L'applicabilité des conventions internationales du travail ratifiées par la RDC

Section 2 : LE MECANISME DE CONTROLE DE L'APPLICABILITE DES CONVENTIONS INTERNATIONALES PAR L'OIT.

Depuis la création de l'Organisation internationale du Travail (OIT) en 1919, le mandat de l'Organisation comprend l'adoption de normes internationales du travail et la promotion de leur ratification et leur application dans ses Etats Membres, comme moyens essentiels à la réalisation de ses objectifs. Afin de suivre les progrès réalisés par ses Etats Membres dans l'application des normes internationales du travail, l'OIT a développé des mécanismes de contrôle uniques au niveau international^244(*).

En vertu de l'article 19 de la Constitution de l'OIT, les Etats Membres, dès l'adoption d'une norme internationale du travail, ont un certain nombre d'obligations, notamment celles de soumettre l'instrument nouvellement adopté aux autorités nationales compétentes et de faire rapport périodiquement sur les mesures prises pour donner effet aux dispositions des conventions non ratifiées et des recommandations.

Il existe plusieurs mécanismes de contrôle permettant l'Organisation d'examiner le respect des obligations incombant aux Etats Membres résultant des conventions ratifiées. Ce contrôle est possible grâce à une procédure régulière, fondée sur l'envoi de rapports annuels (art. 22 de la Constitution de l'OIT)^245(*), et à des procédures spéciales, fondées sur des réclamations ou des plaintes adressées au Conseil d'administration par les mandants de l'OIT^246(*).

Depuis 1950, il existe une procédure spéciale pour traiter des plaintes en matière de liberté syndicale qui repose principalement sur le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration. Ce comité peut être saisi de plaintes même quand l'Etat Membre concerné n'a pas ratifié les conventions pertinentes relatives à la liberté syndicale.

§1. LE MECANISME REGULIER DE CONTROLE.

Il convient de relever que le système de contrôle régulier: prévoit l'examen de rapports périodiques soumis par les Etats Membres sur les mesures prises pour donner effet aux dispositions des conventions ratifiées. Se base sur l'examen des rapports portant sur l'application en droit et dans la pratique envoyés par les États Membres, ainsi que les observations envoyées à ce sujet par les organisations de travailleurs et d'employeurs. Ce contrôle est réalisé par deux organes de l'OIT :

- La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations

- La Commission tripartite de l'application des conventions et recommandations de la Conférence internationale du Travail^247(*).

Notons qu'au cours des premières années d'existence de l'OIT, l'adoption des normes internationales du travail et les activités de contrôle régulières avaient lieu chaque année dans le cadre de séances plénières de la Conférence internationale du Travail. Toutefois, l'augmentation considérable du nombre de ratifications des conventions a rapidement entraîné une augmentation importante du nombre de rapports annuels soumis. Il est apparu très vite que la séance plénière de la Conférence ne pourrait plus se charger en même temps de l'examen de l'ensemble de ces rapports, de l'adoption de nouvelles normes et d'autres questions importantes.

C'est pourquoi la Conférence a adopté, en 1926, une résolution instituant chaque année une commission de la Conférence (dénommée par la suite Commission de l'application des normes de la Conférence) et a demandé au Conseil d'administration de nommer une commission technique (dénommée par la suite Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations) chargée de préparer un rapport pour la Conférence. Ces deux commissions sont devenues les deux piliers du système de contrôle de l'OIT.

E. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations

Nous analyserons la commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations dans sa composition (a) ainsi que son mandat (b).

a. La composition de la commission.

La commission d'experts est composée de 20 experts dont 4. Juristes de grande réputation à la fois nationale et internationale, ils sont nommés par le Conseil d'administration, sur proposition du Directeur général. Les nominations sont faites à titre personnel, le choix s'opérant parmi des personnalités réputées pour leur impartialité, leurs compétences et leur indépendance et choisies dans toutes les régions du monde, le but étant que la commission bénéficie d'une expérience directe de systèmes juridiques, économiques et sociaux différents.

