La mise en oeuvre de la convention-cadre des nations unies sur les changements climatiques au Cameroun: cas du mécanisme pour un développement propre

Section 2 : L'intervention des pouvoirs publics à l'amélioration du rôle du Comité National MDP et au renforcement du cadre juridique existant

La mise en mouvement de la société pour promouvoir la mise en oeuvre du MDP doit s'appuyer sur les pouvoirs publics. Les pouvoirs publics ont non seulement la responsabilité des accords internationaux et de la mise en oeuvre des plans nationaux, mais aussi celle de susciter la mise en mouvement de tous les acteurs sur le terrain. Il revient donc aux pouvoirs publics d'améliorer le cadre institutionnel à la mise en oeuvre du MDP (Paragraphe 1), mais également du cadre juridique environnemental existant (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : L'amélioration du rôle Comité National MDP

Le Comité National MDP devrait entreprendre les démarches administratives nécessaires pour se doter d'un programme de travail qui lui permettrait par la suite de justifier une augmentation conséquente de son budget. Car les budgets qui lui sont actuellement alloués ne sont pas à la hauteur des tâches de promotion qui lui sont assignées

L'amélioration du rôle du Comité National MDP passe également par l'adoption d'un ensemble de mesure visant à inciter la promotion (sensibilisation) du MDP. Ces mesures peuvent s'articuler autour de l'adoption d'un plan marketing pour la promotion du MDP afin d'attirer l'attentions des bailleurs de fond et du secteur privé en y précisant entre autres le potentiel de réduction des GES, le coût d'abattement par secteur (moyen), les secteurs concernés, le cadre institutionnel, législatif et réglementaire. Par ailleurs, il est impératif pour l'amélioration du rôle du Comité National du MDP d'établir une collaboration institutionnelle avec l'ensemble des acteurs impliqués dans le processus de mise en oeuvre du MDP. Cette collaboration passe par l'élaboration des mémorandums d'accord « mémorandum of understanding ». Ces mémorandums seraient le témoignage de leur volonté de collaborer plus étroitement à la réalisation de la mise en oeuvre du MDP au Cameroun. Ils devraient se traduire dans les faits par l'inscription des principes de mise en oeuvre du MDP dans les programmes de travail des différentes institutions.

De telles accords devraient idéalement aboutir à des plans de travaux communs, et des mesures d'application, avec à la clé, la mise en place d'un mécanisme d'information et d'échange entre les différents acteurs y compris ceux de la société civile

Paragraphe 2 : Le renforcement du cadre juridique existant

Le cadre juridique est une composante essentielle pour assure la mise en oeuvre du MDP au Cameroun. Dans ce sens, il convient de mettre en place une cadre juridique adapté. Nonobstant la consécration d'un cadre juridique de la mise en oeuvre du MDP, des difficultés demeurent. En effet, l'analyse comparée du cadre juridique environnemental au Cameroun mais également celle de la mise en oeuvre du MDP présente de nombreuses incohérences, vides juridiques et contradictions entre les textes. Par conséquent, le renforcement du cadre juridique est utile à la mise en oeuvre du MDP au Cameroun

Suite à ces imperfections (incohérences, les vides juridiques et les contradictions entre les textes) lourdes de conséquences, il s'avère nécessaire d'harmoniser la législation nationale dans son ensemble pour améliorer la mise en oeuvre de CCNUCC.

De manière générale, la vitalité du droit de l'environnement camerounais est encourageante. Cependant une analyse profonde permet d'affirmer, que la vitalité en termes de production de normes semble être le résultat d'un désir réel et légitime de donner corps à un ensemble de règles juridiques, sans un souci réel de chercher la cohérence des approches et des procédures interinstitutionnelles. D'où de nombreux vides provoqués par l'absence de décrets d'application de loi, des points réglementés par de simples textes ministériels, faute de référents normatifs plus élevés, ou plus grave encore, des textes de même niveau qui se contredisent.

