contrat et qui entend clarifier la définition de la transaction pour la promouvoir

* 12 Livre vert sur les modes alternatifs de résolution des conflits relevant du droit civil et commercial

* 13 Conseil d'Etat 22 juin 1883, Ministre de la Marine c/ Corbet, REC. CE p. 589.

* 14 Conseil d'Etat 2 février 1996, Société Etablissements Crocquet, req n° 152406

* 15 CE 11 juillet 2008 , Société Krupp Hazemag, req.n° 287354.

* 16 CE 3 novembre 1943, Commune de Saint-Chély-D'alcher, req n°61546.

* 17 Discours d'ouverture de M.J-M. Sauvé lors des sixièmes Etats Généraux du droit administratif, juin 2016.

* 18 CE 14 janvier 1984, OPHLM de Firminy c./ MM. Delfante et Roux req. N°34135.

* 19 CE 26 juillet 1935, Dame Moussempés, Rec. CE.

* 20 Circulaire du 6 février 1995, relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits.

* 21 Etude d'impact du projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance, p77 et s.

* 22 Article L.247 et s. du livre des procédures fiscales.

* 23 Article L.423-2, loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance.

* 24 M.Prieur,« Le droit à l'environnement et les citoyens : la participation », RJE 1998,p.398.

* 25 Jean-Luc Pissaloux, « La démocratie participative dans le domaine environnemental », Revue française d'administration publique, 2011/1-2,(n°137-138), pages 123 à 137.

* 26 JOCE L 340, 31 décembre 1993, p41-42.

* 27 Article 10, Traité sur l'Union européenne

* 28 Article 3, Traité sur l'Union européenne

* 29 Voir,entre autres, affaire 234/84, Belgique contre Commission des Communautés européennes [1986], Recueil 2263, paragraphe 27.

* 30 Rapport du Conseil d'État,  « consulter autrement. Participer effectivement », 2011.

* 31 Décret n°2006-672, relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractères consultatif, du 8 juin 2006.

* 32 Circulaire du 21 octobre 2017 : réduit déjà leur nombre.

* 33 Article 1^er de la Loi n°2002-276, relative à la démocratie de proximité, du 27 février 2002.

* 34 Article 1^er de laLoi n°2002-276, relative à la démocratie de proximité, du 27 février 2002.

* 35 Art. L.2143-2 du code général des collectivités territoriales.

* 36 Art. L.121-16 du code de l'urbanisme.

* 37 Art. L.121-1 du code de l'environnement.

* 38 Sur ce point , « La pratique des consultations sur internet par l'administration », Hafida Belrhali-Bernard, Revue française d'administration publique, 2011/1-2 (n° 137-138), pages 181 à 192.

* 39 Art. L.123-13 du code de l'environnement.

* 40 Art. L. 120-1 du code de l'environnement.

* 41 Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, JORF, 18 mai 2011, p8537.

* 42 Cit. Ibidem (Pissaloux : la démo participative : regarder la page

* 43 Voir C.Huglo et C. Lepage-Jessua, « la véritable nature du droit de l'environnement »,

esprit, mai 1995, p70.

* 44 Décision n° 2008-564 DC , loi relative aux organismes génétiquement modifiés du 19 juin 2008.

* 45 Conseil d'Etat, Ass, Commune d'Annecy, 3 octobre 2008.

* 46 Art. L. 123-1 à L. 123-16 et R. 123-1 à R. 123- 46 du code de l'environnement.

* 47 Art. L.300-2 du code de l'urbanisme.

* 48 Conseil d'Etat, Association de défense du cadre de vie du Grand Angoulême, 16 juin 2000, req. N°194495.

* 49 Art. L.121-1 à L.121-15 et R.121-1 à R121-16 du code de l'environnement.

* 50 Jean-Luc pissaloux, « Le renouveau du débat public », la Revenue du Trésor, juillet 2003, p419-428.

* 51 M.Hauriou, Précis de droit administratif, 1903, p724.

* 52 M. Lauré, Technique et politique fiscales : Cours de section à l'ENA, 1953, p.98.

* 53 J-C. Martinez, Le statut du contribuable, Tome 1, L'élaboration du statut, préc., n°100.

* 54 Cit. Ibidem (JC Martiez juste au dessus : regarder la page)

* 55 J. Dubergé, Réalité et imaginaire de l'impôt : RF fin. Publ. 1990, n°19, « les utopies fiscales », p157.

* 56 42,9 % du PIB en 2011, Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, projet de loi de finance pour 2011, p. 17.

* 57 V. R. Chotin, « La vision de l'administration et de l'impôt par les petits contribuables non salariés » : RF Fin. Publ, 1997, n°57, Administration de l'impôt et communication, p.87-98.

* 58 Cour des comptes, Les relations de l'administration fiscale avec les particuliers et les entreprises, févr. 2012, préc., p. 39 et 40.

