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ECOLE DES HAUTES ETUDES INTERNATIONALES
CENTRE D'ETUDES DIPLOMATIQUES ET STRATEGIQUES
LES DECLARATIONS INTERPRETATIVES EN DROIT INTERNATIONAL
PUBLIC
Mémoire de master
Présenté par Jean-Benoit MINYEM
(Cameroun)
Remerciements
Je remercie le professeur LEBEDEV mon directeur,
dont les précieux conseils et suggestions m'ont guidé et
éclairé tout au long de la rédaction de ce travail de
recherche.
Je remercie Mr Marie-Joseph AYISSI du
département des traités du Haut Commissariat au Droits de
l'homme à Genève pour l'ensemble d'informations mis à ma
disposition.
Chaleureux remerciements à Madame Elisabeth
CHAMOT pour sa patience et sa disponibilité.
TABLE DES
MATIERES
PAGES
INTRODUCTION
7
-Problématique et apparition des
déclarations interprétatives
7
-Développements récents
7
PREMIERE PARTIE : EXPOSE DU CONCEPT
10
CHAPITRE I : La définition des
déclarations interprétatives
10
Section I : Les déclarations
interprétatives à la lumière de la définition des
réserves
10
A- Les éléments de
définition communs aux réserves et aux déclarations
interprétatives
11
1-Identité de la déclaration
(unilatérale)
11
2-Quel que soit son libellé
12
B- L'élément temporel de la définition
13
Section II : Les déclarations
interprétatives à la lumière de l'analyse
Prétorienne
14
A- L'arrêt Bellilos
15
1- Les circonstances et procédure de l'affaire la cour sur
la nature de la déclaration
15
2- Conclusion de la Cour sur la nature de la déclaration
et sur sa validité
17
3- Solution de la Cour
17
B- L'arrêt M.K contre France
18
1- Faits et procédure
18
2- Question juridique posée
18
PAGES
CHAPITRE II : Déclarations
interprétatives : considérations générales et
fonctions
20
Section I- La source des déclarations
interprétatives 20
Section II- Solution des problèmes ou des
conflits d'interprétation 21
Section III- Harmonisation des dispositions
conventionnelles qui font
usage des concepts juridiques indéterminés
25
CHAPITRE III La classification des
déclarations interprétatives et leur distinction d'avec les
réserves
27
Section I- Typologie des déclarations
interprétatives
27
A- Les déclarations interprétatives simples
27
1) Définition
27
2) Remarques
28
B- Les déclarations interprétatives conditionnelles
29
1) Principes
29
2) Formulation et confirmation
29
C- Les déclarations interprétatives tardives
30
1) Double typologie
30
2) Déclaration interprétatives conditionnelles
tardives 30
Section II- Rapports entre déclarations
interprétatives et domaines voisins 31
A- La distinction entre déclarations
interprétatives et réserves
31
1) De la difficulté d'opérer une distinction entre
les deux concepts
31
a) diversité d'objectifs poursuivis
b) obstacles tenant à la terminologie
2) L'élément téléologique comme
critère de distinction 33
B- Les procédés d'interprétation des
traités autres que les déclarations
Interprétatives
34
PAGES
DEUXIEME PARTIE 36
AMORCE D'UN REGIME JURIDIQUE POUR
LES
DECLARATIONS INTERPRETATIVES
Section I La question de l'admissibilité des
déclarations 36
A- Le principe de la liberté de
formuler les déclarations interprétatives
1) Un pouvoir quasi illimité
37
2) Une faculté d'évaluation de la part des
cocontractants 38
3) Un droit de protestation ou d'objection
41
B- L'exigence de la compatibilité de la
déclaration interprétative
avec l'objet et le but du
traité 43
1) Appréciation de la compatibilité des
déclarations
par le juge
international
43
2) Appréciation par les Etats intéressés
45
Section II Les conséquences des
déclarations interprétatives sur les relations conventionnelles
46
A- Sur la nature et les effets des déclarations
interprétatives unilatérales 46
1) L'étendue de l'effet des déclarations
interprétatives 46
2) Les déclarations interprétatives et les Etats
parties 47
3) L'incertitude de l'article 31.2 de la convention
de Vienne sur le droit des traités
48
B-Sur la réciprocité des
effets des déclarations interprétatives
49
1) Les données du problème
49
2) Réciprocité des effets juridiques et
extensibilité du régime juridique
50
C- Les effets juridiques des déclarations
interprétatives non acceptées
51
1) Valorisation des règles sur l'interprétation des
traités internationaux
51
2) Contribution à l'interprétation des
traités internationaux 54
PAGES
TROISIEME PARTIE
DECLARATIONS INTERPRETATIVES, PIS-ALLER ET
VUES
PROSPECTIVES
57
CHAPITRE PREMIER : PREFACE
SECTION I- APERCU DE L'EVOLUTION RECENTE DU
DROIT
INTERNATIONAL PUBLIC 57
A- Point de départ : le droit classique
57
1) Les sources
57
2) Elargissement du champ d'application
58
B- L'apparition des règles nouvelles et le principe de
nationalité 59
1) La formation des Etats
59
2) L'inflation des règles nouvelles et la modification
des règles anciennes
C- Les perspectives d'avenir
62
1) Risques de désagrégation
62
2) L'élargissement du champ d'application
63
SECTION II- LA JUSTIFICATION DES
SOLUTIONS DE PIS-ALLER 64
A- La justification de telles solutions
64
B- Les conditions de validités de ces solutions
65
1) Ne pas prétendre être définitive
65
2) La solution doit être pratique
65
3) La solution doit se garder d'une rigueur excessive
66
4) Les risques inhérents
66
C- Les conclusions qui s'imposent quant aux déclarations
interprétatives
67
PAGES
CHAPITRE
DEUXIEME
LA RAISON D'ETRE DES DECLARATIONS
INTERPRETATIVES
68
SECTION I : LES RAISONS QUI EXIGENT LA SUPPRESSION
DES
DECLARATIONS
INTERPRETATIVES 68
A- Raisons d'ordre théorique
68
1) La question des conflits
68
2) L'absence des déclarations interprétatives dans
les deux dernières conventions de Vienne
69
B- Raisons d'ordre pratique
69
1) Risques d'anéantissement
69
2) Péril d'altération
69
3) La déclaration interprétative affecte
l'élaboration du traité
70
SECTION II : LES PRETEXTES EN FAVEUR DU MAINTIENT
70
DES DECLARATIONS
INTERNATIONALES 70
A- Raisons internes aux Etats
70
1) Utilité des déclarations interprétatives
dans la cohésion sociale
70
2) L'opinion publique des Etats concernés
71
B- Nécessité d'assouplir le régime des
traités 72
1) Conciliation entre exigences d'unité et
besoin d'universalité
72
2) Limitation des abus auxquels les déclarations
interprétatives ouvrent la porte
72
CONCLUSION
73
INTRODUCTION
Le phénomène conventionnel, qui a pris de nos
jours une importance considérable, soulève tant du point de vue
juridique que politique un grand nombre de problèmes d'une extrême
complexité. Qu'il nous suffise de citer, en restant sur le plan
strictement juridique, toute la question du facteur temporel en droit des
traités, celui de l'application des conventions internationales par les
tribunaux internes, et enfin celle qui nous concerne ici en l'occurrence
l'épineuse question des déclarations interprétatives en
droit international public.
La doctrine a longuement disserté sur toutes les
questions susmentionnées. Cependant, celle relative à aux
déclarations interprétatives continue à poser à la
communauté scientifique une série de problèmes juridiques
sur lesquelles l'unanimité est loin d'être la chose la mieux
partagée. Les plus cruciaux d'entre eux étant sans conteste d'une
part leur qualification (la distinction d'entre elles et les réserves
compte tenu de ce que les objectifs poursuivis par les sujets déclarants
ne sont pas toujours dépourvus d'ambiguïté ; certaines
déclarations unilatérales, étant présentées
comme « interprétatives » afin de contourner
l'interdiction ou la limitation des réserves qui peuvent être
prévues par le traité sur lequel elles portent), et d'autre part
toutes les questions allant de la formulation à la modification ou au
retrait des déclarations interprétatives et à leurs effets
notamment dans les rapports entre les parties contractantes. La convention de
Vienne de 1969 sur le droit des traités, bien qu'elle traite de la
question des réserves sur ce point, n'apporte pas une solution à
ce sujet. Tout aussi les autres conventions de Vienne précisément
celle de 1978 sur la succession d'Etats en matière de traités et
celles de 1986 relative aux droit des traités entre Etats et
Organisations internationales, maintiennent également cette attitude
réservée. Au demeurant, les Etats ont toujours
considéré qu'ils pouvaient assortir l'expression de leur
consentement à être liés par un traité
multilatéral ou bilatéral des déclarations par lesquelles
ils indiquent l'esprit dans lequel ils acceptent de s'engager sans pour autant
viser à exclure ou à modifier l'effet juridique de certaines
dispositions de la convention à leur égard. Ce qui, dès
lors, ne sont pas des réserves. La pratique de telles
déclarations, qui est fort ancienne, est concomitante à
l'apparition des premiers traités multilatéraux. En effet, on
fait remonter en général celle-ci à l'acte final du
congrès de Vienne de 1815, qui réunit « dans un
instrument général », l'ensemble des traités
conclu après la fin des guerres napoléoniennes. Dès cette
première manifestation de la technique multilatérale, on voit
apparaître une déclaration interprétative de la Grande
Bretagne qui, lors de l'échange des instruments de ratification,
déclara que l'article VIII du traité d'alliance devait
être «understood as binding the contracting parties (...), to a
common effort against Napoléon Bonaparte (...),but is not to be
understood as binding his Britanic majesty to prosecute the war, with a view of
imposing upon France any particular government»1(*) (« entendu comme liant
les parties contractantes à joindre leurs efforts contre
l'autorité de Napoléon Bonaparte (...), mais ne doit pas
être compris comme obligeant sa majesté Britannique à
poursuivre la guerre avec l'intention d'imposer à la France un
gouvernement particulier »).
Cette pratique s'est développée à mesure
que croissait le nombre de conventions multilatérales portant sur des
sujets de plus en plus nombreux, variés et sensibles. Elle est devenue
aujourd'hui absolument courante, on pourrait presque dire systématique
au moins dans certains domaines tels que les droits de l'homme ou le
désarmement. Mais malheureusement, pendant longtemps, les
réserves et les déclarations interprétatives
n'étaient distinguées clairement ni dans la pratique des Etats ni
par la doctrine. En ce qui concerne cette dernière, l'opinion dominante
assimile purement et simplement les unes aux autres et les auteurs qui en font
la distinction se montrent en général embarrassés par
elle2(*).
Cependant, tout récemment Alain Pellet, rapporteur
spécial de la commission de droit international sur le sujet des
réserves a consacré d'importants développements à
la question et a proposé dans son troisième rapport
consacré aux réserves, une définition de la
déclaration interprétative que l'on utilisera pour s'orienter
aussi bien dans la recherche d'un régime juridique pour les
déclarations interprétatives (PartieII) que pour l'analyse des
vues prospectives (Partie III), après avoir revisité le
concept (Partie I)
PREMIERE PARTIE : EXPOSE DU CONCEPT
CHAPITRE PREMIER : LA DEFINITION DES DECLARATIONS
INTERPRETATIVES
La définition des
déclarations interprétatives peut être recherchée
empiriquement en partant de la définition des réserves pour en
dégager celle des déclarations interprétatives, ce qui du
même coup permet de distinguer les déclarations
interprétatives d'autres déclarations qui n'entrent pas dans
cette catégorie.
