Les projets connexes aux gares du Grand Paris Express sous maà®trise d'ouvrage de la Société du Grand Paris : Opportunités de valorisation foncière ou projets de valorisation urbaine ?

CONCLUSION DE LA PREMIERE HYPOTHESE

Cette première hypothèse des projets connexes comme objets de valorisation foncière se vérifie en partie, on ne peut pas vraiment dire que ces projets sont un prétexte permettant à la SGP de s'enrichir en faisant simplement des m². On est bien dans un cas de figure où les opérations connexes et plus largement l'aménagement, ont été à un moment donné considérés comme des voies valorisation immobilières pour la SGP, et donc pour venir prendre part au financement de l'infrastructure de transport. Pour autant on constate que les recettes tirées de la vente des charges foncières des opérations connexes ne présentent pas un intérêt économique fondamental qui aurait pu être le seul intérêt de la SGP à leur mise en oeuvre. En premier lieu, les projets connexes prennent place en surplomb des gares ou sur des emprises chantiers qui dans tous les cas auraient été acquises pour la réalisation du métro, il ne serait pas pertinent d'y voir une réelle spéculation foncière. D'autre part, leur mise en oeuvre représente souvent un investissement supplémentaire pour la SGP _ avec notamment des surcoûts techniques dans les projets gares _ qui bien que valorisés par la suite, reste un risque pris par la SGP. Enfin, économiquement parlant, l'apport des projets connexes n'est pas à la mesure des coûts de la réalisation de l'infrastructure, d'autant plus que tous les revenus qu'ils génèrent ne reviennent pas en totalité à la SGP mais en partie aux villes qui les accueillent.

Tous ces éléments de réponse nous font penser qu'aujourd'hui, les motivations qui conduisent à la mise en oeuvre des projets connexes, ne sont pas tant économiques mais peuvent être plus engagées en faveur du développement urbain des futurs quartiers de gare. La SGP serait-elle alors à considérer comme un véritable nouvel acteur de l'aménagement grand parisien et les projets connexes seraient-ils alors avant tout au service de la fabrique de la ville ?

« Finalement les projets connexes sont plutôt une valorisation urbaine, ce n'est pas ce montant-là qui va venir sauver la gare. Cette relation n'a pas grand intérêt, il fallait plutôt réfléchir le projet connexe comme un projet urbain autour d'une gare pour développer une nouvelle centralité. Pour autant cela fonctionne dans d'autres pays mais pas dans le GPE, car nous ne pouvons pas réaliser des ensembles immobiliers d'envergure à soutenir financièrement l'infrastructure. » (Ioannis Valougeorgis).

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PARTIE 3 : EN QUOI LES PROJETS

CONNEXES SONT-ILS A CONSIDERER

PRINCIPALEMENT COMME DES OUTILS

DE PLUS-VALUE URBAINE ?

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CHAPITRE PREMIER : ENTRE TRANSPORT ET AMENAGEMENT, LA SOCIETE DU GRAND PARIS A L'EXERCICE DE L'URBANITE

« La réalisation du Grand Paris Express, en tant que réseau de transport au service des citoyens, est l'un des principaux leviers du développement de la métropole. Nous sommes aussi convaincus que le projet que nous portons doit aller au-delà de la construction de lignes et de gares. Le Grand Paris Express est une formidable opportunité de créer de nouveaux liens entre les territoires et les habitants. Il réinvente la métropole francilienne pour en faire une ville-monde accueillante, solidaire et exemplaire. Durant sa réalisation, et avant même sa mise en service, le nouveau métro stimule les activités économiques, culturelles et sociales de la région. Il s'affirme comme un projet fédérateur pour les Franciliens. » (La Société du Grand Paris⁴³).

1. Aménager : une priorité pour la Société du Grand Paris ?

Les projets connexes seront présents à terme sur environ la moitié des futurs gares du GPE formant ainsi les pôles gares du Grand Paris, ultérieurement présentés comme des programmes immobiliers propres et inhérents à chaque projet gare, on peut s'interroger sur le rapport d'importance entre projet connexe et projet gare. Revendiqués comme des projets à forte plus-value urbaine par la SGP et s'inscrivant dans la démarche globale d'aménagement autour des gares, il s'agit de déterminer en quoi les projets connexes ont fait partie de la réflexion de la SGP au même titre que le métro et en quoi ils montrent la volonté de la SGP de faire autant du transport que de l'urbain.

a. Le métro d'abord...

Le chantier du GPE est considéré par beaucoup comme le chantier du siècle, il est titanesque tant par son étendue et sa durée que par sa complexité : 200km de lignes s'ajoutant aux 200km existants en IDF (métro et RER), 90% en réseau souterrain, 100%

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43 www.societedugrandparis.fr, consulté le 28 octobre 2018

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automatique et accessible, desservant 68 gares dont 80% interconnectées au réseau existant, et nécessitant la réalisation de 6 centres d'exploitation. Tout cela dans un tissu urbain déjà constitué et dense a un coût qui n'a cessé d'augmenter depuis la création de la SGP en 2010, pour être estimé en 2018 à environ 38 milliards d'euros. Un coût qui augmente et des délais qui s'allongent, telle est la réalité du GPE à l'heure actuelle, avec notamment l'annonce récente du recul de la livraison de ligne 15 Sud de 2024 à juin 2025.

La gestion de ce projet mobilise l'essentiel des forces, humaines comme financières de la SGP et de beaucoup de communes concernées par l'arrivée du GPE. Tout le monde est conscient que les sacrifices faits aujourd'hui sont nécessaires pour changer durablement le visage de la métropole de demain et impulser sur le territoire une dynamique sans égal : des retombées économiques fortes, un lien social renforcé et la création d'une identité culturelle grand-parisienne. Aussi, la construction du projet est elle-même pensée par la SGP comme un moteur de développement territorial : relationnel aux riverains pour des projets inclusifs, prise en compte des enjeux environnementaux, création opportunités d'emplois locaux, démarche d'insertion professionnelle sur les chantiers etc.