A titre illustratif, dans le domaine de la foresterie où les projets MDP concernent essentiellement les boisements, les reboisements ou l'agroforesterie^105(*), des textes se contredisent : sur la responsabilité de réaliser les inventaires énumérés à l'article 41(2) de la loi N°94/01 du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche, l'article 40(1) précise que « L'inventaire des ressources forestières est une prérogative de l'Etat », tandis que l'article 50 (1) du décret N° 95/531/PM du 23 Août 1995 fixant les modalités d'application du régime des forêts énonce que « l'exploitation de toute forêt est subordonnée à un inventaire d'exploitation dont les frais sont à la charge du bénéficiaire du titre d'exploitation forestière ». Le manque de clarté de ces deux articles amène à se demander à qui incombe la responsabilité de réaliser les inventaires. A ce propos ; l'article 40 de la loi 94/01 du 20 janvier 1994 déclare de façon lapidaire que «l'inventaire des ressources forestières est une prérogative de l'Etat», sans indiquer à travers quel organe s'exerce cette prérogative, ni de quel type d'inventaire qu'il s'agit, puisque l'article 41(1) en distingue deux ; l'inventaire d'aménagement et l'inventaire d'exploitation. Par contre l'article 50(1) précise simplement que l'inventaire d'exploitation incombe au bénéficiaire du titre d'exploitation. L'inventaire d'exploitation serait-il donc à la fois à la charge de l'exploitant forestier et de l'Etat ? Par ailleurs le législateur n'apporte aucune précision sur qui est de l'exploitant forestier où l'Etat doit réaliser l'inventaire d'aménagement. Face à ce constat, il faudrait nécessairement énoncer avec plus de précision les différentes entités habilitées à réaliser les différents types d'inventaire. En ce qui concerne l'Etat, préciser l'organe chargé de réaliser ces inventaires pour le compte de l'Etat.

Aussi, il y a une contradiction entre la loi N°94/01 du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche et ses textes subséquents sur l'entité juridique habilitée à gérer une forêt communautaire. L'Article 5 du Manuel de procédure des normes d'attribution des forêts communautaires énonce que les forêts communautaires peuvent se constituer en GIC, en association et en GIE pour gérer une forêt communautaire. La loi propose qu'elle soit gérée en GIE. Dans son article 869, l'acte uniforme OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique entré en vigueur au Cameroun dès le 1^er janvier 1998 présente le GIE comme une structure dont le but est de « mettre en oeuvre pour une durée déterminée, tous les moyens propres à faciliter ou à développer l'activité économique de ses membres, à améliorer ou à accroître les résultats de cette activité ». En conclusion, il ressort de cet article que le GIE a pour vocation de promouvoir les intérêts économiques individuels de ses membres ce qui est contraire aux objectifs du législateur dans la mise en oeuvre les forêts communautaires qui est le développement social de la communauté toute entière. En ce qui concerne les associations, la loi les autorise à recevoir des dons et legs, à faire des bénéfices sans toutefois les partager entre ses membres sous peine de dissolution. Elle représente de ce fait la forme juridique idoine au développement de la foresterie communautaire car les populations peuvent utiliser les bénéfices pour la réalisation des projets d'intérêt communautaire. La loi doit être modifié dans le sens de consacrer l'association comme la forme juridique unique des forêts communautaires.

De même, l'analyse du cadre juridique national révèle également une incohérence dans les opérations de suivi et de contrôle de l'exploitation forestière. En effet, à la lecture de l'article 124(2) du décret N°95/531 de 1995 « le contrôle et le suivi des activités forestières dans les titres d'exploitation forestière sont assurées par le personnel de l'administration chargé des forêts , suivant les modalités fixées par arrêté du ministre chargé des forêts ». L'article 49(1) du décret N°95/531 de 1995 dispose que « l'administration chargée des forêts assure le suivi et le contrôle de l'exécution des plans d'aménagement des forêts permanentes ». La lecture de l'article 32(2) de la loi de 1994 ; des articles 49(1) ; 124(2) du décret du N°95/531 ne donnent aucune précision sur la dissociation entre les agents d'exécution et les agents chargés du suivi et du contrôle dans les exploitations forestières.