Section I- Les déclarations interprétatives
à la lumière de la définition des réserves
Aux termes de l'article 2(d) de la
convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, une
réserve est une déclaration unilatérale, quel que soit son
libellé ou sa désignation, faite par un Etat au moment ou il
signe, ratifie, adopte, accepte ou adhère à un traité, par
lequel il vise à exclure ou à modifier l'effet juridique de
certaines dispositions du traité à son égard. Pour
certains, auteurs, l'expression déclaration interprétative
« s'entend d'une déclaration unilatérale, quel que soit
son libellé ou sa désignation, faite par un Etat ou une
organisation internationale par laquelle cet Etat ou cette organisation vise
à préciser ou à clarifier le sens que le déclarant
attribue au traité ou à certaines de ses dispositions3(*)». Il apparaît
prima facie que des quatre éléments constitutifs de la
définition des réserves, le caractère de
déclaration unilatérale et l'indifférence à la
dénomination se retrouvent très certainement dans les
déclarations interprétatives ; cela est moins clair en ce
qui concerne le critère rationae temporis. Par souci de
commodité, il paraît utile de distinguer d'une part les
éléments de définition communs à ces deux
institutions,
et, d'autre part de faire une place à la question du
moment auquel une déclaration interprétative peut intervenir.
A- Les éléments de définitions communs aux
réserves et aux déclarations interprétatives
Il s'agit ici dans les deux cas, d'une part des
déclarations unilatérales émanant d'Etats ou
d'organisations internationales et, d'autre part de la non pertinence du
libellé ou de la désignation aux fins de leur définition.
1) Une déclaration
unilatérale
A notre sens, il ne semble guère utile
de s'appesantir sur ce premier aspect ;
Une déclaration interprétative est
assurément une déclaration unilatérale au même titre
qu'une réserve. Elles se présentent de la même
manière ; en la forme, rien ne les distingue. « As
concern the outer requisites and their formal appearence, interpretative
declaration may not be distinguished from reservations. Both are unilaterally
initiated, cast in writing and presented at clearly identifiable
moments4(*) »
(« Pour ce qui est des exigences de forme et des aspects internes,
les déclarations interprétatives ne peuvent être
distinguées des réserves. Toutes deux sont d'initiatives
unilatérales, exprimées par écrits et
présentées à des moments clairement
identifiables. ») Tout au plus, faut-il préciser que comme
pour les réserves ce caractère unilatéral ne fait pas
obstacle à leur formulation conjointe par plusieurs Etats ou
organisations internationales. En effet, il n'est pas rare, comme dans le cas
des réserves, que plusieurs Etats se concertent avant de formuler des
déclarations interprétatives voisines ou identiques. Tel est le
cas de nombreuses déclarations interprétatives formulées
pas les pays de l'Est européen avant la fin de la guerre froide5(*) ou les déclarations
faites par les Etats membres des communautés européennes lors de
la signature de la convention de 1993 sur les armes chimiques et
confirmées lors de la ratification6(*). Toutefois, comme dans le cas
des réserves, une telle formulation ne saurait limiter la
compétence discrétionnaire de chacun « des
déclarants conjoints », de retirer, voir de modifier la
déclaration en ce qui le concerne.
2) Quel que soit son
libellé ou sa désignation....
Le second point commun entre les réserves et les
déclarations interprétatives tient à la non pertinence du
libellé ou de la désignation retenue par leur auteur. Toutefois,
on peut estimer que le libellé et la désignation d'une
déclaration unilatérale constitue un élément
d'appréciation qui est pris en considération, et dont on peut
considérer qu'il présente une importance particulière,
voire décisive. Lorsqu'un même Etat formule simultanément
des réserves et des déclarations interprétatives au sujet
d'un même traité et en désigne certaines comme étant
des réserves et d'autres comme étant des déclarations
interprétatives. Dans le même esprit, il peut arriver que le
traité lui-même au sujet duquel la déclaration a
été formulée, fournisse des indications ou des
présomptions au sujet de la nature juridique de celle-ci.
Telle est en particulier l'hypothèse dans laquelle le
traité interdit des réserves d'une manière
générale comme le fait par exemple l'article 309 de la convention
de Montego Bay sur le droit de la mer (1982) ou d'une manière
spéciale comme le fait l'article 12 de la convention de Genève
sur le plateau continental (1958). Dans ces hypothèses, les
déclarations formulées au sujet des dispositions auxquelles toute
réserve est interdite, sont réputées constituer des
déclarations interprétatives et non des réserves. Dans la
mesure où « this would comply with the presumption that a
state would intend to perform an act permitted, rather than one prohibited, by
a treaty and protect that state from the possibility that the impermissible
reservation would have the effect of invalidating the entire act of acceptance
of the treaty to which the declaration was attached. »7(*)(« Ceci serait en
accord avec la présomption selon
laquelle un Etat s'emploie à agir conformément
à un traité plutôt qu'en contrariété avec lui
(....) »)
B- L'élément temporel de la définition
Sans nul doute, nous sommes tentés de nous interroger
sur l'importance du facteur temps en droit des déclarations
interprétatives. Ici comme dans d'autres domaines du droit international
public, la question des réserves, dont l'un des éléments
important de la définition tient au moment auquel une déclaration
unilatérale doit être formulée pour pouvoir être
qualifiée de réserve, il est raisonnable nous semble t-il de
penser à qu'en ce qui concerne les déclarations
interprétatives, même si un instrument établi par une
partie à l'occasion de la conclusion du traité peut, à
certaines conditions, être pris en considération aux fins de
l'interprétation au titre du contexte comme le prévoit
expressément l'article 31, paragraphe 2.b, des conventions de vienne de
1969 (sur le droit des traités) et celle de 1986 (sur les traités
entre Etats et organisations internationales), il ne saurait y avoir là
une quelconque exclusivité rationae temporis. Du reste, le
paragraphe 3 de cette même disposition invite expressément
l'interprète à tenir compte en même temps que du contexte,
de tout accord intervenu entre les parties et/ou de toute pratique
ultérieurement suivie.
Ces accords et/ou cette pratique ultérieurement suivie,
peuvent prendre appui sur des déclarations interprétatives
lesquelles peuvent être formulées à un moment quelconque de
la vie du traité à celui de sa conclusion, à celui de
l'expression par l'Etat ou de l'organisation internationale de son consentement
à être lié ou lors de l'application du traité. Si
l'interprétation proposée par le déclarant est
acceptée, expressément ou implicitement par les autres parties
contractantes, la déclaration interprétative constitue un
élément d'un accord ou d'une pratique ultérieure. En tout
état de cause, tel était la position de Sir Humphrey Waldock dans
son quatrième rapport sur le droit des traités8(*), dans lequel il faisait
remarquer qu'une déclaration
peut avoir été faite pendant les
négociations, au moment de la signature, de la ratification ou plus
tard, au cours de la pratique. Au demeurant, enfermer la formulation des
déclarations interprétatives dans un laps de temps limité
comme le fait la définition des réserves présenterait un
grave inconvénient de ne pas répondre à
la pratique nous semble t-il. Même si, cela va de soi,
c'est en effet très souvent au moment ou il exprime leur consentement
à être liés que les Etats ou les organisations
internationales formulent de telles déclarations.
De tout ce qui précède, on ne saurait cependant
déduire qu'une déclaration interprétative peut être
formulée à tout moment puisque :
a) D'une part, ceci peut être formellement
prohibé part le traité en question ;
b) D'autre part, il semble exclu qu'un Etat ou une
organisation internationale puisse formuler une déclaration
interprétative conditionnelle à n'importe quel moment de la vie
du traité. Un tel laxisme ferait peser une incertitude inacceptable sur
la réalité et la portée des engagements conventionnels.
c) Enfin, même s'agissant des simples
déclarations interprétatives, celles-ci peuvent sans doute
être modifiées à tout moment seulement dans la mesure ou
elles n'ont pas été expressément acceptées par les
autres parties contractantes au traité ou crée un estoppel en
leur faveur.
Mais la question de la distinction des déclarations
interprétatives d'avec les réserves n'est pas le seul
problème juridique posé par les déclarations
interprétatives. Il nous semble nécessaire d'étudier deux
autres aspects de la problématique juridique posée par les
déclarations interprétatives. Il s'agit tout d'abord d'examiner
la contribution de celle-ci à l'interprétation des textes des
traités surtout lorsque ces conventions font usage d'expressions ou de
mots difficiles à interpréter. Enfin, il faudra étudier le
régime juridique applicable aux déclarations
interprétatives et à leurs effets, en distinguant entre la
modalité consensuelle, intervenant lorsque la déclaration est
acceptée par un plusieurs Etats contractants et d'autres
modalités auxquelles ont doit recourir si la déclaration n'est
pas acceptée.
Section II- Les déclarations interprétatives
à la lumière de l'analyse prétorienne
La jurisprudence en la matière est restée nous
semble t-il, constante quant à la détermination de la nature des
déclarations interprétatives, en ceci qu'elle n'est pas
demeurée formaliste et s'est laissée allée non seulement
au delà du seul intitulé, mais surtout s'est attelée
à cerner le contenu matériel d'un acte unilatéral quel
qu'ait été sa dénomination. A cet égard, il est
utile, nous semble t-il, d'analyser un certain nombre de décisions
prétoriennes assez pertinentes en ce sens qu'elles
sécrètent le substrat même de la qualification
jurisprudentielle des déclarations interprétatives. Il s'agira
des arrêts BELLILOS et M.K.
A- L'arrêt BELLILOS
1) Les circonstances de l'Affaire
Les faits sont anodins9(*). En l'espèce, Mme Marlène Bellilos,
citoyenne suisse domiciliée à Lausanne, y était
étudiante à l'époque de l'affaire. Par un rapport du 16
avril 1981, la police municipale de Lausanne lui reprochait d'avoir contrevenu
au règlement général de la police de la commune en
participant le 4 avril de la même année, à une
manifestation dans les rues de la ville.
Elle fut alors traduite devant les tribunaux de son pays et
reconnue coupable des faits qui lui étaient reprochés.
Après avoir épuisé toutes les voies de recours internes
à l'Etat suisse, Mme Bellilos décida de saisir la Cour
européenne des droits de l'homme le 24 mars 1983. Elle se plaignait de
n'avoir pas été jugée par un tribunal indépendant
et impartial, au sens de l'article 6 paragraphe 1 de la convention
européenne des droits de l'homme. A l'appui de sa demande et dans son
mémoire complémentaire du 4 mai 1987, la requérante priait
la Cour de dire qu'elle a été en l'espèce, victime d'une
violation de l'article 6 paragraphe 1 de la convention qui prévoit en
substance que toute personne a droit à un procès
équitable, public et dans
un délai raisonnable par un tribunal compétent
et impartial qui décidera soit des contestations sur des droits et
obligations à caractère civil, soit du bien fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle. Or, il
se trouve que cette disposition fait l'objet d'une déclaration
interprétative unilatérale de la Suisse comme suit :
« Pour le gouvernement fédéral suisse,
la garantie d'un procès équitable figurant à l'article 6
paragraphe 1 de la convention, en ce qui concerne soit les contestations
portant sur les droits et obligations de caractère civil, soit le bien
fondé de toute accusation en matière pénale dirigée
contre la personne en cause, vise uniquement à assurer un contrôle
judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique
qui touchent à de tels droits ou obligations ou à l'examen du
bien fondé d'une telle accusation ».
Par voie d'exception préliminaire, le gouvernement
suisse plaide l'incompatibilité de la requête de dame Bellilos
avec les engagements internationaux assumés par la Suisse au titre de
l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne des droits de
l'homme. A l'appui de sa défense, le gouvernement suisse invoque la
déclaration interprétative unilatérale ci-dessus,
formulée au moment du dépôt de sa ratification. A ses yeux,
la Cour aurait dû décliner sa compétence car la
requête portait sur un droit non reconnu par la Suisse, compte tenu de ce
que ladite déclaration revêt manifestement un caractère
restrictif et par voie de conséquence devrait s'analyser en une
réserve pure et simple. Or, d'après la requérante, on ne
saurait assimiler ladite déclaration à une réserve. En
ratifiant la convention, la Suisse a formulé deux
« réserves » et deux « déclarations
interprétatives », elle aurait adopté de cette
manière une terminologie ne devant rien au hasard. La Cour examinera la
nature de la déclaration litigieuse puis, le cas échéant
sa validité au regard de l'article 64 de la convention aux termes
duquel :
«1. Tout Etat peut, au moment de la signature de la
(...) convention ou du dépôt de son instrument de ratification,
formuler une réserve au sujet d'une disposition particulière de
la convention, dans la mesure ou une loi de son territoire n'est pas
conforme à cette disposition. Les réserves de
caractère général ne sont pas autorisées aux termes
du présent article.
