B- La Commission de l'Union et les expressions du
partenariat
Si l'Acte constitutif, par une disposition
laconique340, semble figer la Commission dans un rôle de
secrétariat de l'UA, les Statuts de la Commission341 en
confirmant et en détaillant ce rôle342, semblent
néanmoins élargir ses attributions en comparaison à celles
de l'ancien Secrétariat général de l'OUA343.
En réalité, la mesure de la portée de
cette distinction et de la légitimité
intégrative344 de cet organe ne peut être
appréhendée de façon immédiate qu'à travers
l'analyse de la condition juridique de son dirigeant345. En
l'occurrence, il s'agit de celui que les Statuts de la Commission
confèrent la qualité de « Chef exécutif de la
Commission et d'Ordonnateur de la Commission346 ».
Cet état de choses dans le cadre de cette étude
peut se vérifier à travers le Rapport du Président de la
Commission de l'Union du 9 janvier 2012347 où il y a la
manifestation du désir d'une cohérence dans le partenariat entre
deux organisations (1) et le Rapport de la
340 Il s'agit de l'Article 20 de l'Acte constitutif.
341 Adoptés lors de la 1ère session de la
Conférence de l'Union (Voir Doc. UA/ Conf. de l'Union,
Décision sur la période intérimaire,
Assembly/AU/Dec.A-5 (I)). Publiés dans la RADIC vol. 13 (2005)
(« African Legal Materials - Documents juridiques africains », pp.
177-188).
342 Ce sont les attributions qualifiées par le
Professeur SALL de « mémoire » ou encore de «
notariale dans la mesure où elles consistent à suivre la vie
de l'Organisation, à recueillir les volontés des Etats membres
qui ont en main la destinée de celle-ci, dans les nombreuses
circonstances où ces volontés sont amenées à
s'exprimer ». SALL (Alioune), « Le Secrétaire
général de l'OUA et le Président de le Commission de
l'Union africaine : Etude comparative », in Revue juridique et
politique des pays francophones, 2010, n°4, pp. 443- 485., pp.
447-448. De manière concrète, il s'agit des compétences
énumérées à l'article 3, para. 2 des Statuts de la
commission de l'UA, aux litera e), j), k), l), o), u), y).
343 Pour le Professeur BOURGI, « la Commission fait
figure de symbole des nouvelles orientations de l'Union et de la volonté
de rompre avec les modes d'organisation et de fonctionnement du
Secrétariat général de l'OUA » BOURGI (Albert),
« L'Union africaine entre les textes et la réalité
», AFRI, Vol. 5, janvier 2004, p. 332.
344 Selon le Professeur SALL, la situation de la Commission
« (...) dans le cadre de l'UA, pourrait donc constituer une sorte
d'instrument de mesure du progrès accomplis dans la voie de la
supranationalité, c'est-à-dire des sacrifices de
souveraineté consentis par les Etats à l'occasion de la
substitution de l'OUA par l'UA ». Voir SALL (Alioune), art.
cit., p. 459.
345 En effet, on peut étendre le raisonnement du
tribunal administratif de l'Organisation Internationale pour le Travail (OIT)
dans l'affaire Tévoédjrè, quant au statut du chef
d'exécutif d'une organisation internationale, qu'il soit
dénommé Président, Directeur général,
Secrétaire général, etc. En l'espèce, ce tribunal
devait considérer que « [l]e Directeur général
[du BIT] joue dans l'Organisation un rôle auquel nul ne peut se
comparer ». Tribunal administratif de l'OIT, affaire
Tévoédjrè, jugement n°580, 20 décembre
1983, Rec. 1983, para. 13, b).
346 Cf. l'article 7 des Statuts de la Commission de l'UA. Pour
le Professeur SALL, la dénomination « chef exécutif de la
Commission » paraît maladroite. Selon lui, « ce
président n'est pas dans une situation d'exécutant des
volontés de la Commission (...) ». V. SALL (A.), art.
cit.,., p. 446.
347 PSC/PR/2. (CCCVII), CPS, 307ème
Réunion, Addis-Abeba, 9 janvier 2012.
Ce Rapport s'intitule Rapport du Président de la
Commission sur le partenariat entre l'Union Africaine et les Nations Unies dans
le domaine de la paix et de la sécurité : vers une plus grande
cohérence stratégique et politique.
