Contribution a la relance de la coopération décentralisée entre Rilleux-la-Pape et Natitingou: dynamiques et perspectives.

CHAPITRE I- LE CADRE CONCEPTUEL ET METHODOLOGIQUE DE LA RECHERCHE.

Ce chapitre comprend deux sections. La première relative à l'analyse notionnelle, tente de faire le point sur l'état de la coopération décentralisée au Bénin (Section 1). La deuxième section essaie de formuler une problématique, des hypothèses de travail et de la méthodologie adoptée (Section2).

Section 1- L'analyse notionnelle et revue de littérature

En sciences sociales, un concept est un terme polysémique qui revêt plusieurs sens selon l'histoire, le moment ou l'humeur. Selon le Dictionnaire de l'Académie Française, un concept est une construction et une création de l'esprit. C'est une notion rigoureusement définie et établie qui sert de fondement, de principe ou d'idée explicative de faits sociaux dont l'acception philosophique date du XVIIème avec Descartes dans son discours de la méthode. Un concept est aussi perçu comme une idée générale, un terme technique qui désigne un fait social dans le temps. Selon Benoît HARDY-VALLEE, le terme « concept représente une catégorie d'objets, d'événements ou de situations et peut-être exprimé par des un ou des mots. L'auteur poursuit son argumentation en signalant qu'il s'agit d'une représentation mentale, linguistique et mentale, servant d'unité première de la pensée et de la connaissance ^2(*)».C'est justement pour éviter toute compréhension qui ne se situerait pas dans notre champ d'étude, que nous proposons de clarifier certains concepts clés dans le but de permettre aux lecteurs de mieux saisir nos propos et de les interpréter dans le contexte qui est celui de cette étude.

Paragraphe 1- Clarification des concepts

Les concepts que nous retenons pour la compréhension de cette étude sont au nombre de quatre. Il s'agit du partenariat, de la coopération décentralisée, de la décentralisation et de la solidarité internationale.

1- Le partenariat

Concept clé au champ sémantique parfois diversifié voire flou, mal interprété, le partenariat est une importante notion qui revient de façon permanente en sociologie, en économie, en sciences de l'éducation et en droit international notamment en relations internationales. Sa définition varie selon le domaine qu'il aborde et selon les acteurs qu'il implique. Un partenariat au sens classique du terme désigne l'association de deux entités voire plusieurs aux responsabilités et rôles clairement identifiés, liées par une relation négociée juridiquement par une convention, une loi ou sur la base d'une simple entente morale en vue de la réalisation d'un projet commun. Le Petit Robert le définit comme «  une association d'institutions ou d'entreprises en vue de mener une action commune ». Selon le Service de Police de la Ville de Montréal (SPVM), « le partenariat désigne un accord formel entre deux ou plusieurs parties qui ont convenu de travailler en coopération dans la poursuite d'objectifs communs »^3(*). Pierre Moscovici considère le partenariat comme « un construit fondé sur le consensus^4(*) ». L'interprétation de cette dernière assertion de l'auteur nous laisse dire que le partenariat est fondé avant tout sur la reconnaissance des différences qui régissent les intérêts des différents partenaires et constituent par conséquent le socle de leur relation.

De ces différentes définitions, nous retenons pour ce qui nous concerne, que le partenariat est une forme de collaboration résultant d'une entente, d'un accord de deux ou plusieurs acteurs égaux aux prérogatives et missions respectives bien déterminées, qui mettent en commun les ressources humaines, matérielles, techniques et financières à la réalisation d'une action commune. Cette définition témoigne que le partenariat s'inscrit dans le domaine de l'action, car il est en lui-même l'action et exige l'idée de partage, de la mutualisation des expériences, de la convergence des points de vue et l'entente entre les parties liées par une relation. Les conditions de sa réussite sont la création de liens de confiance, l'esprit d'ouverture, le travail en équipe, en synergie, de concertation et de consultation mais aussi de partage de pouvoirs, de responsabilités, de risques et de moyens financiers.

