La faute de l'Administration en matière foncière au Cameroun

Section 2 : La responsabilité administrative du fait de ses actes fautifs en matière foncière

L'acceptation du principe de responsabilité administrative marque un point dans l'histoire du droit administratif : de l'irresponsabilité originelle consacrée par les textes au profit d'une responsabilité, publique, personnelle de l'agent, l'articulation mérite de marquer un temps d'arrêt. La puissance publique a toujours été considérée de manière originaire, comme la marque et l'attribut de l'ordre administratif, le souverain étant alors « celui qui n'a pas besoin d'avoir raison pour valider ses actes », n'est soumis à aucun contrôle et n'a aucun compte à rendre à personne. De là découle l'irresponsabilité de l'Etat-puissance publique, et partant de l'administration, qui en est la représentation juridique.

De ce dénis de responsabilité à l'idée d'une possible mise en oeuvre de la responsabilité, au motif que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »^99(*), les bases de la soumission de l'administration au droit et du contrôle de l'action administrative sont posés. Comme il est admis une responsabilité de l'administration en présence des agissements fautifs des personnes physiques qui la représente, il s'agit en conséquence, d'appréhender tour à tour l'étendue (A) et l'effectivité de la responsabilité de l'administration en matière foncière (B) car en effet pouvoir à été donné à l'Etat de réglementer l'acquisition, la gestion et la cession de la propriété foncière en droit camerounais. Quelle est donc l'étendue de la responsabilité administrative en présence de défaillance ? Le système consacré en droit camerounais remplit-il les exigences démocratiques et réalise-t-il un équilibre entre les prérogatives de puissance publique et le droit de propriété cher aux civilistes? Tel est le questionnement qui nous guidera tout au long de l'analyse subséquente.

§ 1: L'étendue de la responsabilité administrative en matière foncière.

Il est impérieux dans ce développement d'appréhender d'une part les cas d'ouverture de la responsabilité administrative en matière foncière, ceci dans un souci de mieux rendre compte de la soumission de l'administration du droit (A). D'autre part, à la suite de cette analyse, il s'agira alors dans un autre registre d'envisager la question du partage des responsabilités entre l'agent administratif personnellement responsable, et la personne administrative au nom de laquelle il agit. En d'autres termes, il est question du partage des responsabilités et l'imputation de la faute commise (B).

A- Les cas d'ouverture de la responsabilité administrative

En matière foncière, il a été démontré dans les précédents développements, que l'administration notamment les services centraux et déconcentrés du MINDAF, les autorités administratives ayant reçu délégation expresse de la loi, et certains fonctionnaires de l'Etat sont impliqués dans le processus de gestion de la question foncière. Nous l'avons relevé, la matière foncière de manière laconique renvoie à toutes les questions relatives à l'acquisition, l'accession, le transfert, la cession de la propriété foncière. Il s'agit en fait de toutes les opérations qui ont trait à la gestion de la terre en tant que bien immeuble.

La responsabilité de ces autorités administratives est mise en oeuvre, en présence de violations graves aux obligations de service, qui préjudicient ainsi au bon fonctionnement du service public. En droit administratif, la protection la plus efficace accordée aux administrés pour lutter contre les illégalités, est le recours pour excès de pouvoir. C'est un moyen par lequel le requérant soumet au juge de l'annulation d'un acte administratif qui lui fait grief. Il s'agit alors de relever les cas d'ouverture à savoir : l'incompétence, le détournement de pouvoir, le vice de forme, et conséquemment, les diverses formes d'illégalités qui entachent l'action administrative

1- L'incompétence

La compétence se définit traditionnellement, comme, l'aptitude légale d'une autorité ou d'un agent à prendre certains actes. Ainsi, tout acte pris ou ordonné en dehors des limites de cette compétence, est entaché de vice d'incompétence. En pratique, ce moyen se dédouble généralement, il peut s'agir de l'usurpation de pouvoir ou de fonction, qui est la situation dans laquelle un acte est pris soit par une personne étrangère , soit par une autorité administrative en violation grossière des règles les plus élémentaires de répartition des compétences. C'est le cas par exemple du Sous-préfet du département du Mfoundi qui est Président d'une commission consultative dans le département de la Lekié. Dans cette hypothèse, on considère que l'irrégularité est tellement grave, qu'elle fait de l'acte, un acte juridique inexistant exposant par le même fait l'autorité administrative qui s'en est rendue coupable. L'incompétence de l'autorité décisionnelle est marquée par une rigidité excessive. L'acte entaché d'incompétence est simplement considéré comme nul et non avenu.

L'incompétence, il faudrait la définir, est l'inaptitude juridique ne permettant pas à un individu d'émettre un acte administratif. A titre d'exemple, le Ministre des affaires foncières serait incompétent pour émettre un titre foncier faute d'habilitation par les textes en vigueur. Cette prérogative est plutôt dévolue au conservateur, selon la réglementation foncière. Autre exemple, le Directeur des affaires foncières ne saurait prendre une décision de règlement de litiges fonciers, faute d'habilitation, par le biais de l'intérim ou d'une délégation de signature. En définitive, l'incompétence devrait être comprise par opposition à la compétence qui est « synonyme d'une aptitude juridique, de préférence un texte écrit en vigueur conféré à l'autorité administrative afin d'émettre au nom d'une collectivité publique , telle l'Etat, une collectivité locale, un établissement public, voire un organisme privé gérant un service public, les actes administratifs sur un territoire et pour un temps donné ».

2 - Le détournement de pouvoir.