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La régionalisation du maintien de la paix et de la
sécurité internationales. Etude appliquée au
conflit en
République Centrafricaine
Présidente de la Commission de l'Union du 23 septembre
2013348 où, cette fois, ce désir (de cohérence)
est renouvelé (2).
1- Rapport du Président de la Commission de
l'Union du 9 janvier 2012, manifestation du désir d'une cohérence
dans le partenariat entre deux organisations
Grosso modo, ce rapport est articulé ainsi
qu'il suit : d'abord un rappel historique sur le partenariat UA - NU, ensuite
un état des lieux, enfin des recommandations.
Il est rappelé qu'au cours des dernières
années, les NU et l'UA ont reconnu la nécessité de
promouvoir leur coopération et leur collaboration. C'est ainsi qu'en
novembre 2006, Koffi ANNAN, alors SG des NU, et Alpha Oumar KONARE, alors
Président de la Commission de l'UA, ont signé la
Déclaration sur le renforcement de la coopération Nations
Unies-Union africaine : Cadre pour le Programme décennal de renforcement
des capacités de l'UA. L'objectif de la Déclaration est
d'accroître la coopération entre les deux organisations et de
renforcer l'interaction entre le système des Nations Unies dans son
ensemble, d'une part, l'UA, ses organisations régionales et sous
régionales et le Nouveau Partenariat pour le développement de
l'Afrique (NEPAD), de l'autre, afin de mieux contribuer au relèvement
des défis auxquels le continent africain est
confronté349.
Le rapport indique que les relations, d'une part, entre le la
Commission de l'UA et le Secrétariat des NU, et d'autre part, entre le
CPS et le Conseil de sécurité des NU ont enregistré des
progrès considérables350.
La Commission et le Secrétariat des NU coopèrent
à travers de nombreuses modalités, y compris une interaction
quotidienne au niveau opérationnel, des consultations, à chaque
fois que de besoin, entre le Commissaire à la Paix et à la
Sécurité et d'autres membres de la Commission, d'une part, et
leurs homologues des Nations Unies, de l'autre. Et le Président de la
Commission de l'UA affirme même d'ailleurs qu'« À
[son] niveau, [il] maintien[t] un contact
régulier avec le Secrétaire général sur les
questions nécessitant [leur]implication et attention
personnelles, en plus de réunions à Addis-Abeba, à New
York et ailleurs, chaque fois que possible351 ». Ce
rapport ajoute que, sur le terrain, l'UA et les NU ont
348 PSC/AHG/3. (CCCXCVII), CPS, 397ème Réunion au
niveau des Chefs d'Etat et de Gouvernement, New York, 23 septembre
2013.
Ce Rapport s'intitule Rapport de la Présidente de la
Commission sur le partenariat Union Africaine - Nations Unies :
l'impératif d'une plus grande cohérence.
349 Ibid, 4.
350 Ibid, 104.
351 Ibid, 60.
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sécurité internationales. Etude appliquée au
conflit en
République Centrafricaine
considérablement intensifié leur
coopération. Les Bureaux de Liaison et missions de l'UA dans les pays en
situation de conflit ou de post-conflit interagissent quotidiennement avec
leurs homologues des Nations Unies. Le niveau de consultation et de
coordination sur le terrain est significatif de la façon dont l'UA et
les Nations Unies pourraient mieux conjuguer leurs efforts et avantages
comparatifs respectifs dans la quête de la paix, de la
sécurité et de la stabilité en Afrique352.
Le CPS et le Conseil de sécurité ont
établi des liens étroits. Depuis 2007, ils ont tenu cinq
réunions consultatives, alternativement à Addis-Abeba (16 juin
2007, 16 mai 2009 et 21 mai 2011) et à New York (17 avril 2008 et 9
juillet 2010). Le partenariat entre les deux Conseils est fondé sur la
reconnaissance du fait que la réussite d'une action collective
nécessite une coopération efficace entre les deux
organes353. Toutefois, le rapport relève que les
progrès significatifs réalisés dans les relations entre
les deux organisations ne doivent pas nous faire perdre de vue que beaucoup
reste à faire354.