En matière de coopération décentralisée, le partenariat constitue une sorte d'alliance ou de coopération entre deux ou plusieurs collectivités territoriales, qui décident en toute liberté d'opérer en synergie pour atteindre un ou plusieurs buts de développement dans les pays du sud. Cette situation rend opératoire le concept en raison des retombées qu'il apporte pour les populations et les collectivités elles-mêmes. En ce qui concerne la relation entre deux collectivités locales, le partenariat implique que chaque acteur assume son rôle, sa mission et sa part de responsabilité en contribuant à mettre dans un esprit concerté, cohérent et complémentaire les moyens nécessaires à l'atteinte des objectifs communs de développement retenus. Autrement, le partenariat implique la cohérence entendue selon Sophie Bergeron comme l'absence de contradiction, l'harmonie, la concertation qui permet aux acteurs concernés par un accord de projeter ensemble leur but dans un esprit de discussion et de partage. C'est un ensemble d'éléments qui forme un tout impliquant la nécessité de connaître et de tenir compte des rôles et responsabilités des autres intervenants. Dans le cadre de la coopération décentralisée, un partenariat est avant tout mu par l'esprit d'ouverture aux autres, au partage, bref, un engagement en faveur de l'action humanitaire et de la solidarité internationale.

2- La décentralisation

Le concept de décentralisation mérite une clarification pour mieux comprendre l'objet de cette étude qui est la coopération décentralisée. La décentralisation comme l'écrit Jean Cassius Sossou Badjia^5(*), est un facteur de dynamisation de la coopération décentralisée. Selon l'auteur, elle est le creuset idéal, favorable à la mise en oeuvre de la coopération décentralisée. La décentralisation présente pour la coopération décentralisée un atout important en ce sens qu'elle s'attache au développement local d'un territoire. C'est pourquoi, il nous a semblé important de la retenir comme concept clé et d'en saisir les fondements dans nos deux cadres d'étude que sont la France et le Bénin. Il importe de préciser avant toute définition, que la décentralisation concerne au premier chef les collectivités locales mais demeure à notre avis une politique publique impulsée et conduite par l'État central. Jean-Claude Thoenig dira à cet effet « qu'en matière de décentralisation, le pouvoir politique gouverne de façon centralisée ^6(*)». Mais qu'entend-on concrètement par ce terme et quel a été le processus de sa mise en oeuvre dans les sociétés françaises et béninoises ?

Au sens général du terme, on entend par décentralisation, le moyen qui consiste à remettre entre les mains des acteurs politiques locaux ou à la base, une partie du pouvoir central. Au sens juridique du terme, la décentralisation consiste en un transfert de pouvoir de l'État vers une personne morale de droit public distinct de lui. Prise dans l'un de ces sens, la décentralisation permet avant tout aux collectivités locales de gérer les affaires locales publiques. Elles disposent pour ce faire d'une autonomie plus ou moins grande, selon le degré de décentralisation, pour s'acquitter de cette nouvelle mission locale.

Aussi, se dotent- elles d'un budget propre mais doivent rester sous la surveillance de l'État, qui devient dans ce cas l'autorité légale de tutelle, d'appui et de conseils. Ces considérations nous font croire que la décentralisation est une politique de transfert des attributions de l'État vers les collectivités locales visant à favoriser le développement à la base. Pour ce développement à la base, les collectivités disposent d'un pouvoir juridique et d'une autonomie financière afin de réussir cette mission fondamentale. Selon la définition de l'assemblée nationale française, « la décentralisation vise à donner aux collectivités locales des compétences propres, distinctes de celles de l'État, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l'ensemble du territoire. La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant l'émergence d'une démocratie de proximité ^7(*)». Cette définition de la représentation nationale française permet de distinguer la décentralisation de la déconcentration qui vise à améliorer l'efficacité de l'action de l'État en transférant certaines attributions de l'échelon administratif central aux fonctionnaires locaux, c'est à dire aux préfets, aux directeurs départementaux des services de l'Etat ou à leurs subordonnés.

