état français et associations de solidarité internationale: quel partenariat pour le développement ?

Mémoire de fin d'études

Thaïs ABOUT 5A D2P1

ÉTAT FRANÇAIS ET ASSOCIATIONS DE

SOLIDARITÉ INTERNATIONALE :

Quel partenariat pour le développement ?

Sous la direction de Monsieur Jean-Louis Guy

REMERCIEMENTS

Je tiens d'abord à remercier Monsieur Jean-Louis Guy d'avoir accepté d'encadrer ce travail, d'avoir été disponible et de m'avoir aiguillée, même à distance.

Merci à toute l'équipe de la DGM/CIV du Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères qui m'a accueillie durant mon stage de fin d'études, et au sein de laquelle j'ai beaucoup appris. Un merci particulier à Maëlle Bouvier, mon maître de stage, qui m'a formée sur la thématique de l'aide publique au développent et ses enjeux et qui m'a laissé accéder à certains documents du Ministère pour mener mes recherches. Cela a considérablement informé ce travail et éclairé ma perception du milieu de la solidarité internationale en France.

Enfin, je remercie mes camarades du parcours D2P1, avec qui cela a été un plaisir d'étudier pendant ces deux dernières années à l'IEP. De façon plus générale, je souhaite remercier Sciences Po Toulouse et nos professeurs de nous avoir appris à réfléchir, à questionner la société et nos aprioris.

Résumé : La notion de partenariat entre pouvoirs publics et ONG est utilisée depuis des décennies dans le discours officiel. Elle n'est pourtant pas si simple dans la réalité, du fait des traditions politiques, des moyens financiers et de certaines ambivalences inhérentes aux relations entre ces deux entités.

Mots clefs : État / Associations / Partenariat / Développement / Solidarité internationale

Sciences Po Toulouse n'entend donner aucune approbation aux opinions émises dans les mémoires.
Ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

2.2) UN CADRE POLITIQUE ET INSTITUTIONNEL FRANÇAIS PORTEUR : LE QUINQUENNAT 2012-

2017 ENGAGE EN FAVEUR DU DEVELOPPEMENT ET DE LA SOLIDARITE INTERNATIONALE 38

SOMMAIRE

INTRODUCTION 1

I) UNE TRADITION POLITIQUE FRANÇAISE LIMITANT LA MONTÉE EN

PUISSANCE DES ASSOCIATIONS DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE ? 6

1) LA FRANCE ET L'AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT 6

1.1) L'AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT : ELEMENTS DE COMPREHENSION 7

1.2) L'AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT FRANÇAISE QUI TRANSITE PAR LES ASSOCIATIONS DE

SOLIDARITE INTERNATIONALE 13

2) ÉTAT FRANÇAIS ET ASSOCIATIONS DE SOLIDARITE INTERNATIONALE : DES

RELATIONS AMBIGUËS 18

2.1) L'ESPRIT JACOBIN FRANÇAIS FACE A L'ESPACE D'ACTION DES ASSOCIATIONS DE SOLIDARITE

INTERNATIONALE 18

2.2) UN ENVIRONNEMENT MALGRE TOUT FAVORABLE AUX ASSOCIATIONS DE SOLIDARITE

INTERNATIONALE 22

II) RELATIONS ENTRE ÉTAT FRANÇAIS ET ASSOCIATIONS DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE : AVANCÉES CONTEMPORAINES MAJEURES ET NOUVEAUX

ENJEUX 28

1) UN CONTEXTE INTERNATIONAL PROPICE A L'ACCELERATION DU

PARTENARIAT EN FRANCE 28

1.1) RENFORCEMENT DES ONG SUR LA SCENE INTERNATIONALE 29

1.2) L'ANNEE 2015 : POINT D'ORGUE D'UN NOUVEAU PARADIGME DU DEVELOPPEMENT 32

2) DES EVOLUTIONS DETERMINANTES AU NIVEAU NATIONAL 35

2.1) RENOUVEAU STRUCTUREL DES ASSOCIATIONS DE SOLIDARITE INTERNATIONALE 35

3) POINTS DE VIGILANCE A L'EGARD DE CE PARTENARIAT RENOUVELE 47

3.1) L'ENJEU DE L'INDEPENDANCE DES ASSOCIATIONS DE SOLIDARITE INTERNATIONALE 47

3.2) LA PROFESSIONNALISATION DES ASSOCIATIONS EN FRANCE : UN GLISSEMENT VERS LE

MONDE DE L'ENTREPRISE ? 51

CONCLUSION 56

BIBLIOGRAPHIE 59

ANNEXES 63

LISTE DES SIGLES

*Dans l'ordre alphabétique

AFD : Agence Française de Développement

AMP : Agence des Micro-Projets

APD : Aide Publique au Développement

ASI : Association de Solidarité Internationale

D : Contrat de Désendettement et de Développement

CAD : Comité d'Aide au Développement

CCCE : Caisse Centrale de Coopération Économique

CCFOM : Comité Central Français pour l'Outre-Mer

CICID : Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement

CIT : Cadre d'Intervention Transversal

CNDSI : Conseil National du Développement et de la Solidarité Internationale

COP 21 : Conférence des Parties à la Convention-Cadre des Nation unies sur les Changements Climatiques

CRID : Centre de Recherche et d'Information pour le Développement CSUD : Coordination SUD (Solidarité, Urgence, Développement)

DFID : Department For International Development (institution au Royaume-Uni consacrée au développement et à la coopération internationale)

DGCID : Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement

DGM : Direction Générale de la Mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international

DGM/CIV : Délégation pour les Relations avec la Société Civile et les Partenariats DPO : Division du Partenariat avec les ONG

FFEM : Fonds Français pour l'Environnement Mondial

FRIO : Fonds de Renforcement Institutionnel et Organisationnel HCCI : Haut Conseil de la Coopération Internationale

LOP-DSI : Loi d'Orientation et de Programmation relative au Développement et à la Solidarité Internationale

MAAIONG : Mission d'Appui à l'Action Internationale des ONG

MAE : Ministère des Affaires étrangères (appellation générique)

MEAE : Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (appellation depuis les élections de 2017)

OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Économiques

ODD : Objectifs de Développement Durable

OECE : Organisation Européenne de Coopération Économique

OMD : Objectifs Millénaires pour le Développement

ONG : Organisations Non Gouvernementale

ONU : Organisation des Nations Unies

PAS : Programme d'Ajustement Structurel

PCPA : Programme Concerté Pluri-Acteurs

PED : Pays En voie de Développement

Pra-OSIM : Programme d'Appui aux Organisation de Solidarité Issues des Migrations

PPTE : Pays Pauvres Très Endettés

RNB : Revenu National Brut

RRMA : Réseaux Régionaux Multi-Acteurs UE : Union Européenne

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INTRODUCTION

Le 11 juillet dernier, Gérald Darmanin, Ministre de l'Action et des Comptes publics, a annoncé son plan de restructuration financière pour dégager 4,5 milliards d'économies d'ici la fin de l'année. Près de 7 % de ce budget (282 M Eur) ont été ponctionnés sur l'enveloppe du Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (MEAE), dont la moitié (140 M Eur) concerne l'aide publique au développement (APD) française. Ce coup de rabot passé sur les crédits budgétaires amputera l'APD de 5 %¹.

Cette décision politique remet en question la dynamique partenariale favorable de ces dernières années entre les pouvoirs publics et les organisations non gouvernementales (ONG). Plus encore, elle remet en question la philosophie, impulsée par les récents rendezvous internationaux (adoption des Objectifs de Développement Durable (ODD) par les Nations unies en septembre 2015, Conférence d'Addis Abeba, Accord de Paris de décembre 2015É), selon laquelle tous les acteurs (publics, privés, solidaires) doivent être réunis et travailler ensemble dans une approche participative et transversale. En effet, alors que les crises socio-économiques et écologiques s'intensifient, cette baisse de l'APD affaiblit l'élan actuel pour le progrès mutuel et le développement durable. Philippe Jahshan, le président du collectif d'ONG Coordination SUD, a qualifié cette décision d'« inacceptable » dans son communiqué de presse². Et pour cause : plus que l'APD d'État à État, stratégique pour la France, c'est l'APD destinée aux ONG qui risque de diminuer considérablement.

Pourtant, la France a, depuis quelques années, été force de proposition et a su développer un cadre de dialogue aussi symbolique qu'efficace avec la société civile française³, d'autant plus accéléré dans un contexte international favorable.

¹ Cf. Annexe 1 : dessin dans Le Monde par Colcanopa, 12/07/2017.

² Cf. Annexe 2 : communiqué de presse de Coordination SUD, 11/07/2017.

³ La société civile telle que définie par le Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) regroupe : ONG ; fondations ; entreprises sociales ; sociétés coopératives ; syndicats ; autres entités ad hoc définies pour récolter des fonds dans un but précis.

2

Aujourd'hui, au regard de l'apparition de ces vents contraires, il est intéressant de se pencher sur la nature du partenariat entre État et ONG, son périmètre, ses nouveaux enjeux et ses limites.

L'interpénétration entre État et ONG est évidente dans des relations internationales où l'État n'est plus le seul acteur. Dès le début des années 1970, des auteurs tels que Robert Keohane et Joseph Nye soutiennent que percevoir la politique internationale comme interétatique n'a plus de sens, dans la mesure où elle est devenue transnationale, reposant sur des interactions multiples dans lesquelles les États jouent certes leurs rôles, mais aux côtés d'autres acteurs transfrontières. James Rosenau parle d'ailleurs des « acteurs hors souveraineté » en désignant, notamment, les organisations non gouvernementales (ONG).

Ainsi, quels sont les liens établis entre ces acteurs et l'État français, et quelles sont les spécificités en matière de développement et de solidarité internationale ?

Plusieurs auteurs se sont intéressés à ce sujet, par exemple, Charles Condamines dans Les ONG et les pouvoirs publics⁴, ou encore Guillaume Devin dans Les ONG et les pouvoirs publics : le cas de la coopération et du développement⁵. Cependant, ces travaux datent des années 1980/1990 (voire début des années 2000⁶) et ne tiennent donc pas compte des évolutions récentes, depuis 2012 notamment, incontournables pour comprendre les dynamiques actuelles. Ayant effectué un stage de 5 mois au Ministère des Affaires étrangères au sein de la Délégation en lien avec les ONG (DGM/CIV) et étant actuellement en stage à la Division du Partenariat avec les ONG (DPO) de l'Agence Française de Développement, j'ai eu la chance d'être « aux premières loges » des relations entre les

⁴ Condamines Charles, Les ONG et les pouvoirs publics in Tiers-Monde, Tome 29, n°116, 1988, p. 12291236.

⁵ Devin Guillaume, Les ONG et les pouvoirs publics : le cas de la coopération et du développement, in Pouvoirs, n°88, 1999, p. 75-78.

⁶ Faure Jean-Claude, L'État et les ONG : pour un partenariat efficace, Paris, La Documentation française, 2002, 216 pages.

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pouvoirs publics et les ONG, de pouvoir mesurer leurs subtilités et les nouveaux enjeux qui les sous-tendent, en étant au coeur de l'actualité.

J'ai eu accès et me suis appuyée sur des travaux de recherche et de nombreux rapports récents produits par les pouvoirs publics (Ministère des Affaires étrangères, Agence Française de Développement), mais aussi sur des déclarations et communiqués de presse du monde associatif français (Coordination SUD). J'ai également participé à des réunions - en tant qu'observatrice - du Conseil National du Développement et de la Solidarité Internationale (CNDSI), et à des rendez-vous non officiels réunissant collectifs d'ONG et Ministère. Ces moments de rencontre auxquels j'ai pu assister m'ont aidée à développer ma réflexion.

De prime abord, il convient de s'intéresser aux termes du sujet.

Il n'existe aucune définition des ONG. C'est la Charte des Nations unies qui, en 1945, fait mention pour la première fois d'ONG (article 71 consacré aux dispositions du Conseil économique et social), afin de faire la distinction entre organisations gouvernementales et organisations non gouvernementales. Définir ce qu'est une ONG reste vaste et complexe : il est très difficile de parvenir à une définition satisfaisante qui soit à la fois suffisamment explicite et fondée sur des bases théoriques, mais qui puisse également être opératoire, et enfin qui fasse consensus. En 2000, le Conseil d'État français désigne les ONG comme « une catégorie très vaste... définie par soustraction ». Marcel Merle, sociologue, définit les ONG comme « tout groupement, association ou mouvement constitué de façon durable par des particuliers appartenant à divers pays en vue de la poursuite d'objectifs non lucratifs ». De fait, elles couvrent un large spectre d'organisations hétérogènes et diverses par leur statut, leur mode de gouvernance, leurs missions, leur taille, leur modèle économique, etc. Philippe Ryfman, avocat spécialiste en droit des associations et fondations, propose de qualifier d'ONG les entités qui réunissent l'ensemble de ces cinq

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caractéristiques⁷ :

- La notion d'association (soit le regroupement de personnes privées) avec un projet non lucratif au bénéfice d'autrui ;

- La forme juridique d'association à but non lucratif, selon les droits nationaux ;

- Le fait d'être un espace autonome par rapport à l'État ou à des puissances privées ; L'État ne doit pas être à l'origine de la création de l'ONG, même si celle-ci peut avoir des liens avec lui. La même autonomie doit exister face à l'économie privée, l'Église, des sectes ou des groupes criminels ;

- La référence à des valeurs impliquant, en même temps qu'un engagement librement consenti, la volonté d'inscrire l'action associative dans une dimension citoyenne insérée dans un cadre démocratique. L'ONG devient ainsi l'un des segments de ce que l'on appelle la « société civile » ;

- Le caractère transnational de l'action : une action qui est menée dans un autre pays (que le pays d'origine) où elle cherche à défendre les droits humains ou à intervenir pour la protection de l'environnement et le développement durable.

Dans cette continuité, nous nous limiterons aux organisations à but non lucratif actives dans la solidarité internationale et le développement. Dans le contexte français, il s'agit des associations de solidarité internationale (ASI), associations loi de 1901 dont l'activité principale est la solidarité internationale. Elles seront appréhendées dans leur globalité, c'est-à-dire sans les différencier par rapport à leur taille ou thématique⁸.

Quant à l'État, il sera entendu au sens des pouvoirs publics impliqués dans l'aide au développement et les relations avec les associations de solidarité internationale.

⁷ Ryfman Philippe, Les ONG, coll. Repères, Paris, La Découverte, 2004, p.15.

⁸ Thématiques des associations de solidarité internationale en France : 1) ASI actives dans l'Urgence et la Réhabilitation (aide humanitaire) ; 2) ASI actives dans l'Éducation au développement et à la solidarité internationale (EADSI) et le plaidoyer, parmi lesquelles se retrouvent les collectifs ; 3) ASI actives dans le Volontariat ; 4) ASI actives dans le Développement. Cf. Coordination SUD, Argent et associations de solidarité internationale 2006-2011, 2015.