Le GPE est considéré en soi comme un projet métropolitain à fortes retombées urbaines et monopolisant les efforts de la SGP, dans ce contexte et comme explicité précédemment les projets connexes comme l'aménagement en général, viennent en second temps dans les priorités de la SGP. Ils viennent après car découlent directement du contexte propre à chaque gare : emprises résiduelles pour faire le projet ou non, volontés locales, possibilités ou impossibilités techniques et architecturales et surtout potentiel de mutation des territoires. Même si structurellement la gare ne peut pas être pensée indépendamment du projet connexe et que leur réalisation est concomitante, la réflexion se porte d'abord sur la faisabilité de la gare puis sur le celle d'un éventuel projet connexe.

b. ... les projets connexes ensuite

Naturellement, la priorité s'est portée sur les couples « tracé du GPE/ implantation des gares », puis, sur « gares/projets connexes ». On parle ici de couples car il est fondamental de comprendre que peu importe les rapports de force dans chaque duo de réflexion, leur montage est interdépendant. Pour ce qui est de la construction du pôle gare, même si l'initiative de la gare précède celle de l'opération connexe, la mise en oeuvre des deux doit être co-conçue.

Les motivations qui justifient la co-conception du pôle gare sont à la fois urbaines et économiques : la SGP considère qu'il est de sa responsabilité, non seulement de livrer un

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métro et des gares, mais surtout que le pôle-gare apporte une véritable plus-value urbaine au territoire métropolitain.

Pour autant, la SGP n'a pas de budget dédié à la réalisation des projets connexes, qui initialement devaient rapporter à la SGP et non pas lui coûter. Comme l'explique Benoît Labat, ces opérations « [...] doivent nous rapporter (la SGP) de l'argent, on peut mettre un peu de trésorerie pour quelques surcoûts techniques au départ, mais les recettes envisagées lors de la vente au titre de l'acte authentique, du volume et des emprises, devront couvrir les dépenses engagées. Donc plus on réfléchit en amont, moins on coûte cher. ». C'est-à-dire que c'est la réflexion en amont qui va permettre de gérer les interfaces de la manière la plus optimale possible entre les deux opérations : penser le projet connexe en même temps que le projet gare génère de l'urbanité connexe au transport mais est aussi un moyen de ne pas y revenir par la suite avec des surcoûts techniques élevés. Le directeur de la Valorisation du Patrimoine de la SGP prend le contre-exemple de certaines opérations immobilières menées par la RATP via sa société immobilière RATP Real Estate (ex SEDP : Société d'Etudes et de Développement Patrimonial), qui « travaille à la valorisation d'un certains nombres de ses actifs avec des ouvrages en fonctionnement (gare routière, ferroviaire, site de maintenance) [...]. ». Un des exemples le plus marquant de ces opérations connexes réalisées par la RATP est celle du programme immobilier « Les ateliers Jourdan-Corentin-Issoire »⁴⁴ située à Porte d'Orléans (Paris) en surplomb d'un centre bus, où l'on vient faire la ville sur la ville a posteriori ce qui est plus onéreux que de concevoir la ville mixte dès le départ. « Plus on prend le projet en amont plus on peut avoir quelque chose d'économique dans la conception avec des interfaces qualitatives et les moins coûteuses possibles. » (Benoît Labat).

Mais il n'y a pas que l'économie du projet et l'optimisation des coûts qui motivent la co-conception du pôle-gare, la SGP considère qu'elle passerait à côté de sa mission qui est de développer le territoire métropolitain si elle ne créait pas la vie autour des gares. La SGP revendique sa création par la loi de 2010 dans un objectif de développement social et économique, où assez exceptionnellement, « [...] le législateur a donné la capacité à un opérateur transport de faire la ville en même temps que le transport. Car le transport c'est le moyen de développer la ville. » (Ioannis Valougeorgis). Pour ce faire, la SGP a été dotée d'une direction de l'Aménagement et de l'Urbanisme, dirigée jusqu'à il y a peu par Catherine

⁴⁴ Dans le cadre de la modernisation de son dépôt de bus du boulevard Jourdan à Paris, la RATP Real Estate a développé un projet mixte, de plus 660 logements qui prendront place sur le socle formé par le centre bus reconstruit.

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Barbé⁴⁵, dont l'objectif était d'acquérir le foncier pour le GPE et ses infrastructures et de densifier autour des gares. La dimension urbaine du GPE est donc une considération ancienne pour la SGP puisque, qu'il a toujours été question que le GPE non seulement génère de la valorisation urbaine mais aussi que la SGP en tire parti pour sa réalisation.

On comprend alors que les projets connexes ne supplantent pas la réalisation des gares, et donc du réseau du GPE, mais qu'ils doivent contribuer à sa réussite ; d'autant plus qu'ils n'auraient pas lieu d'être sans GPE, au même titre qu'une grande partie des projets urbains qui se dessinent le long de son tracé. Aux yeux de la SGP, les opérations connexes ne sont donc pas une finalité in se _ bien que leur mise en oeuvre concomitante aux gares comporte des avantages économiques de coûts et de facilités techniques ou bien qu'ils constituent tout de même un revenu pour la SGP _ ils demeurent comme leur nom l'indique : « connexes ». Pour autant lorsque projet connexe il y a, et on a pu le voir dans le Cadre Conceptuel, la SGP s'attache à ce qu'il confère au territoire une véritable plus-value urbaine, à l'image de tout le projet du GPE.