En effet, le droit de l'environnement camerounais est « dispersé » en de nombreux textes de valeur juridique différente. Il n'existe malheureusement aucune compilation de l'ensemble de ces textes, ni dans un document unique, ni dans un service administratif ou civil unique. Cette absence constitue en soi la principale difficulté à la connaissance et à l'application du droit de l'environnement camerounais et à sa mise en oeuvre. De même, les outils de diffusion de l'information juridique en générale et environnementale en particulier dont certains sont même prévus par la Constitution^106(*), (journal officiel) n'ont jamais été activés ou fonctionnent mal. Les outils de diffusion de l'information environnementale prévues par la loi cadre de 1996 sont pour le moment inopérants, il s'agit notamment : du système d'information environnementale avec sa base de données^107(*), du recueil des législations et réglementations nationales et des instruments juridiques internationaux en matière d'environnement signées par le Cameroun.

La législation environnementale joue un rôle moteur dans l'élaboration des politiques et des stratégies environnementales, de même qu'elle facilite leur exécution. Ainsi, la mise en oeuvre CCNUCC et le Protocole de Kyoto doit se traduire dans les faits par une cohérence des textes législatifs, l'élaboration des textes applicables, et l'effectivité de leur application sur le terrain. Il revient donc à l'Etat de prendre des dispositions pour rendre applicable sur le territoire national les instruments internationaux ratifiés. Ce qui laisse supposer une adaptation de ses dispositions au niveau national pour les rendre facilement applicables. Seulement, dans la législation nationale, il se pose le problème de maîtrise du contenu des lois de ratification des normes internationales, voire d'interprétation par les parlementaires ; cas de la CCNUCC et du Protocole de Kyoto. Cette défectuosité a logiquement pour corollaire l'absence d'adoption de textes adéquats visant la mise en oeuvre ou l'adoption des textes peu clairs, imprécis, incongrus ou plus grave des incohérences entre les textes.

Faisant suite à cette imperfection de la législation nationale lourde de conséquences, il est nécessaire pour une mise en oeuvre approprié du MDP, de mettre en place un cadre juridique adéquat. En effet, la mise en oeuvre du MDP requiert un renforcement du cadre juridique. Ce renforcement, exige une harmonisation de la législation nationale dans son ensemble pour améliorer la mise en oeuvre du MDP.

A cet effet, il est impératif de prendre les textes d'application qui manquent pour plusieurs fonctions essentielles au dispositif de gestion de l'environnement au Cameroun. Plusieurs articles de la loi cadre annoncent des décrets d'application, dont un grand nombre n'ont pas encore été adoptés. Le processus d'élaboration et d'adoption des règles d'application des textes est particulièrement lent en son état actuel, ce qui fragilise substantiellement le régime général de protection de l'environnement. Il serait utile de le rendre plus performant, en sous traitant la tâche à des agences de coopération ou à des organisations de la société civile. Ceux ci proposeraient des projets relativement achevés à l'administration qui n'aurait plus qu'à les valider après amendement et les introduire dans le circuit habituel. A titre illustratif, relativement à la protection de la biodiversité, la loi N°94/01 du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche prévoit un ensemble de décret d'application mais qui reste encore lettre morte : notamment l'article 9(3) l'article 14(2), l'article 25, l'article 24(2), l'article 25(5), l'article 26(1), l'article 28 (1) et l'article 72.

La législation environnementale joue un rôle moteur dans l'élaboration des politiques et des stratégies environnementales, de même qu'elle facilite leur exécution. Ainsi, la mise en oeuvre des engagements internationaux dans le cadre de la CCNUCC doit se traduire dans les faits par une cohérence des textes législatifs, l'élaboration des textes applicables, Il revient donc à l'Etat de prendre des dispositions pour rendre applicable sur le territoire national les instruments internationaux ratifiés notamment la CCNUCC. Ce qui laisse supposer une adaptation de ses dispositions au niveau national pour les rendre facilement applicables.