Aujourd'hui, la plupart des ministères et entités publiques sont d'une manière ou d'une autre en dialogue avec les ASI. Cependant, nous allons nous concentrer sur leurs principaux interlocuteurs, à savoir l'Agence Française de Développement (AFD), le Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (MEAE), la Primature et la Présidence de la République.

Nous nous intéresserons, dans ce mémoire, au cadre partenarial global existant entre la France et les associations de solidarité internationale. Nous nous poserons la question suivante : quels sont les contours du partenariat entre l'État français et les associations de solidarité internationale ?

Le partenariat, au sens général, peut être défini comme « la relation entre deux ou plusieurs entités pour la mise en oeuvre d'un projet, qui repose sur la coopération [...], sur des compétences données et doit s'inscrire dans la durée »⁹. Dès lors, plusieurs questions surviennent : quelles rencontres, connaissance, reconnaissance, confiance ces deux entités s'accordent-elles ? Pour y répondre, nous aborderons dans un premier temps l'ambiguïté de ces relations du fait des traditions politiques et institutionnelles françaises (I), pour ensuite apprécier les progrès contemporains en matière de dialogue entre État et associations de solidarité internationale, tout en abordant les limites et enjeux de ce partenariat renouvelé (II).

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⁹ Site de Coordination SUD, 2009.

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I) UNE TRADITION POLITIQUE FRANÇAISE LIMITANT LA MONTÉE EN PUISSANCE DES ASSOCIATIONS DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE ?

Lorsque l'on analyse le partenariat entre l'État français et les associations de solidarité internationale (ASI), on doit considérer la tradition sociopolitique particulièrement centralisatrice de la France. Cette singularité engendre évidemment des relations complexes entre la force publique et les acteurs non étatiques, dont les associations de solidarité internationale.

Nous allons étudier ces ambiguïtés sous deux angles : la participation de la France à l'aide publique au développement, et plus généralement l'espace accordé aux ASI en France.

1) La France et l'aide publique au développement

L'aide publique au développement (APD) désigne les apports publics de ressources fournis aux pays en développement, sous forme de dons, de prêts subventionnés ou de remises de dette, dans le but de favoriser le développement économique et l'amélioration des conditions de vie dans les pays bénéficiaires de l'APD¹⁰. En France, l'APD est mise en oeuvre par l'Agence Française de Développement (AFD).

L'APD est aujourd'hui l'un des outils majeurs de la solidarité internationale. Quelle est donc la position française en la matière ? Quels sont les montants décaissés ? Quelles sont les évolutions récentes en matière d'aide publique française allouée aux associations de solidarité internationale ?

¹⁰ Cf. Annexe 3 : la liste des pays éligibles à l'APD est établie par le CAD. Elle englobe les 148 pays les moins avancés (PMA), à revenu faible ou intermédiaire, basé sur le revenu national brut (RNB) par habitant calculé par la Banque mondiale. Elle est redéfinie tous les trois ans.

7

1.1) L'aide publique au développement : éléments de compréhension Contexte historique et théorie des 0,7 %

La genèse de l'APD se joue au sortir de la Seconde Guerre mondiale, au commencement de la Guerre froide. En 1944 ont lieu la conférence de Bretton Woods et la création de la Banque mondiale¹¹, avec cette idée - chère à Roosevelt - de joindre toutes les forces, aussi bien soviétiques qu'occidentales, pour reconstruire les pays détruits pendant la guerre. Mais l'URSS n'ayant pas souhaité ouvrir ses comptes, le « Plan de rétablissement européen » dit « Plan Marshall » voit le jour uniquement pour soutenir le camp occidental. Le plan Marshall a combiné urgences politique et économique. Il s'agissait, d'une part, d'éradiquer la pauvreté, vue comme le terreau du communisme, et d'autre part d'ouvrir de nouveaux marchés pour les industries américaines. En 1948 est créée l'Organisation européenne pour la Coopération économique (OECE)¹², visant à répartir ces aides dans le cadre du Plan Marshall. Un Comité d'Aide au Développement (CAD), chargé de coordonner l'aide entre les différents bailleurs¹³, est créé en 1961 au sein de l'OCDE.

La période est donc favorable à une vision « classique » de l'aide, partisane du don à travers un « État développeur »¹⁴. Les économistes de l'époque valident ces élans en faveur de l'APD et son augmentation. Selon l'économiste Pierre Jacquet, cette approche dite « quantitative » de l'aide au développement va être impulsée par les économistes keynésiens Roy Forbes Harrod et Evsey Domar au milieu du XX^e siècle, et sera au fondement de l'objectif du 0,7 % du revenu national brut (RNB) consacré à l'APD dans les années 1970, repris en 2002 lors du Consensus de Monterrey¹⁵. Une de leurs principales

¹¹ Initialement « Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement » (BIRD).

¹² L'Organisation européenne pour la Coopération économique (OECE) a été rebaptisée « Organisation de Coopération et de Développement économiques » (OCDE) en 1961.

¹³ Le CAD compte aujourd'hui trente membres qui doivent réunir certains critères : l'existence de stratégies, de politiques et de cadres institutionnels garantissant la possibilité de mise en oeuvre d'un programme de coopération pour le développement ; un effort d'aide ayant atteint un niveau conséquent ; l'existence d'un système de suivi des performances.

¹⁴ Baron Catherine et Peyroux Élizabeth, Services urbains et néolibéralisme : approches théoriques et enjeux de développement, in Cahiers d'études africaines n° 202-203, 2011, p. 370.

¹⁵ Cf. infra.

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hypothèses était que tout objectif de croissance peut se décliner en besoin d'investissement. Cela a permis de chiffrer le besoin d'épargne étrangère des pays en développement : pour un objectif de croissance de l'ordre de 5 % par an, le besoin de financement externe a été évalué à environ 1 % du RNB des pays industrialisés - les flux privés en représentant un tiers - d'où cet objectif de 0,7 % du RNB pour l'APD. C'est ainsi qu'en octobre 1970, l'Assemblée générale des Nations unies adopte une Résolution selon laquelle « chaque pays économiquement avancé accroîtra progressivement son aide officielle au développement des pays en voie de développement et s'efforcera particulièrement d'atteindre, au milieu de la décennie au plus tard, un montant minimum en valeur nette de 0,7 % de son produit national brut aux prix du marché ».

Ces thèses ont eu une grande influence sur les scènes nationale et internationale, bien que seulement une poignée de pays d'Europe du Nord ait tenu parole¹⁶.

Critiques sur l'efficacité de l'aide

L'efficacité de l'aide publique au développement est néanmoins rapidement contestée. Dès la fin des années 1970, les représentants du Tiers-Monde dénoncent l'approche néocolonialiste de l'APD. Par ailleurs, les « effets pervers » de l'aide sont décriés, tant sur le plan politique (octroi de financements à des États corrompus) qu'économique (choix de mauvais projets : « éléphants blancs »). Surtout, l'enjeu stratégique qu'était le « containment », i.e. la nécessité pour le bloc de l'ouest d'endiguer le communisme, disparaît à la fin des années 1980 avec la chute du mur de Berlin et la dislocation de l'URSS. En outre, les pays développés connaissent à ce moment-là des contraintes économiques et budgétaires liées aux crises successives du prix du pétrole. L'APD s'en retrouve donc ébranlée et en forte baisse.

Simultanément, émergent les plans d'ajustement structurels (PAS), reflets du durcissement économique de l'époque suite à la dépression des pays riches. Ils rompent avec le keynésianisme dans l'air du temps. En effet, suite au Consensus de Washington¹⁷, cette

¹⁶ Pour plus d'informations sur les 0,7 % : http://www.oecd.org/fr/cad/stats/45539389.pdf

¹⁷ Ce Consensus correspond aux propositions faites en 1989 par l'économiste John Williamson, chercheur à l'Institute for International Economics [Williamson J., 2003]. Les dix recommandations qu'il préconisait en direction de l'Amérique latine étaient : discipline budgétaire ; réorientation de la dépense publique ; réforme

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conception d' « État développeur » précédemment évoquée laisse place à la figure du marché. L'accent est mis sur les échecs des stratégies de développement suivies dans les décennies précédentes, qui se sont caractérisées par une faible croissance et des problèmes d'ajustement et de dette dans les années 1980¹⁸.

Cependant, cette approche ultralibérale va montrer ses limites lors des crises successives des années 1990 (notamment la crise asiatique de 1997). Très vite, on se rend compte des erreurs commises et un « nouveau consensus de Washington »¹⁹, tacite, se met en place. En réalité, ce n'est pas vraiment un renouvellement. La doctrine reste la même : on garde un référentiel que l'on peut qualifier de néo-libéral, c'est-à-dire que le rôle de l'État est mis de côté, tout en intégrant un volet social aux PAS pour promouvoir un « ajustement à visage humain ». Plusieurs axes entrent alors en compte : la centralité du capital humain, le principe de ciblage et la gouvernance²⁰.

C'est dans cette logique qu'en 1996, Bryan Atwood (ancien délégué américain et Président du CAD) décide qu'il faut avant tout s'intéresser aux objectifs de l'aide. C'est ainsi que paraît le rapport du CAD intitulé « Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXI^e siècle » qui constitue une étape importante dans la fabrication du nouveau paradigme mondial de l'aide au développement. S'ensuit en 1998, sur la base des travaux des deux économistes Burnside et Dollar, le rapport de la Banque mondiale « Assessing Aid : If Commitment, Money. If not, Ideas » faisant valoir que l'efficacité de l'aide est fonction de la gouvernance des pays, des politiques macro-économiques de qualité, etc. On voit donc l'apparition du principe de sélectivité des pays bénéficiaires pour une allocation optimale de l'aide : aucun financement de la part de la Banque mondiale tant que des réformes de « bonne gouvernance » ne sont pas conduites en interne dans les pays en voie de

fiscale ; libéralisation financière ; adoption d'un taux de change unique ; libéralisation des échanges ; élimination des barrières à l'investissement direct étranger ; privatisation des entreprises publiques ; dérégulation des marchés ; prise en compte des droits de propriété.

¹⁸ La crise mexicaine de 1982 est emblématique de ce point de vue, et sert souvent de date de référence.

¹⁹ Williamson et Kuczynski ont réuni un groupe d'économistes d'Amérique latine et des États-Unis pour faire un bilan de ce qui avait été fait au niveau de la politique monétaire, sociale et fiscale, mais aussi du rôle de l'État, du système financier, de l'éducation, de l'économie politique et des marchés du travail. Cette enquête a abouti à la publication d'un livre : Kuczynski P. P., Williamson J. (éd.), 2003, After the Washington Consensus : Restarting Growth and Reform in Latin America, Washington, Institute for International Economics (« Après le consensus de Washington : redémarrage de la croissance et réformes en Amérique latine »).

²⁰ Ces nouveaux paradigmes ont été largement influencés par Amartya Sen (prix Nobel d'économie 1998) qui remet l'humain au coeur du développement avec son concept désormais célèbre de « capabilité ».

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développement (PED).

Ces changements de paradigmes induisent une remise en question de la toute-puissance de l'APD et des flux financiers. On reconnaît ainsi que la croissance des économies et le développement social dépendent d'autres facteurs que de l'APD, et on commence à associer les concepts de « développement » et de « lutte contre la pauvreté ». C'est ainsi que voient le jour, sur la base des recommandations du rapport du CAD de 1996, les Objectifs Millénaires du Développement (OMD)²¹ en 2000, adoptés par les Nations et recouvrant d'importants enjeux tels que la réduction de l'extrême pauvreté et de la mortalité infantile, l'accès à l'éducation, l'égalité des sexes, la lutte contre les épidémies.

Les évènements du 11 septembre 2001 aux États-Unis vont accroître l'impact de la Déclaration des OMD et galvaniser l'opinion en faveur de la coopération internationale et d'une hausse des ressources externes permettant aux pays les moins avancés d'échapper à la pauvreté. L'APD va donc retrouver un nouvel élan ; ici encore, on peut y lire l'intérêt des pays donneurs : endiguer les migrations pour éviter les « chocs de civilisation »²² et ainsi lutter contre le terrorisme.

En mars 2002, les hauts responsables politiques des grandes puissances sont réunis à Monterrey au Mexique (Conférence sur le financement du développement) et décident de l'augmentation de l'APD, les pays donateurs étant invités à y affecter 0,7 % de leur RNB, pour revenir à l'objectif porté pendant les années 1970. On réaffirme donc les 0,7 % comme but à atteindre pour l'ensemble des pays du G8. La popularité de l'APD a été réaffirmée en 2015 à l'occasion du Sommet d'Addis Abeba sur le financement du développement. Pour autant, on ne revient pas à une approche comptable de l'APD considérant la qualité de l'allocation des ressources comme donnée objective ; on apprécie désormais l'ensemble des facteurs exogènes et endogènes, comme la qualité des institutions, l'existence d'infrastructures, la capacité d'absorption du pays, etc. Cependant, si ces variables sont à prendre en compte, elles n'exonèrent pas les donneurs de faire des efforts et ne signifient pas que les PED peuvent se passer d'augmenter leur investissement.

²¹ Cf. Annexe 4 : Les 8 Objectifs du Millénaire pour le Développement illustrés.

²² Théorie du politologue américain Samuel Huntington dans son essai The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, 1996, 368 pages.

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Le cas français

En matière d'APD, la France est peu ou prou considérée comme le « mauvais élève ». En effet, bien qu'elle soit l'un des principaux donneurs mondiaux²³ et qu'elle se situe légèrement au-dessus de la moyenne des membres de l'OCDE²⁴, son APD équivaut à 0,37 %²⁵ du RNB français : l'objectif des 0,7 % est donc loin d'être atteint. La tendance est globalement à la baisse sur les dix dernières années, même si certains efforts ont été consentis : par exemple, la France a été force de proposition en matière de financements innovants en suggérant la création d'un impôt mondial sur les billets de vols internationaux en 2006 ; ou encore en proposant de taxer les transactions financières à hauteur de 0,005 % en 2009, lors de la conférence de Paris. Enfin, le 29 décembre 2016 dans le cadre de la nouvelle loi de finances, le Parlement a acté une augmentation de 14 % du budget alloué à l'aide au développement en 2017, soit l'équivalent de 452 M Eur supplémentaires par rapport à 2016.²⁶

Cependant, la comparaison avec les autres pays développés est sans équivoque : les pays d'Europe du Nord (représentant à eux seuls 15 % de l'aide mondiale) sont au-dessus de la barre des 0,7 % depuis plus de trente ans, et connaissent une progression constante (bien que leur APD en volume soit moins importante que celle de la France). Quant au Royaume-Uni, la croissance de ses crédits est continue et portée depuis le début des années 2000 par un consensus politique bipartisan, conduisant à atteindre les 0,7 % en 2013, objectif effectivement rempli. Une loi a d'ailleurs été adoptée en 2015, scellant l'engagement du pays à consacrer à l'APD 0,7 % de son RNB. L'Allemagne a elle aussi atteint cet objectif en 2016.

²³ La France est le cinquième contributeur (en volume) derrière les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Allemagne et le Japon. Ë noter que les États-Unis et le Japon n'ont pas atteint les 0,7 % mais sont des gros contributeurs en volume.

