Mobilisation des recettes fiscales au Cameroun

ABREVIATIONS ET ACRONYMES

ACP : Afrique des Caraïbes et du Pacifique

ADF : Augmented Dickey-Fuller

AFD : Agence Française de Développement

AIC : Akaike Information Criterion

APE : Accords de Partenariat Economiques

ATAF/FAFA : Forum Africain sur l'Administration Fiscale

BAD : Banque Africaine de Développement

BEAC : Banque des Etats de l'Afrique Centrale

CAD : Comité d'Assistance au Développement

CAMTEL : Cameroon Telecommunication

CEA/BSR-AC : Commission Economique des Nations Unies pour l'Afrique,

Bureau Sous-Régional pour l'Afrique Centrale

CEMAC : Communauté Economique et Monétaire l'Afrique Centrale

DGI : Direction Générale des Impôts

DSCE : Document de Stratégie pour la Croissance et l'Emploi

DSRP : Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté

FAD : Fonds Africain de Développement

FMI : Fonds Monétaire International

INS : Institut National de la Statistique

IS : Impôt sur les Sociétés

M2 : Masse monétaire au sens large (monnaie et quasi-monnaie)

MCO : Moindres Carrés Ordinaires

MINEPAT : Ministère de l'Economie, de la Planification et de l'Aménagement du Territoire

MINFI : Ministère des Finances

MINPOSTEL : Ministère des Postes et Télécommunications

NEP : Nouvelle Economie Publique

NEPAD : Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique

OCDE : Organisation pour la Coopération et le Développement Economique

OMC : Organisation Mondiale du Commerce

OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG : Organisation Non Gouvernementale

PIB : Produit Intérieur Brut

PPTE : Pays Pauvres Très Endettés

SNH : Société Nationale des Hydrocarbures

TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

UE : Union Européenne

UPI : Unités de Production Informelles

VAR : Vector Auto Regressive

VAR-ECM : VAR Error Correcting Model

WDI : World Development Indicators

INTRODUCTION GENERALE

« La théorie économique ne fournit aucun ensemble constitué de conclusions immédiatement utilisables pour définir les politiques. Il s'agit d'une méthode plutôt que d'une doctrine, d'une série d'outils intellectuels qui aident leurs détenteurs à tirer des conclusions correctes. », John Maynard Keynes, cité par Mankiw (2003).

La mobilisation des ressources publiques dont les recettes fiscales représentent la « pierre angulaire » pour le financement des biens et infrastructures collectives constitue un enjeu crucial de développement notamment dans les Etats Africains. Plusieurs raisons expliquent ce fait (Gupta et Tereq, 2008) :

ü Une mobilisation accrue des recettes favorise la stabilité économique, surtout dans les pays tributaires d'apports financiers extérieurs. La hausse des recettes intérieures permet à un pays de dégager un espace budgétaire supplémentaire pour financer les dépenses prioritaires, et poursuivre une politique de dépense conforme à ses priorités stratégiques à mesure que l'aide diminue. De 2000 à 2006, le Ghana, le Malawi, l'Ouganda, la Rwanda et la Tanzanie ont réussi à créer un espace budgétaire en mobilisant des ressources intérieures accrues, ce qui prouve que l'objectif est accessible pour le Cameroun. De plus à mesure que les pays à faible revenu d'Afrique subsaharienne deviendront des pays émergents, ils devront renforcer en conséquence leur dispositif de recouvrement des recettes. L'augmentation des ressources intérieures peut aussi aider les pays à limiter l'impact néfaste de la volatilité et de l'imprévisibilité de l'aide, qui peuvent compliquer la gestion budgétaire. Les flux d'aide sont plus volatiles que les ressources intérieures, et beaucoup plus que les envois de fonds ; cette volatilité s'est même accrue pour les bénéficiaires de l'initiative du FMI en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE).

ü L'expansion des recettes intérieures pourrait aussi aider l'Afrique à relever les défis de la mondialisation. Les pays africains se sentent contraints de libéraliser davantage leurs régimes commerciaux, leurs droits de douanes étant en moyenne supérieurs à ceux des autres régions. Par ailleurs, on prévoit une baisse des tarifs douaniers avec la création des zones de libre échange et des unions douanières dans les régions (par exemple la CEMAC pour l'Afrique Centrale) et avec d'autres blocs commerciaux régionaux, dont l'Union Européenne (exemple pour les APE^1(*) entre les pays ACP et l'UE). Actuellement, un tiers environ des recettes fiscales non liées aux ressources naturelles provient des taxes sur les échanges -environ 4% du PIB - ce qui suggère qu'une libéralisation accrue du commerce entraînerait une forte baisse des recettes. L'expansion des sources des recettes intérieures permettrait de récupérer une partie au moins du manque à gagner au titre des taxes sur le commerce.