2. Le Grand Paris Express : levier de projets urbains

Le Grand Paris Express n'a jamais été conçu strictement comme un réseau de transport puisqu'il a toujours été question de réaliser un projet global, à la fois de desserte en transport en commun mais aussi de développement urbain de la métropole. Il a également été question que la SGP puisse accompagner et prendre part à cet élan d'aménagement urbain afin de financer en partie le réseau de transport lui-même. Pour diverses raisons évoquées précédemment ce mécanisme ne peut pas être aussi efficient que ce que prévoyait la loi Grand Paris en 2010 ; pour autant contribuer à l'aménagement est aujourd'hui revendiqué par la SGP comme une priorité dans ses missions et dans ce que doit apporter le GPE : « Tout au long du réseau, la ville va se transformer, se densifier. La construction des 68 gares du Grand Paris Express s'accompagne déjà de projets urbains prêts à accueillir des milliers de Franciliens. Dans les années à venir, de nouveaux quartiers vont naître, associant

⁴⁵ Architecte et énarque, Catherine Barbé a travaillé à la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction du ministère de l'Equipement, puis directrice générale de l'urbanisme à la mairie de Paris, avant d'être actuellement la directrice des partenariats stratégiques de la SGP. Elle a notamment coordonné les travaux préparatoires à la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU).

logements [...], commerces, bureaux et équipement pour répondre aux besoins de la région Capitale. » rappelle la SGP⁴⁶. Comment cette volonté de créer de l'urbanité se traduit-elle alors dans les actions de la SGP ?

a. Le changement de paradigme des quartiers de gare par le projet connexe

Dans le discours de la SGP, une attention toute particulière est portée à souligner que les futures gares du Grand Paris se détacheront totalement du modèle des gares de banlieue construites tout au-long du 20^e siècle ou encore des typiques stations de métro parisiennes, perçues comme des éléments architecturaux isolés et de passage. Au contraire, la gare du Grand Paris se veut à la fois unique et empreinte de l'identité métropolitaine mais surtout, lieu de vie, d'échanges, de partage et de culture, avec une intégration architecturale, morphologique et programmatique parfaite au contexte territorial dans lequel elle s'insère.

Cette notion d'intégration de la gare à ce que la SGP appelle le « projet ville », au sein d'une succession de différentes échelles interscalaires, semble inévitablement passer par la réflexion autour d'un pôle gare formé par l'association du projet connexe au projet gare. A ce moment-là, la gare n'est plus à considérer comme une simple infrastructure dans la ville mais comme un lieu de vie à part entière, un morceau de ville indissociable du tout.

« C'est aussi le moyen de faire du logement et de l'activité, on n'est pas là pour faire que des gares mais aussi pour créer de la vie autour de ces gares, donc des commerces, de l'activité économique, des logements etc. qui amènent de la plus-value dans une ville, un quartier, un périmètre. » (Christian Garcia)

Les objectifs que la SGP porte à travers les projets connexes sont multiples, certes ils doivent valoriser la partie du foncier acquis par la SGP qui ne recevra pas d'usage ferroviaire mais ils sont considérés, dans le discours de la SGP, comme de véritables projets moteurs de développement urbain. Les projets connexes doivent permettre d'assurer l'intégration urbaine de la gare dans son contexte plus ou moins dense, incarner le futur en amorçant ou en renforçant le processus de valorisation et de renouvellement urbain des quartiers riverains, et participer à la création de logements en IDF dans le cadre du Grand Paris. Ces motivations se traduisent tout à faire dans le Cadre Conceptuel des projets connexes analysé précédemment :

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⁴⁶ www.societedugrandparis.fr, consulté le 30 octobre 2018

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Le projet connexe, dans le pôle gare, vient être pensé comme un véritable marqueur de situation territoriale et comme une interface urbaine afin d'agir sur le tissu existant, pour restaurer ou créer une nouvelle centralité, ou bien pour renforcer la centralité et le dynamisme d'un centre-ville. Pour ce faire, une grande réflexion a été menée sur l'insertion du projet dans l'espace à différentes échelles : métropolitaine, urbaine et métropolitaine ; ainsi que sur sa nature et ses dimensions en instaurant quatre grands principes morphologiques pour la composition de l'opération connexe dans le pôle gare : superposée, mitoyenne, associée ou composite.

On voit à l'échelle du projet connexe que des stratégies programmatiques et morphologiques ont été mises en place et sont potentiellement adaptables et applicables, afin de concevoir un pôle-gare le plus efficient possible dans son contexte d'implantation territoriale. Aussi, il a été pensé sur le projet connexe différentes façon d'organiser la mixité programmatique et différentes morphologies afin d'intensifier et d'identifier le pôle gare. Finalement, c'est à une dimension architecturale que se développent ces concepts, en travaillant sur ce que la Cadre Conceptuel appelle la silhouette, l'enveloppe ou encore le socle du projet connexe.

Mais la réflexion de la SGP sur les projets connexes ne s'arrête pas au pôle-gare, puisqu'elle considère le projet connexe dans un emboitement de périmètres d'action dont la gare est centrale. La gare du Grand Paris n'est plus juste une gare, elle devient un pôle-gare grâce à son association au projet connexe, puis elle est considérée parmi d'autres opérations d'aménagement menées par des acteurs du territoire au sein d'un macrolot, voir d'une zone d'aménagement entière dont elle devrait être le moteur et le signal identitaire.

Il est intéressant de considérer la gare au-delà du pôle-gare qu'elle forme avec l'opération connexe puisqu'en réalité la gare a vocation à irriguer le territoire, à posséder une large capacité de rabattement et à se retrouver le déclencheur d'urbanité à des échelles bien plus grandes que ses abords immédiats.

b. Les gares du Grand Paris : déclencheurs de projets urbains ?