Chaque membre est nommé pour une période de trois ans renouvelable. En 2002, la commission a décidé que ses membres exerceraient leurs fonctions pendant une durée maximum de quinze ans, soit un nombre maximum de quatre renouvellements après le premier mandat de trois ans. Elle a également décidé d'élire un(e) président(e) pour une période de cinq années non renouvelable et, au début de chaque session, un rapporteur.

b. Le mandat de la commission.

La commission d'experts se réunit chaque année en novembre-décembre. Conformément au mandat qui lui a été confié par le Conseil d'administration^248(*), la commission est appelée à examiner :

- Les rapports annuels prévus par l'article 22 de la Constitution et portant sur les mesures prises par les Etats Membre afin de donner effet aux dispositions des conventions auxquelles ils sont partis ;

- Les informations et rapports concernant les conventions et recommandations communiqués par les Membres conformément à l'article 19 de la Constitution ;

- Les informations et rapports sur les mesures prises par les Membres conformément à l'article 35 de la Constitution^249(*).

La commission d'experts a pour tâche d'indiquer dans quelle mesure la législation et la pratique de chaque Etat apparaissent conformes aux conventions ratifiées et dans quelle mesure les Etats s'acquittent des obligations qui leur incombent en vertu de la Constitution de l'OIT au regard des normes. Dans l'accomplissement de cette tâche, la commission fait toujours siens les principes d'indépendance, d'objectivité et d'impartialité^250(*).

Les commentaires de la commission d'experts sur la manière dont les Etats Membres s'acquittent de leurs obligations normatives prennent la forme d'observations ou de demandes directes. Les observations sont des commentaires sur des questions essentielles soulevées par l'application de telle ou telle convention par un Etat Membre. Elles sont publiées dans le rapport annuel de la commission d'experts qui est ensuite présenté à la Commission de l'application des normes de la Conférence chaque année en juin.

Les demandes directes concernent généralement des questions plus techniques ou de moindre importance ou contiennent des demandes d'information. Elles ne sont pas publiées dans le rapport de la commission d'experts et sont communiquées directement au gouvernement intéressé^251(*).

En outre, la commission d'experts examine l'application de normes de l'OIT, ratifiées ou non, touchant à un domaine spécifique décidé par le Conseil d'administration. Cet examen prend la forme d'une étude d'ensemble. Cette année, l'étude d'ensemble porte sur les clauses de travail dans les contrats passés par une autorité publique.

F. La Commission tripartite de l'application des normes de la Conférence internationale du Travail

Avant d'analyser le mandat de cette commission, étudions sa composition.

a. La composition.

La Commission de l'application des normes de la Conférence est l'une des deux commissions permanentes de la Conférence. Elle est tripartite et comprend, à ce titre, des représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs. A chaque session, la commission élit son bureau qui est composé d'un président (membre gouvernemental), de deux vice-présidents (membre employeur et membre travailleur) ainsi que d'un rapporteur (membre gouvernemental).

b. Le mandat.

La Commission de l'application des normes de la Conférence se réunit chaque année, lors de la session de juin de la Conférence. Aux termes de l'article 7 du Règlement de la Conférence, elle a pour mandat d'examiner :

- Les mesures prises pour donner effet aux conventions ratifiées (art. 22 de la Constitution) ;

- Les rapports communiqués conformément à l'article 19 de la Constitution (études d'ensemble) ;

- Les mesures prises au titre de l'article 35 de la Constitution (territoires non métropolitains).

La Commission doit présenter un rapport à la Conférence. Faisant suite à l'examen technique et indépendant de la commission d'experts, la procédure de la Commission de l'application des normes de la Conférence donne aux représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs l'occasion d'étudier ensemble la manière dont les Etats s'acquittent de leurs obligations normatives, en particulier en ce qui concerne les obligations relatives aux conventions ratifiées.