En d'autres termes, la mise en oeuvre du MDP requiert un cadre juridique adéquat. A cet effet, l'amélioration du cadre juridique existant pourrait se faire dans le cadre suivant : l'élaboration de textes instituant des structures nationales à caractère scientifique et technique s'occupant spécifiquement de l'organisation et la gestion du fond documentaire ainsi que de la recherche en matière de changement climatique et leurs effets, l'élaboration et la mise en oeuvre de programme d'éducation et de sensibilisation du public aux changements climatiques et leurs effets, l'élaboration et l'adoption des mesures coercitives et engageantes en matière de respect de la législation sur les changements climatiques et leur application, l'élaboration et la mise en oeuvre de programme de renforcement des capacités du personnel scientifique, techniques et gestion en matière de changements climatiques, l'amélioration de la législation fiscale avec l'octroi d'un régime préférentiel aux importateurs et promoteurs de projets MDP.

CONCLUSION GENERALE

Les années 1980 et 1990 ont été marquées par la reconnaissance scientifique du lien entre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre et les risques des changements climatiques global de la planète. Face à ces phénomènes environnementaux des changements climatiques, causés par l'effet de serre, le droit a proposé une solution juridique à ce problème, qui prend la forme d'une convention internationale dénommée Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques adoptée en 1992. L'adoption de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto amène la communauté mondiale à envisager des efforts importants en matière de limitation et de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Dans le cadre du Protocole de Kyoto, il est convenu que les pays industrialisés s'engagent à atteindre les cibles de réduction d'émissions nettes des gaz à effet de serre d'ici à 2008-2012. Le Protocole reconnaît que les cibles peuvent être atteintes individuellement ou conjointement par les Etats parties. Ainsi, il définit trois mécanismes pouvant faciliter l'atteinte des cibles fixées. Ces mécanismes appelés « mécanismes de flexibilité » : la mise en oeuvre conjointe qui autorise l'acquisition et la cession, entre les pays de l'annexe B, d'unité de réduction des émissions découlant de projets de réduction ou d'évitement des gaz à effet de serre (article 6 du Protocole de Kyoto) ; le commerce des droits d'émissions est autorisé entre les pays de l'annexe B aux fins d'atteindre leurs engagements (article 17 du Protocole de Kyoto) ; et le mécanisme de développement propre qui permet aux pays de l'annexe B de recevoir des crédits d'émission suite à la réalisation de projets de réduction ou d'évitement de gaz à effet de serre dans les pays en développement (article 12 du Protocole de Kyoto)..

Le mécanisme de développement propre est le seul des « mécanismes de flexibilité » impliquant la participation des pays en non-annexe B. La mise en oeuvre des projets MDP se réfère à des critères, des procédures et des modalités spécifiques qui ont fait l'objet de négociations internationales.

La présente étude était axée autour d'une question fondamentale à savoir : la mise en oeuvre du MDP est-elle effective au Cameroun ? De cette question s'est dégagée l'hypothèse suivante : la mise en oeuvre du mécanisme de développement propre est effective au Cameroun. Toutefois, elle connaît quelques difficultés, auxquelles il est nécessaire d'apporter des améliorations. Ladite hypothèse émise au départ a été vérifié. Cette étude a formellement constaté que la mise en oeuvre du mécanisme pour un développement propre est effective au Cameroun au plan juridique et pratique. Toutefois, elle connaît quelques difficultés d'où la nécessité d'apporter des solutions à ces difficultés

Dans la première partie de cette étude, il a été démontré l'effectivité juridique et pratique de la mise en oeuvre du MDP. Sur le plan juridique, cette étude a relevé une consécration d'un cadre juridique de la mise en oeuvre de MDP. L'effectivité juridique apparaît comme la résultante d'une osmose entre l'ordre juridique international et l'ordre juridique interne fortement déterminé par les textes à caractère législatif et réglementaire

Sur le plan pratique, cette étude a relevé que la mise en oeuvre du MDP est effective. Cette effectivité s'est concrétisée à travers des réalisations conséquentes, principalement par des initiatives de projets MDP. Mais également par la contribution des pouvoirs publics et celles des partenaires privés.