Indéniablement, l'arrivée du GPE va bousculer l'équilibre des quartiers dans lesquels les gares s'implanteront. Pour autant aujourd'hui il est très difficile de quantifier les futurs effets du GPE et l'impact des projets connexes sur le tissu urbain. Ce que l'on sait cependant, c'est qu'une création massive de logements et de bureaux principalement aux abords des futures gares est en train de se produire et n'a pas attendu l'arrivée du GPE pour se faire. Les quartiers mutent déjà, anticipation ou réalité actuelle du marché francilien, tous les facteurs à

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l'origine de cette dynamique de valorisation des quartiers de première couronne ne sont pas encore exhaustivement identifiés bien que le GPE y soit un élément prépondérant.

Un des phénomènes marquant de cet essor foncier et urbain est la recrudescence des appels d'offres divers et variés dans la métropole depuis une dizaine d'années. Les collectivités, la ville de Paris puis la Métropole du Grand Paris en collaboration avec la SGP, ont multiplié les initiatives innovantes en proposant des concours d'un nouveau genre, s'éloignant des concours classiques d'architecture. Ont alors émergé les « Réinventer ». Réinventer Paris, Réinventer la Seine, Inventons la Métropole du Grand Paris 1 (IMGP1) et 2 (IMGP2), qui ont pour ambition de réinventer des projets sans programme a priori, sans procédure habituelle, en encourageant les partenariats d'un nouveau genre avec des acteurs locaux qu'ils soient artistes, artisans, commerçants, fabricants etc. le tout fédéré par des projets architecturaux.

Sur les 51 sites proposés au concours Inventons la Métropole du Grand Paris 1 dont les lauréats ont été dévoilés le 18 octobre 2017, 19 sont localisés dans les quartiers de gare du Grand Paris Express, représentant plus de la moitié des 166Ha de la consultation et cumulant un investissement total estimé à 4,5 milliards d'euros. Autrement dit, un quartier de gare sur trois accueille un site IMGP1, soit 1,2 millions de m² SDP et 8700 logements. Prendre en compte la présence ou non d'un projet IMGP1 sur la ligne 15 Sud permet de mettre en perspective les dynamiques de projets urbains engendrées dans les futurs quartiers de gare par le passage du Grand Paris Express et donc par la SGP. Pour rappel, lancé en octobre 2016, IMGP1 a été co-organisé entre la Métropole, l'Etat et la SGP, et a constitué la plus grande consultation menée en Europe en matière d'aménagement et d'urbanisme.

Sur la ligne 15 Sud du GPE on compte par exemple huit sites objets d'appels à projets IMGP1, à proximité immédiate d'une gare du Grand Paris, dont les lauréats ont déjà été sélectionnés : Issy RER, Fort d'Issy - Vanves - Clamart, Bagneux M4, Arcueil - Cachan, Villejuif - Institut Gustave Roussy, Villejuif - Louis Aragon, Les Ardoines, Le Vert de Maisons, Créteil l'Echat, Saint-Maur - Créteil et Bry - Villiers - Champigny. Le territoire de la ligne 15 Sud n'est pas en reste en ce qui concerne IMGP2 puisque sur les trente sites retenus par cet appel à projet, six se situent sur une commune prochainement desservie par la ligne 15 Sud : Alfortville, Cachan, Noisy-le-Grand et Vitry-sur-Seine.

Les projets connexes sont donc loin d'être les seules entreprises de projets urbains qui se développent autour des gares, les opérations d'aménagement menées par des acteurs locaux extérieurs à la SGP sont bien plus nombreux et surtout représentent bien plus de m²

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développés dans la métropole grand-parisienne. Comme relevé précédemment dans une rapide analyse croisée des gares de la ligne 15 Sud : deux des projets connexes font partie intégrante d'une opération d'aménagement urbain plus vaste, c'est le cas de la gare de Bagneux M4 qui voit son pôle gare enserré dans la ZAC écoquartier Victor Hugo, ZAC avec laquelle la SGP a décidé de mutualiser ses emprises (répartition des charges foncières au prorata de la constructibilité) ; c'est également le cas de la gare de Bry-Villiers-Champigny dont le projet connexe forme avec un site IMGP1, un ensemblier urbain dit le « Balcon sur Paris », intégré à la ZAC Marne Europe. Toutes les gares, exceptée celle de Vert-de-Maisons, voient se développer à proximité immédiate un ou plusieurs projets urbains d'envergure, initiés par les collectivités et leurs aménageurs, qu'elles viennent consolider ou pour lesquelles elles ont été déclencheurs.

Comme évoqué précédemment, la loi du Grand Paris prévoit également que les collectivités puissent confier des projets d'aménagement externes aux pôles gare à la SGP ; c'est le cas du quartier l'Échat à Créteil sur lequel, en plus d'un projet connexe mitoyen de 9 000m² SDP, la SGP doit aménager 3,5Ha à la volonté du maire de Créteil.