Les gouvernements ont la possibilité de compléter les informations qui figurent dans les rapports examinés par la commission d'experts, d'indiquer les autres mesures adoptées ou proposées depuis la dernière session de cette commission, d'attirer l'attention sur les difficultés qu'ils rencontrent pour remplir leurs obligations et de solliciter une assistance pour surmonter ces obstacles.

La Commission de l'application des normes de la Conférence examine le rapport général et l'étude d'ensemble de la commission d'experts, ainsi que des documents envoyés par les gouvernements. Les travaux de la Commission de la Conférence débutent par une discussion générale sur le système normatif ainsi qu'un débat sur l'étude d'ensemble.

Puis, elle examine les cas de manquements graves à l'obligation de faire rapport ou à d'autres obligations liées aux normes.

Enfin, et ceci constitue l'objet principal de ses travaux, la Commission de la Conférence examine un certain nombre de cas individuels d'application de Conventions ratifiées ayant fait l'objet d'observations par la commission d'experts. La Commission de la Conférence invite les représentants des gouvernements intéressés à assister à l'une de ses séances pour discuter des observations en question. Après avoir entendu les représentants du gouvernement concerné, les membres de la Commission de la Conférence peuvent poser des questions ou faire des commentaires. A l'issue de la discussion, la Commission de la Conférence adopte des conclusions sur le cas en question. En outre, conformément à la résolution adoptée par la Conférence en 2000, la Commission de la Conférence tient à chacune de ses sessions une séance spéciale sur l'application par le Myanmar de la convention (n°29) sur le travail forcé, 1930^252(*).

Dans son rapport soumis à la Conférence en séance plénière pour adoption, la Commission de l'application des normes de la Conférence peut inviter l'Etat Membre dont le cas individuel a été discuté à recevoir une mission d'assistance technique du Bureau international du Travail pour qu'il soit plus à même de remplir ses obligations ou proposer un autre type de mission. La Commission de la Conférence peut aussi prier un gouvernement de transmettre des informations complémentaires ou de tenir compte de certaines de ses préoccupations lorsqu'il établira un prochain rapport pour la commission d'experts.

Par ailleurs, le rapport de la Commission de la Conférence présente des cas sur lesquels la commission souhaite attirer l'attention de la Conférence tels que les cas de progrès et les cas de non-respect grave de conventions ratifiées.

* ²⁴⁴ Manuel sur les procédures en matière de conventions et recommandations internationales du travail, Département des normes internationales du travail, Bureau international du Travail, Genève, Rev. 2006.

* ²⁴⁵ Des rapports sont demandés tous les deux ans pour les conventions dites fondamentales et prioritaires et tous les cinq ans pour les autres. Depuis 2003, les rapports sont transmis par les gouvernements selon un regroupement des conventions par sujet.

* ²⁴⁶ Article 24 et 26 de la Constitution

* ²⁴⁷ http.//www.ilo.org.

* ²⁴⁸ Mandat de la commission d'experts, Minutes de la 103e session du Conseil d'administration (1947), annexe XII, paragr. 37.

* ²⁴⁹ L'article 35 porte sur l'application des conventions aux territoires non métropolitains.

* ²⁵⁰ Dans son rapport de 1987, la commission déclare que, dans son évaluation de la législation et de la pratique nationales par rapport aux prescriptions des conventions de l'OIT: «... sa fonction consiste à déterminer si les prescriptions d'une convention donnée sont remplies, quelles que soient les conditions économiques et sociales existant dans un pays donné. Ces prescriptions demeurent constantes et uniformes pour tous les pays, sous la seule réserve des dérogations éventuelles que la convention elle-même autorise expressément. En effectuant cette démarche, la commission n'est guidée que par les normes contenues dans la convention, sans toutefois perdre de vue le fait que les modalités de leur mise en oeuvre peuvent différer suivant les Etats.»

* ²⁵¹ Les observations et les demandes directes se trouvent dans la base de données ILOLEX, disponible sur CD -ROM et accessible sur le site Web de l'OIT (www.ilo.org/normes).

* ²⁵² Conférence internationale du Travail, 88e session, 2000, Comptes rendus provisoires nos 6-1 à 5.