Ainsi, le rapport établit que la voie à suivre
Vers une convergence stratégique355 du partenariat
UA - ONU est : (i) approfondissement du partenariat stratégique sur la
base du Chapitre VIII, (ii) renforcer le dialogue sur les principes qui
sous-tendent le partenariat, (iii) une consultation plus structurée
entre le Conseil de sécurité et le CPS, (iv) renforcer
l'interaction entre les Présidents du Conseil de sécurité
et du CPS, (v) tenir des consultations ad hoc entre le Conseil de
sécurité et le CPS, (vi) un rôle plus important pour
l'Assemblée générale, (vii) résoudre la question
doctrinale concernant le déploiement des soldats de la paix et (viii)
établir des liens plus étroits dans le domaine de la
consolidation de la paix. Et dans le rapport, les principes en vue d'une
plus grande cohérence politique356 dans le partenariat
avec l'ONU sont : le soutien à l'appropriation et à la
définition des priorités par l'Afrique, une application souple et
novatrice du principe de subsidiarité, le respect mutuel et
l'adhésion au principe des avantages comparatifs, une division du
travail reposant sur la complémentarité. Ce désir de
cohérence est renouvelé dans le Rapport de 2013.
352 Idem.
353 Ibid, 42.
354 Ibid, 106.
355 Ibid, IX, p. 31.
356 Ibid, VIII, p. 28.
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La régionalisation du maintien de la paix et de la
sécurité internationales. Etude appliquée au
conflit en
République Centrafricaine
2- Rapport de la Présidente de la Commission de
l'Union du 23 septembre 2013, renouvellement du désir d'une
cohérence dans le partenariat entre deux organisations
D'abord ce Rapport de la Présidente de la Commission de
l'Union africaine, alors madame Nkosazana DLAMINI ZUMA, est soumis en
application du paragraphe 6 de la Déclaration Assembly/AU/Decl.1 (XXI)
sur le Rapport du Conseil de Paix et de Sécurité de l'UA sur ses
activités et l'état de la paix et de la sécurité en
Afrique, adoptée par la 21ème session ordinaire de la
Conférence de l'Union, tenue à Addis-Abeba, les 26 et 27 mai
2013. Dans cette déclaration, la Conférence a souligné la
nécessité de bâtir un partenariat novateur, flexible,
orienté vers l'action et équilibré avec les partenaires
internationaux, en particulier les Nations Unies. Pour atteindre cet objectif,
la Conférence a demandé au Conseil de tenir une réunion au
sommet, afin d'examiner le partenariat avec les NU à la lumière
des difficultés rencontrées récemment sur la situation au
Mali et d'autres questions liées à la paix et à la
sécurité sur le continent, dont la RCA357.
Il convient de rappeler que « le partenariat avec les
Nations Unies dans le domaine de la paix et de la sécurité est
l'un des plus proéminents358. ». Dans
l'accomplissement de son mandat, et comme prévu dans le Protocole
relatif à la création du CPS, cet organe a noué des
relations avec le Conseil de sécurité des Nations Unies.
Ensuite, rappelant fondamentalement les mêmes principes
d'une plus grande cohérence politique359 contenus dans le
précédent Rapport360, la Présidente de la
Commission a recommandé des mesures suivantes361 dans le
cadre du partenariat UA - NU : (1) interprétation flexible et novatrice
du Chapitre VIII, (2) renforcer les consultations entre le CPS et le Conseil de
sécurité, (3) consultations plus étroites entre le
Secrétariat des Nations Unies et la Commission de l'UA et (4) traiter de
façon systématique et effective la question du financement
prévisible, durable et flexible des opérations de soutien
à la paix conduites par l'UA avec le consentement du Conseil de
sécurité.
Enfin, la Présidente de la Commission a fait
l'observation suivante « Des progrès significatifs ont
été enregistrés dans le partenariat entre les deux
organisations. Beaucoup n'en reste pas moins à faire. Il importe que
l'UA et les Nations unies intensifient leurs efforts
357 Ibid, 1.
358 Ibid, 2.
359 Ibid, II, p. 2.
360 Cf. Supra, note
88.
361 PSC/AHG/3. (CCCXCVII), op. cit.,
23.
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La régionalisation du maintien de la paix et de la
sécurité internationales. Etude appliquée au
conflit en
République Centrafricaine
pour que ce partenariat soit renforcé, sur la base
d'une lecture créative du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies,
de la reconnaissance du rôle essentiel de l'UA et du fait que le soutien
des Nations Unies à l'UA s'agissant du maintien de la paix et de la
sécurité internationales est une partie intégrante de la
sécurité collective telle que définie par la Charte des
Nations Unies362. ». Si ces différents textes de
l'Union africaine sont des manifestations déterminantes cette relation
partenariale qui existe entre elle et l'ONU, il existe un autre acteur
également qui en manifeste, la CEEAC.