La gare du Grand Paris, déclencheur de projets urbains ? Il apparait évident que oui, qu'elle s'accompagne de la réalisation d'un projet connexe ou non. Dans certains cas, la gare a pour mission principale de venir dynamiser un équipement majeur existant ou en cours de développement, sans pour autant elle-même générer un développement quelconque sur ses emprises. C'est le cas par exemple de la gare de Villejuif Institut Gustave-Roussy qui joue le rôle d'accélérateur de projet pour le cluster européen de la santé et des biotechnologies, et de la gare de Noisy-Champs qui doit favoriser le développement de la Cité Descartes, cluster de la ville innovante. A travers ces différents exemples sur la ligne 15 Sud, on voit donc qu'au-delà du projet connexe, la gare est un élément essentiel et attendu du développement urbain. Mais ce n'est pas une relation à sens unique puisque, comme la SGP le reconnait, les gares ont aussi été implantées sur des territoires qui présentaient un potentiel de mutation. Il existe aussi une véritable dynamique de mutualisation et de transfert des emprises aux abords des gares et de maîtrise d'ouvrage entre les aménageurs locaux et la SGP, notamment dans le cas de l'intégration des projets connexes à des périmètres de projet plus larges. Dès lors nous pouvons nous interroger sur la nature des relations entre la SGP et le territoire _ sur lequel elle vient construire la gare et bien souvent le projet connexe _ représenté par les collectivités et leurs aménageurs. Qu'elle se considère aménageur ou non, la SGP par la réalisation du GPE et par son implication dans les IMGP1 et 2, est perçue comme un vecteur de valorisation urbaine, elle se retrouve alors à expérimenter l'aménagement urbain dans des

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contextes locaux variés. Aussi une question se pose, celle de l'efficience de la SGP à se concentrer sur le GPE au vu de son implication dans l'aménagement territorial ?

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CHAPITRE 2 : LA SOCIETE DU GRAND PARIS : AMENAGEUR CONVAINCU OU CONTRAINT ?

La SGP se révèle donc être un acteur double, concepteur et réalisateur du réseau de transport du GPE mais aussi, dans la loi relative au Grand Paris, un établissement public aux compétences relatives aux aménageurs territoriaux. Ainsi, la SGP assume la maîtrise d'ouvrage des projets connexes aux gares et une participation aux opérations d'aménagement à l'échelle des quartiers de gare. Son implication en tant qu'acteur de l'aménagement dans le paysage métropolitain la conduit inévitablement à travailler dans le sens des dynamiques locales, en collaboration avec les collectivités et bien sûr, avec les aménageurs franciliens.

1. Les projets connexes aux prises des volontés locales

Maître du GPE on pensait la SGP totalement libre dans la réalisation des projets connexes, décidant de leur implantation, de leur dimensionnement et de leur programmation. En réalité on se rend compte que ces critères de projet dépendent de multiples facteurs externes aux volontés de la SGP. L'emprise foncière à disposition de la SGP, la forme architecturale de la gare, les potentialités de développement foncier sur chaque site sont autant d'éléments qui pondèrent la faisabilité des projets connexes, mais ce ne sont pas les seuls. Les territoires sur lesquels prennent place les projets connexes ont en réalité bien plus de poids dans les processus de décisions de la SGP.

a. Le projet connexe au service de la ville...

Dans l'hypothèse où les projets connexes étaient principalement des objets de valorisation foncière, la simple question de l'acceptabilité de ces opérations par les communes aurait pu se poser. Pourtant on observe une réalité plus complexe : la problématique n'est pas tant pour la SGP de faire accepter ses projets que de composer avec les exigences et les réalités de chaque territoire pour les faire sortir de terre. Les projets connexes sont ainsi co-conçus avec les collectivités et doivent répondre aux besoins urbains locaux.

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Cette idée que l'opération connexe doit être le fruit d'un travail collaboratif entre SGP et villes transparait à la fois dans la théorie autour du Grand Paris, dans ses outils opérationnels et dans la réalité de sa mise en oeuvre.

Premièrement dans le Cadre Conceptuel des projets connexes, il est mis en exergue l'idée que les projets connexes, à l'image du GPE, doivent faire l'objet d'un travail collaboratif et participatif. A cet effet, la SGP décline le préfixe « co » de connexe avec plusieurs termes et notamment les termes de [co]territoires et de [co]acteurs. Avec [co]territoires, la SGP entend que le projet connexe s'inscrit dans toujours dans un territoire avec une identité qui lui est propre et des caractéristiques qui sont et qui seront uniques, ainsi, il doit relever et valoriser les qualités du territoire sur lequel il se développe et y stimuler les dynamiques locales. Par [co]acteurs, il est indiqué que le projet connexe doit faire le lien entre la gare et le territoire, et que ce lien se traduit par la collaboration entre les acteurs concernés par les deux entités, autour de la SGP et d'un projet fédérant qui est celui du pôle-gare.

Deuxièmement, cette volonté d'atteindre au travers de la réalisation du pôle gare une réelle coalition de tous les acteurs du territoire se traduit dans la conception initiale de l'aménagement par la SGP, c'est-à-dire dans le cadre des CDT créé par la loi du 3 juin 2010. Ces documents contractuels co-élaborés par les collectivités locales et la DRIEA IDF (représentante de l'Etat) sont nés de la volonté de fédérer volontés des collectivités et prérogatives nationales autour d'un projet de développement territorial. En visant à promouvoir le développement économique et à organiser l'aménagement urbain autour de la boucle du GPE, les CDT ont permis aux collectivités territoriales de s'approprier le projet du Grand Paris et de s'inscrire dans une perspective métropolitaine collective. Les CDT ont aussi été le moyen de déterminer des périmètres où la SGP pouvait être aménageur, laissant, en principe, une plus grande liberté aux collectivités dans l'exercice de leurs compétences liées à l'aménagement territorial. De cette manière, les projets d'aménagement aux abords des gares et notamment les projets connexes potentiellement menés par la SGP pouvaient être envisagés par tous au prisme des volontés locales.

Enfin, le projet connexe n'est pas systématique, mais surtout il n'est pas systématiquement un projet isolé dont les bénéfices reviendraient uniquement à la SGP et à son pôle gare. La mutualisation des projets connexes avec des projets villes à plus grandes échelles montre la volonté de la SGP d'inscrire l'opération connexe dans un maillage urbain existant ou projeté afin qu'il participe de la plus-value urbaine globale du quartier et pas seulement de la boîte gare.