Les pays Africains font également face à une concurrence fiscale accrue en matière d'Impôt sur les Sociétés, car les pays du monde se disputent âprement les investissements étrangers. Bien que les taux légaux de cet impôt aient fortement chuté dans la région dans les années 90, la part de cet impôt dans le PIB reste quasi inchangée, ce qui donne à penser que l'incidence des baisses de taux sur les sociétés a été compressée par d'autres facteurs (Keen and Mansour, 2008).

Néanmoins, la tendance mondiale se caractérise par une baisse des taux légaux d'imposition sur les sociétés, car les pays d'Afrique au Sud du Sahara ont encore des taux relativement élevés. Ils restent donc soumis à des pressions visant à baisser encore les taux, d'où la nécessité d'élargir l'assiette fiscale afin de limiter l'incidence sur les recettes fiscales.

ü En misant davantage sur les recettes intérieures, les pays limitent le risque de « syndrome hollandais » (dutch desease). En effet, la littérature économique conclut que la dépendance des ressources naturelles est associée à de faibles performances économiques (Sachs et Warner, 1995). Ce résultat s'explique par l'effet dutch desease et l'effet volatilité des prix des ressources naturelles. Un boom dans le secteur produisant une ressource naturelle conduit à une hausse du prix des biens non échangeables alors que celui des biens échangeables est déterminé sur le marché international (Omgba, 2010). Par ailleurs, les prix des matières premières sont plus volatiles que les prix des produits manufacturés (Grilli et Yang, 1988). La volatilité introduit l'incertitude dans la prise de décision des agents économiques. Cette incertitude est coûteuse en terme de bien-être. Toutefois, ces effets négatifs peuvent être atténués en présence d'institutions de bonne qualité (Sala-I-Martin et Subramanian, 2003 ; Mehlum et al., 2006). La hausse des recettes réduit le risque du syndrome hollandais.

ü La fiscalité accroît l'incitation à la participation du public au processus politique et renforce l'obligation de rendre compte, la gouvernance et l'efficacité des dépenses publiques. Elle sensibilise à la nécessité de limiter la recherche de rente (pressions exercées pour obtenir des allégements fiscaux ou une protection contre la concurrence étrangère) par des groupes d'intérêts dans le cadre de la politique publique. De même, la fiscalité incite les Etats à moderniser leurs institutions et à leur donner des moyens modernes de perception et de gestion des impôts et à fournir davantage des services publics (Moore, 2007).

ü La mobilisation des ressources intérieures peut contribuer au renforcement des institutions budgétaires. Des recettes stables et prévisibles facilitent la planification budgétaire à moyen terme, ce qui peut contribuer à garantir que les ressources soient affectées aux secteurs prioritaires et produisent des résultats tangibles. En fait, il existe une étroite corrélation positive entre l'efficacité des dépenses sociales et la qualité des organismes budgétaires (Gupta et al., 2008).

Dans le cadre de notre étude, nous utiliserons comme indicateur de mobilisation des recettes fiscales le taux de pression fiscale ou tout simplement la « pression fiscale ». La pression fiscale définit l'importance relative d'un impôt ou d'un groupe d'impôts (ou des prélèvements obligatoires, telles les cotisations d'assurances sociales sur les salaires) dans l'économie nationale. La pression fiscale concerne les grandeurs macroéconomiques. Par exemple, on exprime le poids des impôts en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) pour mesurer l'emprise de l'Etat sur les contribuables, ou bien pour mesurer la pression fiscale sur les entreprises, la somme totale des impôts sur le bénéfice qu'elles paient est mise en rapport à la somme totale de leurs bénéfices. Ces « mesures » permettent des comparaisons internationales et intercontinentales, sur l'emprise de la fiscalité sur l'économie. Il convient cependant de distinguer la « pression fiscale » de la « charge fiscale », qui exprime la même idée, mais par contribuable (niveau microéconomique) : ainsi, on peut connaître la charge fiscale d'un contribuable marié avec 02 enfants et un revenu de 80 000 francs en comparant l'impôt dû, compte tenu de sa situation familiale, à ce revenu.

La pression fiscale est un indicateur important dans l'établissement de la politique fiscale d'un Etat. C'est la raison pour laquelle connaître les éléments qui l'influencent suscite un intérêt particulier.