PARAGRAPHE II : Les expressions théoriques du
partenariat au niveau de la CEEAC L'article 7 du Traité
instituant la CEEAC établit au nombre de cinq les institutions de la
Communauté. Il s'agit de (a) la Conférence des chefs d'Etat et de
gouvernement, (b) le Conseil des ministres, (c) la Cour de justice, (d) le
Secrétariat général et (e) la Commission consultative. Il
faut noter que l'avènement du COPAX par la Décision des Chefs
d'Etat et de Gouvernement de Yaoundé du 25 février 1999
était l'occasion de créer quelques instances363 pour
la mise en oeuvre de son Protocole de création. Il y a la
Conférence des Chefs d'Etat, le Conseil des ministres et la Commission
de défense et de sécurité ; le Secrétariat
général.
En tout état de cause, qu'il s'agisse des institutions
établies par le Traité instituant la CEEAC ou des instances du
COPAX, il n'y a pas fondamentalement, sinon aucune distance du point de vue
leurs attributions ou compétences. L'on a par exemple, d'une part, le
Conseil des ministres du COPAX qui peut exercer tout mandat que lui donne la
Conférence des Chefs d'Etat. Rappelons que la Conférence des
Chefs d'Etat est l'institution suprême de la
Communauté364, c'est elle qui juge l'opportunité de
décider et de conduire toute initiative contribuant à la
consolidation ou au rétablissement de la paix et de la
sécurité à l'intérieur de la Communauté ou
à ses frontières365. La Déclaration du
Président du Conseil des ministres du 22 octobre 2002 au Conseil de
sécurité des NU que l'on peut appeler « Déclaration
d'octobre 2002, acte 1 » traduirait cet état de choses
(A). Et d'autre part, le Secrétariat
général de la CEEAC qui est la principale administration
exécutive de la Communauté366. A cet effet, il a pour
mission entre autres de promouvoir les programmes de développement et
les projets communautaires367. C'est ce qui aurait conduit le
Secrétaire général adjoint de cette
362 Ibid, 25.
363 Cf ; article 7 du Protocole COPAX, op. cit.
364 Article 8 (a) du Protocole COPAX et article 8 (2) du
Traité CEEAC.
365 Article 9 paragraphe 1 du Protocole COPAX.
366 Article 20 (1) du Traité CEEAC.
367 Ibid, (d).
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La régionalisation du maintien de la paix et de la
sécurité internationales. Etude appliquée au
conflit en
République Centrafricaine
Communauté à faire la Déclaration du 22
octobre 2002 au Conseil de sécurité des NU qu'il convient
d'appeler « Déclaration d'octobre 2002, acte 2 »
(B).
A- Le Conseil des ministres de la Communauté et
la « Déclaration d'octobre 2002, acte 1368
»
C'est lors de la 4630e session du Conseil de
sécurité des NU, tenue à New York le 22 octobre 2002 et
dont l'ordre du jour adopté porte sur le « Renforcement de la
coopération entre le système des Nations Unies et la
région de l'Afrique centrale pour le maintien de la paix et de la
sécurité » que le Président de ce Conseil, alors
monsieur BELINGA EBOUTOU Martin, Représentant du Cameroun auprès
de l'ONU, invite le Président du Conseil des ministres de la CEEAC,
alors monsieur Rodolphe ADADA à « prendre la place à la
table du Conseil et à faire sa déclaration ».
Cette déclaration contient à la fois des aspects
rétrospectifs qui, pour l'essentiel, constituent le récit d'une
évolution positive de la situation sécuritaire en Afrique
centrale, du fait de ce partenariat CEEAC-ONU (1) et
perspectifs qui traduisent le désir du renforcement du partenariat
CEEAC-ONU face au défi de la stabilité en Afrique centrale
(2) qu'il faut mettre en lumière.
1- Les aspects rétrospectifs de la
Déclaration, récit d'une évolution positive de la
situation sécuritaire en Afrique centrale du fait du partenariat
CEEAC-ONU Le Ministre des affaires étrangères, de la
coopération et de la francophonie du Congo, alors Président du
Conseil des ministres de la CEEAC a rappelé qu'il y a moins de deux
mois, du 26 au 30 août 2002, s'est tenue à Bangui (RCA), la
dix-huitième réunion ministérielle du Comité
consultatif permanent des Nations Unies chargé des questions de
sécurité en Afrique centrale, un instrument au service de la
diplomatie préventive qui vient de célébrer son
dixième anniversaire. Il a affirmé que la réunion de
Bangui a fait le constat d'une évolution plutôt positive de la
situation géopolitique et de sécurité dans la
sous-région. Cela, selon lui, grâce notamment à la bonne
volonté des parties au conflit, à diverses médiations tant
sous régionales qu'internationales et surtout à une réelle
prise de conscience de la part de la plupart des acteurs.