2. Toute réserve émise conformément au
présent article comporte un bref exposé de la loi en
cause »
2) Conclusions de la cour sur la nature de la
déclaration
La question de savoir s'il faut considérer comme une
réserve une déclaration qualifiée d'interprétative
apparaît difficile notamment en l'espèce parce que le gouvernement
helvétique a formulé dans un même instrument de
ratification aussi bien des réserves que des déclarations
interprétatives. Plus généralement, la cour reconnait la
grande importance, soulignée à juste titre par le gouvernement
helvète du régime juridique applicable aux réserves et
déclarations interprétatives des Etats parties à la
convention. Celle-ci ne mentionne que les réserves, mais on constate que
plusieurs Etats ont émis aussi ou uniquement des déclarations
interprétatives, sans toujours établir entre les unes et les
autres une nette distinction.
Pour dégager la nature juridique d'une telle
déclaration, il y a lieu de regarder au-delà du seul
intitulé et de s'attacher à cerner le contenu matériel.
En l'occurrence, il s'avère que la Suisse entendait soustraire à
l'empire de l'article 6 paragraphe 1 certaines catégories de litiges et
se prémunir contre une interprétation trop large de ce dernier.
Or, la Cour doit veiller à éviter que les obligations
découlant de la convention ne subissent des restrictions qui ne
répondraient pas aux exigences de l'article 64 relatif aux
réserves. Partant, elle examinera sous l'angle de cette disposition,
comme dans le cas d'une réserve, la validité de la
déclaration dont il s'agit.
3) Solution de la Cour concernant la validité de cette
déclaration
Après avoir constaté qu'en la matière,
elle possède une plénitude de compétence en vertu des
articles 19, 45, et 49 de la convention, la Cour estime que pour ce qui
concerne l'article 64 paragraphe 1, la terminologie
« réserve de caractère
général », est rédigée en termes trop
vagues ou amples pour que l'on puisse en apprécier le sens et le champ
d'application. Par ailleurs, le libellé de la déclaration
contestée ne permet pas de mesurer au juste la portée de
l'engament suisse. En particulier quant au point de savoir si « le
contrôle judiciaire final » s'exerce ou non sur les faits en
cause. Cette terminologie se prête donc à différentes
interprétations alors que l'article 64 paragraphe 1 exige
précision et clarté. Pour ce qui concerne l'article 64 paragraphe
2, la Cour constate que cette disposition s'adresse à tous les Etats
parties, unitaires ou fédéraux et dotés ou non d'un droit
de procédure unifié. Par voie de conséquence, la
déclaration interprétative de la Suisse est non valide.
B- L'arrêt M.K. contre France
1) Faits et procédure
L'auteur de la communication est M.K., citoyen français
demeurant à Rennes ; il dit être Breton et que sa langue
maternelle est le breton. Les tribunaux français lui auraient toujours
refusé le droit de s'exprimer en breton et son droit de présenter
sa défense en breton et de s'exprimer librement en breton ne serait pas
respecté. En conséquence, il affirme être victime des
violations commises par la France de plusieurs dispositions du Pacte des
Nations Unies sur les droits civils et politiques ; Notamment l'article
19 paragraphe 2 relatif à la liberté d'expression, de l'article
26 traitant de l'égalité devant la loi et enfin de l'article 27
afférent à la protection des minorités. En
réservant le problème de l'application de l'article 27, la cour
note d'une manière générale que les recours internes n'ont
pas été épuisés. Sans doute en l'état de la
législation française, le requérant était
obligé d'utiliser le français pour faire valoir sa
prétention au fond devant les tribunaux. Mais cette exigence initiale
n'apparaît pas déraisonnable au comité qui
note que le fait d'utiliser le français pour former un recours, ne
préjugerait pas de la plainte quant au fond10(*).
2) La question juridique posée et la solution de la
cour
Cependant, la présente affaire était
dominée par une question principale : l'applicabilité de
l'article 26 du pacte selon lequel « dans les Etats ou il existe des
minorité ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes
appartenant à ces minorités ne peuvent être privées
du droit d'avoir en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre
vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou
d'employer leur propre langue »11(*).
Or, en adhérant au pacte, le gouvernement
français a « déclaré » que
« compte tenu de l'article 2 de la constitution... l'article 27 n'a
pas lieu de s'appliquer en ce qui concerne la
république ».
Juridiquement, le problème se posait en ces
termes : si la notification française était analysée
comme une simple « déclaration », elle devrait
être interprétée à la lumière du sens et du
contenu que le comité de New York a donné à l'article 27
d'une manière générale12(*). Si par contre, elle devait être entendue comme
une « réserve », elle était susceptible de
remettre en cause la compétence rationae materiae du
comité.
Ce problème de qualification s'est posé dans
l'arrêt Bellilos précité. A cet égard, on a
remarqué que si un Etat, dans un même instrument désignait
formellement certains actes comme réserves et d'autres comme
déclarations interprétatives, il avait par là même
indiqué la portée qu'il les attribuait. Dans cette
perspective, la France n'avait fait qu'une simple
déclaration interprétative sur l'article 27 comme le relevait le
requérant. En vérité, cet argument est important,
mais pas décisif à notre sens. Pour le
comité, c'est même un indice assez faible compte tenu de la
pratique générale des Etats. Se basant sur l'article 2 de la
convention de Vienne sur le droit des traités, le comité estime
que ce n'est pas la désignation formelle de la déclaration mais
l'effet qu'elle vise à avoir qui détermine sa
nature : « si la déclaration vise à
l'évidence à exclure ou à modifier l'effet juridique d'une
disposition conventionnelle particulière, elle doit être
considérée comme une réserve obligatoire ».
En l'espèce, le comité considère que par
son libellé, l'article 27 n'a pas lieu de s'appliquer et par la
volonté sans équivoque du gouvernement français, la
déclaration a valeur de réserve.
CHAPITRE DEUXIEME
LES DECLARATIONS INTERPRETATIVES : CONSIDERATIONS
GENERALES
ET FONCTIONS
Section I- La source des déclarations
interprétatives
Si l'on considère que la
source d'une déclaration est le fait qui lui donne naissance, force est
de constater que nombreuses et diverses peuvent être les motivations
amenant les Etats à formuler les déclarations
interprétatives. Très souvent, les Etats formulent les
déclarations interprétatives parce qu'ils veulent combler un
écart entre ce que la convention à laquelle ils font partie dit,
et ce qu'ils considèrent comme être conforme à leur point
de vue. Cela se vérifie très souvent lors de la conclusion des
traités sur la protection internationale des droits de l'homme. Chaque
disposition dans ces traités est, nous semble t-il le résultat
des compromis idéologiques, qui restent parfois très diverses.
Chaque Etat fera alors une déclaration interprétative pour
combler ce qui lui apparaît être un vide entre ce que le
traité dit et ce que lui-même aurait aimé dire. La querelle
sur le véritable contenu du droit à la liberté
d'information sur le plan international est un exemple resté
célèbre13(*).
Dans certains cas la déclaration
interprétative est, pour ainsi dire, imposée par les
circonstances. C'est ce qui se vérifie, chaque jour davantage lorsque
les traités internationaux interdisent expressément les
réserves, tout en admettant les déclarations
interprétatives. On peut citer le cas de la convention de Montego Bay du
10 Décembre 1982, dont l'article 309 admet seulement les réserves
qui ont expressément été autorisées par le
traité, mais dont l'article 310 prévoit que :
« L'article 309 n'interdit pas à un Etat, au
moment ou il signe, ou ratifie la convention ou adhère à
celle-ci, de faire des déclarations, quels qu'en soit le libellé
ou la dénomination, notamment en vue d'harmoniser ses lois et
règlements avec la convention dans leur application à condition
que ces déclarations ne visent pas à exclure ou à modifier
l'effet juridique des dispositions de la convention dans leur application
à cet Etat ».
Comme on le sait, les Etats parties à la convention ont
fait usage de cette possibilité sans ménagement, ce qui prouve
s'il y'en avait besoin, que les méthodes du package deal et du
consensus n'ont pu avoir définitivement raison des divergences relatives
à certains problèmes qui s'étaient manifestés lors
des travaux de la conférence14(*). Mais quelles que soient les raisons, de
caractère idéologique ou pratique, qui poussent les Etats
à formuler des déclarations interprétatives
unilatérales, la déclaration interprétative a fonction de
résoudre un problème de nature interprétative. Par
ailleurs, il arrive que les traités internationaux soient
rédigés dans un langage très souvent difficile à
interpréter. Il ne s'agit pas ici de difficulté
d'interprétation de tout langage juridique, mais de quelque chose de
tout à fait particulier aux traités internationaux. Souvent ces
instruments sont libellés en termes obscurs, flous ou équivoques
et c'est précisément pour cela que les Etats se sentent alors
obligés de formuler des déclarations sur leur
interprétation.
Section II La solution des problèmes ou des
conflits d'interprétation
Dans les traités internationaux, on constate
très souvent, que certaines dispositions ne permettent pas de comprendre
la signification exacte d'un mot ou d'une expression, d'une phrase entre deux
ou plusieurs autres qui sont également utilisable pour exprimer son
consentement, sa position, ou son point de vue. Dans tout les cas, la
déclaration aura pour but d'ajouter au traité ce qui lui fait
défaut pour devenir univoque, du point de vue de l'Etat
déclarant. Reprenons l'exemple de
l'article 121.3 de la convention de Montego Bay sur le droit
de la mer qui prévoit que « les rochers qui ne se
prêtent pas à une vie économique propre n'ont pas de zone
économique exclusive, ni de plateau continental ».
A l'examen de la disposition suscitée, il y a lieu de
se demander s'il s'agit de rochers qui ne se prêtent pas à
l'habitation humaine et n'ont pas de vie économique propre parce qu'ils
sont trop petits pour en avoir une ou bien s'il s'agit de rochers qui ne se
prêtent pas à l'habitation humaine pour le moment mais qui
pourront s'y prêter plus tard ou dans quelques années ? Il
est évident que si l'on choisi la première interprétation,
ces rochers n'auront jamais de zone économique exclusive, nie de plateau
continental parce qu'ils sont trop petits. Mais si l'on considère que
la deuxième interprétation est préférable, il
faudra alors en conclure que ces rochers auront une zone économique
exclusive et un plateau continental parce qu'il est possible qu'ils soient
habités ou exploités à l'avenir.
Dès lors, il est aisément compréhensible
que les Etats aient trouvé nécessaire de formuler des
déclarations interprétatives à ce sujet, à l'instar
de la République islamique d'Iran qui prévoit dans sa
déclaration interprétative que « les îlots
situés dans les mers fermées ou semi-fermées, qui
pourraient se prêter à l'habitation humaine ou à une vie
économique propre mais qui en raison de conditions climatiques, de
restrictions financières ou d'autres limitations n'ont pas encore
été mis en exploitation, relèvent donc pleinement des
dispositions du paragraphe 2 de l'article 121 concernant le régime des
îles et intervient donc pleinement dans la délimitation des
diverses zones maritimes des Etats côtiers
intéressés ».
En formulant cette déclaration, la République
islamique d'Iran a choisi a contrario la première
interprétation de l'article 121.3 parce qu'il dit
précisément que lorsqu'il s'agit des rochers qui pourraient se
prêter à l'habitation humaine, l'article 121.3 ne s'applique
pas.