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Travailler en étroite collaboration avec les communes est aussi une nécessité car il ne faut pas oublier qu'à l'inverse des projets de gares régis par des permis Etat, les projets connexes dépendent de permis de construire instruits et délivrés par les communes. Ainsi, non seulement les projets respectent les PLU, mais les documents d'urbanisme peuvent en amont tenir compte des projets connexes dans leur conception, révision ou modification, pour leur permettre de s'implanter dans des zones jusqu'alors interdites à l'urbanisation ou bien trop restrictives architecturalement. Dès lors, la question se pose de comprendre pourquoi les communes manifestent autant d'intérêt à voir se développer un projet connexe sur leur territoire et quelles en sont les conséquences pour la SGP.

b. ... Aux risques et périls de la Société du Grand Paris

Au-delà de ce qu'apporte le projet connexe au pôle-gare, il est en réalité considéré par les communes comme n'importe quelle opération d'aménagement : « Finalement c'est la logique classique de la fabrique de la ville : la ville juge la nécessité d'un équipement et essaie de l'intégrer d'une manière ou d'une autre dans un programme immobilier. » (Ioannis Valougeorgis). On s'est aperçu que le projet connexe au même titre que tous les projets d'aménagement _ que la SGP au même titre que tous les autres aménageurs _ devaient traduire, pour être accepter, la volonté des communes. Et pour cela qu'il ne devait pas accueillir seulement des programmes de logements ou de bureaux, rentables pour l'opération, mais la programmation désirée localement.

Lorsque l'on parle d'intégrer « d'une manière ou d'une autre » un équipement dans un programme immobilier, il faut entendre par là que les communes ont su tirer parti des projets connexes soit directement dans par leur programmation soit indirectement via des clauses économiques avec la SGP :

Dans le cadre d'appels d'offre ou de consultations co-conçus avec la SGP et dans la mesure où elles ont la maîtrise des autorisations d'urbanisme, il est apparu simple pour les communes de faire entrer dans la programmation de l'opération connexe des infrastructures à vocation publique. La mixité programmatique sur ces projets connexes reflète bien ce rôle que leur attribuent les collectivités de « réparateurs » de ville, beaucoup ont vu dans ces projets l'occasion de venir rééquilibrer leur territoire en réalisant tel ou tel équipement public que la commune n'avait pas les moyens de réaliser avant le Grand Paris.

Si impossibilité pour le projet connexe il y a d'accueillir un équipement désiré par la commune, il existe toujours un moyen pour capter à l'échelle locale les ressources financières

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issues du projet connexe. En effet, le bilan d'un projet connexe entre dans la même logique que celui d'une opération d'aménagement classique, c'est-à-dire qu'il doit atteindre l'équilibre. Avec ce qui resterait en « trop perçus », la SGP doit assumer les surcoûts techniques engendrés par l'opération connexe et éventuellement le coût du terrain, après quoi, une somme restante, souvent non négligeable, revient à la commune d'implantation du projet. Ainsi, les villes ont bien compris qu'aller dans le sens de la densification, c'était augmenter la constructibilité de l'emprise du projet, soit augmenter les m² construits et donc les retombées de charges foncières. Aussi, elles ont eu tout intérêt à être permissives sur les droits à construire alloués aux projets connexes, allant jusqu'à modifier leurs documents d'urbanisme dans ce sens.

Par ce biais, les villes ont donc rencontré une formidable opportunité d'obtenir des contreparties de la SGP, sous couvert d'acceptation de la réalisation des projets connexes. Pour autant des invariables subsistent dans l'équation de bien des opérations connexes : la réalité du marché qui ne permet pas à la SGP de plier à toutes les volontés programmatiques des communes, et la gare, plus précisément sa capacité à supporter la charge d'un projet en surplomb. En effet, parmi les critères de choix de ses opérateurs, dans le cadre de cession de droits à construire en surplomb d'une gare par exemple, la qualité du projet proposé et de sécurisation des choix techniques de la SGP sur l'ouvrage gare (dalle de répartition, poteaux etc.) sont primordiaux. Non seulement la SGP ne doit pas perdre d'argent sur ces opérations, mais elle ne peut pas se permettre de les laisser compromettre les ouvrages gares et donc le bon achèvement et la pérennité du métro.

La SGP garde en tête que les projets connexes ne doivent pas supplanter les projets gare, et que donc l'aménagement ne doit pas se faire au détriment de la bonne réalisation de l'infrastructure de transport, aussi a-t-elle été dotée d'un conseil de surveillance :

Le conseil de surveillance de la SGP est composé de dix élus, notamment Valérie Pécresse, Présidente du Conseil Régional d'IDF, Anne Hidalgo, Maire de Paris, ainsi que des présidents des sept conseils départementaux d'IDF et de Patrick Braouzec Président de l'EPT Plaine Commune et dudit conseil de surveillance.

Face à ces dix élus, on dénombre onze représentants de l'Etat, notamment François Poupard vice-président du conseil de surveillance, Thierry Lajoie, PDG de Grand Paris Aménagement et François Auvigne, inspecteur général des finances.

Assistent en plus au conseil de surveillance Michel Cadot, préfet d'IDF et de Paris, commissaire du gouvernement, Philippe Dupuis, inspecteur général des finances, les trois membres du directoire de la SGP et son agent comptable.