²⁴ La moyenne de l'OCDE est de 0,31 % (en pourcentage du RNB) consacré à l'APD.

²⁵ Soit 9 milliards d'euros. (60 % de l'APD globale est bilatérale, donc directement mise en oeuvre par la France. 40 % est multilatérale et sert à soutenir les programmes d'organisations internationales : l'UE (54 %) ; la Banque mondiale (11 %) ; les fonds et programmes des Nations unies (5 %) ; les banques régionales et les fonds verticaux (30 %) : Banque africaine de développement, Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM), UNITAID, etc. Source : Department of international development, Statistics on international development, October 2014.

²⁶ Cf. Annexe 14 : Courrier confidentiel datant de mars 2017 de Coordination SUD à destination de Jean-Marc Ayrault (ancien Ministre des Affaires étrangères).

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Dans son rapport sur l'aide publique au développement²⁷, Henri de Cazotte souligne que les efforts et méthodes français sont en décalage avec ceux des pays énoncés supra, notamment sur le plan politique : en France, il n'y a pas d'entente transpartisane au niveau de l'aide au développement, qui est donc soumise aux clivages et alternances politiques.

La composition même de l'APD française est remise en cause puisqu'elle intègre les annulations de dettes, les prêts bonifiés au secteur privé, les bourses d'étudiants étrangers ou l'aide au retour des immigrés. D'ailleurs, l'APD française avait atteint un pic de 0,57 % du RNB en 2010 grâce au mécanisme des D (Contrats de désendettement et de développement) qui ont permis de « gonfler » momentanément les chiffres. Enfin, le fait qu'une partie de l'aide française soit liée (i.e. conditionnée à des contrats d'entreprises françaises) est une source de critiques récurrentes, notamment de la part des associations de solidarité internationale.

²⁷ De Cazotte Henri (Agence Française de Développement), Chercher l'accord sur l'aide publique au développement, 2017, p. 13.

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1.2) L'aide publique au développement française qui transite par les associations de solidarité internationale

Le montant de la part d'aide publique au développement attribuée aux associations de solidarité internationale fait l'objet d'un fort plaidoyer de la part des ASI et de leurs collectifs. Comment est-elle organisée en France ? Quelles en sont les principales critiques ?

· Le transfert du dispositif d'appui aux initiatives des ONG à l'Agence française de Développement

L'Agence Française de Développement (AFD) est une institution financière publique²⁸ (son capital est détenu par l'État français) qui met en oeuvre la politique de développement internationale de la France. Elle est placée sous la tutelle à la fois du Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, du Ministère de l'Action et des Comptes publics et du Ministère des Outre-mer. Créée en 1941 par De Gaulle sous le nom de « Caisse Centrale de la France Libre », l'agence a progressivement élargi son champ de compétences. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, Pierre Mendès France décide de charger l'institution du développement économique et social de l'Outre-mer. Elle devient donc la Caisse centrale de la France d'Outre-mer (CCFOM) le 2 février 1944, tout en conservant sa charge d'émission monétaire. À la suite de l'indépendance de nombreuses colonies françaises, la CCFOM devient la Caisse centrale de coopération économique (CCCE) et étend ses compétences vers les PED. La réforme de la coopération française de 1998 transforme la CCCE en l'Agence Française de Développement. Aujourd'hui, l'AFD est un groupe, ayant intégré le Centre d'études financières, économiques et bancaires (CEFEB), l'institution financière PROPARCO (financement du secteur privé) et le Fonds Français pour l'Environnement Mondial (FFEM).

La date clé à retenir concernant l'APD qui transite par les ASI est sans doute le 1er janvier 2009. Cette année-là, le Ministère des Affaires étrangères est réorganisé sous l'impulsion de Bernard Kouchner dans le cadre de la RGPP²⁹ : davantage de pouvoir tech-

²⁸ L'AFD est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). En tant qu'établissement de crédit spécialisé, il est soumis à la loi bancaire. Son conseil d'administration comprend 16 membres nommés par décret, dont 6 représentants de l'État.

²⁹ Révision Générale des Politiques Publiques : lancée par le gouvernement en 2007, cette réforme a eu pour

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nique est confié à l'AFD, dont le cofinancement des initiatives des ASI françaises. En France, l'AFD devient donc le principal interlocuteur des ASI pour le financement de leurs projets et programmes. En effet, le MEAE ne joue plus qu'un rôle secondaire dans le financement des associations de solidarité internationale françaises³⁰, et est désormais principalement bailleur des ONG étrangères³¹, notamment via les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) des ambassades.

À l'AFD, l'appui apporté aux initiatives des ASI est piloté par la Division du Partenariat avec les ONG (DPO). Il s'agit du dispositif « Initiatives ONG », doté d'une logique propre : le droit d'initiative³², c'est-à-dire la valorisation et la confiance dans les idées des ASI, leur apport qualitatif, leurs connaissances du terrain. Les projets éligibles sont les projets « pays » et « multi-pays ». En fonction des types d'intervention, des taux de cofinancement sont fixés. En 2016, ce sont 72 M Eur de dons, 96 projets financés (73% de projets sur le terrain et 27% de projets d'intérêt général en France) et 79 ONG soutenues.

Au-delà du financement des initiatives des ASI, l'AFD contribue également :

- à l'appui à l'innovation, au travers de la Facilité d'innovation sectorielle pour les ONG (dispositif FISONG) ³³ et des financements du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) ;

- au financement des interventions dans les contextes de fragilité, de crise et de post-crise (dispositif APCC).

objectif de diminuer la dépense publique, en renforçant parallèlement la qualité et l'efficience de l'action publique.

³⁰ À travers le Centre de Crise et de Soutien (CDCS) du Ministère dédié aux opérations d'urgence.

³¹ Cf. Chiffres détaillés partie suivante (p. 17).

³² Le droit d'initiative est défini par Coordination SUD comme : « la possibilité reconnue par les pouvoirs publics, qu'a une ONG (ou un groupe d'ONG) de soumettre au financement public sous forme de subvention, un projet (ou programme) répondant à des besoins spécifiques et qui a été impulsé, défini et conçu par l'ONG (ou par le groupe d'ONG) en partenariat avec les populations bénéficiaires et les structures locales, au titre de la contribution de ce projet (ou programme) à l'intérêt général ».

³³ Les financements FISONG sont octroyés annuellement à travers deux appels à propositions de 2,5 M Eur chacun, soit un montant annuel cumulé de 5 M Eur.

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De plus, un nouvel instrument a été créé en 2015 à destination des grandes ASI françaises : la CPP³⁴ qui met en place un allègement des règles de cofinancement pour les projets d'intérêt général, une simplification des procédures d'instruction et de suivi des projets, etc. D'autres directions thématiques de l'AFD financent des ASI sur des programmes précis, notamment le Département Santé de l'Agence qui subventionne des ONG médico-sociales.

· Au niveau infra national : la coopération décentralisée

En matière d'APD attribuée aux ONG, les territoires français jouent également un rôle non négligeable, notamment à travers la coopération décentralisée³⁵. Il est donc important de les évoquer même s'il s'agit de bailleurs non-étatiques.

Stricto sensu, la coopération décentralisée désigne l'établissement de relations de long terme entre collectivités territoriales françaises et étrangères.³⁶ Les partenariats établis dans ce cadre doivent faire l'objet d'une Convention comme l'exige la loi Oudin-Santini du 25 janvier 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales. La loi précise que ce sont les collectivités territoriales signataires de la Convention qui sont maîtres d'ouvrage du partenariat de coopération décentralisée, et qu'elles assument donc conjointement la responsabilité du partenariat, même si elles ont la possibilité de déléguer la maîtrise d'ouvrage à un établissement public ou encore à une association privée. Ainsi, les ONG se trouvent souvent opératrices des projets mis en oeuvre dans le cadre de la coopération décentralisée.

De plus, la plupart des collectivités ont mis en place des mécanismes de financement spécifiquement destinés aux ONG, hors coopération entre autorités locales. À titre d'exemple, la Région Île de France a mis en place l'outil de financement ARAMIS pour financer des microprojets de solidarité internationale en vue d'atteindre les objectifs du

³⁴ La convention de partenariat pluriannuel (CPP) vise à sortir de la logique de financement de projets et à apporter un financement structurel à l'ASI dans la durée, sur la base d'un programme stratégique pluriannuel assorti d'objectifs, d'axes stratégiques d'intervention et d'indicateurs de résultats.

³⁵ Cependant, la baisse des dotations aux collectivités récemment annoncée par le nouveau gouvernement risque d'impacter les ressources territoriales de la solidarité internationale.

³⁶ Site du Réseau Rhône-Alpes d'appui à la coopération internationale (Resacoop) : http://www.resacoop.org/la-definition-francaise-de-la-cooperation-decentralisee

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millénaire (OMD). L'aide publique au développement des collectivités territoriales fait donc pleinement partie de l'APD de la France, même si elle n'est pas comptabilisée par le CAD de l'OCDE et qu'elle est particulièrement liée aux changements politiques locaux.

· Une aide considérée comme insuffisante par les associations de solidarité internationale

L'APD qui transite par les associations de solidarité internationale est le gage concret de l'importance que l'État leur accorde. Or, il est vrai qu'en France, le niveau de celle-ci est bas. La dernière étude sur l'argent et les ressources des associations de solidarité internationale, pilotée par Coordination SUD (CSUD) ³⁷ , établit que les ressources publiques représentent en moyenne 40 % des ressources des ASI, tandis que 60 % sont d'origine privée. Parmi les ressources publiques, on remarque que les ASI reçoivent principalement des fonds internationaux (plus de 70 %, contre seulement 30 % de ressources publiques françaises).

L'augmentation de l'APD transitant par les ASI fait l'objet d'un plaidoyer permanent de la part des ASI³⁸. En se fondant sur les propositions de CSUD, leur principale revendication est la suivante : « faire transiter 1 milliard d'euros d'APD par les ONG françaises de solidarité internationale à l'horizon 2022 ». Cette demande s'appuie sur le montant des crédits publics que le Royaume-Uni accorde à ses ONG³⁹ ; mais cet objectif paraît irréalisable, puisque pour l'instant la France accorde le dixième de ce montant aux ASI.

Néanmoins, même si l'augmentation de ces crédits saurait difficilement s'inscrire dans les volumes souhaités par les ASI, c'est grâce à ces pressions que le gouvernement a effectivement réagi. Un effort d'augmentation a ainsi été mené depuis 2012 suite à

³⁷ Coordination SUD, Argent et associations de solidarité internationale 2006-2011, 2015. (Coordination SUD est le collectif français des associations de solidarité internationale, fondé en 1994. Vidéo de présentation ici : https://www.youtube.com/watch?v=lra8ClgNUtQ)

³⁸ Cf. communiqués et évènements organisés par Coordination SUD autour de ce thème :

· https://www.coordinationsud.org/wp-content/uploads/manifeste-elections2017-vf-SOUS-EMBARGO.pdf

· https://www.coordinationsud.org/wp-content/uploads/2014-22-10-CP-Coordination-SUD-7-ans-de-baisse-des-cr-dits-de-l-27APD-1.pdf

· https://www.youtube.com/watch?v=vKJEW3YRLb4

³⁹ Cf. Annexe 7 : Comparaison sur l'année 2011 entre la France et le Royaume-Uni relativement à l'APD qui transite par les ONG.

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l'engagement pris par François Hollande de doubler la part d'APD bilatérale transitant par les ASI. Une hausse de l'aide bilatérale qui transite par les ASI a été effectivement enregistrée.

Pour illustrer cela, on peut s'appuyer sur l'étude de la Délégation pour les relations avec la Société civile et les Partenariats (DGM/CIV) du Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères. Cette étude, menée depuis 2015, recense l'ensemble des fonds publics directs transitant par les associations françaises de solidarité internationales sur la période 2011-2016. Ainsi, l'étude actualisée en juin 2017 sur les décaissements 2016⁴⁰ montre qu'à la suite de cet engagement, la part de l'APD bilatérale transitant par les ASI est passée de 1,91 % à 3,20 % entre 2012 et 2016⁴¹. Elle a donc augmenté de 1,6 %. En volume financier, cela représente 157 M Eur en 2016. L'AFD est à l'origine de plus de la moitié de ces fonds (56 %) tandis que le MEAE les finance à hauteur de 27 %⁴². Les collectivités territoriales sont également une importante source de financement puisqu'elles représentent 15 % des fonds publics.

La France est donc très en deçà de cette moyenne, son aide transitant par les ASI représentant 3,2 % de son APD alors que la moyenne de l'OCDE s'établit à 12 %. Elle occupe l'avant-dernière place des pays de l'OCDE.⁴³

Ainsi, la France, comparativement aux autres pays riches, n'est pas engagée en termes d'aide publique au développement : que ce soit pour l'atteinte des 0,7 % du RNB consacré à l'aide, ou le montant des crédits publics transitant par les associations de solidarité internationale⁴⁴. Les récentes annonces du gouvernement en matière de coupes budgétaires laissent d'ailleurs présager une stagnation, voire une baisse de ces crédits pour les années à venir.

⁴⁰ J'ai moi-même réalisé cette étude lors de mon stage de 5A au MEAE. Bien qu'une partie de l'étude soit publiée ici : http://www.data.gouv.fr/fr/datasets/r/3db5564a-9106-4307-8b74-76c24273172f, certaines données sont confidentielles. Je les ai utilisées dans ce mémoire avec l'accord de mon ancienne tutrice de stage.

⁴¹ En se basant sur les données provisoires du CAD de l'OCDE relatives à l'APD bilatérale française en 2016, estimée à 4 928 M Eur. Cf. Annexe 6.

⁴² À noter que la tendance s'inverse lorsqu'il s'agit des ONG étrangères (MEAE : 52 % ; AFD : 28 %).

⁴³ Site OCDE (2017), APD par secteur (indicateur). doi: 10.1787/0cdda497-fr (Consulté le 17 août 2017)

⁴⁴ Cf. Article du Monde (08/04/2015) http://www.lemonde.fr/economie/article/2015/04/08/aide-publique-au-developpement-la-france-a-la-traine 4611438 3234.html

2) État français et associations de solidarité internationale : des
relations ambiguës

Selon Philippe Jahshan, Président de Coordination SUD, « la France se caractérise par un partenariat entre pouvoirs publics et ONG qui reste faible, lorsque l'on compare notamment avec le modèle britannique. En matière de coopération internationale, la culture française met en oeuvre une coopération d'État à État, jacobine et centralisée ».

Dans quelle mesure cela est-il avéré ?

2.1) L'esprit jacobin français face à l'espace d'action des associations de solidarité internationale

Le jacobinisme désigne, selon le petit Larousse, « une doctrine démocratique et centralisatrice professée sous la Révolution par les jacobins et les montagnards ».