Dans la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC), la volonté des Etats d'adopter des politiques budgétaires cohérentes en accord avec les objectifs de développement est affichée à travers deux indicateurs du critère de convergence (qui nous intéressent dans cette étude). Tout d'abord, le solde budgétaire de base strictement positif qui contraint les Etats à dégager suffisamment de ressources internes afin de couvrir les besoins primaires et parvenir à financer les infrastructures de développement. Ensuite, le critère relatif au taux de pression fiscale qui doit être au moins de 17%.Cependant il faut dire que ce dernier critère a été difficilement respecté par les Etats de la CEMAC.^2(*) Dans le cas du Cameroun, le taux de pression fiscale oscillait autour de 13% entre 2000 et 2004 ; alors que ce taux est de 9,7% en Asie du Sud ; 15,5% en Asie de l'Est et du Pacifique ; 17,9% en Afrique Subsaharienne, en Amérique latine et les Caraïbes ; 19,4% pour l'Afrique du Nord et le Moyen Orient ; 25,6% pour l'Europe et l'Asie Centrale ; et 30,2% pour les pays de l'OCDE (Yetna, 2009). Les pressions exercées par les Bailleurs de fonds dans le but d'atteindre le point d'achèvement de l'initiative PPTE par le Cameroun semble justifier une relative forte pression fiscale enregistrée au milieu des années 2000.

En amont de cet aboutissement, Easterly (2002) soutient que la mauvaise gouvernance dans certains pays est à l'origine de leur niveau élevé d'endettement et de facto à la faible mobilisation des impôts. En effet, l'auteur cherche à comprendre pourquoi les pays pauvres très endettés sont devenus très endettés. Il explique à cet effet que les gouvernements des pays pauvres très endettés ont une forte préférence pour le présent. Dans ce cadre, les facteurs politiques sont à l'origine du fort endettement de ces pays. La classe dirigeante souhaite conserver le pouvoir, cela est fait par une mobilisation des ressources du pays, afin de pouvoir « acheter » les challengers politiques (Omgba, 2010), et de pouvoir « récompenser » les supports. Ce qui se traduit nécessairement par de nouveaux emprunts. La conclusion est que tous les programmes de restructuration de la dette des pays concernés aboutiront à de nouveaux emprunts aussi longtemps que ces pays seront mal gouvernés. Cependant, Easterly(2002) ne situe pas de cadre théorique nécessaire à la validation de ses hypothèses.

Le taux de pression fiscale au Cameroun ne semble donc pas élevé comparativement à d'autres pays de configuration économique semblable à la nôtre. Une étude sur le secteur informel du Cameroun (Yetna, 2009) révèle que seulement 6,8% des Unités de Production Informel (UPI) possèdent une carte de contribuables ; il souligne aussi le fait que, outre les impôts réglementaires, l'autre caractéristique de la fiscalité dans le secteur informel est le paiement des taxes non prévues par la réglementation. Près de 8% des UPI s'acquitte d'un impôt de ce genre, ce pourcentage atteignant même 17% parmi les entreprises de services. L'impôt non réglementaire peut s'expliquer par la volonté des chefs des UPI qui, voulant échapper à la réglementation préfèrent corrompre les agents de l'administration. Il montre également que les pays à faible revenu connaissent souvent la coexistence d'un taux de pression fiscale faible et d'un taux d'imposition élevé.

Deux autres challenges spécifiques sont à surmonter pour le Cameroun, il s'agit de l'atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) à l'horizon 2015 et se hisser au rang des pays émergents à l'horizon 2035. Une mobilisation plus accrue des ressources fiscales s'avère pour nous un préalable pour la réalisation de tels objectifs.

Au regard des développements et de la problématique ci-dessus, la question principale de cette étude est celle de savoir : En quoi une plus grande mobilisation des recettes fiscales se révèle-t-elle comme une urgence pour le Cameroun ? A cette question principale, nous adjoignons deux questions subsidiaires : Quels sont les facteurs susceptibles d'expliquer le taux de pression fiscale au Cameroun ? Quelles stratégies convient-il d'adopter pour améliorer le niveau de mobilisation des impôts au Cameroun?

La volonté de répondre à ces questions donne un regain d'intérêt à notre étude qui se situe à un double niveau. Tout d'abord il convient de souligner que plusieurs études ont insisté sur le poids excessif de l'Etat dans les économies en développement en matière de prélèvement fiscal sans toutefois donner les sources potentielles dudit prélèvement et les facteurs susceptibles de faire obstacle à l'effort de recouvrement des impôts.

Cette étude a un double intérêt à la fois pratique et théorique.