Dans le contexte béninois, la définition qui semble décrire la situation réelle de ce concept, est celle formulée par Jean Cassius Sossou Badjia, pour qui c'est « un processus qui permet le transfert des pouvoirs de décisions de la sphère centrale vers la base^8(*) ». La décentralisation selon l'auteur qui a étudié la décentralisation et la coopération décentralisée au Bénin, vise à partager entre les responsables de l'État et les nouvelles collectivités territoriales afin de répondre directement aux besoins des populations. La décentralisation dans ce cas rime avec lutte contre la pauvreté, la promotion d'une démocratie participative à la base et l'assurance de la garantie de l'accès aux services et infrastructures socio-communautaires de base. Pour ce qui est de la mise en oeuvre de ce processus qui garantit aux populations la gestion des affaires locales, elle n'est pas intervenue dans les mêmes conditions et au même moment. Si par exemple en France, les deux grands moments de la décentralisation se sont concrétisés par l'adoption des lois DEFFERRE en 1982-1983, puis la réforme constitutionnelle de 2004, au Bénin, sa mise en oeuvre effective ne date que décembre 2002 avec l'organisation des premières élections municipales et communales. Ce processus basé sur cinq lois notamment la loi N° 97-028 portant orientation de l'organisation de l'administration territoriale, la loi N° 97-029 portant organisation des communes, la loi N° 98-005 portant organisation des communes à statut particulier, la loi N° 98-006 portant régime électoral communal et municipal et la loi N° 98-007 portant régime financier des communes, se met lentement et très progressivement en place et n'assure pas pleinement le transfert des compétences aux collectivités. Ces lois prévoient la répartition des compétences entre l'État et collectivités territoriales dans les domaines du développement économique, de l'aménagement du territorial, de l'habitat et de l'urbanisme, puis celui des infrastructures socio-communautaires, des équipements et des transferts et enfin du domaine de l'environnement. Les nouvelles collectivités n'ont toujours pas reçu le transfert des compétences et sont dans le cadre de la réalisation de leurs plans locaux de développement local, sont obligés de recourir à la coopération décentralisée pour satisfaire les demandes et besoins de leurs populations. D'où le lien entre la décentralisation et la coopération décentralisée.

3- La coopération décentralisée.

Avant de définir ce concept, il importe de définir celui de la coopération afin de mieux saisir le sens qu'il revêt dans le cas des relations entre collectivités territoriales.

Du latin cum « avec » et operare qui désigne faire quelque ou agir, la coopération est au sens général, l'action de coopérer, de contribuer ou de participer à la mise en oeuvre d'un projet commun, d'un objectif ou d'un but. Selon le dictionnaire de la politique, la coopération désigne la capacité de collaborer à une action commune ainsi que les liens qui se tissent pour la réaliser par deux partenaires. La coopération vu comme telle apparaît comme un mode d'organisation sociale qui permet à des individus à la base différents par leur nature et origine, par leurs conditions sociales différentes mais partageant des intérêts communs. Ces derniers travaillent ensemble avec comme seul souci, l'atteinte de l'objectif général qu'ils se sont fixés. La coopération eu égard à ces considérations, nécessite un climat de compréhension, une confiance mutuelle et un esprit d'ouverture.

En politique, la coopération désigne toute action qui mobilise deux ou plusieurs nations. En politique internationale, elle désigne toute action politique d'aide au développement notamment économique, financière, technique et surtout culturelle mise en oeuvre à l'échelle internationale entre pays dits industrialisés généralement rencontrés au Nord et pays dits en voie de développement concentrés pour la plupart au Sud. La coopération peut prendre des formes diverses et variées. La coopération décentralisée est née des comportements de l'économie sociale et solidaire. Selon Jean Cassius S.B., « la coopération décentralisée consiste à la menée conjointe d'actions entre une ou plusieurs autorités locales de deux États dans un intérêt commun. Son objectif est d'accompagner selon lui la transformation de l'organisation administrative et politique des pays en voie de développement par un appui aux nouvelles collectivités territoriales naissantes. Elle vise comme objectifs la consolidation des ces collectivités locales et le renforcement de leur capacité à répondre aux aspirations de leurs populations, dans le respect des traditions et spécificités de la société bénéficiaire de l'appui ^9(*)». Les actions menées dans ce cadre, soutient l'auteur, prennent essentiellement des formes de jumelage culturel, de jumelage technique, de coopération-jumelage, de programmes ou de projets de développement. La coopération décentralisée tout comme la décentralisation a pour ancrage le développement local. Elle apparaît de toute évidence alors comme une coopération de proximité, un partenariat entre les acteurs locaux, qui mènent des actions concrètes et utiles pour satisfaire les besoins fondamentaux des populations du sud et par ricochet l'amélioration de leurs conditions de vie. En clairs, la coopération décentralisée vise à établir une relation de partage, de proximité fondée sur la connaissance mutuelle et l'échange culturel. Il s'agit de l'amitié entre les peuples. C'est pour cela d'ailleurs que le sénat français dans sa définition qu'il formule estime qu'elle « englobe toutes les relations d'amitié, de jumelage et partage nouées entre les collectivités françaises et les collectivités équivalentes d'autres pays ^10(*)». Le ministère des affaires étrangères ne voit pas les choses de façon aussi simplifiée et humanitaire. Selon les autorités du MAE, « la coopération décentralisée, est l'ensemble des actions de coopération internationale menées dans un intérêt commun, par voie de convention, par les collectivités françaises et étrangères, ainsi que leurs groupements, dans le cadre de leurs compétences ^11(*)». Cette définition du MAE, dépasse le cadre historique d'amitié, de fraternité et de solidarité entre les hommes et femmes de cultures différentes qui veulent se connaître, se comprendre, échanger au-delà des frontières pour agir au service du développement et érige l'action extérieure des collectivités locales ou simplement de la coopération décentralisée en une politique moderne de l'aide publique au développement.