Il faut encore parler des problèmes
d'interprétation qui se posent toutes les fois que même s'il ne
s'agit pas de termes vagues ou ambigus, la disposition du traité
contient des formulations qui se prêtent à diverses
interprétations en raison de leur rédaction imparfaite. Dans ce
cas encore, la déclaration interprétative possède une
fonction des plus salutaires, dans la mesure ou elle peut
proposer la solution que l'Etat déclarant aura choisi. C'est exactement
ce qui s'est passé avec une déclaration interprétative de
la France relative à une disposition de la convention de 1958 sur le
plateau continental dont l'article 1 défini les deux critères de
l'adjacence ; jusqu'à une profondeur de 200 mètres et
l'exploitabilité. En effet, cet article dispose :
« Aux fins du présents, l'expression plateau
continental est utilisée pour désigner :
a) Le lit de mer et le sous-sol des régions sous
marines adjacentes aux côtes mais situées en dehors de la mer
territoriale jusqu'à une profondeur de 200 mètres ou
au-delà de cette limite jusqu'au point ou la profondeur des eaux sur
jacentes permet l'exploitation des ressources naturelles desdites
régions
b) Le lit de la mer et le sous-sol des régions sous
marines analogues qui sont adjacentes aux côtes des
îles »15(*)
A notre sens, ces deux critères pouvaient bien
être réconciliables lorsqu'on écrivit le texte de la
convention. Mais à cause des progrès techniques successifs,
déjà au moment de l'entrée en vigueur de la convention en
1964, la zone exploitable allait bien au-delà de celle qu'on pouvait
définir adjacente sur la ligne hysobathe des 200 mètres. Ce qui a
motivé une déclaration interprétative de la France en 1965
indiquant que :
« selon le gouvernement de la république
française, le terme `'régions adjacentes« se
réfère à une notion de dépendance
géophysique, géologique, et géographique qui exclut par
elle-même une extension illimitée du plateau
continental »
Cette déclaration interprétative met en
évidence le fait que le critère de l'exploitabilité ne
peut l'emporter sur le critère de l'adjacence, même si le texte du
traité ne dit rien à ce sujet.
Dans d'autres cas, les difficultés
d'interprétation d'un texte conventionnel peuvent découler du
fait que ce texte à trait à un dossier très sensible dans
la communauté internationale. Le clivage entre les différentes
positions des Etats se reflète alors sur l'interprétation du
texte en question, qui, dès lors, devient
problématique. L'exemple de l'article 1 commun au pacte des Nations
Unies relatifs aux droits de l'homme, ou l'autodétermination des peuples
est indiqué comme condition sine qua non de la protection de
tout droit de l'homme. Il faut rappeler ici, qu'au moment de la signature de ce
texte, il y eut des discussions sur la question de l'extension exacte du droit
des peuples à l'autodétermination. S'agissait-il d'un droit de
tout peuple ou bien seulement des peuples soumis à une domination
étrangère, raciste ou coloniale ? Le gouvernement de l'Inde
était parmi ceux qui préféraient cette dernière
interprétation et trouva très utile au moment de la ratification
des pactes, de le dire encore une fois avec une déclaration qui se lit
comme suit :
« En ce qui concerne l'article premier du pacte
international relatifs aux droits économiques, sociaux et culturels, et
l'article premier du pacte international relatif aux droits civils et
politiques, le gouvernement de la république déclare que les mots
« le droit des peuples à disposer
d'eux-mêmes » qui figurent dans ces articles s'appliquent
uniquement aux peuples soumis à une domination étrangère
et qu'ils ne concernent pas les Etats souverains indépendants ni une
élément d'un peuple ou d'une nation. Principe fondamental de
l'intégrité nationale »16(*).
La dernière fonction des déclarations
interprétatives à notre sens semble bien être toute la
question de l'harmonisation des dispositions conventionnelles qui font usage de
concepts juridiques indéterminés.
Section III- Harmonisation des dispositions
conventionnelles qui font usage de concepts Juridiques
indéterminés
Des difficultés
d'interprétation surgissent aussi dans des cas particuliers lorsque le
traité fait usage d'expression dont l'interprétation est
équivoque. Il s'agit de termes vagues, du fait qu'elles renvoient
à des concepts élastiques, pour ainsi dire à contenu
variable, dont on peut considérer qu'elles sont des concepts juridiques
indéterminés. Dans de pareils cas, on est confronté
à une imprécision particulière, qui va au delà de
celle que tout langage connaît et dont il est presque impossible de se
passer. Il s'agirait d'une imprécision structurelle, strictement
inhérente au concept que l'on veut utiliser.
Le plus souvent, des termes vagues sont choisis de
manière intentionnelle. Par exemple, toutes les fois ou l'on veut ouvrir
la disposition vers le futur et les différentes situations possibles.
Dans cette hypothèse, la norme peut renvoyer aux valeurs sociales d'une
société déterminée et aura une signification
évoluant au fur et à mesure que les valeurs de la
société en question pourront changer.
Par exemple, si l'on parle de
« raisonnable » ou encore de « nécessaire
dans une société démocratique », ces deux
expressions sont vagues parce qu'il faut qu'elles le soient, afin que le juge
ou l'interprète, quel qu'il soit, puisse adapter la norme à la
réalité sociale avec laquelle il se confronte17(*). Lorsqu'on ajoute une
déclaration interprétative à une manifestation de
volonté relative à un traité qui présente des
expressions vagues, c'est précisément dans le but de choisir une
signification parmi la multiplicité d'acceptions abstraitement
possibles. L'exemple de la formulation de l'article 2 paragraphe 4 de
convention de 1958 sur le plateau continental est édifiant à cet
égard :
« Les ressources naturelles visées dans les
présents articles comprennent les ressources minérales et autres
ressources non vivantes du lit de la mer et du sous-sol,
ainsi que les organismes vivants qui appartiennent aux
espèces sédentaires, c'est-à-dire les organismes qui, au
stade ou ils peuvent être pêchés, sont soit immobiles sur
le lit de la mer ou au dessous de ce lit, soit incapables de se déplacer
si ce n'est en restant en contact physique avec le lit de la mer ou le
sous-sol ».
On le voit clairement, l'expression « constamment en
contact physique » (en anglais « in constant physical
contact ») est une expression abstraite, précisément
parce qu'elle se réfère à une situation, à savoir
la continuité dans le temps du contact physique, qu'on peut
évaluer de différentes manières. On ne saurait
l'établir une fois pour toutes, ce que veut dire « constamment
en contact physique », c'est-à-dire dans quels cas on aura un
contact physique constant et dans quel cas le contact physique ne l'est pas.
Toutefois, il s'agit là d'une question d'importance
primordiale, dans la mesure où c'est justement ce contact physique
constant qui permet de distinguer les espèces vivantes assujetties au
régime du plateau continental, des espèces pélagiques
nageant dans les eaux sur jacentes.
Lors de son adhésion à la convention le 14 juin
1965, la France déclara :
« Le gouvernement de la République
française estime que l'expression « organismes vivants qui
appartiennent aux espèces sédentaires » doit être
interprétée comme excluant les crustacés, à
l'exception d'une espèce de crabe dite anatife ».
Il s'agit d'une déclaration qui clarifie un texte
ambigu. Selon l'avis de la France, les crustacés ne sont pas des
espèces sédentaires (à l'exception du crabe
anatife) ; il n y a donc pas lieu de discuter si leur contact avec le fond
de la mer est constant ou non. Ce n'est pas à notre sens, une
définition de l'expression vague, mais le résultat du point de
vue de l'interprétation du texte, est tout à fait comparable,
parce que la déclaration éclaircit l'opinion de la France sur
l'interprétation du texte, en indiquant les hypothèses auxquelles
le texte sera applicable du point de vue de la France18(*).
CHAPITRE TROISIEME
LA CLASSIFICATION DES DECLARATIONS INTERPRETATIVES
ET LA DISTICTION AVEC LES RESERVES
Bien qu'il soit assez difficile de les distinguer des
réserves qui sont également des techniques conventionnelles de
modulation de l'application des traités, nous allons tout d'abord
procéder à une analyse systémique de la typologie des
déclarations interprétatives qui, devons nous le mentionner
comporte plusieurs variantes. Il s'agira tour à tour des
déclarations interprétatives simples, des déclarations
interprétatives conditionnelles, et enfin d'examiner la question
délicate de la formulation des déclarations
interprétatives tardives, avant de démêler
l'écheveau de leur différenciation d'avec les réserves.
I- TYPOLOGIE DES DECLARATIONS INTERPRETATIVES
Comme susmentionné, il existe trois types de
déclarations interprétatives : les déclarations
interprétatives simples, les déclarations interprétatives
conditionnelles et les déclarations interprétatives tardives.
A- Les déclarations interprétatives
simples
1) Définition
Une déclaration interprétative est un acte
unilatéral, quel que soit son libellé ou sa désignation,
faite par un sujet de droit international (Etat ou Organisation
internationale), par laquelle celle-ci vise à préciser ou
à clarifier le sens ou la portée que le déclarant attribue
au traité ou à certaines de ses dispositions. Il est très
souvent difficile de distinguer les déclarations interprétatives
unilatérales tant des réserves que d'autres déclarations
faites au sujet d'un traité, souvent à l'occasion d'un de
l'expression d'un consentement à être lié
de leurs auteurs. Cette distinction présente pourtant une grande
importance pratique car, de celle-ci, dépend le régime juridique
applicable à chacune de ces déclarations. A propos du
problème de la qualification juridique des déclarations
interprétatives, le rapporteur spécial de la Commission de droit
international sur le sujet Alain Pellet a considéré que la
qualification d'une déclaration par un Etat déclarant comme
déclaration interprétative n'est pas conclusive, mais peut
créer une présomption, surtout lorsque l'auteur de la
déclaration qualifie certaines de ses déclarations comme
« réserves » et d'autres comme
« déclarations interprétatives ».
2) Remarques
Pendant longtemps, les réserves et les
déclarations interprétatives n'étaient clairement
distinguées ni dans la pratique des Etats, ni par la doctrine. Par
ailleurs, le libellé ou les désignations données à
une déclaration unilatérale, constituent in fine, un indice de
l'effet juridique visé. Au demeurant, la formulation d'une
déclaration interprétative simple peut, sauf disposition
contraire du traité sur lequel elle porte, être formulée
à tout moment. De même, la formulation conjointe d'une
déclaration interprétative par plusieurs Etats ou Organisations
Internationales n'affecte pas le caractère unilatéral de cette
déclaration interprétative. En outre la déclaration d'un
Etat ou d'une Organisation internationale au moment de l'adoption, de
l'authentification du texte d'un traité ou de l'expression de son
consentement à être lié par un traité n'affecte en
rien son caractère équivoque à partir du moment le dit
sujet de droit international est présumé par cet acte apporter
ultérieurement des éclaircissements au sujet de son
adhésion total au texte.
B- Les déclarations interprétatives
conditionnelles
1) Principes
Une déclaration unilatérale, formulée par
un Etat ou une organisation internationale à la signature, à la
ratification, à l'acte de confirmation formelle, à l'acceptation
ou à l'approbation d'un traité ou à
l'adhésion ;ou lorsqu'un Etat fait une notification de succession
à un traité, par laquelle cet Etat ou cette organisation
subordonne son consentement à être lié par ce traité
à une interprétation spécifiée du traité ou
de certaines de ses dispositions constitue une déclaration
interprétative conditionnelle. Les déclarations
interprétatives conditionnelles ou non, apparaissent ainsi comme des
« offres » d'interprétation, régies par le
principe fondamental de la bonne foi, mais qui ne présentent en elles
mêmes aucun caractère authentique obligatoire. Il arrive cependant
fréquemment que leurs auteurs s'efforcent de leur donner une
portée supplémentaire, qui les rapprochent des réserves,
sans les y assimiler. Il en va ainsi lorsqu'un Etat ou une organisation
internationale ne se borne pas à avancer une interprétation, mais
en fait une condition de son consentement à être lié.