La France, un État fort et centralisé

Un État centralisé se fonde sur trois grands principes : il considère que seule la coordination centrale peut initier les activités de la société ; il estime que seul l'État est capable d'arbitrer entre l'intérêt général et l'intérêt particulier ; et enfin, il considère que seule la raison centrale peut orienter l'action de la société civile. La France est l'archétype de l'État centralisé. Comme l'indique le journaliste Pascal-Emmanuel Gobry⁴⁵, « la France s'est construite par l'émergence d'un pouvoir central, au point qu'on puisse presque dire que l'histoire de France est l'histoire de la centralisation ». L'une des illustrations les plus pertinentes en est sans doute la Révolution française de 1789, qui aboutit à une aspiration : fonder l'unité. La période postrévolutionnaire a largement été marquée par une volonté d'unifier la patrie et d'affirmer l'indivisibilité de la République. Alexis de Tocqueville, dans De la démocratie en Amérique, critique cette prétention française à doter l'État d'une responsabilité sociale totale, à détruire les corps intermédiaires et donc l'autonomie locale. Il défend l'idée selon laquelle seules les institutions non-étatiques telles que les associations peuvent servir de contrepoids face à l'État (pour empêcher la tyrannie).

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⁴⁵ Article de Pascal-Emmanuel Gobry, Site français d'information en ligne Atlantico, 2 mars 2012.

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Aujourd'hui, même si la Constitution française affirme que « l'organisation de la République est décentralisée », en pratique le pays présente encore de nombreux critères de centralisation, dont notamment l'omnipotence géographique, économique et politique de Paris qui concentre tous les lieux de pouvoirs.

L'État français est donc un État fort, possédant un champ de responsabilités élargi. Ainsi, on explique aisément que la coopération soit restée une affaire d'État, ou relève en tout cas de la chose publique. Comme l'explique Guillaume Devin⁴⁶, « les traditions jacobines et centralisatrices ajoutées au « domaine réservé » ont verrouillé depuis longtemps la coopération française entre les mains de l'exécutif. »

Conséquences sur la place accordée aux associations de solidarité internationale

Cet héritage jacobin a engendré des relations de compétition et de défiance entre l'État et les ASI. Ces dernières aspirent souvent à prendre en charge des problèmes relevant de la sphère publique (santé publique, aide aux personnes âgées, éducation populaire, etc.) et empiètent donc sur l'espace classique de l'État. Selon Michel Offerlé, l'association procède en effet de l'entreprise politique, c'est-à-dire de « ces groupements ou regroupements de représentations qui sont ponctuels ou durables, que leurs porte-paroles font agir pour promouvoir, à titre principal ou accessoire, la défense d'intérêts sociaux de quelque nature que ce soit [É] »47

Ainsi, dans le cadre de l'étude sur la contribution des acteurs de la société civile à la politique de développement française⁴⁸, il a par exemple été observé « une méfiance de la part de certains institutionnels français (et notamment de la part de certains ambassadeurs) à l'égard de la société civile (en particulier des ONG). »

Par ailleurs, l'une des caractéristiques majeures des ONG est le rapport aux puissances

⁴⁶ Devin Guillaume, Les ONG et les pouvoirs publics : le cas de la coopération et du développement, in Pouvoirs, n°88, 1999, p. 75-78.

⁴⁷ Michel Offerlé, Sociologie des groupes d'intérêt, Paris, Montchrestien, 1998, p. 28-37.

⁴⁸ Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (via Cabinet Ernst & Young), Évaluation de la contribution des acteurs de la société civile à l'action de développement et de solidarité internationale de la France (2009-2015), novembre 2016, p. 122.

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publiques, avec comme objectif la limitation de leur pouvoir et la constitution d'un espace autonome de la sphère de compétences des États. En France surtout, les ASI se sont souvent positionnées en « contre-pouvoir », en garde-fous vis-à-vis de la force publique. Il convient en ce sens de rappeler les grandes familles historiques d'ONG⁴⁹:

- Anglo-saxonne, fondée sur la complémentarité avec le gouvernement ;

- Scandinave, basée également sur la collaboration avec le champ politique et le secteur privé ;

- Méditerranéenne, caractérisée par une « mise en tension » avec le pouvoir. La France fait partie de cette dernière catégorie.

Au sein des deux premières catégories, la présence étatique est plus faible, la tradition politique plus libérale et les initiatives privées sont davantage encouragées. En effet, comme le montre Henri de Cazotte⁵⁰, les institutions des pays anglo-saxons tels que le Royaume-Uni et les États-Unis laissent un grand espace politique à la société civile, qui est de son côté très organisée, riche, avec un écosystème entremêlant ONG, universités, think tanks, fondations, églises... Dans ces pays, les entités « État » et « ONG » ont su « tisser des interactions de qualité » et se renforcer mutuellement.

La troisième catégorie, en revanche, accorde la priorité aux idées et positions défendues, aux programmes, à l'identité politique. Les positions idéologiques sont davantage tranchées, contestataires, et il est plus difficile de se regrouper entre acteurs différents. En France, cette culture de contradiction et d'impertinence est très présente et va s'affirmer d'autant plus dans les années 1970 au sein des ASI, avec la création de Médecins Sans Frontières (MSF). C'est le début de ce que l'on appellera le « sans-frontiérisme », et, avec lui, celui d'une opposition aux gouvernements par le refus de s'inscrire dans le jeu politique et de « choisir son camp » en fonction des ententes étatiques et des désaveux politiques.

La compréhension et la communication entre ASI et pouvoirs publics ont donc été

⁴⁹ Isola Solène, Mémoire de fin d'études, Les stratégies d'alliances des ONG françaises au sein de collectifs : révélatrices d'une spécificité hexagonale ?, IEP de Grenoble, 2014, p. 9.

⁵⁰ De Cazotte Henri (Agence Française de Développement), Chercher l'accord sur l'aide publique au développement, 2017, p. 13.

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longtemps difficiles, voire inexistantes.

Pour les raisons structurelles précédemment évoquées, la France a longtemps privilégié une diplomatie exclusivement étatique en matière de développement et de coopération internationale, en développant par exemple très largement son réseau culturel et ses ambassades à travers le monde (elle constitue le troisième réseau diplomatique mondial derrière les États-Unis et la Chine).

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2.2) Un environnement malgré tout favorable aux associations de solidarité internationale

Certes, le modèle français est peu propice à la montée en puissance des associations de solidarité internationale en comparaison du modèle outre-Manche, mais il n'est pas un obstacle au dynamisme du monde associatif. Une liberté garantie et des institutions renouvelées et plus horizontales sont autant d'atouts que la France a su mettre en place en faveur du tissu associatif.

L'État français, garant de la liberté d'association

À la fin du XVII^e siècle, on est face à une négation de l'espace associatif. Comme évoqué, à la Révolution française, les associations et tous les corps intermédiaires sont regardés avec méfiance. Il y a l'idée que seul l'État peut incarner l'intérêt général. Paradoxalement, la Révolution française est féconde en matière d'associations (création de nombreux clubs politiques notamment). La loi Le Chapelier de 1791 interdit toute coalition, toute association professionnelle constituée autour d'intérêts communs ; cette loi va être utilisée pour limiter l'essor du mouvement associatif : des congrégations religieuses à droite, et du mouvement ouvrier à gauche.

Plus d'un siècle plus tard, la loi du 1^er juillet 1901 instaure un droit indispensable à l'exercice de la démocratie, aujourd'hui reconnu comme fondamental : le droit d'association, dont l'article 2 reconnaît le principe de la liberté de formation : « Les associations de personnes pourront se former librement sans autorisation ni déclaration préalable [É] »⁵¹. À cela s'ajoute la reconnaissance d'utilité publique (RUP), conférée par l'article 10, qui accorde à certaines associations une reconnaissance spécifique de la part des autorités publiques et des ressources additionnelles.

L'association obtient donc à cette époque une reconnaissance incontestable, même si l'État n'en reste pas moins le seul à prétendre incarner l'intérêt général.

Au cours du XX^e siècle et plus précisément depuis les années 1970, la liberté et le

⁵¹ ç noter qu'à l'étranger, de nombreux régimes imposent un certain nombre de mentions obligatoires dans les statuts des associations. Généralement, la personnalité juridique ne s'obtient qu'après enregistrement de l'association auprès des autorités publiques (ministères ou tribunaux).

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droit d'association n'ont cessé d'être confortés. En 1971, le Conseil Constitutionnel intègre le droit d'association dans le bloc de constitutionnalité, et érige la liberté d'association en principe à valeur constitutionnelle (DC n°71-44, 16 juillet 1971). La loi du 9 octobre 1981 modifie la loi de 1901 et accorde le droit d'association à des étrangers résidant sur le territoire français, alors que les associations étrangères étaient soumises jusque-là à l'autorisation du Ministre de l'Intérieur.

Depuis une quarantaine d'années, le développement des associations a connu un bond sans précédent. On compte aujourd'hui environ 1,3 million d'associations de la loi de 1901 en France, et 50 000 associations se créent chaque année⁵². En matière de solidarité internationale, environ 3000 ASI sont comptabilisées. 300 d'entre elles ont une envergure nationale et une centaine sont reconnues internationalement, surtout en matière d'aide d'urgence (les « French Doctors » de MSF notamment). Le secteur associatif totalise environ 13 millions de bénévoles, et emploie près de 2 millions de salariés⁵³. L'ensemble du budget associatif représente 47 milliards d'euros.

Tout ceci est à mettre en parallèle avec l'atrophie progressive, constatée depuis une dizaine d'années, de l'espace civique laissé aux ONG dans de nombreux pays au niveau de leur liberté d'association, de réunion et d'expression. Cette situation a fait l'objet d'un rapport spécial devant la Commission des Nations unies pour les Droits de l'Homme en 2013⁵⁴.

Le rapport souligne les restrictions imposées aux organisations non gouvernementales, notamment dans leur capacité à obtenir des financements⁵⁵, souvent conçues dans le seul but de réduire au silence les voix critiques et dissidentes. Le nombre de pays adoptant des législations restrictives a augmenté, de même que le nombre d'exactions, souvent meurtrières, commises à l'égard des défenseurs des droits. De nombreux gouvernements réorganisent l'environnement institutionnel de la participation citoyenne, instaurent des obstacles juridiques pour restreindre le fonctionnement des ONG leurs marges

⁵² Avec un solde de 37 000 par an, entre les naissances et les disparitions d'associations.

⁵³ Ce qui représente 8 % de l'emploi privé, et 3,2 % du RNB.

⁵⁴ Commission des Nations unies pour les Droits de l'Homme, Rapport du rapporteur spécial sur les droits de s'associer et de se réunir librement, Maina Kiai, 24 avril 2013.

⁵⁵ Cf. la situation de la Hongrie : http://www.lemonde.fr/europe/article/2017/04/10/en-hongrie-vers-une-liste-d-agents-de-l-etranger 5108652 3214.html

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d'autonomie par rapport à l'État. La France, malgré tout, peut se féliciter de laisser un espace sain et libre à ses associations, garanti au plus haut niveau de l'État, par les lois et la Constitution.

Des institutions dédiées à la coopération internationale : les réformes de 1998 et 2009

La France a également mis en place des réformes ambitieuses pour la coopération internationale, et, à travers elles, a renforcé sa collaboration avec les ONG.

Historiquement, la politique de coopération française était « dédoublée ». Le Ministère de la Coopération, créé en 1960 par de Gaulle, avait la spécificité d'être exclusivement consacré à l'Afrique et plus particulièrement aux anciennes colonies françaises en Afrique de l'Ouest. Quant au Ministère des Affaires étrangères, ses compétences concernaient la coopération culturelle, scientifique et technique avec le reste du monde.

En février 1998, Lionel Jospin initie la réforme du dispositif de coopération français (Décret n° 98-66 du 4 février 1998) engendrant le regroupement de l'ensemble des services chargés du développement dans une seule direction générale du Ministère des Affaires étrangères. L'objectif était surtout d'intégrer le volet « coopération et développement » à la politique étrangère française, permettant ainsi une certaine rationalisation de la politique de coopération internationale. Néanmoins, l'un des objectifs « collatéraux » visés était de développer des synergies avec les opérateurs privés (ONG, entreprises...), objectif qui a été rempli. En effet, cette nouvelle architecture a vu naître la DGCID en 1999 (Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement), direction combinant les compétences de l'ex-Ministère de la Coopération et certains services du Ministère des Affaires étrangères⁵⁶. Une Mission spéciale au sein de la DGCID a été créée afin de gérer la coopération avec ASI et leur octroyer des cofinancements : la Mission pour la Coopération Non Gouvernementale (MCNG)⁵⁷.

En matière de partenariat avec les ONG, le CICID (Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement) a été mis en place en 1998, en

⁵⁶ Dotée d'un budget de plus d'un milliard d'euros en 2000, soit 50 % du budget total du Ministère des Affaires étrangères.

⁵⁷ La MCNG est ensuite devenue la MAAIONG - Mission d'Appui à l'Action Internationale des Organisations Non Gouvernementales

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remplacement de l'ancien Comité interministériel d'aide au développement⁵⁸. Autorité politique fixant annuellement les orientations de la politique de coopération française, il visait également à renforcer la coordination interministérielle et la coordination avec les acteurs non étatiques, dont les ONG. Enfin, la création du Haut Conseil de la Coopération Internationale (HCCI) témoigne également de cette volonté de faire participer la société civile et les ONG à la politique de coopération. Celui-ci, inauguré en novembre 1999, comprenait soixante membres, dont des représentants de la « société civile » et des élus locaux, et était chargé de remettre des avis consultatifs.

Cette réforme a donc initié des changements qui, bien qu'incomplets, ont eu le mérite de donner une place plus importante aux ASI.

Les changements de 2009 ont encore davantage approfondi cette dynamique. En effet, les conclusions du CICID de 2009 ont exprimé la volonté de voir les ONG plus fortement associées à l'APD pour que leur expertise et sensibilité enrichissent la diplomatie. Ainsi, a notamment été mis en place le Centre de Crise et de Soutien (CDCS) au sein du Ministère des Affaires étrangères, chargé de gérer les crises à l'étranger nécessitant une aide humanitaire d'urgence (à travers le « Fonds d'Urgence Humanitaire »). Le CDCS attribue également des fonds aux ONG dans le cadre de missions humanitaires.

En outre, suite au transfert des compétences opératoires à l'AFD, la Direction de la mondialisation, des partenariats et du développement (DGM) a remplacé la DGCID du Ministère des Affaires étrangères. La DGM est avant tout un organe ayant vocation à réguler la mondialisation et d'anticiper les grandes transformations mondiales en trouvant des financements innovants, dans la logique de la RGPP et de la réduction du déficit public. Néanmoins, un département « société civile » y a été greffé afin que le Ministère conserve des relations avec les ONG ; la Délégation pour les relations avec la société civile (DGM/CIV) est donc née au sein de la DGM du Ministère des Affaires étrangères. Au contact des directions thématiques et géographiques et des autres ministères, cette Délégation alimente et coordonne les réflexions stratégiques liées à l'intervention des ONG. En soutien au dispositif « Initiatives ONG » de l'AFD, la DGM/CIV assure la coordination de la position du Ministère sur chaque projet d'ONG soumis. De plus, elle

⁵⁸ Le CICID est présidé par le Premier ministre et réunit tous les ministres concernés par les questions de développement.