Toutefois, bien qu'elle soit effective, des difficultés limitent la mise en oeuvre du MDP au Cameroun. Ces difficultés concernent spécifiquement d'une part l'absence d'expertise au sein des institutions étatiques en charge du contrôle de la procédure nationale d'approbation des projets MDP. Mais également, une absence d'expertise au sein des promoteurs privés chargé d'élaborer les projets MDP. D'autre part, ces difficultés concernent le manque de sensibilisation sur l'élaboration des projets MDP. Ce manque de sensibilisation résulte du rôle mitigé joué par le Comité National MDP et de la faible implication des ONG dans la sensibilisation.

Face à ses difficultés, des solutions ont été proposées pour une mise en oeuvre optimale du MDP. La première solution est le renforcement des capacités des acteurs nationaux, qui passe par le renforcement des capacités des institutions techniques nationales et la société civile impliqués dans la mise en oeuvre du MDP. La deuxième solution est articulée autour de l'intervention des pouvoirs publics dans l'amélioration du rôle du Comité National du MDP et l'amélioration du cadre juridique existant en matière environnementale.

En outre, en dépit du fait que le MDP ne peut pas relever à lui tout seul l'ensemble des défis du changement climatiques, des incertitudes pèsent aujourd'hui sur l'avenir du MDP puisque sa pérennité n'est pas assurée après 2012. Etant donné le temps de préparation d'un projet et la durée d'approbation des projets par le Conseil exécutif du MDP, il est important que les Etats parties envoient assez rapidement un signal de stabilité temporelle du mécanisme au-delà de 2012, sinon l'intérêt des industriels pour le MDP risque de diminuer sensiblement. Cependant, un tel signal ne peut être donné indépendamment de la poursuite des négociations sur le post-2012.

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A- Textes officiels

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2/ Déclaration de Rio de 1992

3/ Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques de 1992

4/ Protocole de Kyoto de 1997

Textes nationaux

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3/ Loi n°96/12 du 5 août 1996 portant loi-cadre relative à la gestion de l'environnement au Cameroun

4/ Décret n°2005/718/PM du 3 septembre 2001 portant organisation et fonctionnement du comité interministériel de l'environnement

5/ Décret n°2004/322 du 8 décembre 2004 portant formation du Gouvernement

6/ Décret n°2005/117 du 14 avril 2005 portant organisation du Ministère de l'Environnement et la Protection de la Nature, modifié et complété par le décret n°2005/496 du 31 décembre 2005

7/ Décision n°0009/MINEP/CAB du 16 Janvier 2006 portant création, organisation et fonctionnement du Comité national chargé de la mise en oeuvre du Mécanisme pour un développement propre (MDP) au Cameroun.

B- Rapports, communications et avis

1/ MALJEAN-DUBOIS Sandrine, (dir), L'effectivité du droit européen de l'environnement. Contrôle de la mise en oeuvre et sanction du non-respect, Paris, La Documentation française, 2000

3/ Notre Avenir à tous, Rapport de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement (Commission Brundtland), Les Éditions du Fleuve, 1989, traduction française de Our Common Future paru en 1987.

* ¹⁰⁵ Dans ce secteur, 16 idées de projet sont enregistrées, dont 1 a reçu sa non objection du CN-MDP, 3 ont des fiches PIN bien élaborées qui ont été soumises au CN-MDP pour non objection et 4 ont des fiches PIN disponibles pour amélioration.

* ¹⁰⁶ Article 31 de la Constitution

* ¹⁰⁷ Article 15 loi- cadre de 1996