Estimant que les actions de consolidation de la paix en
Afrique centrale, par exemple, l'élaboration des programmes nationaux
avec l'assistance de la communauté internationale,
368 Cf. Lettre datée du 22 octobre 2002
adressée au Président du Conseil de sécurité par le
Représentant permanent du Cameroun auprès de l'Organisation des
Nations Unies (S/2002/1179), Nations Unies, Conseil de
sécurité, S/PV.4630, 57e année,4630e
séance, New York, Mardi 22 octobre 2002, pp. 2-30, pp. 13-14, et 15.
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qui permettent de redonner confiance à toute une frange
de la population qui a besoin de se réinsérer dans la vie civile
revêtent aujourd'hui un caractère prioritaire. A ce sujet et
à titre illustratif, il a rappelé l'expérience
vécue par son propre pays, la République du Congo :
« Un programme a (...) été mis en
oeuvre avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)
qui a donné des résultats encourageants (...). Huit mille neuf
ex-miliciens ont bénéficié d'une assistance à la
réinsertion dans le cadre d'un objectif qui visait au départ 10
000 ex combattants. Onze mille cent quatorze armes et munitions ont
été collectées ; une cérémonie dite «
Flamme de la paix » a été organisée en vue de la
destruction de ces armes. Près de 1,8 milliards de francs CFA ont
été engagés dans l'exécution de quelque 2 609
microprojets. (...) il y a encore environ 25 000 ex-miliciens recensés
qui attendent de bénéficier de ces programmes369
». Qu'est-ce qu'il faut dire des aspects perspectifs de cette
Déclaration ?
2- Les aspects perspectifs de la Déclaration,
désir du renforcement du partenariat CEEAC-ONU face au défi de la
stabilité en Afrique centrale
« Au nom de la CEEAC, je sollicite le renforcement du
concours de la communauté internationale, représentée ici
par le Conseil de sécurité, pour la mise en oeuvre de toutes les
initiatives concrètes destinées à consolider la paix et la
stabilité dans une zone appelée à jouer un rôle
majeur sur la scène internationale en raison de ses immenses
potentialités370. ». Telle est la perspective de
portée générale faite par le Président en exercice
de la CEEAC pendant cette déclaration.
Mais d'autres perspectives de portée spécifique
n'ont pas été mises du reste. Il s'agit par exemple de son
souhait selon lequel la Mission des NU (en Angola, créée le 15
août 2002 par le Conseil de sécurité) et d'autres
initiatives de la communauté internationale répondent à
l'appel lancé à Bangui par le Comité consultatif permanent
des Nations Unies sur les questions de sécurité en faveur des
actions de consolidation de la paix en Angola, telles que la
démobilisation et la réinsertion des ex-combattants, la
reconstruction et le relèvement économique de ce pays. Le
même appel a été lancé en faveur de la RDC
où, pour la première fois depuis des années, des lueurs
d'espoir d'un retour à la paix se dessinent, avec notamment le retrait
des troupes étrangères et les négociations pour un
dialogue inclusif.
« C'est également vers l'ONU et les autres
partenaires bilatéraux que [la CEEAC se tourne] pour la mise en oeuvre
d'un volet essentiel du communiqué publié à Libreville, le
2
369 Ibid, p. 13 et 14.
370 Ibid, p. 15.
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La régionalisation du maintien de la paix et de la
sécurité internationales. Etude appliquée au
conflit en
République Centrafricaine
octobre 2002, à l'issue du sommet sur la situation
prévalant entre le Tchad et la RCA, à savoir le
déploiement de la force interafricaine d'observation le long de la
frontière entre ces deux pays, qui ont décidé de
normaliser leurs relations. [La CEEAC] ne doute pas de l'intérêt
que l'ONU saura accorder à cette démarche que [la CEEAC]
m[è]n[e] au nom de [sa] sous-région371. ».
Le Secrétaire général adjoint de la CEEAC a aussi fait une
Déclaration.
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