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soutient le volontariat de solidarité, qui constitue un élément important de la coopération du Ministère avec les ONG. Cet appui repose sur une approche partenariale associant pouvoirs publics et associations : l'État et une quarantaine d'associations ont signé en 2009 la charte commune du volontariat international d'échange et de solidarité (VIES) regroupant les différentes formes de volontariat soutenus par le Ministère ; la Délégation y consacre chaque année une enveloppe de 17 M Eur. Pour mettre en oeuvre cette politique de soutien, la DGM/CIV s'appuie sur l'ONG France Volontaires, opératrice du Ministère, qui assure la gestion administrative des dispositifs et le versement des aides aux associations.

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In fine, il est vrai que l'État français est un « mauvais élève » en matière d'aide publique au développement, et de surcroît d'aide publique au développement qui transite par les associations de solidarité internationale. De par son habitus politique et son histoire, la France a encore un long chemin à parcourir pour être exemplaire dans sa collaboration avec les associations de solidarité internationale.

Néanmoins, elle reste l'un des États les plus impliqués dans le développement au niveau européen et mondial, avec tout de même des flux financiers importants décaissés vers les institutions multilatérales, les PED, et des flux en progression vers les ASI. De plus, contrairement à de nombreux pays, la France conserve et protège les droits et libertés de son secteur associatif.

Enfin, le pays a mis en place des réformes structurelles à la fin des années 1990 et s'est doté d'institutions consacrées à la coopération internationale, avec des liens de plus en plus étroits avec les ASI. Ces tentatives de rapprochement, même à l'état embryonnaire, ne sont pas anodines et témoignent d'un mouvement à l'oeuvre depuis le début des années 1990 aux niveaux international et national, que l'on va approfondir dans la partie suivante.

II) RELATIONS ENTRE ÉTAT FRANÇAIS ET
ASSOCIATIONS DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE :
AVANCÉES CONTEMPORAINES MAJEURES ET
NOUVEAUX ENJEUX

Depuis quelques années, le rôle des associations de solidarité internationale est reconnu par l'ensemble des acteurs publics. Les évolutions progressives depuis les années 1990, tant au niveau international que national, ainsi que les rendez-vous importants de l'année 2015 ont acté le fait que les États ne disposent plus de l'exclusivité en matière de développement et de coopération internationale ; ils partagent désormais leurs compétences avec les ASI, et sont donc amenés à co-construire et co-agir à leurs côtés.

Cette partie se propose d'abord de revenir sur les temps forts de ce renouvellement du partenariat État / ASI, pour ensuite les questionner et apporter une réflexion critique.

1) Un contexte international propice à l'accélération du partenariat en France

La fin des années 1980 voit naître le concept de développement durable. Les ONG vont jouer un rôle majeur dans sa promotion auprès des instances internationales, et leur plaidoyer va finalement aboutir, trente ans plus tard, à l'adoption des ODD, à la conférence d'Addis Abeba sur le financement du développement, et enfin à la COP 21⁵⁹.

Le portage politique de ces sujets et leur succès ont fait prendre conscience aux décideurs de ce monde qu'ils devaient désormais composer avec ces nouveaux acteurs. Cette montée en puissance des ONG à l'international, et les nouveaux paradigmes qui en découlent, vont ainsi influer sur les champs nationaux et les relations entre l'État français et les ASI.

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⁵⁹ 21^è Conférence des Parties à la Convention-Cadre des Nation unies sur les changements climatiques.

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1.1) Renforcement des ONG sur la scène internationale Émergence du concept du développement durable

La décennie 1980 est marquée par deux catastrophes écologiques majeures : le Bhopal en Inde en 1984 et Tchernobyl en 1986. En 1987, Gro Harlem Brundtland, Première ministre norvégienne, préside la Commission Mondiale sur l'Environnement et le Développement et produit un rapport intitulé « Our common future » à la demande des Nations unies, qui va constituer une rupture puisqu'il va impulser une prise de conscience mondiale des problèmes environnementaux. C'est d'ailleurs la première fois que l'expression « développement durable » sera employée. Dans ce rapport, Mme Brundtland préconise un arbitrage différent entre le bien-être humain et l'environnement.

Ces idées vont fortement inspirer le Sommet de la Terre de Rio en juin 1992, qui entérine véritablement la notion de développement durable, reposant sur trois piliers interdépendants : économique, social et environnemental. En réalité, ce processus était déjà à l'oeuvre depuis la dernière décennie, avec notamment le rapport « Halte à la croissance » produit par le Club de Rome (think tank italien, également appelé « croissance zéro ») qui connaît un succès international. Dans la lancée, se crée le Programme des Nations unies pour l'Environnement (PNUD) et a lieu le premier Sommet de la Terre à Stockholm en juin 1972.

Le protocole de Kyoto, signé en 1997, crée quant à lui un « mécanisme de développement propre » avec la mise en place de fonds carbone alimentés par les entités polluantes pour indemniser les victimes de leurs émissions de gaz à effet de serre.

La conscience des périls sur l'environnement fait donc son chemin dans l'opinion mondiale : la machine est lancée.

Les ONG au coeur de ces nouveaux enjeux

Ce courant de l'environnement et du développement durable a été essentiellement porté par les ONG, surtout anglo-saxonnes. Celles-ci se sont emparées de ces enjeux et ont exercé une telle influence et expertise lors des négociations internationales que certains observateurs ont défini cela comme de la « diplomatie non gouvernementale ». De nouveaux guichets d'aide internationale sont ouverts à ce moment-là, notamment le Fonds

pour l'environnement mondial destiné à financer les biens publics mondiaux, à une époque où les bailleurs internationaux sont dans une sorte d'immobilisme et de « fatigue » de l'aide.

Le plaidoyer des ONG a surtout joué dans la production de deux documents capitaux lors du Sommet de Rio : la Convention sur le Climat (Convention cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques) et le Document « ACTION 21 » (plan d'action pour le XXI^e siècle pour la protection de l'atmosphère, de la pollution, la gestion des mers et des forêts...). Enfin, en 2012 a lieu la Conférence « Rio + 20 » et sa déclaration « L'avenir que nous voulons ». L'ONU y souligne la continuité de sa pensée depuis le Sommet de 1992 et demande que soient définis des objectifs communs de développement durable fondés sur « ACTION 21 ». Un Open Working Group est mis en place afin de travailler sur ces objectifs, composé de représentants étatiques mais aussi d'ONG. Rio + 20 prépare donc les ODD et la COP 21.

En somme, ce sont les ONG qui ont dynamisé les institutions internationales et les États en faveur du développement durable. À partir de là, elles ont réussi à porter diverses thématiques de solidarité internationale ; elles ont par exemple joué un rôle majeur dans la rapidité avec laquelle a été signée la Convention bannissant les mines antipersonnel en 1997.

Les organisations internationales ont saisi l'importance de ces acteurs, qui sont un vecteur incroyable de mobilisation de l'opinion publique mondiale, notamment grâce aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC). Les ONG bénéficient de plus en plus du soutien des médias, et ont acquis une influence et légitimité incontournable ; et donc, du pouvoir. Ainsi, à partir de cette époque, l'ensemble du système onusien (UNESCO, UNICEF, Banque mondiale, etc.), va progressivement organiser, voire institutionnaliser ses relations avec les ONG à travers des avis, des déclarations et des résolutions. Les ONG vont de plus en plus bénéficier de « statuts consultatifs »⁶⁰ auprès des organisations internationales et vont devenir experts techniques, conseillers ou consultants des Nations unies.

Ces processus sont une réponse, sur le plan international, à la montée en puissance des

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⁶⁰ Plus de deux mille ONG sont aujourd'hui bénéficiaires de ces statuts dans le monde.

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ONG ; une façon de reconnaître leur potentiel et caractère désormais incontournable. À partir des années 1980-1990⁶¹, tous les événements mondiaux, sommets, rencontres, etc., sont accompagnés d'un forum parallèle tenu par des ONG.

L'essor des répertoires d'action⁶² comme le plaidoyer et des thématiques telles que le développement durable ou la protection de la planète s'explique aussi par une évolution des sociétés. De revendications « matérialistes » 63 et marxistes, on est allé vers des revendications dites « post-modernistes », portées sur des considérations universelles et non plus uniquement « de classe ».

⁶¹ Décennie que l'on nomme « la décennie des ONG ».

⁶² Tilly Charles, Les origines du répertoire d'action collective contemporaine en France et en Grande-Bretagne, in Vingtième Siècle, 1984, Volume n°4, n°1, p. 89-108.

⁶³ C'est-à-dire portées sur le droit du travail, les inégalités sociales, etc.

1.2) L'année 2015 : point d'orgue d'un nouveau paradigme du développement

Comme l'analyse Armand Rioust de Largentaye (AFD) dans son essai intitulé Regards sur la terre 2015, Construire un monde durable, le « moment 2015 » est à la croisée de l'agenda du développement et de l'environnement. Il constitue un moment historique que l'on compare même au « moment Bretton Woods », tant il a concentré les énergies et affirmé un nouveau modèle de développement, horizontal et incluant tous les acteurs.

· Lancement des Objectifs de Développement Durable (ODD) : universalité et horizontalité

Adoptés officiellement le 25 septembre 2015 par l'Assemblée générale des Nations unies, les ODD reprennent les fondamentaux des huit Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), mais s'appuient davantage sur Stockholm et Rio, et sur les idées « universelles » de solidarité véhiculées par les ONG au sein des instances multilatérales internationales. Les dix-sept ODD⁶⁴ s'assimilent donc à l' « ACTION 21 » déjà évoquée ; ils intègrent de nouvelles dimensions, inexistantes pour les OMD : le climat, la gouvernance, les inégalités. On y reconnaît aisément les trois « piliers » du développement durable (social, économique et environnemental). Ils comportent un caractère global et doivent donc s'appliquer aussi bien aux pays riches qu'aux pays pauvres.

Pourquoi des ODD ? La réponse est simple : à cause du succès des OMD ; non pas en termes de réalisation des objectifs, puisque la plupart des OMD n'ont pas été atteints (celui qui l'a été de la façon la plus manifeste, i.e. la réduction de la pauvreté de moitié par rapport à 1990, l'a été en grande partie grâce à un seul pays : la Chine). Mais ce succès se comprend en termes de remobilisation de l'opinion en faveur de l'aide au développement.

Enfin, la question que soulèvent les ODD, à travers l'intégration des dimensions du développement, est, encore plus qu'auparavant, celle de la cohérence des politiques. Universels, ces objectifs sont donc aussi locaux, et relèvent de la responsabilité non seulement des différents États mais aussi du tissu économique, de la société civile... Ils favorisent une nouvelle dynamique de partenariat mondial et national pour le développement durable, notamment à travers l'objectif n°17 : « Des partenariats efficaces

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⁶⁴ Cf. Annexe 5 : Les 17 ODD illustrés.

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entre les gouvernements, le secteur privé et la société civile sont nécessaires pour un programme de développement durable réussi [É] Ils sont nécessaires au niveau mondial, régional, national et local. »

· De Monterrey à Addis Abeba : modernisation des mécanismes de financement pour le développement durable

La troisième⁶⁵ conférence sur le financement du développement, qui s'est tenue à Addis Abeba du 13 au 16 juillet 2015, s'est conclue sur l'adoption du « Programme d'Action d'Addis Abeba », approuvé le 28 juillet par l'Assemblée Générale des Nations unies.

Le Consensus de Monterrey⁶⁶, adopté en 2002 deux ans après l'adoption des Objectifs du Millénaire pour le Développement, avait identifié les axes d'intervention pour mobiliser les ressources financières nécessaires à l'atteinte des objectifs de développement fixés par la communauté internationale. Il préconisait ainsi d'accroître la mobilisation des ressources financières nationales, de stimuler les investissements directs étrangers et le commerce international, d'augmenter l'aide publique au développement (relance de l'objectif 0,7%) et de traiter les questions de soutenabilité de la dette (initiative « Pays Pauvres Très Endettés »).

Le Programme d'Action d'Addis Abeba s'inscrit naturellement dans la continuité du Consensus de Monterrey, tout en présentant des évolutions majeures liées à l'agenda post 2015 et à la modernisation des outils de financement du développement.

En effet, le texte reconnaît d'abord l'universalité des Objectifs de Développement Durable, qui s'appliqueront à tous les pays du monde, et reconnaît la nécessité d'actions et de réponses spécifiques et innovantes. Il promeut ainsi des outils de financement multi-acteurs, à effets « levier » pour l'investissement. L'APD, dont le volume a augmenté depuis Monterrey, demeure un outil prioritaire pour les PMA et les États fragiles, mais peut également susciter la mobilisation de financements additionnels provenant d'autres sources, publiques et / ou privées. L'engagement de l'Union Européenne sur l'objectif du

⁶⁵ 1- Monterrey (2002), 2- Doha (2008) et 3- Addis Abeba (2015).

⁶⁶ Cf. Rapport de la Conférence de Monterrey : http://www.ipu.org/splz-f/ffd08/monterrey.pdf

0,7 % est réaffirmé, et les autres pays de l'OCDE sont encouragés à en faire de même.

Enfin, le Programme d'Action met en avant le rôle de la philanthropie et des ONG, les montages en partenariats publics-privés (PPP), et plus généralement la combinaison de ressources publiques et privées.

Négociations sur le réchauffement climatique

La 21^è Conférence des Parties à la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques a eu lieu à Paris du 30 novembre au 12 décembre, et s'est conclue par un consensus sur l'accord de Paris limitant le réchauffement climatique à deux degrés. Cet accord se situe dans la lignée des ODD et de la Conférence d'Addis Abeba puisqu'il réaffirme la nécessité d'une union de toutes les forces (publiques, privées et issues de la société civile) pour faire face au défi climatique. La forte mobilisation autour de cet événement (groupes de travail ad hoc entre Ministres, Sherpas, ONG, etc.) ont permis une co-construction entre l'État et les ONG et ont donc d'autant plus renforcé le partenariat en faveur du développement international.

Ainsi, ces trois grandes échéances multilatérales de 2015 ont défini un agenda très ambitieux pour la communauté internationale. L'ampleur de ces défis interpelle tous les acteurs du développement (gouvernements, secteur privé et ONG) dans leur capacité à travailler à l'unisson. En effet, comme le rappelle Henri de Cazotte⁶⁷, « le partenariat est un des éléments essentiels crédibilisant la mise en oeuvre des accords universels de 2015 ».

Ces dynamiques internationales ont concouru aux évolutions de taille à l'oeuvre au niveau national français, que l'on abordera dans une prochaine partie.

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⁶⁷ De Cazotte Henri (Agence Française de Développement), Chercher l'accord sur l'aide publique au développement, 2017, p. 16.

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2) Des évolutions déterminantes au niveau national

Les contextes international et national sont interdépendants, se répondent l'un l'autre. Les évolutions au niveau mondial, que l'on peut lire en deux temps (les années 1990 et le « moment 2015 ») ont influé sur la structure du milieu associatif français d'une part, et sur les initiatives du gouvernement d'autre part. Dans cette sous-partie, nous allons examiner ces reconfigurations du partenariat entre État français et associations de solidarité internationale.