* 59 V.P. Dailhé, Copernic, préc., p. 127 à 140 ; Copernic, point d'étape à mi-parcours : Rev. Trésor févr. 2006, p. 104 à 106.

* 60 Cite. Ibidem (Cour des comptes page juste au dessus)

* 61 J-F. Copé, Préface de la charte en 2005.

* 62 S. Baziadoly, La « nouvelle » administration fiscale : vers l'amélioration du service rendu à l'usager, préc., p162 et 163.

* 63 Etudes et documents du Conseil d'État, Rapport public 1995, La Documentation français, n°47, p.18.

* 64 Article 15 Paragraphe 3 Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, « Tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d'accès aux documents des institutions, organes et organismes de l'Union, quel que soit leur support, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément au présent paragraphe. ».

* 65 J. Chevallier, note 3, et B. Lasserre, N. Lenoir et B. Stirn, La transparence administrative, PUF, 1987.

* 66 Maurice Hauriou, note sous le Conseil d'État 27 mars 1914, Laroche, Siret 1914, n°3, p97.

* 67 Art L300-1, Code des relations entre le public et l'administration

* 68 Article L. 300-2 ,Code des relations entre le public et l'administration

* 69 Article 3 Loi n°2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* 70 Article 4 Loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

* 71 Conseil d'État , 29 avril 2012, M. Gabriel Ullmann,req. N° 228830.

* 72 Article L300-2 CRPA

* 73 Article L. 311-2

* 74 Article 6 loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, loi portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* 75Le Conseil d'État a notamment jugé qu'un rapport commandé à l'IGA et la Direction générale de l'administration du ministère de l'intérieur en vue de réformer l'organisation du service des étrangers sans le préfectures était un document préparatoire à la réforme envisagée et, par conséquent, ne pouvait être communiqué avant l'intervention de cette réforme, Conseil d'État, Ministre de l'intérieur c. Association GISTI, 9 juillet 2003, n° 243246.

* 76 Article 6 loi n°78-753 du 17 juillet 1978.

* 77 Conseil d'État Sect., 11 février 1983, Ministre de l'urbanisme c. Atelier libre d'urbanisme de la région lyonnaise, REC. 56, confirmé par Conseil d'Etat Sect., 23 décembre 1988, Banque de France c. Huberschwiller, REC. 464.

* 78 Article 6 , loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 ,relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* 79 Article 19 Déclaration de Stockholm du 16 juin 1972, « Il est essentiel de dispenser un enseignement sur les questions d'environnement aux jeunes génération aussi bien qu'aux adultes, tenant dûment compte des moins favorisés, afin de développer les base nécessaires pour éclairer l'opinion publique et donner aux individus, aux entreprises et aux collectivités le sens de leurs irresponsabilités en ce qui concerne la protection et l'amélioration de l'environnement dans sa dimension humaine. Il est essentiel aussi que les moyens d'information de masse évitent de contribuer à la dégradation de l'environnement et, au contraire, diffusent des informations de caractère éducatif sur la nécessité de protéger et d'améliorer l'environnement afin de permettre à l'homme de se développer à tous égards ».

* 80 Charte mondiale nature, 28 octobre 1982, principe 16.

* 81 Charte mondiale nature, 28 octobre 1982, principe 18.

* 82 Michel Prieur, La convention d'Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale, Revue juridique de l'environnement, 1999, pp9-29.

* 83 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, article premier.

* 84 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, préambule al 8 « qu'afin d'être en mesure de faire valoir ce droit et de s'acquitter de ce devoir, les citoyens doivent avoir accès à l'information, être habilités à participer au processus décisionnel et avoir accès à la justice en matière d'environnement, étant entendu qu'ils peuvent avoir besoin d'une assistance pour exercer leurs droits ».

* 85 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, préambule al 9 « que, dans le domaine de l'environnement, un meilleur accès à l'information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement (...) »

* 86 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, art. 4 et 5.

* 87 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, Art. 2 paragraphe 4.

* 88 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, art. 4 et 5.

* 89 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, art 2.

* 90 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, Art.3.

* 91 Convention d'Aarhus, 25 juin 1998, Art 4 paragraphe 4.

* 92 Conseil d'État,Olivier A, 11 janvier 2008, n°292493

* 93 Cit. Ibidem (même arrêt : Olivier A)

* 94 Article 191 al 2, Traité sur le fonctionnement de L'union européenne.

* 95 Programme d'action de 1973, 1977, 1983,1987 ,2000 et 2002.

* 96 Dir. 2003/4/CE, 28 janvier 2003, art. 1^er..

* 97 Dir. 28 janvier 2003 Art 2 Paragraphe 2.

* 98 Article 7, Charte de l'environnement du 1^er mars 2005.

