Le régime de l'administration transitoire des territoires en droit international.

B. Sur le plan de la subsistance de l'Etat hôte

L'administration transitoire s'établit généralement sur un territoire qui autrefois a connu l'autorité d'un Etat souverain territorial ou considéré comme tel. Il n'est donc pas question pour les Nations Unies de bannir de manière définitive leur prédécesseur de l'exercice des pouvoirs de gouvernement sur le territoire en question. Il peut s'agir même pour l'ONU de renforcer les capacités gouvernementales dudit Etat. C'est pour cela que certaines mesures sont souvent indiquées en vues de la subsistance de l'Etat hôte. Mais ces mesures se trouvent souvent remise en cause en raison des défaillances criardes du souverain territorial. Cette remise en cause se traduit en rejet du droit local existant, et en pratiques sécessionnistes.

1- Le rejet du droit local préexistant

L'élaboration d'un nouveau système de droit applicable au territoire provisoirement administré et la remise en état d'un système juridique local à partir du néant ne peuvent être réalisées que dans le long terme. Pour faire face de manière satisfaisante au problème de la phase d'urgence, les Nations Unies décident de décréter l'application du droit local préexistant, en l'absence de toute alternative. Les premiers règlements adoptés par les deux Représentants spéciaux du Secrétaire général (RSSG) tant à Pristina^345(*) qu'à Dili^346(*) déclarent l'application conditionnée du droit local en vigueur sur ces territoire avant les mises en place respectives de la MINUK et de l'ATNUTO. Ceci se fait bien évidemment sous réserve de leur compatibilité avec trois sources évoquées plus haut.

Seulement, la mise en oeuvre de ces décrets s'est souvent révélée problématique sur le terrain. Le droit antérieur du territoire est généralement rejeté dans la mesure où il est l'expression des autorités étatiques contestées par la population locale.^347(*) Le Kosovo et le Timor oriental sont deux exemples typiques à cet égard, même s'il y a quelques différences. A Timor oriental, s'est posé la question de savoir si l'illégalité de l'annexion par l'Indonésie justifiait que l'on considère applicable le droit de ce Etat.

Au Kosovo, les juristes locaux d'ethnie albanaise s'opposèrent avec force à l'application des lois serbes en vigueur en 1999. Les juges d'ethnie albanaise, par exemple, refusèrent de se référer au droit pénal fédéral yougoslave appliqué après 1989. Ils se refusèrent, notamment, d'appliquer le Code pénal serbe, qui, après la réforme constitutionnelle de 1989-1990 avait remplacé le Code pénal de la République fédérale de Yougoslavie et le Code pénal de la République fédérale et soviétique de Yougoslavie. Le règlement du RSSG^348(*) décrétant applicables les lois en vigueur au Kosovo avant le 24 mars 1999, jour de l'intervention de l'OTAN, a provoqué de vives réactions des juges pourtant nommés par le représentant spécial^349(*). Le motif avancé ici était que ces lois yougoslaves constituent un instrument de la répression serbe contre les Kosovars. Un deuxième Règlement (n° 1999/24) fut en conséquence adopté presque cinq mois après le Règlement n° 1. Il décréta que les lois postérieures au 22 mars 1989, à savoir la date à laquelle le Kosovo avait été privé de son autonomie particulière, s'appliqueraient seulement à titre exceptionnel (« as an exception ») par rapport aux règlements de la MINUK et à la législation en vigueur au Kosovo avant cette date. Les lois adoptées entre 1989 et 1999 devaient donc s'appliquer : a) à titre supplétif, pour combler les lacunes de la législation précédente ; b) à condition d'être non-discriminatoires et compatibles avec les standards internationaux en matière de droits de l'homme. Ce cadre fut par la suite confirmé par le Règlement 2000/59.^350(*)

Pour ce qui est du Timor oriental, l'on a observé une hostilité générale de l'élite locale à l'application du droit indonésien. Là où l'opposition se révéla particulièrement marquée, des règlements ad hoc furent adoptés afin de modifier certaines branches de l'ancienne législation^351(*). En outre, pour les textes pertinents ayant survécu aux assauts de la population locale, de bonnes traductions en anglais ne furent disponibles qu'avec des retards parfois considérables

Les manoeuvres et les manipulations déloyales effectuées sur le droit local préexistant peuvent être considérées au regard des événements qui ont suivis, comme les prémices d'une sécession.

2- Des pratiques sécessionnistes malheureuses

Un processus de sécession progressive a pu être observé au Kosovo. Ce processus est déclenché par les Kosovars et encouragé par la MINUK. D'un côté, des instituions parallèles à celles de l'administration intérimaire des Nations Unies sont mises en place par les populations locales. De l'autre côté, la Mission d'administration internationale réduit de manière considérable la souveraineté de la Fédération de Serbie au Kosovo : La MINUK établit son propre contrôle sur les services douaniers et les services connexes sur les frontières internationales du Kosovo, les rendant ainsi autonomes ; le Deutsch Mark devient la monnaie officielle de paiement en lieu et place du Dinar yougoslave^352(*). La révocation du Dinar yougoslave est suivie d'une vive réaction du gouvernement de Belgrade qui accuse le RSSG « de violer la souveraineté de la Yougoslavie, alors qu'il devrait être le premier à respecter la lettre de la résolution 1244 ». Mais rien ne s'en est suivie.