2) Formulation et confirmation
Il n'est pas rare qu'en formulant une déclaration, un
Etat indique expressément que l'interprétation qu'il avance
constitue la condition sine qua non à laquelle il subordonne
son consentement à être lié. Dans ces cas, la
déclaration doit être formulée par écrit aux Etats
cocontractants et aux autres organisations internationales ayant qualité
pour devenir parties au traité. Une déclaration
interprétative conditionnelle portant sur un traité en vigueur
qui est l'acte constitutif d'une organisation internationale ou qui
crée un organe délibérant doit en outre être
communiquée à cette organisation ou à cet organe. Faite
lors de la signature d'un traité, une déclaration
interprétative ne nécessite pas de confirmation ultérieure
lorsqu'un Etat ou une organisation internationale exprime son consentement
à être lié
par le traité. Par ailleurs, lorsqu'une
déclaration interprétative conditionnelle est formulée
lors de la signature d'un traité sous réserve de ratification,
d'un acte de confirmation formelle d'acceptation ou d'approbation, elle doit
être confirmée formellement par l'Etat ou l'organisation
internationale qui en est l'auteur au moment ou il exprime son consentement
à être lié par le traité. En pareil cas, la
déclaration interprétative sera réputée avoir
été faite à la date à laquelle elle a
été confirmée.
C- Les déclarations interprétatives
tardives
1) Double typologie
Au même titre que les réserves, les
déclarations interprétatives peuvent être tardives. C'est
le cas notamment pour les déclarations interprétatives
conditionnelles tardives qui, comme les réserves, ne peuvent être
formulées ou confirmées qu'au moment du consentement
définitif à être lié. Mais ça peut
l'être aussi s'agissant des déclarations interprétatives
simples qui en principe peuvent être formulées à tout
moment19(*), soit que le
traité fixe un délai pendant lequel elles peuvent être
faites, soit en raison des circonstances entourant leur formulation. Lorsqu'un
traité dispose qu'une déclaration interprétative ne peut
être faite qu'à des moments spécifiés, un Etat ou
une organisation internationale ne peut formuler une déclaration
interprétative conditionnelle de ce traité à un autre
moment, à moins que la formulation tardive de la déclaration
interprétative ne suscite aucune objection de la part des autres parties
contractantes.
2) Déclaration interprétatives conditionnelles
tardives
Un Etat ou une organisation internationale ne peut formuler
une déclaration interprétative conditionnelle d'un traité
après l'expression de son consentement à être
lié par le traité à moins que la
formulation tardive de la déclaration ne suscite aucune objection de la
part des parties contractantes.
II- RAPPORTS ENTRE LES DECLARATIONS INTERPRETATIVES ET
ET LES
DOMAINES VOISINS
Il est opportun de pouvoir amorcer dans une première
partie, la question de la distinction de des déclarations
interprétatives et des réserves, bien que cette tâche soit
assez délicate à effectuer compte tenu de la kyrielle
d'éléments qui rentrent en ligne de compte. Puis, dans une
deuxième partie, aborder toute la question des procédés
alternatifs aux déclarations interprétatives.
A- La distinction entre les déclarations
interprétatives et les réserves
Comme nous l'avons souligné plus haut,
l'opération, assez subtile, tient tant à l'incertitude
terminologique qu'à la variété de motifs conduisant les
Etats à formuler les déclarations interprétatives. Le
facteur téléologique, pourrait constituer nous semble t-il le
critère le plus décisif de la distinction entre les deux
déclarations unilatérales.
1) De la difficulté d'opérer une distinction
entre les deux concepts
Comme l'exprime si bien Frank Horn, « the question
of determining the nature of a statement is one of the very fundamental
problems in reservations law20(*) » (« la question de la
détermination de la nature d'une déclaration est l'un des
problèmes les plus fondamentaux que suscite le droit relatif aux
réserves »).Sa solution est compliquée entre autres par
la diversité des objectifs poursuivis par les auteurs de ces
déclarations et l'incertitude de la terminologie retenue. Dans
l'hypothèse d'une déclaration interprétative, il s'agit en
principe dans tous les cas, d'interpréter les
dispositions d'un traité. Dans certaines
hypothèses, il s'agit, pour les représentants du pouvoir
exécutif, de rassurer le parlement national sur la portée
réelle d'un traité par lequel l'Etat s'engage. Bien souvent,
cette préoccupation tient au souci d'avancer une interprétation
compatible avec les dispositions du droit interne. Ce qui constitue l'un des
motifs les plus fréquents à l'origine de telles
déclarations. Tel est le cas, par exemple de la déclaration
suisse au sujet de la convention de 1973 sur la prévention et la
répression des infractions contre les personnes jouissant d'une
protection diplomatique internationale, y compris les agents
diplomatiques21(*).
La formulation d'une déclaration interprétative
peut également avoir pour objet de rappeler la position prise par un
Etat lors de la négociation qui a abouti à la l'adoption du
traité. On ne saurait dissimuler, finalement le fait que certaines
déclarations unilatérales sont présentées comme
étant interprétatives dans le but de contourner l'interdiction
ou la limitation des réserves prévues par le traité sur
lequel elles portent, ou résultant des règles
générales applicables aux réserves. Ainsi, certains
commentateurs ont noté que certaines déclarations
interprétatives dont les Etats dotés d'armes nucléaires
avaient assortis leurs ratifications du traité de Tlatelolco et ses
protocoles relatifs à la dénucléarisation de
l'Amérique latine dont l'article 27 interdit les réserves mais
pas les déclarations interprétatives, constituaient en
réalité de véritables réserves22(*). De même, la nature
interprétative de certaines déclarations faites par les Etats au
sujet de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer dont les articles
309 et 310 interdisent les réserves mais autorisent expressément
les déclarations à condition qu'elles ne visent pas à
exclure ou à modifier l'effet juridique des dispositions de la
convention a été contesté par d'autres parties23(*) même lorsqu'une
réserve est possible, il est certain que les Etats
préfèrent souvent recourir à des déclarations dites
« interprétatives » supposées rendre leurs
réticences moins apparentes.
2) Aux obstacles tenant à l'incertitude de la
terminologie
L'un des éléments les plus importants de la
définition des réserves tient à son indifférence
à la terminologie utilisée par les Etats ou les organisations
internationales lorsqu'ils les formulent, ce que les conventions de Vienne de
1969 et 1986 mettent en évidence en définissant la réserve
comme une déclaration unilatérale quel que soit son
libellé ou sa désignation. Cette précision oblige
absolument à s'intéresser au contenu des déclarations et
à l'effet qu'elles visent à produire. Malheureusement, ces
dispositions permettent aux Etats de jouer avec les libellés dans
l'espoir de d'abuser leurs partenaires sur la nature réelle de leurs
intentions. Baptisant « déclarations » des
instruments qui constituent à l'évidence d'indiscutables
réserves, ils espèrent endormir la vigilance des autres parties
tout en atteignant les mêmes objectifs. Ou à l'inverse, pour
donner plus de poids à des déclarations qui sont clairement
dépourvus d'effet juridique sur les dispositions du traité, ils
les appellent réserves, alors même qu'elles n'en sont pas au sens
de la convention de Vienne.
D'autre part, alors qu'en français on ne rencontre
guère d'autres appellations que
« réserves » et
« déclarations »24(*), la terminologie anglaise est
beaucoup plus diversifiée puisque certains Etats anglophones en
particulier les Etats Unis utilisent non seulement
« reservation » et « interpretative
declaration » mais aussi « statement »,
« understanding », « provisio »,
« interpretation », « explanation»,
etc. Du reste, les mêmes mots peuvent, de l'avis même
de l'Etat qui les a employés recouvrir des réalités
juridiques diverses. Ainsi le Cambodge avait, en acceptant les statuts de
l'O.M.C.I, utilisé le mot « déclare »
à deux reprises pour expliquer la portée de son acceptation. Face
à la demande de clarification de la part du Royaume-Uni, il a
précisé que la première partie de sa déclaration
était une « déclaration politique » alors que
la seconde constituait une réserve25(*). Comble de confusion, il arrive même
que certains Etats fassent des déclarations
interprétatives en se référant expressément aux
dispositions d'une convention relative aux réserves. Il en va ainsi
d'une déclaration de Malte au sujet de l'article 10 de la convention
européenne des droits de l'homme qui fait référence
à l'article 64 de cet instrument26(*).
De ce qui précède, nous estimons que la
distinction fondamentale entre les déclarations interprétatives
et les réserves tient à ceci que la réserve affecte la
norme conventionnelle dans son application à l'Etat réservataire,
alors que la déclaration interprétative opère dans la
formulation. En définitive, les deux concepts opèrent
plutôt du point de vue de leur objet.
En tout état de cause, toutes les déclarations
interprétatives visent à interpréter les dispositions d'un
traité. Cependant, si l'Etat ou l'organisation internationale qui les
formule peut, dans certain cas, se borner à proposer une
interprétation, dans d'autres, il entends l'imposer à ses
cocontractants ou en tout cas, il en fait la condition de son engagement, ce
qui conduit à distinguer deux catégories bien différentes
de déclarations interprétatives. En d'autres termes si toutes les
déclarations interprétatives visent à préciser le
sens et le but des dispositions du traité auquel elles se rapportent,
certaines ont en outre une fonction supplémentaire en ce sens qu'elles
conditionnent l'acceptation du traité par l'Etat ou l'organisation
internationale qui les formulent.
De ce qui précède, l'élément
téléologique est le critère essentiel de distinction nous
semble t-il entre les déclarations interprétatives et les
réserves.
B- Les procédés d'interprétation des
traités autres que les déclarations interprétatives
Pas plus que les réserves ne constituent pas le seul
moyen à la disposition des parties contractantes pour moduler
l'application des dispositions d'un traité, les déclarations
interprétatives ne sont pas les seuls procédés par
lesquels les Etats ou les organisations internationales peuvent en
préciser ou en clarifier le sens ou la portée.
Si l'on laisse de côté les mécanismes
d'interprétation par des tiers parfois prévus par le
traité27(*) la
diversité de ces procédés alternatifs est cependant moins
grande en matière d'interprétation.
1) Les dispositions conventionnelles
Tout d'abord, il arrive très fréquemment que le
traité précise l'interprétation qu'il convient de donner
à ses propres dispositions. Tel est souvent l'objet des clauses
contenant la définition des termes employés dans le
traité28(*). En
outre, il est très fréquent qu'un traité donne des
indications sur la manière dont il convient d'interpréter les
obligations incombant aux parties ; soit dans le corps du traité,
soit dans un instrument distinct. En second lieu, les parties ou certaines
d'entre elles, peuvent conclurent un accord aux fins d'interpréter un
traité ou des clauses d'un traité précédemment
conclu entre elles. Cette hypothèse est expressément
envisagé par les articles 31, paragraphe 3 des conventions de Vienne de
1969 et de 1986 qui imposent à l'interprète de tenir du texte en
même temps que du contexte de tout ultérieur survenu entre les
parties au sujet de l'interprétation du traité ou de
l'application de ses dispositions. Ainsi, il peut arriver que
l'interprétation d'un traité multilatéral soit
« bilatéralisée ». Tel est le cas lorsqu'une
convention multilatérale renvoie à des accords la fonction de
préciser le sens ou la portée de certaines de ses dispositions. A
cet effet, la convention de 1971 sur la reconnaissance et l'exécution
des jugements étrangers en matière civile et commerciale
prévoit que les Etats ont la faculté de conclure des accords
complémentaires aux fins de préciser les sens des termes
« en matière civile ou commerciale », de
déterminer les tribunaux aux décisions desquels la convention
s'applique, de déterminer les sens des mots
« sécurité sociale » et définir les
mots « résidence habituelle ».
Par ailleurs, de préciser le sens du mot
« droit » dans les Etats qui ont plusieurs systèmes
juridiques.
DEUXIEME PARTIE
AMORCE D'UN REGIME JURIDIQUE POUR LES DECLARATIONS
INTERPRETATIVES
Comme signalé au tout début de ce travail,
c'est l'une des questions les plus épineuses qui se pose à cette
catégorie juridique. Il nous semble que ce régime juridique,
dans le cas où la Commission de droit international l'établira,
épouseras les contours de celui des réserves aux traités
( ???). En effet, les déclarations interprétatives et les
réserves sont des species du même genus.
« Déclaration unilatérale se rapportant au
traité ». Pour cela, nous utiliserons le schéma du
régime juridique des réserves, au moins comme point de
départ, en ne négligeant pas les caractéristiques
originelles de la problématique des déclarations
interprétatives unilatérales ; lesquelles nous ne pouvons
contester.