Tandis que l'incompétence participe de ce qu'on appelle la légalité externe, au même titre que le vice de forme, le détournement de pouvoir quant à lui rentre dans la légalité interne. Il y a détournement de pouvoir lorsqu'une autorité administrative ou un agent, use de ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui ont été conférés. C'est le domaine d'élection de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, opérée aux fins particulières et étrangères à l'intérêt commun. Deux hypothèses peuvent se présenter :

L'autorité administrative utilise ses pouvoirs dans un intérêt particulier ; le mobile de l'administration est étranger à tout intérêt public : c'est le cas d'un conservateur foncier qui refuse de délivrer un titre foncier en présence d'une procédure régulièrement adoptée, et ce, dans un but de vengeance personnelle contre le requérant à l'immatriculation.

En outre, l'autorité administrative utilise ses pouvoirs dans un but d'intérêt général autre que celui qu'elle pouvait légitimement poursuivre ; les pouvoirs sont attribués aux agents publics dans un but d'intérêt général bien déterminé ; il ne leur appartient pas, même dans un but d'intérêt général, de le transgresser. Le détournement de pouvoir serait dès lors comparable à l'abus de droit en matière civile, puisque le titulaire d'un droit utilise ses prérogatives de propriétaire, non pour jouir de tous les usages conférés sur sa chose, mais dans le seul dessein de nuire aux tiers. Le détournement symbolise « la poursuite d'un but contraire à l'intérêt général qui est de ce fait, assimilable à un mauvais usage du pouvoir discrétionnaire auquel le juge ne manquera pas d'opposer sa censure ». L'illustration du détournement de pouvoir est donnée dans l'affaire SADOU YAYA contre Etat du Cameroun. Les faits de la cause méritent d'être rapportés.

Par requête datée du 26 avril 2002 enregistrée au greffe de la Chambre Administrative de la Cour Suprême le même jour, sous le numéro 618, sieur SADOU YAYA commerçant domicilié à YAGOUA dans la province de l'Extrême Nord, agissant en qualité d'administrateur de la succession de feu SADOU BOUBA, a saisi le président de ladite Chambre d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté n° 00046/y.7/MINUH/D310 en date du 23 février 2001 du ministre de l'urbanisme et de l'habitat autorisant le retrait du titre foncier n° 920/ MAYO DANAY.

Au soutien de son recours, le requérant reproche à l'arrêt querellé de manquer de bases légales et de motivation, surtout que l'administration a , selon lui, commis des fautes au cours de la procédure d'immatriculation qui date de vingt huit (28) ans.

Dans ses répliques datées du 31 octobre 2002, le représentant de l'Etat s'est remis à la sagesse des membres de la Cour, non sans avoir prétendu que le terrain litigieux était la propriété de la commune urbaine de YAGOUA.

La Cour, après avoir relevé que le maire de la commune de YAGOUA n'a pas pu rapporter la preuve que le terrain litigieux appartient au domaine privé de l'Etat, celui-ci n'ayant produit au dossier ni le procès verbal de délibération du conseil municipal, ni le titre de propriété de l'Etat du Cameroun y afférent, a annulé l'arrêté litigieux, faute de bases légales.

On ne saurait expliquer autrement que par le détournement, le fait pour un Ministre de retirer un titre foncier sans explications, sans autre motivation. Il s'agit en réalité d'une sanction déguisée, par la mise en oeuvre d'un pouvoir discrétionnaire qui a été heureusement sanctionné par le juge administratif camerounais.

3- Le vice de forme

Le vice de forme est le fait pour l'autorité administrative de n'avoir pas respectée un ensemble de règles de forme et de procédure qui auraient dû accompagner l'édiction de l'acte. Règles de procédures primordiales car elles apportent aux particuliers des garanties dans la sauvegarde de leurs droits.

Selon un auteur, « si l'ordonnance du 26 août 1972 prévoit que le vice de forme est constitutif d'excès de pouvoir, il reste à préciser les modalités formelles qu'est tenue de respecter l'autorité administrative lorsqu'elle édicte un acte, sous peine de voir son action entachée d'illégalité ». Cela signifie qu'un texte a prévu un certain formalisme que doit respecter l'administration avant sa prise de décision. C'est sans doute le cas en matière d'immatriculation, puisque le titre foncier ne peut être émis qu'après le constat d'occupation ou d'exploitation de la commission consultative. Faute pour le conservateur de vérifier l'accomplissement de cette diligence, un titre foncier émis dans ces conditions serait entaché d'excès de pouvoir pour vice de forme.

Dans l'affaire NGASSO Robert contre Etat du Cameroun, le juge administratif camerounais avait déclaré que le ministre de l'urbanisme et de l'habitat avait excédé ses pouvoirs en prenant une décision de règlement du litige foncier dans cette cause, qui consistait au payement d'une indemnisation compensatrice de 500.000 francs CFA à l'une des parties, alors qu'une expertise avait été menée et qui évaluait le préjudice souffert à 1.596.410 francs, expertise qui n'avait pas été prise en compte par la décision ministérielle querellée.

A la suite de cette décision, il y a lieu de définir le vice de forme comme le fait pour l'autorité administrative de n'avoir pas respecté les formalités qui conditionnent la prise d'une décision. Ces formalités peuvent être d'origine textuelle ou de création jurisprudentielle comme dans l'affaire NGASSO Robert. Il faudrait sans doute préciser à ce stade d'analyse que tout vice de forme n'emporte pas annulation d'un acte administratif. La doctrine fait une distinction entre les formalités facultatives et les formalités obligatoires. Seules ces dernières, dont la violation constatée, devraient être constitutives d'excès de pouvoir.

Qu'elles soient substantielles, accessoires, les formalités sont requises car elles protègent les administrés et leur inobservation aura une influence déterminante sur le contenu de la décision.

* ⁹⁹ Art 15, Déclaration de droits de l'homme, et du citoyen du 26 août 1789