Le régime de l'administration transitoire des territoires en droit international.

B. La structure d'exécution

La structure opérationnelle d'une administration transitoire est hiérarchisée. Au sommet se trouve le Représentant Spécial du Secrétaire Général (RSSG), et à la base travaille le personnel des Nations Unies.

1- Le Représentant spécial du Secrétaire Général (RSSG)

Le Secrétaire général des Nations Unies, dans sa mission d'impulsion et d'animation de l'activité de l'organisation, ne peut pas être présent partout là où sa présence et son action sont nécessairement et rapidement attendues. Ce contexte justifie la désignation du RSSG.

C'est le Secrétaire général qui nomme en consultation avec le Conseil, son représentant spécial chargé de la gestion d'ensemble de la Mission et de la coordination des activités des organismes des Nations Unies et des autres organisations internationales^204(*). L'administrateur spécial est institué en tant que plus haut fonctionnaire de la Mission. Il est investi, du moins dans la première phase de la présence internationale, d'une autorité incluant l'exercice de tous les pouvoirs législatifs et exécutifs. Il définit la loi applicable au territoire et adopte tous les actes jugés nécessaires pour restauré le système administratif ainsi que pour assurer l'exercice des compétences internationales du territoire. Il permet ainsi la mise en ouvre des pouvoirs très vastes et exclusifs dont les Nations Unies s'investissent sur le territoire. Les pouvoirs du RSSG peuvent être étendus à l'exercice des compétences internationales du territoire administré. Dans ce sens, si des doutes persistent quant à la capacité de la MINUK de passer des conventions s'appliquant au Kosovo, en revanche le gouverneur de Jérusalem aurait eu compétence pour conduire les relations extérieures de la cité et signer des traités en son nom^205(*). Pour l'aider dans sa mission, le Secrétaire général peut nommer à ses côtés, un Représentant spécial adjoint principal. Ce dernier est choisi au sein des « organisations compétentes ». C'est ainsi que dans le cadre de la MINUK, la nomination de monsieur James COVEY au poste de représentant spécial adjoint principal, a suivi celle de monsieur Bernard KOUCHNER le 2 juillet 1999 à la tête de la Mission en tant que RSSG avec rang de Secrétaire général adjoint.

Il faut noter que la Charte ne prévoit pas l'institution du RSSG. Cependant, cette institution personne pourrait trouver un fondement juridique dans la formulation de l'alinéa 2 de l'article 7 selon lequel « les organes subsidiaires qui se révéleraient nécessaires pourront être crées conformément à la présente Charte ». Seulement, les articles 22, 29 et 62 accordent le pouvoir de création subsidiaire respectivement à l'Assemblée générale, au Conseil de Sécurité et au Conseil économique et social, à l'exclusion du Secrétaire général. Cela n'empêche pas madame Jacqueline DUTHEIL de la ROCHERE d'affirmer que dans la pratique, le Secrétaire général bénéficie du même pouvoir que les autres organes principaux en ce qui concerne la création des organes subsidiaires^206(*). L'on peut tout de même nuancer cette position car le pouvoir de création subsidiaire du Secrétaire général demeure conditionné, puisque subordonné à l'autorisation du Conseil, juge en dernier ressort de l'action du RSSG.

Par ailleurs, l'on observe une bivalence du site de recrutement du RSSG. Celui-ci peut être issu directement du corps des fonctionnaires des Nations Unies ou être recruté au moyen d'un contrat, dans la société civile internationale. Dans le premier cas, il est soumis au règlement du personnel des Nations Unies. Dans le second cas, au règlement s'ajoute le contrat passé avec l'ONU.

Il reste néanmoins que l'institution du RSSG illustre à n'en point douter, la déconcentration de la fonction du Secrétaire général dans le domaine du maintien de la paix. Par le biais du RSSG, le rôle du Secrétaire général en tant qu'instance de synthèse des différentes compétences de l'Organisation est donc imposé tant sur le plan normatif que sur le plan opérationnel. Certaines garanties visent l'efficacité de l'action du Représentant spécial. Mais pour une optimisation de son rendement, il devra s'approprier les principes d'objectivité, de neutralité et de transparence. D'autant plus qu'il a la charge du personnel des Nations Unies mobilisé dans le cadre de sa Mission.

2- Le personnel des Nations Unies

Les organisations internationales sont créées par les Etats en vue d'atteindre les objectifs d'intérêts communs. Elles ont pour bases juridiques, leurs chartes constitutives qui les dotent d'organes propres et permanents animés par des agents internationaux. L'ONU ne déroge pas à ce principe. L'administration transitoire a la particularité d'intervenir dans un contexte où la structure administrative régulière se trouve au mieux en évanescence, et au pire en absence. Au Timor oriental, l'A.T.N.U.T.O. se déploie alors que le personnel indonésien est en fuite. Il revient donc aux Nations Unies de pourvoir en personnels, les différentes structures administratives de la région. En pareille circonstance, le Secrétaire général dispose de façon permanente d'un certain nombre d'agents internationaux. La Cour Internationale de Justice dans son Avis sur l'affaire de la Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, propose une définition extensive de l'agent international. D'après elle, le terme « agent » désigne « quiconque, fonctionnaire rémunéré ou non, employé à titre permanent ou non, a été chargé par un organe de l'organisation d'exercer, ou d'aider à exercer l'une des fonctions de celle-ci [...] »^207(*).

Les pesanteurs liées à l'insuffisance du personnel des Nations Unies, et surtout les exigences liées à la maîtrise des réalités du territoire hôte de l'administration intérimaire, conduisent l'ONU à recruter les personnes étrangères aux Nations Unies et dont les connaissances sur le territoire concerné sont certaines. Pour cela, la « considération dominante dans le recrutement et la fixation des conditions d'emploi du personnel doit être la nécessité d'assurer à l'organisation les services des personnes possédant les plus hautes qualités de travail, de compétence et d'intégrité »^208(*). On parle à ce niveau du principe du mérite qui, dans le cadre de l'administration intérimaire, peut être associé au recrutement effectué sur une base géographique déterminée, voire restreinte. Toute chose contraire au « recrutement effectué sur une base géographique aussi large possible » prôné par l'article 101, paragraphe 3.

En ce qui concerne les garanties de leur efficacité, outre les droits financiers, l'agent d'une administration internationale directe des Nations Unies bénéficie de la protection fonctionnelle. Elle ne couvre ne couvre que les actes accomplis ou les dommages subis dans l'exercice de ses fonctions par l'agent.

Les développements précédents lèvent le doute sur la capacité des Nations Unies à accomplir un acte relevant typiquement et naturellement de la compétence des Etats, l'administration d'un espace terrestre. En s'adjugeant quoique de façon temporaire les prérogatives d'un Etat, l'ONU se place en potentielle assujettie aux obligations incombant aux Etats dans la même situation. La question la plus intéressante en ce qui concerne les limites à l'activité administrative des Nations Unies, concerne l'applicabilité du droit international humanitaire (DIH) et du droit international des droits humains (DIDH).

* ²⁰⁴ GARCIA (T.), Op. Cit., p. 63

* ²⁰⁵ LAUTERPACHT (E.), «Contemporary Practise I: Capacity of the United Nations to Administer a territory», Op. Cit., p. 417

* ²⁰⁶ DUTHEIL (R. J.), « L'article 7 » in COT (J.P.), La Charte des Nations Unies, commentaire article par article, Op. Cit., p.

* ²⁰⁷ « Réparation des dommages subis au service des Nations Unies », CIJ, Op. Cit., p. 177

* ²⁰⁸ Article 101, par. 3 de la Charte