SECTION I LA QUESTION DE L'ADMISSIBILITE DES
DECLARATIONS INTERPRETATIVES
Dans le système classique, l'admission d'une
réserve dépendait du consentement de tout les Etats
intéressés. Dans son avis consultatif du 28 mai 1951, au sujet
des réserves faites à la convention sur le génocide, la
cour internationale de justice a pris une position à contre courant de
la tendance traditionnelle. En effet, la cour a estimé qu'il fallait
prendre au contraire en considération la compatibilité de la
réserve avec des fins de la convention, c'est-à-dire sa
validité intrinsèque. Dans cette hypothèse toutefois, la
réserve ne pouvait avoir d'effet qu'à l'égard des Etats
qui l'avaient acceptée. Cette partie de notre travail sera
consacrée à l'analyse de tout le problème de la
recevabilité des déclarations interprétatives. Ceci sera
fait au travers de toute la question de la liberté d'émettre des
actes unilatéraux en rapport au traité
(A), et surtout les exigences de compatibilité de la
déclaration interprétative avec l'objet et le but du
traité. (B)
A- Le principe de la liberté de formuler les
déclarations interprétatives
1) Un pouvoir quasi-illimité
De prime abord, il nous semble que la liberté de
formuler les déclarations interprétatives soit totale, compte
tenu de ceci que l'examen de la pratique internationale prouve que les Etats
considèrent l'émission des déclarations
interprétatives comme toujours admissibles. Il est notoire, en effet,
que les traités qui interdisent les réserves admettent presque
toujours des déclarations interprétatives unilatérales,
comme c'est le cas pour la convention de Montego Bay suscitée ou de
l'article 120 du statut de Rome portant création de la Cour
pénale internationale (CPI). Toutefois, en cas de formulation tardive,
que se soit une déclaration interprétative simple ou
conditionnelle, le rapporteur spécial de la Commission de droit
international sur la question, le Professeur Alain Pellet estime, dans son
cinquième rapport sur les réserves aux traités, que
lorsqu'un traité contient une clause selon laquelle une
déclaration interprétative ne peut être faite qu'à
des moments spécifiés, un Etat ou une organisation internationale
ne peut formuler une déclaration interprétative de ce
traité à un autre moment à moins que la formulation
tardive29(*) de la
déclaration interprétative ne suscite aucune objection de la part
des autres parties contractantes. Les déclarations formulées le
31 janvier 1995 par le gouvernement Egyptien, qui avait ratifié la
convention de Bâle du 22 mars 1989 sur le contrôle des mouvements
transfrontaliers de déchets dangereux et de leur élimination en
1993, constituent un exemple frappant de formulation tardive.
En effet, aux termes de l'article 26 paragraphe 2 de la
convention, un Etat ne peut, dans certaines limites, formuler de telles
déclarations que « lorsqu'il signe, ratifie, accepte ou
approuve, ou confirme la présente convention ou
adhère ».
Plusieurs parties ont contesté la recevabilité
des déclarations Egyptiennes soit parce que selon elles, elles
constituaient en réalité des réserves (interdites par le
paragraphe 1 de l'article 26), soit du fait de leur tardiveté30(*). Au demeurant, la
liberté que possèdent les Etats parties à une convention
de formuler, des déclarations ayant pour objet l'interprétation
des dispositions d'un traité, n'entrave pas la faculté de leurs
cocontractants d'évaluer lesdites déclarations.
2) Une faculté d'évaluation de la
part des cocontractants
Un bref examen des traits les plus indicatifs de la pratique
internationale à ce sujet montre, en effet, que les Etats ont
très souvent recours à des déclarations pour exprimer leur
opinion sur l'admissibilité des déclarations alors même
qu'il est certain que ces déclarations interprétatives ne sont
pas qualifiables en tant que réserves. Leurs effets ne peuvent donc pas
être celles des réserves. Il est également important de
noter que les Etats utilisent lors de leurs évaluation des
déclaration interprétatives, un double standard
d'évaluation : tout d'abord ils se demandent si la
déclaration interprétative peut être
considérée quant à ses effets comme une réserve ou
non(et alors il faudra évaluer encore si elle est acceptable ou non,
compte tenu de l'admissibilité des réserves à ce
traité là), ou bien si la déclaration
interprétative est compatible avec l'objet et le but du
traité).
Mais si on peut dans l'abstrait dire que les
déclarations interprétatives unilatérales sont toujours
admissibles, cela ne veux pas dire pour autant que n'importe quelle
déclaration interprétative unilatérale soit automatique
admissible quel qu'en soit le contenu ou le libellé.
Et cela pour deux raisons importantes.
- De prime abord, il faut reconnaître
que la déclaration interprétative est une déclaration
unilatérale ; mais une déclaration unilatérale qui se
réfère à un traité donné et
spécifique. Il paraît donc tout à fait naturel que la
déclaration unilatérale doive être compatible avec le
traité international auquel elle se réfère. Il serait
très
difficile autrement, de dire que la déclaration
interprétative est précisément ce qu'elle veut
être, c'est-à-dire une déclaration interprétative du
traité ou une clause d celui-ci31(*).
- Cela dit, il faut mettre en relief un
deuxième élément. La pratique internationale montre que
les Etats parties à un traité international formulent très
souvent des considérations interprétatives unilatérales,
soulignant parfois avec beaucoup d'argumentations meurs points de vue sur ces
déclarations et sur les positions qu'elles expriment. A leur tour, les
dépositaires ont toujours considéré une telle attitude
comme parfaitement normale en se bornant (comme ils le font avec les
réserves et les objections aux réserves) à les faire
circuler parmi les parties au traité, sans ajouter de commentaires. On
peut donc dès lors, estimer qu'il appartient à chaque Etat parti
au traité d'exprimer sont point de vue sur lesdites
déclarations32(*).
Ainsi, il nous semble logique de conclure que pour les
déclarations interprétatives unilatérales, on puisse
parler d'un véritable jugement d'admissibilité que chaque Etat,
parti au traité établira s'il le souhaite, pour lui-même,
comme cela se passe pour les réserves à travers le
mécanisme des objections unilatérales.
Un exemple fort intéressant de ce que nous venons de
souligner est donné par la déclaration interprétative des
Philippines sur la convention de Montego Bay, déclarations
exprimées lors de la signature de la convention le 10 décembre
1982 et encore le 8 mai 1984 au moment de la ratification. Il s'agit de huit
déclarations dont certaines ont été jugées par
certaines Etats comme incompatibles parce qu'elles constituaient en
réalité des réserves interdites par la convention en ses
articles 309 et 310. D'autres ont été jugées compatibles
avec l'objet et le but de la convention, évaluation qui les aurait fait
juger incompatibles même si elles avaient été des
réserves et que ces dernières avaient été
admissibles d'après la convention..
La première de ces déclarations du gouvernement
des philippines semble se borner à formuler une espèce de
principe général d'interprétation, à teneur
duquel :
« La signature de la convention par
le gouvernement des Philippines ne portera atteinte ni au préjudice en
aucune façon aux droits souverains de la République des
Philippines prévus par la constitution des philippines et prévus
par celle-ci ».
La deuxième et troisième déclaration
visent à confirmer que la signature de la convention par le gouvernement
des Philippines ne saurait être considérée comme une
renonciation aux droits qui reviennent aux Philippines en tant que successeur
des Etats-Unis aux traités de Paris du 10 décembre 1898 et de
Washington du 2 janvier 1930, ni aux droits découlant du traité
de défense mutuelle et d'assistance réciproque entre les
Philippines et les Etats-Unis d'Amérique le 30 août 1951. La
quatrième déclaration est en fait une déclaration de
souveraineté sur les îles KAYALAN et les zones maritimes
adjacentes. La cinquième indique que la convention ne pourra être
interprétée ni comme amendant de quelque façon que se soit
des lois ou d'autres normes internes, ni comme empêchant leur
modification dans le futur. La sixième déclaration établit
que les dispositions de la convention sur les eaux archipélagiques ne
modifient pas la souveraineté des philippines en tant qu'Etat
archipélagique sur les eaux qui sont des voies de communication
maritime. La septième déclaration énonce le fondement
logico-juridique d'une telle affirmation, puisqu'elle souligne
que « le concept des eaux archipélagiques est semblable
à celui des eaux intérieures aux termes de la constitution de des
Philippines et exclut les détroits reliant ces eaux avec la zone
économique exclusive ou avec la haute mer de l' application des
dispositions concernant le droit de passage des navires étrangers pour
la navigation internationale ».
La huitième déclaration précise que le
fait que la République des Philippines accepte les procédures de
règlement pacifique des différends, prévues à
l'article 298 de la convention, ne peut être considéré
comme une dérogation à la souveraineté. Une phrase
très difficile à interpréter et dans laquelle on pourrait
voir, peut être, encore une fois la volonté de réaffirmer
une attitude très libre et indépendante dans
l'interprétation de la convention.
Certes, le résultat évident de ces
déclarations nous semble t-il, était de reformuler le
libellé de la convention de MONTEGO BAY selon l'interprétation
que les Philippines croyaient être la meilleure. Et ceci, même dans
un domaine très délicat et politiquement difficile comme celui du
régime juridique des eaux archipélagiques. Au surplus, ces
déclarations nous paraissent fort imprécises parce qu'elles
contiennent des affirmations qui semblent subordonner l'interprétation
du Droit international au droit interne des Philippines. Ce qui ne pouvait pas
manquer de susciter des protestations de certains Etats.
3) Un droit de protestation ou d'objection
Cependant, on trouve dans la pratique des Etats des
déclarations de protestations dans lesquelles il est souligné que
la déclaration interprétative rendue par un autre Etat parti au
traité, tout en étant acceptable parce qu'elle ne vise pas
à modifier les effets juridiques de certaines dispositions du
traité, a néanmoins un contenu inacceptable parce que
incompatible avec l'objet et le but du traité.
Un exemple type est la déclaration italienne de
protestations contre plusieurs déclarations interprétatives
formulées par des Etats partis à la convention de Bâle du
22 mars 1989 sur le mouvement transfrontalier des déchets dangereux et
leur élimination. Un traité qui interdit également des
réserves. Par la déclaration du 30 mars 1990, le gouvernement de
la République italienne protestait contre plusieurs déclarations
interprétatives unilatérales par lesquelles les gouvernements
parties à la convention affirmaient leur droit de limiter et
contrôler le transit dans leurs eaux de navires battant pavillon
étranger. Parmi ces déclarations, on peut lire celle de la
Colombie selon laquelle
« Pour la Colombie, il entendu que
la mise en oeuvre ne restreindra pas mais au contraire renforcera
l'application des principes juridiques et politiques qui, comme indiqué
dans la déclaration faite le 21 mars 1989 à la conférence
de Bâle, gouvernent l'action de l'Etat colombien dans le domaine
visé par la convention. Et, notamment,
qu'aucune disposition de la convention ne pourra être
interprétée ou appliquée d'une manière qui porte
atteinte à la faculté de l'Etat colombien d'appliquer lesdits
principes et les autres règles de son droit interne, pour ce qui est de
sa zone terrestre (y compris les sous-sols), de son espace aérien, de
ses eaux territoriales, de son
plateau continental et de sa zone économique exclusive,
conformément au droit international33(*). »
Le gouvernement italien formulait une objection formelle
à cette déclaration et dans le même texte, proposait
l'interprétation qui lui semblait préférable.
