Le régime de l'administration transitoire des territoires en droit international.

1- La coordination des différents participants

Dans un premier temps, la réalité de la coordination avec d'autres organisations à l'instar de l'Union européenne, l'Union africaine ou le Commonwealth, varie d'une Mission à une autre, le bilan étant plutôt mitigé. Au fur et à mesure de l'expérience acquise, la coordination des instances onusiennes avec d'autres organisations s'est améliorée et diversifiée. La coopération de l'O.N.U. avec des institutions ayant acquis de l'expérience telles que la International Foundation for Elections System (IFES), l'Institut International pour la Démocratie et l'assistance électorale ou l'Association des autorités électorales africaines pour ne citer que certains exemples dans la matière électorale, est allée grandissante avec le temps. Le Secrétaire général des nations Unies s'est dit satisfait de la coordination avec l'O.E.A. à Haïti et avec l'O.S.C.E. en Arménie^153(*).

Devant la complexité et l'immensité des tâches d'une Mission telle que l'ATNUTO, une conception globale et indivisible de son mandat s'impose plus que jamais^154(*). Concernant le mandat très vaste de l'opération des Nations Unies en Somalie (UNISOM II)^155(*), le Secrétaire général des Nations Unies observait que « lorsqu'une opération est déployée dans un Etat en faillite, aucun aspect ne peut être considéré comme purement militaire ou purement humanitaire. Les interventions dans un domaine peuvent avoir des conséquences dans l'autre »^156(*)Avec pour référent la coordination au sein du système des Nations Unies, le Secrétaire général insiste précisément sur la nécessité de maintenir un contact aussi étroit que possible entre lui et la Mission qui oeuvre sur le terrain.

L'efficacité d'une administration intérimaire dépend de la coordination des services onusiens entre eux et de la coordination avec les instances d'autres organisations. Mais à cet effet, tout ceci devra être accompagné d'une synchronisation des composantes.

2- La synchronisation des composantes

La synchronisation des composantes soulève la problématique particulièrement délicate du calendrier des opérations polyvalentes. Pour atteindre une coopération pleine et entière, il est capital que le déploiement des composantes soit planifié conjointement ; que les ressources disponibles soient mises en commun ; que les critères de participation et les délais nécessaires soient définis à l'avance ; que les critères uniformes soient établis concernant le processus de vérification ; et enfin, qu'il y ait un accord sur les rapports de fin de Mission et la publication des déclarations afin d'éviter des appréciations contrastées. En ce qui concerne la question de la fixation des délais, dans le cadre de l'AETNU, le transfert de l'administration aux autorités indonésiennes est rendu nécessaire à partir du 1^er mai 1963.

Le déploiement du personnel civil et de la présence internationale militaire conformément au plan opérationnel initialement prévu, constitue une condition essentielle de leur réussite. Les éventuels retards accumulés dans le déploiement d'une composante militaire et de police à cause des tergiversations des Etats à propos de la fourniture des contingents ou des moyens financiers nécessaires, affectent indubitablement la mise en place des autres composantes^157(*). A ce sujet, le manque de volonté politique des parties à démobiliser leurs forces simultanément selon le calendrier convenu, et les violations répétés des cessez-le feu négociés successivement sous les auspices des Nations Unies, constituent des facteurs gênants. Ces circonstances placent généralement l'O.N.U. devant deux options : Soit poursuivre malgré tout l'opération conformément ou presqu'aux échéances ou en courant le risque d'une reprise des hostilités généralisées ; soit différer au prix de créer l'impression que l'opération s'éternise et que l'installation ou la réinstallation du souverain territorial devient aléatoire.

L'impératif démocratique dont les Nations Unies se veulent de promouvoir à travers l'administration transitoire, serait totalement érodé si dans l'activité de ladite administration, il n'était pas observé une incorporation du souverain territorial et de la population locale.

