Le régime de l'administration transitoire des territoires en droit international.

5. L'administration transitoire des territoires

La notion d' « administration internationale  des territoires»^30(*), désigne « l'ensemble des pouvoirs de gouvernement et de gestion des service publics, comprenant parfois les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, mais ne comportant pas le pouvoir de disposer du territoire et n'équivalant pas à la souveraineté »^31(*). Cette définition ne rend pas totalement compte de la particularité de l'administration transitoire envisagée dans cette étude, notamment de son intervention dans le cadre d'une opération de paix menée par une O.I.

Pour le Professeur Jean D'ASPREMONT, par administration transitoire des territoires il faut entendre des « cas où un territoire a été internationalement administré par des Etats, individuellement ou par le biais d'une Organisation internationale »^32(*). Cette définition a l'inconvénient de regrouper toute les situations dans lesquelles un Etat a volontairement ou involontairement renoncer à exercer sa puissance sur tout ou partie de son territoire et surtout, inclut en tant qu'administrateur, un Etat.

Le Professeur Marcelo KOHEN quant à lui voit en l' « administration » d'un territoire en droit international, «  toutes les hypothèses où un Etat exerce les prérogatives de la puissance publique sur un territoire sans en avoir la souveraineté territoriale »^33(*). Cette assertion non seulement ne prend pas en considération l'hypothèse de l'administration d'un territoire par une O.I., mais également semble inclure des situations n'ayant aucun caractère légal tel l'occupation de guerre.

Robert KOLB situe le « contexte-type » de l'administration transitoire des territoires dans le cas où « un Etat ou un territoire ravagé par un conflit armé dans lesquels des structures de gouvernement effectives n'existent plus, ou, si elles existent encore, ne sont plus en mesure d'administrer le territoire et sa population ». C'est l'hypothèse dans laquelle,  une fois la paix rétablie, du moins du point de vue formel, une crise appelle à la poursuite de l'engagement sur le terrain^34(*). Cette approche tend un peu plus vers notre satisfaction.

De tout ce qui précède, l'administration transitoire des territoires en droit international intervient généralement dans des territoires éprouvés par un conflit armé suivi d'une déliquescence des structures étatiques. Le rapport Brahimi indique que les opérations ayant pour mandat l'administration d'un territoire, devraient constituer une solution à « l'inexistence des autorités étatiques ou l'incapacité de celles-ci d'assumer leurs fonctions »^35(*)Il en découle que le contexte de l'administration transitoire peut être double : D'abord, il peut s'agir d'une réponse à une question de souveraineté douteuse. Ensuite, l'administration transitoire peut être instituée pour remédier à une mauvaise gouvernance. Le premier contexte est celui de l'identité des autorités locales, alors que le second est lié à la qualité de la gouvernance locale^36(*)Le caractère universel de l'ONU qui lui confère le droit de décider d'une telle situation. Elle est confortée dans cela par une extension de nos jours, toujours plus importante des tâches des opérations de maintien de la paix. En effet, à la différence des opérations de type classique, lancées pour gérer les conflits internationaux, où le mandat était généralement clair et univoque, les opérations dites de deuxième génération dont fait partie l'administration transitoire des territoires, jouent un rôle sensiblement plus complexe, puisqu'elles visent à restaurer les Etats en faillite^37(*).L'administration dont il s'agit est une sorte d'administration « pont » consistant en l'introduction dans ces territoires d'éléments neutres à qui il revient la tâche d'y exercer les pouvoirs d'autorité dans l'attente ou alors exceptionnellement, en vue d'une solution définitive du différend. Son fondement légal se trouve dans le chapitre VII de la Charte des Nations Unies (CNU), notamment l'article 41. Elle est donc en effet, et en principe, une conséquence du « jugement préalable et déterminant »^38(*) par le Conseil de Sécurité, de l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression. C'est une illustration de « quelles mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales »^39(*). Mesures qui sont normalement revêtues d'un caractère autoritaire et, donc sont contraignantes. L'administration transitoire des territoires en droit international peut avoir comme synonymes les expressions «administration internationale de territoires », « administration intérimaire », « Autorité », « administration temporaire » ou « administration directe ».

L'Irian Barat mieux connu sous le nom d'Irian occidental est considérée comme le premier territoire sur lequel les Nations Unies exercèrent les fonctions d'administration directe^40(*)

En définitive, il faut retenir que l'administration transitoire des territoires en droit international au sens de notre étude, représente une situation dans laquelle, sur la base d'un accord intervenu entre le souverain territorial et l'Organisation qui en devient l'administrateur, en l'occurrence les Nations Unies, celles-ci, individuellement ou avec le concours d'autres Organisations, exercent provisoirement, de manière exclusive ou concurrentielle, les pouvoirs de gouvernement sur un territoire sans en avoir la souveraineté.