2.1) Renouveau structurel des associations de solidarité internationale

En écho aux mouvements internationaux qui ont vu les ONG internationales⁶⁸ s'unir pour porter un plaidoyer fort, les ASI françaises ont emboîté le pas, depuis le début des années 1990, et se sont organisées en réseaux suivant l'idée que « plus on est nombreux, plus on a de poids ».

Réseautage des associations de solidarité internationale : une stratégie d'influence

La société civile française est riche. Les ASI ont une vraie expertise, un savoir-faire, mais leur secteur est aussi disparate, éclaté, ce qui nuit à leur efficacité : difficulté de coordination, difficulté de visibilité dans les médias, difficultés de dialogues avec les pouvoirs publics. Au sein même des acteurs du monde associatif, on constate une faible connaissance mutuelle, sauf dans les réseaux d'affinités (origines proches, collaborations, etc.). On peut donc raisonnablement s'égarer dans le paysage associatif français, au sein duquel les grandes ONG font finalement office de repères, tant pour le grand public que pour les pouvoirs publics.

Les ASI ont donc compris depuis une vingtaine d'années que si elles restaient isolées, leur voix ne comptait pas. Avec les grands événements internationaux et les prises de position remarquées des ONG internationales, cette question de plaidoyer et d'influence des pouvoirs publics est devenue très importante. Elles se sont donc organisées en réseaux dès le début des années 1990, afin de se renforcer, se coordonner et monter en compétence.

⁶⁸ Surtout les ONG britanniques, qui sont très organisées et portent un plaidoyer puissant. Leur structuration historique par collectif leur a permis de faire prendre conscience de leur rôle politique.

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Les réseaux permettent surtout d'apaiser les relations avec les pouvoirs publics. Avec cette structuration en collectifs, le dialogue avec les pouvoirs publics est recherché, enrichi, alors qu'avant il était davantage dans la confrontation. Il n'en est pas moins efficace pour autant. Il y a par exemple le cas de l'économie sociale et solidaire (ESS) : alors que c'était une thématique peu visible il y a encore dix ans, aujourd'hui, personne ne remet en cause l'ESS et une loi y est dédiée (loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014⁶⁹). D'autres exemples de plaidoyers réussis des ONG se retrouvent dans les engagements de François Hollande pendant sa campagne et son quinquennat 2012-2017.

Le partage des réflexions, des expériences, des méthodologies et des pratiques inter-ASI concourent à un débat sans cesse renouvelé sur les différents champs de la solidarité internationale.

Principaux collectifs et soutiens de l'État

Les pouvoirs publics ont également encouragé cette structuration du milieu associatif. Depuis vingt ans, l'État a en effet soutenu la création de collectifs et de plateformes associatives formelles constituées en association loi de 1901, chargés de coordonner le dialogue inter-associatif et facilitant ainsi la collaboration entre milieu associatif et pouvoirs publics français. Aujourd'hui, le paysage est riche de ces structures ⁷⁰ , et transparent. Chaque collectif a une raison sociale claire, une gouvernance clairement constituée (CA, Bureau...) ; les pouvoirs publics ont veillé à n'encourager aucune concurrence entre collectifs de même nature ; la plus-value de chacune d'entre-elles doit être démontrée et le soutien financier des pouvoirs publics fait l'objet d'une négociation annuelle approfondie.

Voici deux fédérations majeures d'associations (loi de 1901) chargées de mobiliser et de représenter les ASI françaises auprès des pouvoirs publics français :

- Coordination SUD, déjà mentionnée dans ce mémoire, est la coordination nationale des ONG françaises de solidarité internationale.

Fondée en 1994, elle rassemble aujourd'hui plus de cent-soixante-dix ONG humanitaires,

⁶⁹ Cf. p. 38.

⁷⁰ Cf. Annexe 11 : Autres collectifs financés par l'État français.

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d'aide au développement, de protection de l'environnement, de défense des droits humains mais aussi d'éducation au développement. Aujourd'hui, CSUD est le plus gros collectif d'ASI. Elle est l'interlocuteur privilégié du MEAE et de l'AFD en matière de relations avec la société civile et participe à titre d'observateur aux comités de pilotage des projets de la DGM/CIV. Elle contribue aussi à renforcer la présence non gouvernementale française dans les grandes conférences internationales. Le MEAE soutient cette coordination depuis sa création.

- Le Centre de Recherches et d'Information pour le Développement (CRID)

Fondé en 1993, le CRID est un collectif regroupant cinquante-trois associations (parmi lesquelles notamment le CCFD-Terre Solidaire, la CIMADE ou encore le Secours Populaire). Chargé d'organiser la concertation entre ses membres impliqués dans des actions en France d'éducation au développement, le CRID est un collectif puissant et très structuré qui s'est repositionné récemment comme chef de file en matière d'éducation au développement. Le CRID a également pour vocation de coordonner l'implication des ASI françaises dans les grands débats internationaux (G8, Forum social mondialÉ⁷¹) ainsi que leur action de lobbying. Membre fondateur de Coordination SUD et représenté à son conseil d'administration, le CRID renforce la concertation entre les ASI et publie régulièrement des documents d'information et de réflexion, notamment via la revue Crid'infos et les Cahiers de la solidarité. Le MEAE et l'AFD soutiennent également ce collectif : environ 5 % de son budget⁷² est issu de ces institutions.

Ainsi, les évolutions mondiales depuis 1990 et la globalisation et complexification des enjeux de la planète, ont amené les ASI à se structurer, en développant des plateformes et des coalitions pour peser sur les décisions - tant au niveau français qu'international - et interpeller les acteurs publics sur le respect de leurs engagements, ou leur absence d'engagement.

⁷¹ Le Forum Social Mondial (FSM) a ouvert depuis 2001, à la demande des ONG, un espace de débat pluriel et démocratique entre mouvements sociaux, ONG, syndicats, où sont proposées des alternatives de développement et où sont articulées les actions des différents acteurs. Ce lieu de rencontre permet d'apprécier les courants portés par les organisations non gouvernementales, les syndicats et les élus de collectivités territoriales.

⁷² Subvention 2014 : 55 000 Eur. Budget de l'association 2014 : 1 004 438 Eur.

2.2) Un cadre politique et institutionnel français porteur : le quinquennat 20122017 engagé en faveur du développement et de la solidarité internationale

Sous l'impulsion des changements internationaux mentionnés précédemment, les modalités du dialogue entre pouvoirs publics français et ASI ont sensiblement évolué au cours de ces dernières années, vers l'émergence d'un partenariat plus horizontal. En effet, en plus du doublement de l'APD qui transite par les ASI promis par Hollande en 2012 et quasiment effectué (1,9 % à 3,2 % entre 2012 et 2016), d'autres évolutions conséquentes ont été impulsées en France.

L'année 2012 constitue une étape importante puisqu'à l'initiative de Pascal Canfin (Secrétaire d'État au Développement et à la Francophonie) des Assises du développement et de la solidarité internationale⁷³ ont été organisées. La tenue de ces Assises a été l'un des engagements de la campagne de François Hollande. Elles se sont réparties de novembre 2012 à mars 2013 et ont réuni plus de six-cents représentants de l'État, de collectivités territoriales et d'ONG autour de tables rondes sur les thématiques suivantes : la vision du développement après 2015, année d'horizon des OMD ; le renforcement de l'efficacité et la transparence de l'aide ; la cohérence des politiques publiques en faveur du développement ; et enfin le renforcement des partenariats avec les acteurs non-gouvernementaux du développement et de la solidarité internationale. Au total, dix-neuf réunions ont eu lieu, avec plus de deux-cent-cinquante contributions écrites.

De ces Assises ont découlé plusieurs initiatives essentielles.

Des évolutions législatives et administratives

Tout d'abord, la toute première loi d'orientation et de programmation relative au développement et à la solidarité internationale (LOP-DSI - loi n°2014-773) a été adoptée par l'Assemblée nationale le 7 juillet 2014. Cette loi était une revendication centrale des ASI depuis des années. Elle « reconnaît le rôle et la complémentarité de l'ensemble des acteurs impliqués dans la politique de développement et de solidarité internationale » et dispose que les organisations de la société civile bénéficient d'une expérience, d'une

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⁷³ Les premières depuis 1997.

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expertise et d'une implication fortes dans la politique de développement et de solidarité internationale de la France. Elle définit également les priorités de la politique française de coopération et fixe l'effort budgétaire national en faveur du développement pour un cheminement crédible vers les 0,7 % d'ici les cinq prochaines années.

Parallèlement à cette loi d'orientation et de programmation, un certain nombre de progrès sont faits dans le sens d'une meilleure reconnaissance du milieu associatif engagé dans la solidarité internationale. Plusieurs exemples en témoignent : d'abord, le 21 juillet 2014, une loi sur l'économie sociale et solidaire (ESS) est promulguée. Cette dernière dispose que l'ESS est un mode d'entrepreneuriat spécifique que les sphères publique et privée doivent encourager en partenariat avec les acteurs associatifs. Ensuite, cette même année, le label « Grande cause nationale » est attribué à l'engagement associatif. Ce label a notamment permis à nombre d'associations d'obtenir des diffusions gratuites sur les radios et télévisions publiques pour organiser des campagnes faisant appel à la générosité du public.

Cette rénovation du partenariat s'inscrit plus généralement dans la démarche du « choc de simplification » portée par le gouvernement vis-à-vis des associations. Deux rapports parlementaires de 2014 ont d'ailleurs été consacrés à cette question : le rapport de la commission d'enquête parlementaire présidée par M. Alain Bocquet sur les difficultés du monde associatif, et le rapport de M. Yves Blein sur les simplifications à mettre en place pour les associations. Ainsi, à l'occasion du comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté du 6 mars 2015, l'ancien Premier ministre Manuel Valls a annoncé un « New Deal » avec le secteur associatif. Ce dernier repose sur 4 actions phares :

- Une ordonnance (n°2015-904 publiée le 23 juillet 2015) visant à alléger le quotidien des associations. Celle-ci comporte des dispositions d'ordre général portant simplification des procédures de création, de transformation, de déclaration et d'agrément des associations et des fondations ainsi que des dispositions relatives au financement des associations et fondations. L'article 7 simplifie les demandes de subvention des associations en rendant homogène la présentation de ces demandes auprès des financeurs publics sur la base d'un formulaire unique. L'article 8 rénove quant à lui la procédure de déclaration d'appel public à la générosité instituée par la loi n° 91-772 du 7 août 1991 au regard de l'évolution des pratiques. Les autres ar-

ticles concernent particulièrement les associations sportives et celles relevant de la loi du 9 décembre 1905 (associations cultuelles).

- Une circulaire (n°5811-SG publiée le 29 septembre 2015) visant à décliner la mise en oeuvre opérationnelle de la charte des engagements réciproques entre l'État, les associations et les collectivités territoriales⁷⁴. En effet, Manuel Valls avait signé en février 2014 une charte d'engagements mettant en avant le rôle essentiel des associations dans la société, avec pour objectifs de conforter la place des associations et des citoyens au sein des instances de concertation ; rendre plus lisibles et transparents les critères de subventions ; favoriser la création de lieux d'accueil, d'information et de conseil aux associations.

Les enjeux de cette circulaire sont de sécuriser le recours au subventionnement comme mode privilégié de contractualisation entre les associations et les collectivités publiques et de mieux assurer la compatibilité du modèle français de la subvention avec le cadre communautaire (réglementation européenne relative aux aides de l'État). Le téléservice de demande de subvention en ligne est appelé à se développer et à se substituer aux demandes de subvention papier. Un groupe de travail composé de représentants du secteur associatif, de collectivités territoriales et de différents départements ministériels avait été installé fin 2014 par la Direction de la jeunesse de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) du ministère de la Ville, de la Jeunesse et des Sports. La circulaire a désigné un correspondant chargé de la vie associative dans chaque ministère pour suivre les engagements de l'État dans leurs champs de compétence respectifs.

- Des mesures visant à favoriser l'engagement bénévole, notamment celui des actifs (le sujet a fait l'objet d'un rapport d'un groupe de travail piloté par le ministère de la Ville, de la Jeunesse et des Sports et l'association Le Rameau) à travers la « réserve citoyenne » lancée le 12 mai 2015.

- De nouveaux crédits dégagés pour le secteur associatif, ciblant plus particulièrement les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

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⁷⁴ Consultable ici : http://www.associations.gouv.fr/IMG/pdf/CharteEngagementsReciproques.pdf

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Enfin, le 29 décembre 2016, la nouvelle loi de finances a fait appliquer le Crédit d'impôt pour la compétitivité de l'emploi (CICE) au secteur associatif⁷⁵ à partir de janvier 2017. Cette décision, bien que tardive (elle intervient trois ans après le CICE destiné aux entreprises), est révélatrice d'un effort de l'État, ou tout du moins, d'une prise de conscience de ce dernier que les associations constituent une force économique qu'il est pertinent de renforcer⁷⁶. Le système d'emplois aidés pour les associations a également été réaffirmé par le gouvernement Hollande, alors que le nombre de contrats aidés enregistrés avait fortement baissé en 2010 sous Sarkozy suite à la restriction du montant de l'aide versée par l'État.⁷⁷

· Des évolutions stratégiques

Un espace de concertation entre le gouvernement et la société civile, le Conseil National du Développement et de la Solidarité Internationale (CNDSI)⁷⁸, a été créé en 2014 par l'article 4 de la LOP-DSI qui dispose que « la France reconnaît le rôle et la complémentarité de l'ensemble des acteurs impliqués dans la politique de développement et de solidarité internationale, notamment les organisations non gouvernementales, les collectivités territoriales et les entreprises ». Héritier du HCCI, ce Conseil est une instance politique et stratégique de haut niveau qui a pour vocation de permettre le dialogue régulier et ouvert entre l'État et l'ensemble de la société civile sur les objectifs, orientations et moyens de la politique française de développement. Les ASI y sont donc représentées et très actives. Le CNDSI rassemble cinquante-trois personnalités répartis en sept collèges, représentant : les organisations non gouvernementales de solidarité internationale ; les parlementaires ; les collectivités territoriales ; les organisations syndicales ; les représentants d'employeurs ; les acteurs économiques intervenant dans le champ de la

⁷⁵ Intitulé « Crédit d'impôt de taxe sur les salaires » (CITS) pour les organismes à but non lucratif.

⁷⁶ Interview de Philippe Jahshan, Président de Coordination SUD, dans Humanité : http://www.humanite.fr/dommage-que-les-associations-naient-pour-lheure-pas-dinterlocuteur-au-gouvernement-636356

⁷⁷ Cependant, la tendance semble encore s'inverser puisque la Ministre du Travail Muriel Pénicaud a annoncé le 9 août dernier que le nombre de contrats aidés passerait de 456 000 à 280 000 pour 2018.