Le RESACOOP propose une toute définition toute particulière inspirée du Ministère des Affaires Étrangères. Cette une définition vise essentiellement les finalités de la coopération décentralisée. Selon cette institution régionale, « la coopération décentralisée recouvre l'ensemble des actions qui contribuent au développement institutionnel, social et culturel des pays les moins favorisés. À travers les relations d'échanges et de partenariat qu'elle génère, elle apporte son concours au renforcement de la démocratie et du dialogue entre les peuples ^12(*)».

Somme toute, la coopération décentralisée comme l'écrit Franck Petiteville découle des effets induits par la décentralisation. Selon lui partout où elle a été développée, la coopération décentralisée a bénéficié d'un contexte déterminant de décentralisation territoriale. Par cette réflexion, cet auteur nous apprend que « la décentralisation a accru l'autonomie des collectivités locales et la dynamique de l'extension de leurs activités hors des frontières nationales^13(*) ». La coopération décentralisée non loin d'être une simple action extérieure des collectivités locales, une politique étrangère des collectivités locales, l'action à l'étranger des villes ou cette para-diplomatie des temps modernes, est avant tout l'expression du soutien par ces dernières d'une autre vision du développement à travers l'engagement en faveur de la solidarité internationale. Ceci paraît d'autant plus vrai qu'elle soit bilatérale ou multilatérale, la coopération décentralisée oeuvre pour la mise en place de nouveaux instruments, de nouveaux cadres de travail aux stratégies et modalités plus humaines, susceptibles de d'amorcer un changement et surtout de promouvoir le développement économique, social et culturel en luttant contre la pauvreté des hommes et femmes des sociétés du sud. Cette vision s'appelle solidarité internationale, l'autre concept clé de cette étude.

4- La solidarité internationale

Cette notion ne date pas d'hier encore moins d'aujourd'hui. Cela fait près de cinquante ans qu'elle circule et fait l'objet d'importants débats au sein des organisations ou associations des sociétés du Nord. En effet, au lendemain de la seconde guerre mondiale et vu les inégalités devenues considérables, qu'a généré le modèle de développement de cette époque qui a compromis la paix, la justice et surtout accentué la question de survie dans les sociétés dites du sud, des acteurs se sont mobilisés pour faire naître une nouvelle vision du monde que l'on appellera « solidarité internationale ». La solidarité internationale, prend en compte ces inégalités, essaie d'en comprendre les causes et se propose de les combattre par l'action. La solidarité internationale rompt donc avec la vision dominatrice, inégalitaire, à la limite très réductrice du développement avec des hommes et femmes du Nord, qui fondent et appuient leurs actions sur l'entraide et la solidarité à l'échelle internationale. La solidarité internationale promeut une vision du développement humain solidaire et s'appuie sur une exigence à savoir garantir le droit au développement à tous les peuples. Sa finalité est l'homme dont elle tente de satisfaire les besoins essentiels comme l'accès à l'éducation, à l'eau, à la santé, à l'alimentation, aux libertés d'association et d'expression. Le combat de la solidarité internationale, est de soutenir un développement harmonisé, équilibré et enraciné dans la culture de chaque peuple. Elle repose avant tout sur le partage et la réciprocité, non sur le paternalisme ou l'assistance perpétuels. Elle ne se traduit pas uniquement en un engagement en faveur du développement du Sud, mais doit être selon ses défenseurs, déboucher sur une sensibilisation et une éducation au développement qui sont plus que indispensables pour changer les mentalités au Nord et de modifier les comportements des citoyens qui favorisent les inégalités dans le monde notamment les inégalités Nord-Sud. Elle repose à cet effet sur une plus importante implication des citoyens et des élus dans les procédures de décisions démocratiques au Nord et au Sud.