Les modèles généraux qui peuvent nous permettre d'encadrer l'administration transitoire des territoires en droit international sont la restauration d'un appareil étatique qui s'est effondré (« failled or collapse States ») et l'incertitude sur le statut d'un territoire (territoires non-autonomes et territoires internationalisés)^41(*). Elle fait penser, mais n'intègre pas, les « concessions » accordées en Extrême-Orient (Chine) à certaines puissances étrangères et leur reconnaissant pour un temps, l'administration des villes dans lesquelles l'Etat renonçait à exercer ses compétences internationales sur les personnes et les activités^42(*). Une autre comparaison peut être faite entre l'administration transitoire des territoires et les « cessions à bail » de territoires, à l'instar de la baie de Guantanamo Bay, placée dès 1903, suivant un contrat de louage entre Cuba et les Etats-Unis d'Amériques, sous l'autorité de ces derniers. L'administration transitoire d'un territoire peut être rangée dans la catégorie des compétences exercées par l'Etat hors de son territoire, ou simplement par une O.I. Elle peut ainsi trouver son fondement dans « des « délégations » de pouvoirs consentis par la communauté internationale ou par le souverain territorial »^43(*). Idée de « délégation » de pouvoirs qui permet une distinction entre l'administration transitoire et l'ingérence dans les affaires intérieures d'un Etat indépendant au sens de l'article 2, paragraphe 7 de la CNU. Contrairement à l'ingérence qui opérée par le seul chef de celui qui s'ingère dans les affaires intérieures d'un Etat contre la volonté de ce dernier, l'administration transitoire suppose l'adhésion de l'Etat dont le territoire sera administré. L'article 2, paragraphe 7 précise d'ailleurs « que le principe de non-intervention des Nations Unies dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence national d'un Etat, ne porte en rien obstacle à l'application des mesures de coercition prévues au chapitre VII »^44(*). L'exclusion de l'intervention de l'organisation dans les affaires interne d'un Etat, est donc faite sauf réserve du chapitre VII.^45(*)

* ³⁰ Voir MILANO (E.), « Security Council Action in the Balkans : Reviewing the Legality of Kosovo's Territorial Status », EJIL 2003, p. 10O2; PREZZAS (I.), L'administration de territoires par les Nations Unies, Thèse, Paris 2, 2007, p. 122

* ³¹ BASDEVAVANT (J.) et ali., Dictionnaire de la terminologie du droit international, Sirey, Paris, 1960,p.787

* ³² D'ASPREMONT (J.), Op. Cit., p.1

* ³³ KOHEN (M.), Op. Cit., p.79

* ³⁴ KOLB (R.), PORRETTO (G.) et VITE (S), L'application du droit international humanitaire et des droits de l'Homme aux organisations internationales : Forces de paix et administrations civiles transitoires, Bruxelles, Bruylant, 2005, p.57

* ³⁵ Rapport du Groupe d'étude sur les opérations de paix des Nations Unies, 2000, p. 78

* ³⁶ WILDE (R.), « From Dantzig to East Timor and Beyond : The Role of International Territorial Administration», in The American Journal of International Law, vol. 95, N° 3 (Jul., 2001), p. 587

* ³⁷ SICILIANOS (A.L.), L'ONU et la démocratisation de l'Etat, Pedone, Paris, 2000, p.221

* ³⁸ COHEN-JONATHAN (G.), « L'article 39 » in COT (J.P.) et PELLET (A.), La Charte des Nations Unies, Commentaire article par article, Economica, Paris, 2002, p. 665

* ³⁹Voir Article 39, CNU

* ⁴⁰ LAGRANGE (E.), « La Mission intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK), Nouvel essai d'administration directe d'un territoire », AFDI, Vol. 45, 1999, p.36

* ⁴¹ KOLB(R.), PORETTO (G.) et VITE(S.), Op. Cit., p. 9

* ⁴² DALLIER (P.) et PELLET (A.), Droit international public, LGDJ, 7^éme édition, Paris, 2002, p.

* ⁴³ DALLIER (P.) et PELLET (A.), Ibid., p. 483

* ⁴⁴ JONATHAN (G.C.), Op. Cit., p. 664

* ⁴⁵ DAUDET (Y.), Op. Cit., p.17