⁷⁸ Le site France Diplomatie héberge dorénavant un espace dédié à ce Conseil : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/societe-civile-et-volontariat/le-conseil-national-pour-le-developpement-et-la-solidarite-internationale-cndsi/

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solidarité internationale ; les organismes de recherche scientifique ; et enfin huit personnalités étrangères (dans une perspective d'ouverture en direction des partenaires internationaux). Le secrétariat du Conseil est assuré par la DGM/CIV.

Le CNDSI était à l'origine organisé une fois par an. Cependant, depuis 2015 et la préparation des grands rendez-vous internationaux, il a trouvé sa vitesse de croisière et a atteint un rythme de trois réunions par an. L'instance a donc joué un rôle de catalyseur des dialogues stratégiques entre ASI et pouvoirs publics lors des négociations internationales. En complément de ces réunions formelles trimestrielles, des groupes de travail ad hoc ont vu le jour, sur des thématiques transversales identifiées par les membres du CNDSl. Leurs conclusions sont traduites en notes à l'attention du MEAE et de l'AFD. La prochaine réunion aura lieu le 14 septembre 2017 et inscrira vraisemblablement à son ordre du jour la question du récent gel des crédits de l'APD annoncé par Gérald Darmanin.

La volonté de renforcer la collaboration entre pouvoirs publics et ASI s'est également confirmée dans le plan d'orientation stratégique (POS) de l'AFD pour la période 20122016. L'Agence y définit le développement des partenariats avec les ASI comme l'une de ses priorités. Le POS affirme l'attachement de l'AFD aux relations avec les ASI et souligne sa volonté de renforcer le dialogue sectoriel et le cofinancement des projets des ONG françaises, tout en respectant leur indépendance et leur droit d'initiative.

Par ailleurs, en novembre 2013 est adopté le premier cadre d'intervention transversal (CIT) qui définit les grandes modalités politiques du partenariat entre l'AFD et les ASI pour la période 2013-2016.

Ce document couvre de manière transversale le secteur des associations de solidarité internationale et se concentre particulièrement sur les instruments financiers dédiés aux ASI pour leur donner un cadrage général. L'élaboration de ce CIT, qui s'inscrit dans le contexte de l'annonce du doublement de l'enveloppe réservée au financement des initiatives des ASI, a permis la tenue de nombreuses réunions de concertation et a été saluée par l'ensemble des parties prenantes (ASI, parlementaires, syndicats, entreprises...). Sa principale finalité a été de valoriser l'expertise et la capacité d'influence des ASI et d'améliorer le dispositif de financement de leurs initiatives, tout en veillant à intégrer pleinement leur action dans l'ensemble des activités de l'AFD.

Le CIT a finalement joué un rôle d'accélérateur. Sur la période 2013-2016, le partenariat entre l'AFD et les ASI s'est effectivement renforcé et diversifié, pour inclure :

- Un dialogue institutionnel de haut niveau porté par la Direction générale de l'AFD lors de rencontres régulières avec Coordination Sud, sur les enjeux de l'agenda international et français en matière d'aide au développement, ainsi qu'avec les ASI de plaidoyer sur leurs grands thèmes d'interpellation des institutions, en France comme à l'international ;

- Un dialogue sectoriel informel, qui s'est nourri des discussions autour d'un agenda international particulièrement riche. Le dialogue s'est fortement développé dans les secteurs traditionnels de collaboration entre l'AFD et les ASI comme l'agriculture, l'éducation, la formation professionnelle, la santé, l'eau et assainissement, et plus récemment le climat et l'environnement. Il doit encore se développer dans les nouveaux secteurs d'intervention de l'AFD (gouvernance et droits humains, numérique, éducation au développement et à la solidarité internationale, etc.) ;

- Une production de connaissances partagée, à travers de nombreuses études et évaluations, permettant d'affiner la connaissance par l'AFD des interventions des ASI, de leurs valeurs ajoutées et des innovations qu'elles développent. Elle a favorisé des analyses croisées entre acteurs sur leurs pratiques respectives de développement, contribuant ainsi à leur enrichissement mutuel. Actuellement, une réflexion est en cours concernant la création d'un comité technique, sur le modèle de l'actuel comité technique « Foncier et développement », qui regrouperait les ASI, les institutions de recherche et l'AFD avec la participation régulière d'acteurs du Sud. Ce comité constituerait un lieu d'échange et de concertation et permettrait la définition conjointe de questions de recherche.

Quant à la collaboration financière entre l'AFD et les ASI, elle a représenté un montant significatif de 384 M Eur de subventions sur la période 2013-2016, dont 63% ont été financés par le dispositif « Initiatives ONG ». En 5 ans, ce dispositif a augmenté de 83%, passant de 45 M Eur en 2012 à 77 M Eur en 2017. Les subventions hors dispositif « Initiatives ONG » ont également cru, de 32M€ à 65M€ sur la période (soit + 103%).

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Au cours de ces dernières années, l'AFD a donc mis en place les bases d'une relation

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partenariale solide avec les ASI, tant au niveau du dialogue que des collaborations intellectuelles et financières. Ces dynamiques ont favorisé une acculturation réciproque entre l'AFD et les ASI, lui permettant de mieux appréhender leur valeur ajoutée.

Enfin, le Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères a édité, pour la première fois de son histoire, un document politique reconnaissant la valeur et le rôle majeur de la société civile, au côté de la force publique, en matière de développement. En effet, les conclusions du dernier CICID du 30 novembre 2016 avaient recommandé l'élaboration d'un Document d'Orientation Politique (DOP)⁷⁹ au premier semestre 2017 pour préciser les ambitions de la contribution des acteurs de la société civile à la politique française en matière de coopération internationale et de développement. La construction de ce document a donc été pilotée par la DGM/CIV (précédemment citée), en concertation étroite avec l'ensemble des directions du Ministère, de l'AFD ainsi que les représentants des associations via le CNDSI.

Le livrable, publié le 17 mars 2017 et soutenu par l'ancien Ministre Jean-Marc Ayrault :

- constitue le premier cadre de partenariat entre le MEAE et les associations engagées dans l'aide au développement et la solidarité internationale.

- souligne l'importance de l'attribution de moyens publics aux ONG et répond en cela au plaidoyer des collectifs tels que Coordination SUD.

- formalise la reconnaissance du rôle incontournable des ONG dans l'aide française au développement.

- rappelle la nécessité de consolider la relation avec les ONG qui constitue l'un des axes forts de l'adaptation aux évolutions profondes de la vie internationale et doit devenir un levier essentiel de la diplomatie de la France.

- s'engage à poursuivre les efforts d'augmentation de l'APD transitant par les ONG françaises, en vue de se rapprocher progressivement de la moyenne des pays de l'OCDE.

⁷⁹ Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, Document d'orientation politique relatif au partenariat entre le ministère des affaires étrangères et la société civile, mars 2017.

Consultable ici : Document d'Orientation Politique relatif au partenariat entre le Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères et la société civile

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- fixe les ambitions et les contours du partenariat avec les ONG.

- appelle à un décloisonnement des acteurs et des enjeux de développement au service d'une coopération plus efficace et d'une diplomatie plus globale.

Ainsi, la volonté, sur le plan national, de renforcer les ASI à travers un appui renouvelé et d'instaurer un dialogue régulier renvoie aux transformations profondes à l'oeuvre sur la scène internationale depuis les années 1990. À travers ces récentes évolutions, la place des ASI dans la politique de développement et de coopération internationale française s'est progressivement imposée.

La prise de conscience actuelle est forte. En effet, les crises mondiales se multiplient et se chronicisent. Leurs durées se prolongent, leurs effets se propagent et leurs intensités varient. Leur fondement socio-politique caractérise de façon accrue les enjeux de cohésion sociale qui les sous-tendent. Les ONG restent fortement exposées et interpellées pour y faire face, et les États savent donc tout l'intérêt d'abandonner les politiques en silo et de collaborer avec ces acteurs. Ils reconnaissent désormais leur double rôle :

- de mobilisation des opinions publiques et de plaidoyer auprès des autorités pour influencer les politiques nationales et peser sur les négociations internationales.

- d'acteur de terrain, ayant une perception globale des besoins des populations, et capable de mettre en oeuvre des actions de développement, d'interventions humanitaires ou encore de fournir de l'expertise.

De plus, d'un point de vue purement stratégique, il apparaît qu'un État renforce la légitimité de sa politique étrangère auprès des opinions publiques en acceptant la dissonance des ONG et en intégrant leurs contributions dans les processus de décision. Le transfert progressif de la décision à un ensemble supranational rend indispensable que des organismes intermédiaires comblent la distance entre le corps social et les élites et fassent entendre auprès de ces dernières les questionnements des sociétés civiles, afin de prévenir les révoltes potentielles. Finalement, plutôt qu'à un affaiblissement de l'État, les ASI contribuent à son renforcement, si celui-ci joue le jeu. Les décideurs concernés ont pris toute la mesure de l'importance des ONG, et du nécessaire renforcement de ce partenariat.

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Cependant, la tendance des autorités politiques à développer une coopération croissante avec le secteur non gouvernemental peut également traduire une intention de contrôle du mouvement social, une volonté de domestiquer le potentiel perturbateur des ASI. Nous allons, entre autres, aborder ce risque dans la dernière sous-partie.

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3) Points de vigilance à l'égard de ce partenariat renouvelé

Si ces récentes évolutions montrent un progrès dans les relations entre l'État français et les associations de solidarité internationale, il n'en existe pas moins certains écueils qu'il faut prendre en compte.

En effet, les nouveaux contours de ce partenariat questionnent l'indépendance des ASI et les logiques de professionnalisation qui rendent poreuse la frontière entre monde lucratif et tissu associatif.

3.1) L'enjeu de l'indépendance des associations de solidarité internationale

Comme on l'a vu, les compétences en matière de solidarité internationale ne sont aujourd'hui plus le monopole des États. Les ASI sont reconnues par les États et souvent même soutenues par l'État, malgré l'appellation d'organisation « non gouvernementale ». La question de leur indépendance est donc cruciale. Si la spécification de « non gouvernemental » n'exclut en rien les liens qui les unissent, elle suppose en tout cas que les relations avec l'État ne relèvent pas d'une forme de subordination ou de tropisme.

Cependant, cette question mérite réflexion dans la mesure où les ASI sont des bénéficiaires de subventions publiques, et par ailleurs fortement demandeuses de leur augmentation. Cette revendication fait d'ailleurs partie de leur plaidoyer constant.

Les ambivalences des relations entre bailleur et bénéficiaires

Depuis les années 1970-1980 et la « crise de l'État providence » avec la diminution de ses pouvoirs régaliens, l'État a eu tendance à déléguer davantage de fonds et de compétences aux structures privées, et les associations ont vu leur champ d'intervention s'amplifier. Outre l'impact positif de cet accroissement des ressources analysé dans les parties précédentes, il ne faut pas perdre de vue que plus les associations reçoivent des financements publics, plus elles sont dépendantes des volontés publiques, et moins elles ont intérêt à s'opposer à l'État.

Ici encore, seules les grosses ASI très connues et appréciées du grand public peuvent se permettre de refuser l'aide de l'État. En France, la seule qui soit totalement exempte de subventions est Médecins Sans Frontières (MSF). D'autres essayent de limiter la part de

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ressources publiques (le CCFD-Terre Solidaire la limite à 10 %). Jean-Hervé Bradol, ancien président de MSF, qualifie les ONG bénéficiaires de crédits publics d'« ONG-BTP » ou encore de « godillots », sous-entendant que ces structures sont finalement des sous-traitants de Paris, c'est-à-dire de leur bailleur⁸⁰. Enfin, il faut noter que certaines ASI ne sont pas du tout « non gouvernementales », et sont officiellement adjointes de l'État. C'est le cas de la Croix-Rouge française par exemple, association loi de 1901 qui a le statut d'auxiliaire des pouvoirs publics.

On peut donc aisément remettre en question le fait que les projets, les objectifs et les méthodes des associations de solidarité internationale soient différents de ceux des gouvernements, dans la mesure où ce dernier est leur bailleur. Un rapport de force est instigué de facto. Par exemple, les projets « Initiatives ONG » de la DPO de l'AFD ne sont pas financés s'ils vont à l'encontre de la position politique de la France sur tel ou tel sujet. L'ambassadeur du pays concerné doit d'ailleurs exprimer un « avis d'opportunité » positif ou négatif pour valider le projet avant la commission AFD.

Ces projets, censés correspondre au « droit d'initiative » des ASI, sont en fait menés de manière à être en adéquation avec les orientations françaises. En 2016, 72,8 % des subventions publiques allouées aux ASI ont permis de mettre en place des projets correspondant aux thématiques prioritaires de la France (définies par le CICID de 2013). De la même façon, 36,3 % des financements sont dédiés à des projets mis en oeuvre dans les « pays pauvres prioritaires » définis par la France⁸¹.

Associations de solidarité internationale : opérateurs de l'État ou contre-pouvoirs ?

Philippe Jahshan, Président de Coordination SUD, a déclaré en octobre 2016 : « Nous n'avons pas vocation à remplacer l'État, nous n'avons pas vocation à devenir des béquilles sociales ou à reprendre à bas prix ce que l'État ne souhaite ou ne peut plus faire »⁸². En effet, beaucoup d'ASI arguent que le dialogue qu'entretient l'État avec elles est

⁸⁰ Article de Youphil du 12/04/2013 : http://www.youphil.com/fr/article/06370-ong-argent-independance-humanitaire

⁸¹ Cf. Étude quantitative de la DGM/CIV (MEAE) sur les fonds publics transitant par les ONG (actualisation 2016) : http://www.data.gouv.fr/fr/datasets/r/3db5564a-9106-4307-8b74-76c24273172f

⁸² Interview de Philippe Jahshan, Pésident de Coordination SUD, sur le forum du CIDES : http://www.chorum-cides.fr/actualite/philippe-jahshan-president-du-mouvement-associatif-nous-ne-sommes-pas-les-prestataires-de-politiques-publiques-en-recul/

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opportuniste et à sens unique, c'est-à-dire que la puissance publique les considère avant tout comme des opérateurs. Cependant, elles-mêmes renforcent cet écueil malgré elles. Par exemple, à l'occasion du plaidoyer de CSUD pour la campagne présidentielle de 2017, les associations ont revendiqué une augmentation des financements qui leur sont destinés. Pour appuyer cette demande, CSUD souligne que l'insuffisance actuelle des financements aux ASI oblige ces dernières à se tourner vers des bailleurs étrangers en s'adaptant à leurs priorités (qui ne sont pas forcément celles de l'État français). Cet argument à double tranchant illustre bien le positionnement ambigu des ASI vis-à-vis de l'État, puisqu'il revient à positionner celles-ci comme exécutantes de la diplomatie d'influence, en contradiction avec leur forte revendication d'indépendance. Dans un communiqué de presse de décembre 2016⁸³, Coordination SUD s'est même félicité des conclusions du CICID du 30 novembre 2016, qui consacrent le rôle des ASI dans la « mise en oeuvre de la politique de développement du gouvernement français ».