Les autorités provisoires de la province serbe du Kosovo, jusqu'alors sous administration de l'ONU, ont donc proclamé unilatéralement son indépendance, le 17 février 2008. Face à cet événement attendu et rendu possible par eux, la réaction des Gouvernements occidentaux par ailleurs participant à la MINUK, largement favorable à la reconnaissance du nouvel Etat, n'a bien sûr guère surpris. Si dans le cas de l'administration étatsunienne, les choses semblent claires, elles sont pourtant sans doute plus complexes en ce qui concerne l'Union européenne. Pourtant, pas un seul de ces dirigeants européens n'a élevé la moindre objection publique devant la marche vers l'indépendance, appuyée par les pressions des têtes de prou de l'OTAN.

Du côté serbe et russe, il y a moins d'équivoque. La réaction est franchement et ouvertement hostile. D'où le vote le 8 octobre 2008 sur proposition de la République de Serbie par l'Assemblée générale des Nations Unies, d'une résolution intitulée « demande d'avis consultatif à la Cour internationale de Justice (CIJ) sur la conformité de la déclaration unilatérale d'indépendance du Kosovo avec le droit international ». A notre avis et pour le coup, c'est donc du côté de Belgrade et de Moscou -- malgré leur mauvaise réputation -- que se trouve la position la plus défendable.

Bien qu'étant davantage politique, reconnaissance de l'Etat du Kosovo est illégale car elle ne peut être fondée sur l'exercice du droit à l'auto-détermination. Le droit à l'« autodétermination des peuples » n'est pas d'application ici. Pour le Professeur Olivier CORTEN « [...] le peuple kosovar ne bénéficie pas, en droit international, du droit à l'autodétermination. Celui-ci est en effet limité aux situations coloniales ou postcoloniales, c'est-à-dire celles de peuples vivant sur un territoire géographiquement séparé de celui de la Métropole. A contrario, il n'existe aucun droit à la sécession pour les minorités vivant sur le territoire d'un Etat. Il est intéressant de souligner que ce premier principe n'est remis en cause par personne, pas même par ceux qui ont déjà reconnu le Kosovo. Mais sur quoi, alors, fonder cette reconnaissance ? ».

En outre, droit international ne reconnaît pas l'existence d'un droit à la sécession. A cet égard, la célèbre résolution 2526 (XX) intitulée « Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre le Etats conformément à la Charte des Nations Unies » adoptée par l'Assemblée générale le 24 octobre 1970, dispose que le principe de l'égalité des droits des peuples ne saurait être interprété « comme autorisant ou encourageant une action, quelle qu'elle soit, qui démembrerait ou menacerait, totalement ou partiellement l'intégrité territoriale ou l'unité politique de tout Etat souverain et indépendant ». De surcroît, le droit positif ne reconnaît pas un droit à la sécession pour une population opprimée, même si certains auteurs souhaitent qu'il en soit autrement^353(*). Il reste que pour l'instant, la sécession est un fait politique que le droit international se contente d'entériner, dans une espèce de fonction notariale.

L'on pourrait à cet effet regretter qu'en dépit des arguments juridiques en sa faveur, la Serbie sacrifie son intégrité territoriale sur l'autel de son adhésion à l'Union européenne. Surtout que l'attitude de la Fédération de Russie laisse perplexe, puisque d'un côté, elle rejette l'indépendance du Kosovo et, de l'autre, soutient celle de l'Abkhazie et de l'Ossétie du sud.

Il ressort de toute l'analyse précédente que les lignes directrices de la coopération Etat hôte-population locale-administration intérimaire sont plus ou moins définies par la résolution instituant un régime transitoire. Seulement, cette collaboration se trouve finalement biaisée, et donc n'est plus apte à satisfaire l'atteinte des objectifs de la Mission d'administration intérimaire; Mission dont l'établissement et le fonctionnement peuvent en eux-mêmes porter les germes d'un échec.

* ³⁴⁵ Règlement n° 1 de la MINUK, du 25 juillet 1999

* ³⁴⁶ Règlement UNTAET/REG/1999/1, du 27 novembre 1999, Op. Cit.

* ³⁴⁷ SASSOLI (M.), « Droit international pénal et droit pénal interne », op. cit., pp. 136

* ³⁴⁸ S/1999/987, annexe, UNMIK/REG/1999/1, 25 juillet 1999, p. 14

* ³⁴⁹ Le Monde, 17 août 1999, p. 3

* ³⁵⁰ UNMIK/REG/2000/59, du 15 octobre 2000, UNMIK Official Gazette, volume 5, 2000, p. 871.

* ³⁵¹ Voir par exemple le domaine fiscal ; le RSSG adopta en cette matière d'abord le Règlement 2000/18, du 20 décembre 20002, et ensuite le Règlement 2001/16, du 21 juillet 2001, afin de remplacer l'ancienne législation indonésienne.

* ³⁵² GARCIA (T.) « La Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo », Op. Cit., p. 66

* ³⁵³ TORRELLI (M.), « Le printemps des peuples », Mèlanges Isoart, Paris, Pedone, 1996, p. 351