Paragraphe 2 : L'incorporation du souverain territorial et de la population locale

L'administration intérimaire d'un territoire vise à terme, le transfert des pouvoirs de gestion et des fonctions administratives aux autorités locales, et le legs à la population locale d'un système efficace pour la sauvegarde de leurs droits et libertés fondamentaux. Pour une optimisation de cet objectif, l'administration ne devra pas leur être étrangère. Six mois après sa mise en place, la MINUK se transforme « en administration conjointe reposant en parité, mais non à égalité », sur les organisations intervenantes et les responsables locaux ^158(*)Sur le dernier point, l'on identifie d'abord les moyens de subsistance du souverain territorial (A) et ensuite, l'association de la population locale (B).

A. Les moyens de subsistance du souverain territorial

Les récentes administrations internationales de territoires ont la particularité de ne pas intervenir sur une « terrae nullus » c'est-à-dire un territoire sans maitre, puisque ce type de territoire est devenu pratiquement inexistant. Il s'agit donc d'un régime intervenant au sein d'un territoire autrefois, si ce n'est encore plus ou moins contrôlé par un Etat. Les marques de la gouvernance de ce dernier devraient être encore perceptibles. Cet aspect de la chose explique que l'on puisse solliciter de l'Etat hôte, la facilitation des opérations de la Mission d'une part, tout en retenant les éléments positifs de son règne d'autre part

1- La facilitation des opérations de la Mission

Le Conseil de Sécurité s'est félicité de « l'adhésion de la République fédérale de Yougoslavie aux principes et conditions »^159(*) d'une solution politique globale de la crise au Kosovo. Il reste cependant dans l'intérêt du Conseil que cette adhésion ne se limite pas à une simple expression formelle, mais qu'elle se traduise sur le terrain en des faits matériels.

Etant donné que l'état de guerre n'est pas propice à la création ou à la restauration d'un Etat, le Conseil peut le cas échéant, exiger en particulier de la puissance publique consentante qu'elle « mette immédiatement et de manière vérifiable un terme à la violence et à la répression [...], entreprenne et achève le retrait vérifiable et échelonné [...] de toutes les forces militaires, paramilitaires et de police suivant un calendrier serré sur la bas duquel il sera procédé au déploiement synchronisé de la présence internationale de sécurité »^160(*). Il s'avère donc que le retrait des forces préexistantes est un préalable déterminant d'un déploiement efficace de la présence internationale de sécurité. Pareille exigence peut être formulée à l'endroit des groupes armés opposés aux forces régulières sur un territoire. Le Conseil demande généralement l'arrêt de toutes les opérations offensives et la satisfaction aux exigences en matière de démilitarisation que le responsable de la présence internationale de sécurité définit en consultation avec le RSSG^161(*).

Au Timor oriental, un certain nombre d'échanges ont lieu entre le Gouvernement indonésien et l'ATNUTO. À cet égard, la Commission frontalière mixte créée en septembre 2000 afin d'instaurer et d'encourager de bonnes relations entre l'Indonésie et le Timor oriental et de poursuivre la normalisation des activités de la Mission, concernant notamment les questions des réfugiés, offre un important exemple de coopération.

En outre, le 26 juin 2001, l'Indonésie et l'ATNUTO signent un accord au sujet d'une enquête sur le meurtre d'un membre du personnel de maintien de la paix de l'Organisation des Nations Unies, Leonard Manning, survenu en juillet 2001 à Suai, au Timor oriental, au cours d'un accrochage avec des miliciens indonésiens. Les deux parties représentées par le directeur du parquet du Timor oriental et le directeur de la police provinciale (pour l'Indonésie) et par le Procureur général du Timor oriental (pour l'ATNUTO), décident de faciliter et d'accélérer l'enquête sur cette affaire en interrogeant les témoins et les suspects. Par ailleurs, les deux pays ont décidé d'autoriser le parquet général du Timor oriental à interroger neuf témoins importants en Indonésie, notamment plusieurs officiers supérieurs de l'armée indonésienne, en rapport avec le meurtre de cinq journalistes australiens, le 16 octobre 1976.

Qu'elle intervienne dans un contexte lié à une identité contestée du souverain territorial ou dans un contexte de mauvaise gouvernance, l'administration transitoire d'un territoire fait toujours ressortir une prise en considération des éléments positifs de la gestion antérieure du territoire.