La complicité croissante entre l'État et les associations de solidarité internationale, que ce soit par les processus de financements ou bien la multiplication des instances de concertation, ne doit pas « dépolitiser » les associations et faire oublier que leur but premier est l'intérêt général, et pour l'atteindre, parfois même la lutte contre certaines actions des États.

Les événements survenus à Calais en juin dernier⁸⁴ prouvent cependant que l'identité militante des associations est toujours présente et que celles-ci peuvent se rebeller contre l'État. En effet, onze associations (parmi elles le Secours catholique, Care France, La Cimade et la Ligue des Droits de l'homme), pourtant bénéficiaires de fonds publics, n'ont pas hésité à porter plainte contre l'État devant le tribunal administratif de Lille, afin d'exiger des autorités un « minimum d'humanité » vis-à-vis des réfugiés : de l'eau potable, l'accès à des toilettes et de quoi se nourrir de façon minimale. Cette action intervient après les recours déposés par la commune de Calais et le Ministère de l'Intérieur début juillet, qui avaient refusé d'appliquer la décision du tribunal administratif ordonnant, fin juin, que les réfugiés aient accès aux services basiques quotidiens. Le Conseil d'État dénonce

⁸³ Communiqué de presse de CSUD 02/12/2016 : https://www.coordinationsud.org/communique-de-presse/feuille-de-route-de-politique-francaise-matiere-de-developpement-avancees-encourageantes-ambiguites-demeurent/

⁸⁴ Cf. Article de Libération 15/06/17 http://www.liberation.fr/france/2017/06/15/a-calais-les-associations-attaquent-l-etat-en-justice-pour-inhumanite 1577141

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finalement une « atteinte grave et illégale à une liberté fondamentale » et donne gain de cause aux associations et aux migrants.

Ainsi, bien que le rapprochement entre l'État et les ASI comporte des biais, les faits précédemment cités nuancent l'assujettissement des associations aux pouvoirs publics. Finalement, on peut dire que les ASI sont « autant soumises aux normes dominantes qu'elles contribuent à les définir⁸⁵ ». Cette position intermédiaire dans laquelle se situent les ASI les expose à des contraintes lourdes autant qu'elle leur confère un pouvoir original, une capacité d'influence déroutante, car hybride.

D'ailleurs, si les ASI doivent s'appliquer à rester des contre-pouvoirs, elles n'ont pas vocation à devenir des adversaires de l'État. Leurs fins sont d'agir au nom des causes qu'elles défendent et, s'il le faut, agir auprès des États pour qu'ils s'y investissent. Cela confirme les propos de Philippe Jahshan⁸⁶ : « Nous pouvons être à la fois acteurs de l'innovation et aiguillons des pouvoirs publics. L'objectif est de travailler à un partenariat qui crée la complémentarité, plutôt que d'être les prestataires de politiques publiques en recul ».

⁸⁵ Hervé Estelle, Mémoire de fin d'études, Contraintes et pouvoir des ONG contemporaines, IEP de Toulouse, 2010, p. 88.

⁸⁶ Interview de Philippe Jahshan, Pésident de Coordination SUD, sur le forum du CIDES : http://www.chorum-cides.fr/actualite/philippe-jahshan-president-du-mouvement-associatif-nous-ne-sommes-pas-les-prestataires-de-politiques-publiques-en-recul/

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3.2) La professionnalisation des associations en France : un glissement vers le monde de l'entreprise ?

Sur le modèle des grosses ONG anglo-saxonnes, les ASI se sont professionnalisées.

De quoi parle-t-on lorsque l'on évoque la professionnalisation ? Il s'agit de transformer une activité pour la rendre plus « professionnelle ». Si l'on se réfère au monde des entreprises, cela revient à instaurer de profondes modifications et des règles rigoureuses sur différents plans : le budget, la stratégie d'action et de positionnement, la communication, les ressources humaines, etc.

· Une croissante logique de marché

La généralisation des procédures d'appels d'offres et d'appels à projets des bailleurs de fonds soumet les associations aux logiques de marché de manière croissante. En effet, ces évolutions suscitent des mises en concurrence pour l'obtention des financements. Pour les ASI ayant peu de moyens et une expertise technique limitée sur ces questions, le rapport de force est défavorable et il est alors très difficile pour elles de « remporter » un appel d'offre. Nicolas Laurent, Directeur général d'Ingénieur sans Frontières, souligne les enjeux de cette concurrence dans la revue semestrielle de l'association en 2010 : « Dans un contexte de précarité et de raréfaction des ressources financières, la concurrence est rude. Les associations sont de plus en plus sous l'emprise des politiques et des exigences de leurs bailleurs pour lesquels l'efficacité est mesurée uniquement par des indicateurs quantitatifs. Ainsi, les équipes salariées sont surchargées et sous pression, leurs dirigeants étant obnubilés par la croissance. Ces modes de fonctionnement sont de moins en moins adaptés à des prises de décisions collectives et réfléchies via une mobilisation d'administrateurs bénévoles ».

Comme l'accès aux financements est de plus en plus ardu, cela encourage plusieurs pratiques, notamment la volonté de se démarquer auprès des pouvoirs publics. Cette recherche de légitimité se traduit par une concurrence croissante entre les organisations : aujourd'hui, une association se doit absolument d'être transparente et experte dans un domaine ou une zone donnée. Pour combiner ces deux aspects, les associations se dotent d'un personnel de plus en plus technicisé, provenant principalement d'écoles de commerce, ainsi que d'outils de communication professionnels inspirés du monde de l'entreprise.

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Qu'il s'agisse d'une volonté réelle des associations, souvent par mimétisme, ou d'une demande extérieure (des autorités, des bailleurs...), les tendances lourdes aujourd'hui suivies par les ASI posent la question de leur glissement vers le monde lucratif, du fait de l'adoption de plusieurs pratiques du secteur privé entrepreneurial. C'est notamment le cas dans le domaine de la communication et du marketing⁸⁷, et cela pose question. Le discours associatif peut-il être relayé par une communication standardisée poussant à la consommation ? Ces techniques de communication sont nombreuses et toutes ne sont pas accessibles, notamment pour les petites ASI (création d'évènements médiatiques, spots publicitaires). Quant aux autres (lobbying, mailing, produits dérivés, sponsoring), elles présentent des dérives. Beaucoup d'associations sont en effet tentées par la surenchère symbolique qui a quelque fois conduit à des dérapages éthiques. Comme l'explique Stéphanie Dupont⁸⁸ : « Alors que certains messages semblent "prendre en otage" le donateur (ou plutôt sa conscience...) en ne lui proposant pas, dans le courrier reçu, d'autre issue psychologique que celle de donner, certaines associations font fi de toute éthique. Un exemple frappant est celui de Handicap International qui, pour amener les destinataires à ouvrir la lettre, a mis celle-ci dans une enveloppe timbrée d'un pays étranger avec l'adresse écrite à la main. À l'intérieur, la première chose que le destinataire voyait était une mini béquille en bois ».

Dans cette dynamique de professionnalisation, le projet associatif, et ainsi la spécificité même des ASI, peuvent être menacés. Se pose alors la question de l'effacement de la réflexion sur le fond du projet associatif au profit d'une course aux résultats quantitatifs attendus par les bailleurs de fonds. Il en découle une vraie tension dans la manière de faire cohabiter les différentes identités de l'association : sociale, civique et économique.

Néanmoins, selon François Bordes⁸⁹, c'est à l'association elle-même de se fixer des limites à ne pas dépasser, « si elle ne veut pas tomber dans le racolage publicitaire, ou dans une activité carrément qualifiée de commerciale ». Leur système de gouvernance doit donc faire office de garde-fou (procédure de contrôle interne, débat partagé). Selon Philippe

⁸⁷ Rapport de la Conférence Permanente des Coordinations Associatives « Associations et logiques de marché », juin 2009.

⁸⁸ Dupont Stéphanie, Étude sur les stratégies de communication des associations de solidarité (2002).

⁸⁹ Entretien avec François Bordes, Maître de conférence au CELSA (École des hautes études en sciences de l'information et de la communication) dans rue 89 (2007) : http://tempsreel.nouvelobs.com/rue89/rue89-nos-vies-connectees/20070815.RUE1363/les-ong-entre-communication-et-marketing.html

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Jahshan, ces croisements entre le lucratif et le non lucratif à l'oeuvre depuis trente ans sur le modèle anglo-saxon vont très certainement se poursuivre. Il ajoute : « Je ne crois pas pour autant à une disparation du modèle, plus traditionnel, s'il faut le qualifier ainsi, d'un champ associatif porté par l'engagement bénévole car, de fait, c'est un réservoir immense de mobilisation »⁹⁰.

· Associations de solidarité internationale : véritables acteurs du changement ?

Ces enjeux de la professionnalisation précédemment cités révèlent les contradictions au sein des ASI, liées à la volonté de concilier une identité militante avec des contraintes structurelles croissantes qui favorisent un isomorphisme institutionnel.

Par ailleurs, ces dynamiques de professionnalisation impliquent une mutation du rôle même des ASI. Ce phénomène est résumé sur le site de Coordination SUD : « Créées il y a vingt ou trente ans pour être opérateurs directs dans les pays du Sud, les ASI sont devenues au cours des années 1990 avant tout des facilitateurs ou catalyseurs des énergies des pays où elles agissent. Les ASI interviennent désormais principalement en appuyant l'émergence d'organisations locales à même de gérer et mettre en oeuvre les actions de terrain ; elles se font de plus en plus souvent l'avocat de ces acteurs locaux au Nord en développant des actions de plaidoyer ». Auparavant en effet, les ASI intervenaient directement sur le terrain, que ce soit pour former les acteurs locaux ou pour être elles-mêmes maîtres d'ouvrage du projet et le conduire. Aujourd'hui, on va de plus en plus vers un paradigme de « renforcement de capacités » des acteurs locaux, modèle tiré des récentes évolutions internationales et de la « philosophie ODD ».

C'est un changement majeur dans les méthodes de travail des ASI et dans leur raison d'être. Cela induit plusieurs choses, à l'oeuvre depuis une dizaine d'années :

- D'abord, une déconnexion avec le terrain, qui nuit à l'efficacité des ASI mais qui engendre surtout une perte de lien avec les bénéficiaires, et peut avoir l'effet inverse que celui escompté : celui de renforcer l'auto-centrisme et de scléroser l'innovation. En effet, l'une des caractéristiques des ASI est d'être innovantes et à

⁹⁰ Interview de Philippe Jahshan, Pésident de Coordination SUD, sur le forum du CIDES : http://www.chorum-cides.fr/actualite/philippe-jahshan-president-du-mouvement-associatif-nous-ne-sommes-pas-les-prestataires-de-politiques-publiques-en-recul/

l'avant-garde de courants d'opinions, proposant des solutions à des questions dont les gouvernements ne se sont pas encore saisis. Tel a été le cas pour l'environnement, le développement durable, le SIDA, le commerce équitable, la responsabilité sociale des entreprises, la diversité culturelle, l'altermondialisationÉ Mais une telle capacité de réflexion, de recherche et de proposition suppose le maintien en activité des ASI sur le terrain ;

- Ensuite, cela induit un paradoxe. En effet, une association n'est pas destinée à survivre : elle est vouée à disparaître lorsqu'elle a accompli sa mission. Or, dans le nouveau contexte, les ASI souhaitent se professionnaliser et donc pérenniser leur existence. Il existe donc une forte contradiction avec l'idée d'accompagner les partenaires locaux vers l'autonomie.

Il en découle une certaine hypocrisie : le paradigme ODD s'est créé autour de critères devant régir la relation entre partenaires « Nord / Sud », tels que la participation, l'équité, la réciprocité, la reconnaissance et le respect mutuels⁹¹. Pourtant, les ASI, poussées par un contexte de plus en plus concurrentiel, prennent certaines positions équivoques. En effet, j'ai pu observer, notamment lors de mon stage au MEAE et de plusieurs réunions de travail avec CSUD, que les ASI étaient par exemple en majorité opposées à l'ouverture des financements « Initiatives ONG » de l'AFD aux ONG du Sud, argumentant que les ASI françaises ont « déjà du mal à survivre sans qu'une partie des fonds publics français aillent au Sud ». Cette vision passéiste montre que la professionnalisation des ASI peut amener à des postures à l'encontre même du projet associatif, en totale contradiction avec certaines de leurs revendications fortes, telles que la hausse de l'aide publique à destination des PED. La mutation du rôle des ASI, due à leur professionnalisation, finit par immobiliser leur force novatrice et les rendre uniquement « actrices économiques » cherchant à exister et prospérer.

Enfin, il faut également mettre en perspective l' « horizontalité » promue par les ODD et la Conférence d'Addis Abeba, et ce qu'elle suppose. Historiquement, les ASI se sont fondées sur une culture du militantisme étrangère, sinon hostile à l'entreprise. Or, les évolutions internationales contemporaines érigent en principe fondamental le mélange des

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⁹¹ Le partenariat : réciprocité et (re)connaissance, Bulletin du COTA, Bruxelles, 2003, Éditorial.

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acteurs, les partenariats public / privé (qui empruntent beaucoup à l'idéologie néolibérale⁹²) pour aboutir à des décisions plus efficientes. En France, on a vu par exemple l'éclosion des réseaux régionaux multi-acteurs (RRMA) ou encore, dans les pays en développement, l'essor des programmes concertés pluri-acteurs (PCPA). Dans ces instances se côtoient aussi bien acteurs de la solidarité, pouvoirs publics et entreprises. Cependant, cette horizontalité voulue n'impliquerait-elle pas une forme de formatage des idées contestataires ? Dans leur essai Agir dans un monde incertain (Essai sur la démocratie technique)⁹³, les auteurs Bruno Latour, Michel Callon et Yannick Barthe analysent les effets de ces « forums hybrides », qui seraient finalement un outil de légitimation de l'action publique, une manière d'éprouver l'acceptabilité des décisions prises afin d'éviter le conflit et de désamorcer les tentatives de contradiction ; une façon de « faire parler pour mieux faire taire ».

En effet, pour « co-opérer » et être véritablement partenaires, il faut avoir un projet commun : est-ce possible pour des acteurs avec de tels écarts de perception ? Il ne serait pas souhaitable que ce partenariat se consolide au détriment de la force d'opposition et d'interpellation des ASI, et que leur message soit édulcoré, perdu au sein de celui d'une multitude d'acteurs indifférenciés. La nature des associations de solidarité internationale doit être conservée : celle de garde-fou du système, « ni entreprise, ni service public ».⁹⁴

⁹² Baron Catherine et Peyroux Élizabeth, Services urbains et néolibéralisme : approches théoriques et enjeux de développement, in Cahiers d'études africaines n° 202-203, 2011, p. 383.

⁹³ Latour Bruno, Callon Michel, Barthe Yannick, Agir dans un monde incertain (Essai sur la démocratie technique), Paris, Seuil, 2001, p. 120.

⁹⁴ Jacques Chirac, à l'époque Président de la République, lors de la célébration du centenaire de la loi de 1901.