« Le gouvernement d'Italie, en exprimant ses
objections vis-à-vis des déclarations faites, par les
gouvernements de la Colombie, de l'Equateur, du Mexique, de l'Uruguay et du
Venezuela, ainsi que d'autres déclarations ayant une portée
similaire qui pourraient être faites à l'avenir, considère
qu'aucune disposition de la présente convention ne doit être
interprétée comme limitant les droits de navigation reconnus par
le droit international. Par conséquent, un Etat partie n'est pas tenu de
donner notification à n'importe quel autre Etat ou en obtenir
l'autorisation, pour le simple passage par la mer territoriale ou l'exercice de
la liberté de navigation dans la zone économique exclusive par un
navire battant pavillon et transportant une cargaison et des objets
dangereux »
Au moyen de cette déclaration, le gouvernement italien
visait le but de formaliser l'existence d'un différend sur
l'interprétation de la convention. Même si le gouvernement italien
ne dit pas que la déclaration interprétative de la Colombie est
inadmissible parce qu'elle est incompatible avec l'objet et le but du
traité, il souligne qu'il la considère comme inacceptable. Il est
donc clair que le gouvernement italien n'accepte pas et n'acceptera pas que
l'interprétation colombienne de la disposition du traité lui soit
opposée.
B- L'exigence de la compatibilité de la
déclaration interprétative avec l'objet et le but du
traité
Comme dans le cas des réserves, la compatibilité
d'un acte unilatéral relatif à l'interprétation d'une
convention avec l'objet et le but du traité, est l'une des exigences
fondamentales (c'est le moins que l'on puisse dire) en ce qui concerne la
question de l'admissibilité des déclarations
interprétatives. Toutefois, l'utilisation du critère de
compatibilité diffère selon qu'il s'agit de son
appréciation par le juge ou par les parties.
1) Appréciation de la compatibilité des
déclarations par le juge international
La question est assez
délicate. Pour peu que l'on se pose la question de savoir si une
éventuelle intervention du juge international aux fins de
l'appréciation du critère de compatibilité peut permettre
d'éviter toute incertitude en ce qui concerne le statut des Etats et
celui de la convention. Par exemple, si parmi les Etats dont la ratification
permettrait l'entrée en vigueur du traité, l'un d'eux fait une
déclaration interprétative dont la validité est
contestée, l'entrée en vigueur est-elle suspendue jusqu'au moment
ou le juge rendra sa décision ? Dans la négative, et la
déclaration interprétative est finalement déclarée
incompatible, le traité cesse t-il d'être en vigueur ? ou
alors est-il considéré ab initio comme n'ayant jamais
été en vigueur ?
Si au contraire, la déclaration interprétative
est déclarée compatible, quelle est la portée de cette
décision à l'égard de l'Etat objectant ? Nous pensons
que ce dernier devra reconnaître à l'Etat auteur de la
déclaration interprétative la qualité de partie à
la convention. Sans que cela implique qu'il doive retirer son objection et
accepter d'être lié à cet Etat. Une telle
interprétation serait en effet, en contradiction avec le principe
fondamental du consentement selon lequel un acte ne peut être opposable
à un Etat tant qu'il n'a pas donné son assentiment. Elle
aboutirait aussi à priver le Etats du droit de formuler des objections
pour des motifs autres que l'incompatibilité avec l'objet et le but du
traité, alors que chaque Etat doit pouvoir apprécier la
portée d'une
déclaration interprétative en fonction de ses
propres intérêts. Même parfaitement valable, une
déclaration interprétative peut avoir pour un Etat donné,
des conséquences préjudiciables contre lesquelles il doit pouvoir
se prémunir.
Ainsi, le recours au juge ne supprimerait pas le chassé
croisé entre les Etats parties, ceux qui ont fait les
déclarations interprétatives, ceux qui les acceptent et ceux qui
les refusent. A moins que l'on accepte (ce qui serait fort dangereux...) dans
l'hypothèse des déclarations interprétatives, le principe
de l'unanimité qui a été abandonné depuis l'avis
consultatif de 1951 relatif aux réserves à la convention sur la
prévention des crimes de génocide, il n'est pas possible nous
semble-t-il de trouver un système qui évite ces complications
dans les relations conventionnelles.
Bien qu'elle apparaisse comme le meilleur moyen
d'apprécier de façon objective la validité d'une
déclaration interprétative, la solution judiciaire ne permettra
pas nous semble-t-il de surmonter tous les obstacles. La raison principale
réside dans le fait qu'il n'est pas possible d'isoler la question de la
validité des déclarations interprétatives et de la traiter
uniquement en tant que telle, comme si la décision prise à ce
sujet ne déterminait pas la participation de l'Etat auteur de la
déclaration interprétative. Or, si l'admissibilité d'une
déclaration interprétative ne relève en elle-même
que du domaine juridique, il n'en est pas de même de l'acceptation d'un
Etat parmi les parties au traité (ou de son rejet). De nombreuses
considérations politiques interviennent. A plus forte raison si cet Etat
se propose de faire une déclaration interprétative. C'est cette
politisation inéluctable du débat qui complique l'intervention de
la cour.
Dans son opinion dissidente de l'arrêt de la Cour
internationale de justice du 2 juin 1999 relative à la
licéité de l'emploi de la force, le juge KRECA fait valoir que
les premières et deuxième « déclarations
interprétatives » formulées par les Etats Unis à
l'égard de l'article II, sont en réalité des
réserves incompatibles avec l'objet et le but de la convention sur le
génocide. Plus précisément, les articles II, III, IV de la
convention sur le génocide à tout le moins appartiennent au
jus cogens. Les normes du jus cogens sont
prééminentes ; elles ont donc pour effet de frapper de
nullité toute acte, qu'il soit unilatéral ou bilatéral qui
n'est pas en conformité avec elles.
Cette conclusion logique, fondée sur la nature
impérative ou absolument obligatoire des normes du jus cogens
qui expriment dans le domaine normatif les valeurs fondamentales de l'ensemble
de la communauté internationale, a notamment été
confirmée dans les affaires du plateau continental de la mer du nord. La
seule façon d'écarter la sanction de la nullité en ce qui
concerne la déclaration interprétative des Etats Unis à
l'égard de certaines dispositions de la convention sur le
génocide est peut être l'interprétation selon laquelle la
nullité ne frappe que les déclarations interprétatives et
qu'elle n'a pas d'incidence juridique sur la réserve elle-même.
Cependant, une telle interprétation serait contraire au
principe fondamental d'indivisibilité des actes en contradiction avec la
norme du jus cogens qui est énoncée au paragraphe 5 de
l'article 44 de la convention de Vienne sur le droit des traités.
3) Appréciation de la compatibilité des
déclarations interprétatives par les Etats
intéressés
La procédure du recours au juge est elle la plus
profitable quant à l'obtention d'une éventuelle
appréciation objective de la validité des
déclarations interprétatives ? Nous sommes bien
tentés, sans grand risque de nous tromper, d'affirmer que le
consentement des Etats est un moyen certain de donner un contenu réel et
pratique au critère de la compatibilité, à condition peut
être que ce consentement soit unanime ou majoritaire. Toutefois, il est
important de souligner que cette conception ne correspond pas du tout à
la réalité. Dans la mesure ou l'acceptation d'une
déclaration interprétative ne signifie en aucun cas qu'elle est
compatible avec l'objet et le but du traité. Elle lui permet tout
simplement d'avoir des effets juridiques. Car, et d'une façon
générale, - il faut bien le signaler ici - l'assentiment d'un
Etat ne tient toujours pas compte de la validité de la
déclaration interprétative, mais très souvent des
conséquences que peut avoir pour ses intérêts l'acceptation
de la déclaration interprétative proposée. Dans la
pratique, un Etat partie n'accepte pas une déclaration
interprétative mais l'Etat qui l'émet.
Cette dissociation entre l'acceptation et la
validité effective de la déclaration interprétative, met
en relief les questions d'unanimité et de majorité, et
apparaît aussi bien lorsque le consentement a été unanime
ou simplement majoritaire. Mais cela peut sécréter de graves
inconvénients car, en établissant que sont compatibles les
déclarations interprétatives qui soulèvent les
protestations des deux tiers des Etats parties, on affirme à contrario
que tout les autres sont compatibles. A notre sens, un tel raisonnement risque
de masquer la réalité.
En définitive, l'intervention du juge international ou
des Etats intéressés n'étant ni opportune, ni probante,
les différentes modalités d'acceptation revêtent une grande
importance puisque, suivant le degré de consentement exigé,
elles peuvent permettre de conserver au critère de compatibilité
une certaine réalité en empêchant la formulation des
déclarations interprétatives abusives ou au contraire le
réduire à une fiction.
SECTION II- LES CONSEQUENCES DES DECLARATIONS
INTERPRETATIVES SUR LES RELATIONS CONVENTIONNELLES
A- Sur la nature et les effets des déclarations
interprétatives unilatérales
1) L'étendue de l'effet des déclarations
interprétatives
Ce que nous avons vu jusqu'ici à propos de
l'évaluation et de l'admissibilité des déclarations
interprétatives nous a montré que même si celles-ci
s'apparentent aux réserves, elles ont leurs caractéristiques
propres. Elles sont des actes juridiques unilatéraux qui visent,
grâce à l'interprétation qu'elles proposent, à
sauvegarder une position juridique, à empêcher la cristallisation
d'une pratique ou au contraire à l'y aider. La question qui se pose
dès lors est celle de savoir comment es-ce que tout cela peut passer.
Nous avons constaté que le jugement sur l'admissibilité des
déclarations interprétatives prend la forme d'un acte
unilatéral par lequel l'Etat objectant refuse que le contenu de la
déclaration interprétative lui soit opposé. Bien
évidemment, tout
cela est possible compte tenu de ce que la nature inorganique
des relations internationales et du droit international implique une structure
axée sur le consentement réciproque des Etats. On ne saurait donc
opposer le contenu d'une déclaration interprétative à un
Etat qui a déclaré s'opposer à cette
interprétation34(*).
En outre, il faut souligner que la structure même de la
convention de Vienne se base sur la dynamique consensuelle, même pour les
déclarations interprétatives unilatérales. En effet, si la
convention de Vienne a adopté une méthode objectiviste
axée sur la valorisation du texte, elle a aussi admis qu'on puisse
interpréter la disposition d'un traité d'une manière
conforme à ce qui résulte de l'examen d'autres instruments
formés par les parties aux traités. L'article 31.1 indique qu'un
traité doit être interprété « suivant le
sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur
contexte », et, encore, on tiendra compte de « tout
instrument établi par une ou plusieurs parties à l'occasion de la
conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant
qu'instrument ayant rapport au traité ».
2) Les déclarations interprétatives et les Etats
parties.
La convention de vienne admet donc une interprétation
qui tient aussi en compte la volonté des parties contractantes telle
qu'elle se reconstruit à partir de plusieurs éléments du
contexte. Il doit s'agir premièrement d'instruments
rédigés « à l'occasion de la conclusion du
traité », deuxièmement, de documents ayants
« rapport au traité », et troisièmement (ce
qui confirme leur nature contractuelle) de documents à prendre en
considération « en tant qu'instrument ayant rapport au
traité ».
On peut alors en déduire que la déclaration
interprétative unilatérale ne peut produire des effets que si un
Etat au moins l'a accepté. C'est cela qu'entendait nous semble t-il le
rapporteur spécial, Sir Humphrey WALDOCK lorsqu'il affirmait :
« Il semble évident, pour
des raisons de principe, qu'un document unilatéral ne peut être
considéré come faisant partie du contexte aux fins
d'interprétation du traité, à moins que les autres parties
n'admettent qu'il y a lieu de tenir compte dudit document pour
interpréter le traité ou pour déterminer les conditions
auxquelles la partie intéressée à accepté le
traité35(*) »
3) L'incertitude de l'article 31.2 de la convention de
vienne
Cependant, il y a lieu de se poser la question de savoir ce
que la convention de Vienne en son article 31.2 entend par
« accepté par les autres parties en tant qu'instrument ayant
rapport au traité ». Est-ce que les autres parties doivent
accepter que la déclaration soit relative au traité, ou alors
accepter le contenu de la déclaration, c'est-à-dire
l'interprétation qu'elle propose ?
Pour notre part, il semble bien que compte tenu de ce que
l'article précise que l'on devra tenir compte des documents
« aux fins d'interprétation », cela veut dire que
les autres parties doivent accepter la déclaration comme
interprétative, c'est-à-dire que l'interprétation
proposée soit utilisée pour interpréter le texte du
traité. En plus, faut-il que la déclaration soit acceptée
par toutes les parties contractantes, ou bien seulement par certaines d'entre
elles, devenant ainsi opposables seulement à celles-ci ?