La solidarité internationale pour ce qui nous concerne, est un acte réfléchi qui induit les changements de comportements et de mentalités, un acte politique majeur visant à rendre plus équitables les règles internationales en matière de développement. C'est un acte nécessaire aujourd'hui dans nos différentes sociétés en ce sens qu'il est une des conditions pour un monde plus juste, plus humain dont la finalité reste le développement intégral de l'homme. La solidarité internationale s'attaque aux problématiques de développement dans les pays du sud notamment de faim, d'éducation et d'amélioration des conditions de vie des populations. Les collectivités locales en sont les acteurs privilégiés tout comme les organisations et associations internationales. Pour ce qui concerne les collectivités locales françaises, elles se sont engagées en faveur de la solidarité au lendemain de la décolonisation c'est-à-dire après les années 60 en Afrique subsaharienne. La solidarité internationale a été la plus plupart, non seulement l'occasion de s'ouvrir sur les réalités des pays en voie en voie de développement, mais seulement l'occasion de témoigner leur engagement en faveur de l'éducation au développement. Dans la mise en oeuvre de cet engagement, les collectivités locales françaises ont développé en Afrique les partenariat-jumelages qui servent à la fois d'outils d'échanges culturels, de connaissance mutuelle et d'aide au développement. Ce sont ces partenariat-jumelages qui vont être transformés et désignés plus tard par le terme de coopération décentralisation, objet principal de cette étude, qui pour nous constitue une autre vision du développement.

C'est justement au nom de cette solidarité que la commune de Rillieux a établi un partenariat avec la commune de Natitingou au Bénin, naguère Circonscription Urbaine de Natitingou dans la seconde moitié des années 90. Nous nous sommes ainsi donné l'objectif d'analyser cette coopération, de l'évaluer et de proposer des solutions pour sa pérennisation. Mais avant d'entrer au coeur de cette coopération en elle- même, il nous a paru important et utile de dresser l'état des lieux sur la question au plan national pour saisir son enjeux pour le développement des communes béninoises et par conséquent du Bénin.

* ² HARDY-VALLEE. B. in « qu'est ce qu'un concept ? », http://www.hardyvallee.net/files/papers, 06 Août 2009, 17H 08

* ³ SPVM, http://www.spvm.qc.ca/fr/service/1_5_3_1_definition-partenariat.asp, 31/07/09 à 18H12.

* ⁴ Moscovici, cité par Jamel Choukir in  « Le partenariat : une pratique et une notion en définition », Les cahiers de l'ERGE n° 6, FSEG Sfax, 1999.

* ⁵ BIADJA.J.C.S., Décentralisation et coopération décentralisée au Bénin: Vers la légitimation des espaces publics locaux pour le développement des collectivités locales, Mémoire DEA en études du développement, Genève, 2004.

* ⁶ THOENIG.J.C., « La décentralisation, dix ans après », Revue Pouvoirs, N° 60, 1992, p 5-16. Directeur de recherche au CNRS et spécialiste des politiques publiques, fait une analyse de la décentralisation une décennie après sa mise en oeuvre en France.

* ⁷ http://www.assemblee-nationale.fr/, 2 Août 2009, 21H 12.

* ⁸ BIADJA.J.C.S., op.cit

* ⁹ BIADJA.J.C.S., op.cit

* ¹⁰ http://www.senat.fr, 3 Août 2009, 22H05.

* ¹¹ http://cncd.diplomatie.gouv.fr/frontoffice/article.asp?menuid=140&lv=2&aid=213, 3 Août, 23H03.

* ¹² http://www.resacoop.org/espacejeunes/definitions/default.asp. 02 Août 2009, 13H13'

* ¹³ PETITEVILLE.F., La coopération décentralisée : les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, L'harmattan, Paris, 1995, p 16.