* 99 Loi n°2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation u droit communautaire dans le domaine de l'environnement.

* 100 Article L.124-2, Code de l'environnement.

* 101 Article L 124-7 et L 124-8 , Code de l'environnement.

* 102 Article 2, Charte de l'environnement du 1^er mars 2005.

* 103 Article 5, Charte de l'environnement.

* 104 Jean-Marc Sauvé, Introduction du colloque du Conseil d'État et la Cour des comptes sur le simplification du droit et l'action administrative, 16 décembre 2016.

* 105 Sur ce point, la simplification fut déjà un sujet d'analyse du Conseil d'État lors de son colloque de 1991.

* 106 Article 55, Constitution du 4 octobre 1958, «  Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie. ».

* 107 Synthèse des travaux des commissions permanentes, 30 septembre 2006.

* 108 Statistiques de l'activité parlementaire , Session 2019-2020 (1^er octobre 2019- 30 avril 2020.

* 109 Décision n°2004-505 DC du 19 novembre 2004, sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe.

* 110 Conseil d'Etat, Ass, 28 février 1992, Société Arizona Tobacco Products et S.A. Philip Morris France.

* 111 Etude annuelle , Conseil d'État, « simplification et qualité du droit », 2016.

* 112 Etude ,Assemblée générale du Conseil d'État , « mesurer l'inflation normative, 3 mai 2018.

* 113 Annexe 1 p.

* 114 Article 4, Code civil , « le juge qui refusera de juger, sous prétexte du silence, de l'obscurité ou de l'insuffisance de la loi, pourra être poursuivi comme coupable de déni de justice ».

* 115 M-A. Lévêque et C.Vérot, « Comment réussir à simplifier ? Un témoignage à propos du code », RFDA, 2016, p12.

* 116 Cit. Ibidem (même article que juste au dessus)

* 117 Cour des comptes, Rapport public, « Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises, La documentation française, juillet 2016, p.14.

* 118 la simplification fut déjà un sujet d'analyse du Conseil d'État lors de son colloque de 1991.

* 119 Etude annuelle du Conseil d'État, Simplification et qualité du droit, adoptée par l'Assemblée général du Conseil d'État le 13 juillet 2016, p. 66 et suivantes..

* 120 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

* 121 Décision du Conseil Constitutionnelle n° 2006-540 DC , loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, 27 juillet 2006..

* 122Loi n°2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit.

* 123Conseil d'État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets : EDCD, Doc. Fr., 2014, 192 p. ; Dr. Fisc. 2014, n°20, p. 20.

* 124Direction Générale des Finances Publiques, Rapport sur les conditions de mise en oeuvre des procédures de rescrit fiscal, de promotion du dispositif et de publication des avis de rescrit, 2011, p. 6.

* 125Loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959 portant réforme du contentieux fiscal et divers aménagements.

* 126Loi n°87-502 du 8 juillet 1987 dite Aicardi modifiant les procédures fiscales et douanières.

* 127E. Vanel, « les améliorations en matière de mise en oeuvre de la procédure de rescrit », RDF, 28 novembre 2019, p.1

* 128Conseil d'État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets : EDCE, Doc. Fr., 2014, P. 192.

* 129F. Versailles, «  Loi pour un Etat au service d'une société de confiance : les dispositions fiscales majeurs », RFP, Octobre 2018, n°10, p. 2.

* 130Article L. 331-20-1, Code de l'Urbanisme.

* 131Article L. 331-40-1, Code de l'Urbanisme.

* 132Article L. 524-7-1 Code de l'Urbanisme.

* 133H. Pauliat, « Une loi pour la confiance du public dans son administration ? », La semaine juridique - Notariale et immobilière, 31 août 2018, n° 35, p. 1.

* 134Q. Barnabe, «  Administration : une rénovation limitée du statut des circulaires et instructions par la loi ESSOC », Droit administratif, mars 2019, n° 3, p. 2.

* 135Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 136T. Lambert, « Conclusion : le rescrit, une idée à cultiver », Le rescrit fiscal, LexisNexis, 2015, p. 1.

* 137Conseil d'État, Synthèse de l'étude «  La citoyenneté - être (un) citoyen aujourd'hui », doc. Fr., 2018.

* 138A. Maitrot de la Motte, « Le Conseil constitutionnel et l'insuffisante protection des contribuables face à l'instabilité législative », Revue de droit fiscal, 2 avril 2020, n°14, p. 2-3.

* 139Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* 140« Le référentiel Marianne, piloté par le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique, définit depuis 2008 le standard de la qualité de l'accueil dans les services publics de l'État », modernisation.gouv.fr

* 141E. Vanel, « Les améliorations en matière de mise en oeuvre de la procédure de rescrit », Revue de Droit fiscal, 28 novembre 2019, n° 48, p.1.