ü Dans la pratique, elle permettra au gouvernement de mieux canaliser ses actions en matière de recouvrement fiscal et de combattre les fléaux susceptibles d'annihiler les efforts de collecte des ressources publiques.

ü Sur le plan théorique, cette étude contribue au débat sur le paiement ou non des impôts par les agents économiques (Keynésiens, Classiques /Néoclassiques, Libéraux).

En effet, à lire la littérature aussi bien théorique qu'appliquée, les économistes ne se sont jamais accordés sur la nécessité ou non du paiement des impôts. Pour certains, l'Etat est un « planificateur bienveillant » qui a besoin de ressources financières pour assurer le bien-être collectif ; par contre pour d'autres l'impôt a des effets distorsifs sur l'activité économique, il engendre des pertes sèches. Arthur Laffer, économiste libéral, considère que la croissance trop forte de la « pression fiscale » doit inciter les ménages et les entreprises à réduire leurs activités de travail au profit de temps de loisir. Rendu célèbre par sa fameuse courbe dite « courbe de Laffer », celle-ci montre en effet, que plus le taux d'imposition augmente, plus les recettes fiscales augmentent mais seulement jusqu'à un certain seuil au-delà duquel elles finissent même par diminuer. Ainsi, « Trop d'impôt tue l'impôt » ou encore que « Les hauts taux tuent les totaux ».

Au regard de la problématique et des questions de recherche ci-dessus posées, notre étude a pour objectif fondamental de montrer le caractère indispensable d'une mobilisation plus accrue des ressources internes pérennes pour le Cameroun. Il s'agira donc plus spécifiquement d'une part d'étudier les sources potentielles du prélèvement fiscal et les facteurs susceptibles de faire obstacle à l'effort de recouvrement des impôts au Cameroun; et d'autre part d'explorer les éventuelles stratégies à même de faire engranger au Cameroun, à court, moyen et long terme, des recettes fiscales stables. Toutefois, nous comptons au préalable rappeler les principaux enjeux de la mobilisation fiscale pour un pays « en voie de développement » comme le Cameroun.

Deux hypothèses retiendront notre attention dans le cadre de cette étude. La première hypothèse stipule que les facteurs structurels et de politiques macroéconomiques expliquent le niveau de mobilisation des recettes fiscales au Cameroun. Quant à la deuxième, elle sous-tend que les facteurs institutionnels, sociopolitiques et culturels annihilent l'effort de mobilisation fiscale au Cameroun.

Dans cette étude, nos données seront en grande partie extraites du « World Developpment Indicators Data Base 2008 » de la Banque Mondiale; des statistiques complémentaires trouveront leurs sources à Direction Générale des Impôts(DGI) ; au Ministère des Finances(MINFI) ; au Ministère de l'Economie, de la planification et de l'aménagement du territoire(MINEPAT) et s'étendront sur la période 1980-2006. L'aspect empirique du travail se fera grâce à la statistique descriptive, de l'économétrie des séries temporelles (modèle VAR inspiré des travaux de Aké, 2008). En effet, dans le cas de l'étude pour un pays précis, au lieu d'utiliser les données en coupe transversale ou les modèles de données de panel, il est intéressant d'utiliser le modèle vectoriel autorégressif où il est possible d'apprécier la dynamique des effets au cours du temps, sans imposer de contraintes a priori. Les logiciels qui nous permettront de traiter les données sont Excel7, Eviews5 et STATA9. Une démarche méthodologique en deux étapes nous permettra de traiter notre sujet de recherche. La première partie nous permettra de présenter une revue de la littérature tant théorique qu'empirique de la mobilisation fiscale (chapitre1) et d'évaluer à l'aide de l'outil économétrique les déterminants macroéconomiques de la mobilisation des recettes fiscales au Cameroun (chapitre2). La deuxième partie quant à elle s'atèle à explorer les stratégies qu'il convient d'adopter pour booster le niveau de mobilisation des impôts. Nous rappellerons dans un premier temps le regain d'intérêt que suscite la mobilisation des recettes fiscales (chapitre3) et ensuite nous baliserons quelques pistes stratégiques susceptibles de faire recouvrir à l'Etat camerounais des ressources internes stables et pérennes à court, moyen et long terme (chapitre4).

* ¹ Il convient de souligner que le Cameroun est l'un des premiers pays ACP (Afrique du Caraïbe et du Pacifique) à ratifier ces accords avec l'UE (Union Européenne) à travers ce que l'on a désigné par «accords d'étape » en 2008 

* ² Il faut même remarquer que le DSCE publié en 2009 prévoit un taux de pression fiscale qui oscille autour de 11,5% entre 2008 et 2020.