En se réunissant au moins trois fois par an, les membres du conseil de surveillance de la SGP veillent à sa bonne gestion, « [...] valident les orientations générales de la politique de l'entreprise, contrôlent ses comptes financiers, ainsi que les opérations d'aménagement et de construction qu'elle conduit. »⁴⁷. La présence à la fois d'élus locaux et de représentant de l'Etat au sein du conseil de surveillance permet deux choses vis-à-vis de l'aménagement : aux collectivités de faire prendre en considération les réalités territoriales et les besoins locaux qu'elles demandent à la SGP d'intégrer dans sa politique d'aménagement ; et à la SGP de garder le cap de la bonne réalisation du métro en évitant d'éventuels dérapages financiers ou risques techniques qui pourraient être pris dans le cadre de l'aménagement, puisqu'au joug de collectivités locales.

Au vu de l'implication des collectivités locales et plus précisément des villes dans la mise en oeuvre des projets connexes, il est confirmé qu'ils ne sont pas de « simples » outils de valorisation foncière comme la première hypothèse le supposait. Au contraire, ces projets semblent vraiment avoir été appropriés, ce que désirait la SGP, si ce n'est instrumentalisés par les villes comme outils de plus-value urbaine, et cela parfois aux risques et périls de la bonne réalisation des missions initiales de la SGP liées au métro. Dans le discours de la SGP et dans le Cadre Conceptuel qu'elle a élaboré jusque dans les interactions qu'elle a avec les communes grand-parisiennes, on comprend que la dimension urbaine des opérations connexes va bien au-delà de la dimension économique qui avait été un argument pour dire que l'aménagement allait financer le transport. Cette relation entre la SGP et les communes qui s'est formée autour des projets connexes peut être transposée à la relation entre la SGP et les autres aménageurs du territoire métropolitain, afin de mettre en perspective non seulement les projets connexes, mais aussi les opérations d'aménagement plus vastes liées au GPE, dans le territoire grand-parisien.

2. La Société du Grand Paris : un aménageur en subsidiarité ?

Pour diverses raisons évoquées précédemment la SGP n'a pas pu prendre le rôle d'aménageur « total » sur les territoires à proximité des gares du Grand Paris que prévoyait la loi du Grand Paris, dans son objectif de lui permettre de capter les plus-values foncières engendrées par le métro, et ainsi de l'autofinancer. Aujourd'hui la SGP, ne se revendique pas

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⁴⁷ www.societedugrandparis.fr, consulté le 30 octobre 2018.

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être aménageur et considère cette mission initiale comme un rôle en subsidiarité des autres aménageurs. Qu'en est-il réellement ?

a. La mutualisation des projets d'aménagements

En raison d'un manque de moyens humains et financiers, mais aussi pour des questions pratiques et de savoir-faire, la SGP ne se considère pas comme un aménageur : « Beaucoup de nos gares, de nos opérations connexes, sont réalisées dans des opérations d'aménagement. » (Benoît Labat).

En effet, il suffit d'observer le montage d'un certain nombre de pôles-gares de ligne 15 Sud pour s'apercevoir que les projets connexes aux gares sont souvent intégrés dans des opérations d'aménagement plus grandes. Sur la gare de Bagneux par exemple la gare est située au milieu de la ZAC Victor Hugo de 19Ha dont l'aménageur est aujourd'hui la SADEV94. Dans un tel contexte la SGP a annoncé ne pas s'être sentie autorisée « à se substituer » à l'aménageur et a préféré mutualiser l'opération connexe avec la SEM et la ville qui ont donc élargi leur périmètre opérationnel afin d'y intégrer le projet connexe, ce qui a permis de faire une consultation sur un foncier plus large de six immeubles, plutôt que d'en faire une seule modeste sur un immeuble. Deux autres opérations de la ligne 15 Sud ont également été mutualisées avec des aménageurs Etat : L'opération connexe de la gare de Brie - Villiers - Champigny, qui fera entre 11 000 et 12 000m² SDP, a quant à elle été totalement absorbée dans un ensemble immobilier de 127 000m² SDP « Balcon sur Paris », remporté par la Compagnie de Phalsbourg⁴⁸ dans le cadre du concours IMGP1. Cet ensemble faisant lui-même partie de la ZAC Marne Europe, territoire EPAMARNE, dont la gare et le projet connexe constituent un macrolot. L'autre opération connexe mutualisée est celle de la gare des Ardoines à Vitry centre, où dans le cadre d'un projet IMGP1 et sur les parcelles acquises pour la réalisation de la gare par la SGP, Linkcity IDF⁴⁹ a été désigné pour réaliser près de 180 000m² SDP dont 12 000m² SDP de projet connexe en surplomb de la gare.

Dans les cas exposés ci-dessus, le projet connexe s'inscrit dans un projet plus vaste où il ne représente plus qu'un lot d'une opération d'aménagement conduite par un autre. Cette mutualisation est justifiée par la SGP par la préexistence d'un projet d'aménagement mené par un autre aménageur, susceptible en plus de réaliser les équipements, ce qu'elle ne fait

⁴⁸ La compagnie de Phalsbourg est une entreprise intervenant dans les différents métiers de l'immobilier en se distinguant par sa capacité d'innovation : promoteur-développeur, constructeur, investisseur et gestionnaire.

⁴⁹ Promoteur immobilier francilien regroupant les filiales développement immobilier de Bouygues Construction.

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pas, et aussi par le fait qu'une opération connexe mutualisée a plus de chances de fonctionner qu'un projet isolé. De cette manière la SGP invoque le fait de ne pas « se permettre » de se substituer aux aménageurs déjà implantés sur les territoires traversés par le GPE car même si elle a quasi la même compétence qu'un EPA en plus de sa compétence de maître d'ouvrage transport, l'IDF est bien dotée en outils d'aménagement déjà maniés par un bon nombre d'aménageurs ayant les compétences et les effectifs nécessaires. « Donc le but n'est pas de substituer aux autres aménageurs, mais même de les laisser aménager autour des gares. L'IDF comporte plus de 100 SEM ou Société Publiques Locales (SPL), donc il y a des outils locaux, les SEM départementales sont très puissantes comme SEQUANO ou la SADEV94 donc nous n'avons aucun intérêt à prendre leurs fonctions. Notre rôle d'aménageur a vite été pensé comme un rôle en subsidiarité, c'est-à-dire que là où il n'y avait pas d'aménageur ou pas de capacités humaines, on pouvait si le maire ou le territoire le demandait, intervenir toujours dans le périmètre. » (Benoît Labat).