2- L'application du droit local existant et le maintien des institutions locales

Tant à Pristina qu'à Dili, la question du droit applicable par la MINUK et l'ATNUTO est considérée comme un problème d'ordre prioritaire. Au Kosovo, le Règlement n° 1 de la MINUK, du 25 juillet 1999, décrète l'application du droit en vigueur sur ce territoire au 10 juin 1999, à savoir la date de l'institution de la Mission. En conséquence, sont applicables les lois de la République fédérale de Yougoslavie, de la République de Serbie ainsi que de la province du Kosovo, sous réserve de leur compatibilité avec les standards internationaux en matière des droits de l'homme ; la mission confiée à la MINUK et les règlements subséquents adoptés par le RSSG. D'après ce dernier, « The laws applicable in the territory of Kosovo prior to 24 March 1999 shall continue to apply insofar as they do not conflict with standards referred to in section 2, the fulfillment of the mandate given to UNMIK under United Nations Security Council resolution 1244 (1999), or the present or any other regulation issued by UNMIK »^162(*).

La même solution est adoptée par le RSSG de l'ATNUTO. Le droit applicable au Timor oriental avant le 25 octobre 1999 (à savoir, le droit indonésien) continua de l'être, sous réserve de sa compatibilité avec les trois sources susmentionnées. Il fut décidé que : « Jusqu'à ce qu'elles ne soient remplacées par les règlements de l'ATNUTO ou la législation ultérieure d'institutions démocratiquement créées au Timor oriental, les lois applicables au Timor oriental avant le 25 octobre 1999 continueront de l'être dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles avec les normes visées à la section 2, l'exécution du mandat confié à l'ATNUTO par la résolution 1272 (1999) du Conseil de sécurité, le présent règlement ou tout autre règlement ou directive édicté par l'Administrateur transitoire »^163(*).

Le maintien du droit en vigueur du territoire à la date de naissance de la Mission, choix dicté essentiellement par des raisons d'ordre pratique, n'était pas une nouveauté.^164(*) Il en est ainsi déjà pour l'AETNU en Irian occidental en 1962. Malgré le démantèlement des administrations civiles locales, la coexistence est toujours pratiquée par les administrations intérimaires du type de la MINUK. L'ATNUTO coexiste avec les institutions locales d'auto -gouvernement. L'on a d'ailleurs enregistré une hypertrophie progressive des pouvoirs de ces derniers jusqu'à la naissance de la République du Timor Leste en mai 2002.

Outre l'incorporation des représentants territoriaux locaux jugé incapable de gouverner, l'activité d'une administration transitoire associe la population locale.

* ¹⁵³ UN doc. A/50/736, par. 93

* ¹⁵⁴ SICILIANOS (A.-L.), Op. Cit., p. 225

* ¹⁵⁵ S/Rés. 814 (1993), 26 mars 1993, S/Rés. 865 (1993), 22 septembre 1993

* ¹⁵⁶ Les Nations Unies et la Somalie, 1992-1996, Série Livres bleus, New york, NU, 1996, p. 91

* ¹⁵⁷ SICILIANOS (A.-L.), Op. Cit., p. 228

* ¹⁵⁸ LAGRANGE (E.) « La Mission Intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) : Nouvel essai d'administration directe d'un territoire », Annuaire français de droit international, vol 45, 1999, p.347

* ¹⁵⁹ Resolution 1244(1999), Op. Cit., par 2

* ¹⁶⁰ Résolution 1244(1999), Op. Cit., par. 3

* ¹⁶¹ Ibid., par. 15

* ¹⁶² Règlement (UNMIK/REG/1999/1 « On the authority of the Interim Administration in Kosovo », du 25 juillet 1999, Official Gazette of the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, Volume 1, section 3, 1999, p. 1

* ¹⁶³ Voir le Règlement UNTAET/REG/1999/1, du 27 novembre 1999, section 3.1 , reproduit dans Doc. NU S/2000/53/Add.1, du 8 février 2000 

* ¹⁶⁴ SASSOLI (M.) « Droit international pénal et droit pénal interne : le cas des territoires se trouvant sous administration internationale », in ROTH/HENZELIN (éds), Le droit pénal à l'épreuve de l'internationalisation, Paris/Genève/Bruxelles, L.G.D.J./Georg/Bruylant, 2002, pp. 134s.