Le constat aujourd'hui est qu'en dehors des projets connexes qui ne sont pas mutualisés, la SGP n'est pas à proprement parler aménageur et que la subsidiarité n'a pas eu raison de jouer. Elle n'a pas eu les épaules pour porter de tels projets comme la loi le prévoyait et s'est confrontée à une volonté locale de restreindre sa puissance. La SGP devenait à la fois l'opérateur du plus gros projet de l'histoire européenne, le réseau du GPE, et avait en plus une compétence d'aménageur vaste autour des gares _ dans un périmètre passant à 600m sans même que ce soit voulu par la SGP _ les zones les plus intéressantes pour les aménageurs, ce qui a naturellement attisé la méfiance des autres aménageurs.

b. La complexité du jeu d'acteurs autour de la Société du Grand Paris

Une des raisons de l'incompétence constatée en matière d'aménagement de la SGP est la méfiance du jeu des acteurs locaux de l'aménagement présents dans les tissus urbains constitués dans lesquels viennent s'implanter les gares du Grand Paris. En effet les relations qu'entretient la SGP vis-à-vis des autres aménageurs avec qui elle doit collaborer ne sont pas simples. La SGP a premièrement été perçue comme la « main armée » de l'Etat qui allait rafler tout l'aménagement autour des gares au détriment des aménageurs locaux et donc des villes qui perdaient le contrôle sur leur territoire.

L'aménagement pour financer le transport n'était pas une mauvaise idée mais ne pouvait pas fonctionner dans un tissu urbain déjà constitué comme celui de la métropole francilienne et où il y avait déjà beaucoup de propriétaires et d'acteurs autour. C'est d'ailleurs pour cela que les gares s'y sont implantées : des terrains disponibles dans des zones où était pressenti un

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potentiel de mutation, et donc déjà des acteurs privés ou publics à la manoeuvre. Dans un tel contexte et avec la première tentative d'un passage en force sur les quartiers de gare, la SGP en tant qu'aménageur n'a pas réussi à s'implanter et a par la suite pu invoquer l'intention d'intervenir uniquement en subsidiarité des autres aménageurs, pour revenir sur ses pas et adoucir ses relations territoriales.

Mais, voyant son rôle d'aménageur freiné, la SGP n'a pas été perçue comme une menace très longtemps par les villes et les aménageurs qui y ont vu également un potentiel financeur de projets. Les villes ont commencé à envisager la SGP comme un bon moyen de venir financer des équipements ou d'autres programmes qu'elles ne pouvaient pas se permettre avant l'arrivée du GPE, via les projets connexes notamment.

Mais un aménageur ne fait pas fortune, il doit assumer de lourdes dépenses d'investissement pour rééquiper les terrains avant de vendre les lots, ce qui généralement lui fait perdre plus d'argent qu'il n'en gagne, justifiant qu'il soit public avec des garanties des collectivités pour le compte desquelles il agit. Aussi même les aménageurs, face aux difficultés à mener des opérations équilibrées, ont totalement renversé la relation souhaitée par la loi Grand Paris : « [...] tous les EPA nous ont demandé (la SGP) de payer des sommes folles en participation voire en pertes de droits à construire, puisque dès lors qu'il y avait une gare ils avaient moins à construire. » (Benoît Labat). Sachant que sans la gare il n'y aurait peut-être jamais eu de ZAC et alors même que l'article 13 de la loi Grand Paris prévoit qu'une gare réalisée dans une ZAC créée par un EPA donne lieu à une contribution de de ce dernier envers la SGP pour la réalisation de la gare ; puisque logiquement l'équilibre d'une ZAC est totalement différent grâce à la gare. Finalement, l'Etat n'a pas arbitré sur cette question et a demandé à ce que les EPA respectent la loi dans la mesure où la SGP payait déjà très cher pour la réalisation d'une gare.

A ses débuts la SGP s'est même vu affublée du surnom de Société des Grandes Poches, perçue comme un canal de dotations directes de l'Etat vers les collectivités, d'où notamment, la création d'un conseil de surveillance pour maîtriser les dépenses de l'aménagement.

Dans le discours de la SGP, la plus-value urbaine que doivent apporter les projets connexes et même le GPE d'une manière générale au territoire de la métropole du grand Paris, est un argument prépondérant. Pour autant, dans l'hypothèse des projets connexes comme vecteurs de valorisation foncière, la vision d'une SGP aménageur convaincu était

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facilement contestable, puisque faisant passer des intérêts économiques avant des intérêts urbains. En partant du postulat inverse que les projets connexes sont bel et bien, avant tout, des projets urbains au service de la ville, on est amené à se poser la question des conditions de leur mise en oeuvre par la SGP dans un contexte territorial dense et ancien. Aussi il apparait qu'au-delà de l'étiquette de « générateur d'urbanité » que la SGP s'attribue, l'aménagement s'est apparenté pour elle bien souvent à une contrainte, jusqu'à devenir même une illusion. Ainsi la SGP peut être définie à la fois comme un « aménageur » à la fois convaincu et contraint, puisque convaincu de sa mission d'apporter la vie dans les quartiers de gare par les projets connexes, mais aussi contraint car aux prises des volontés locales avec lesquelles elle doit composer pour ne pas compromettre la réalisation du GPE, et finalement peu actif.

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