C'est cette dernière solution qui nous paraît
être la meilleure, parce qu'un traité multilatéral peut
s'analyser en un faisceau de rapports bilatéraux entre les parties
contractantes. Par ailleurs, il faut considérer l'attitude passive des
Etats qui ne réagissent pas à la proposition d'une
déclaration interprétative par un autre Etat contractant. Peut-on
appliquer la règle de l'acceptation avant douze mois comme cela se passe
pour les réserves, par voie d'interprétation analogique de
l'article 21 de la convention de Vienne ? La réponse à cette
question doit être négative nous semble t-il puisqu'il s'agit
là d'un régime spécial qui ne peut faire l'objet d'une
extension analogique. Il faudra alors revenir aux principes
généraux en matière d'acquiescement : on sait que la
simple inactivité ne suffit pas. Pour qu'on puisse
parler d'acquiescement, il faut un silence
« qualifié ». Encore faudra-t-il le démontrer
puisqu'il demeure assez difficile de relever cette situation lorsqu'un Etat
reste simplement inactif à l'occasion d'une déclaration dont les
effets juridiques ne sont pas encore suffisamment
précisés36(*).
B- Sur la réciprocité des effets des
déclarations interprétatives
1) Les données du problème
Nous sommes déjà arrivés à la
conclusion selon laquelle la déclaration interprétative
opère dans un mécanisme dominé par une structure
consensuelle des rapports. Et, c'est précisément à cause
de tout cela que la déclaration interprétative acceptée
peut donner origine à un véritable accord juridique entre la
partie contractante qui déclare et celle qui accepte. Quels sont les
effets juridiques de cet accord ? Et surtout peut-on parler, d'une
réciprocité des effets de la déclaration
interprétative acceptée comme on le fait pour une
réserve ?
La question est « corsée » dans la
mesure où nous semble-t-il, même pour les réserves, le
régime de la réciprocité des effets juridiques n'a pas
été dûment approfondi dans la convention de Vienne. S'il
est vrai que la réserve acceptée ou non objectée donne
naissance à un accord juridique, cet accord doit pouvoir produire tous
les effets d'un accord juridique, et, entre ces effets, celui de la
réciprocité. On peut noter en effet que, la formulation de
l'article 21 de la convention de Vienne semble considérer ce
phénomène comme un fait naturel et donc automatique, lorsqu'il
prévoit : « Une réserve établie à
l'égard d'une autre partie conformément aux articles 19, 20, et
23 :
a) Modifie pour l'Etat auteur de la réserve dans ses
relations avec cette autre partie les dispositions du traité sur
lesquelles porte la réserve, dans la mesure prévue par cette
réserve.
b) Modifie ces dispositions dans la même mesure pour
cette autre partie dans ses rapports avec l'Etat auteur de la
réserve ».
Mais que se passe t-il lorsque l'Etat qui formule la
réserve le fait juste pour résoudre un problème qui se
pose à lui ? C'est toute la question de la distinction entre la
réciprocité des effets juridiques et l'extensibilité du
régime juridique contenu dans la réserve qui se pose ici.
2) Réciprocité des effets juridiques et
extensibilité du régime juridique
Le consentement d'un autre Etat à la réserve est
nécessaire, mais cela ne veut pas dire que l'Etat acceptant puisse
nécessairement appliquer la réserve en ce qui le concerne. Le
consentement pourrait être donné tout simplement pour que l'Etat
déclarant puisse appliquer à son problème le contenu de la
réserve. La réciprocité des effets juridiques veux dire
que le régime juridique contenu dans la réserve acceptée
est objectif, qu'il est obligatoire tant pour l'Etat réservant que pour
l'Etat acceptant. Mais cela ne veut pas dire que le régime juridique
contenu dans la réserve soit nécessairement et automatiquement
applicable à l'Etat acceptant.
On peut donner l'exemple des réserves des Philippines
sur la notion d'eaux archipélagiques. Le concept de
réciprocité pour les Philippines et pour les Etats qui les
auraient acceptées signifie toujours que les Philippines peuvent
appliquer le régime juridique contenu dans les réserves à
leurs eaux archipélagiques et que l'Etat acceptant se prévaudra
du même régime juridique seulement si lui aussi est un Etat
archipélagique. En d'autres termes, il faut pouvoir distinguer entre la
réciprocité des effets juridiques et l'extensibilité du
régime juridique contenu dans la réserve. A notre sens,
même si la déclaration est acceptée, il faut se demander si
l'Etat acceptant
consent simplement à ce que l'Etat déclarant
puisse se prévaloir du contenu de la déclaration ou s'il veut
s'obliger à interpréter la disposition conventionnelle dans le
sens de la déclaration en ce qui le concerne.
C- Les effets juridiques des déclarations
interprétatives unilatérales non acceptées
A ce stade de l'étude, on peut se poser la question de
savoir si la construction consensuelle proposée plus haut peut expliquer
tous les effets des déclarations interprétatives. Autrement dit,
est-il possible que la déclaration interprétative puisse produire
des effets juridiques seulement si elle est acceptée par un ou plusieurs
Etats contractants? Et que dans l'hypothèse d'une objection, tout
s'arrête là sans aucune possibilité pour la
déclaration de jouer quelque rôle que se soit? Afin de
répondre à cette question, il nous semble nécessaire de
revisiter les règles sur l'interprétation des traités
internationaux, mais aussi sur l'interprétation juridique.
1) Valorisation des règles sur
l'interprétation
On pourrait définir l'interprétation juridique
comme l'ensemble des techniques et des opérations auxquelles on a
recours afin d'attribuer une signification à des énoncés
qui sont à juste titre appelés normatifs. Cette signification est
ce que l'on appelle norme. Une définition de l'interprétation
juridique implique au moins deux conséquences. La première est
qu'il n'existe pas de dispositions pour lesquelles l'interprétation
n'est pas nécessaire. La théorie de l'acte clair, formulée
dans le célèbre dictum in claris non fit
interpretatio ne peut plus être retenue. Il n'y a pas de norme s'il
n'y a pas d'interprétation. Toute norme est el résultat d'un
processus d'interprétation37(*).
La deuxième conséquence est que, s'il n'ya pas
de norme sans interprétation, la reconstruction de la norme se fait dans
des conditions d'espace et de temps de l'interprétation même. Ce
qui explique pourquoi d'un même texte normatif on peut donner des
interprétations différentes selon le moment, le lieu, et la
sensibilité de l'interprète38(*).
C'est précisément pour cela que tous les ordres
juridiques connaissent des mécanismes de sauvegarde d'un certain
degré d'homogénéité des interprétations. Or,
ces mécanismes sont précisément de deux types : il peut
s'agir de règles juridiques qui servent de repères aux
interprètes, ou de règles formelles sur la distribution de la
compétence d'interprétation. Les règles sur
l'interprétation indiquent à l'interprète la voie à
suivre dans la succession des opérations des opérations qu'il va
parcourir et, c'est pour cela qu'on ne peut donc les voir comme des
mécanismes de sauvegarde de l'homogénéité des
interprétations. Mais il serait fallacieux de surévaluer
l'efficacité de ces règles, qui ne sauraient à elles
seules, empêcher que l'interprète adopte une interprétation
extravagante. La quête de l'homogénéité doit en
dernier ressort déboucher sur des règles de compétence,
selon lesquelles il y a des interprétations qui doivent primer sur
d'autres. Par exemple, dans les ordres juridiques internes,
l'interprétation du juge prime sur celle des particuliers et, parmi les
interprétations des juges, celle des juges de droit (là ou il y
en a) priment sur celles des juges du fond. Ou bien il y aura d'autres
règles équivalentes, comme celle du stare decisis.
Et dans l'ordre juridique international ? Où sont les
juges de droit ? Quels sont les mécanismes qui assurent
l'homogénéité des interprétations ? Comme on le
sait, dans l'ordre juridique international il n y a rien de semblable. Pas
d'organisation des fonctions, pas de tribunaux vraiment permanents à
compétence générale39(*).On peut sûrement dire que
l'interprétation juridique est confiée aux compétences
concurrentes
des Etats40(*). Où sont-ils alors s'il y'en a des
mécanismes d'homogénéisation des interprétations
?
Nous croyons pouvoir retrouver cette organisation de
l'interprétation des traités dans les règles qui
régissent l'interprétation des traités. Pas seulement dans
le sens où elles peuvent montrer la voie à suivre à celui
qui fait oeuvre d'interprétation d'un texte juridique international,
mais aussi parce qu'elles peuvent organiser les interprétations
différente en instituant une hiérarchie entre elles, selon la
provenance de l'interprétation même.
En effet, la convention de Vienne sur le droit des
traités, approuvée par ce législateur international que
sont les Etats contractants dans leur ensemble, est le premier point de
repère de l'interprétation. Tout près de celui-ci, on aura
tous les autres accords conclus par les Etats parties (ou par quelques uns
d'entre eux), et donc aussi les déclarations interprétatives
unilatérales qui auront été acceptées par les
autres parties. L'article 31 de la convention de Vienne prévoit
justement qu'ils font parties du contexte du traité aux fins
d'interprétation de l'instrument lorsqu'il énonce :
a) « Tout accord ayant rapport au traité et
qui est intervenu entre toutes les parties à l'occasion de la conclusion
du traité »
b) « Tout instrument établi par une ou
plusieurs parties à l'occasion de la conclusion du traité et
accepté par les autres parties en tant qu'instrument ayant rapport au
traité ».
Au contraire, l'application du traité par les Etats est
distincte du contexte. L'article 31.3 précise qu'il sera tenu compte de
l'application « en même temps » que du
contexte. Et encore, on aura, pour ainsi dire, « un texte
conventionnel » distinct de la pratique d'application, qui peut être
aussi une pratique unilatérale, qu'on pourra utiliser seulement pour
établir « l'accord des parties à l'égard de
l'application du traité »41(*).
En principe donc, l'application unilatérale d'un
traité par un Etat et, par conséquent, l'interprétation
unilatérale à laquelle il se réfère pour
l'appliquer, pourra être utilisée seulement si elle est
concordante avec celle d'autres Etats (lettre b de l'article 31) sinon elle
mènera directement aux conflits des interprétations.
C'est précisément à ce point de notre
travail qu'il faut revenir aux déclarations interprétatives
unilatérales. En effet, la seule manière pour un Etat de
s'assurer dès le départ que sa propre interprétation
unilatérale d'un article du traité soit prise en
considération est celle de formuler une déclaration
unilatérale et de la soumettre aux autres Etats, soit pour chercher un
accord explicite ou tacite, soit pour documenter un désaccord42(*).
Car, même dans cette hypothèse, on aura des
avantages, tout au moins du point de vue de l'ordre juridique dans son
ensemble. Des dispositions conventionnelles assorties de nombreuses
déclarations interprétatives unilatérales pourront, peut
être se révéler d'application plus facile et moins
controversée43(*).
Car il y a lieu de signaler ici que la déclaration interprétative
unilatérale d'un Etat peut aussi guider l'interprète de cet Etat
même. Ainsi, le traité international se présente comme un
continuum, caractérisé par une confrontation constante
de d'oppositions et d'opinions qui permettent une application plus aisée
et précise de ses dispositions44(*). Ce qui paraît très utile, surtout dans
les domaines ou la règlementation internationale conventionnelle est
plus récente comme le droit international de la mer ou des droits de
l'homme.
2) Contribution à l'interprétation des
traités internationaux
Si l'on considère que le droit international est un
ordre juridique qui s'applique aux rapports entre sujets, les Etats souverains,
eux aussi constitutifs d'ordres juridiques, on constate que
l'interprétation unilatérale d'une disposition d'un traité
international peut être conditionnée par l'interprétation
des termes juridique de l'ordre interne d'un Etat. Tout au moins chaque fois
que la disposition internationale doit être appliquée dans l'ordre
interne de l'Etat. En effet, la norme internationale, une fois devenue
applicable au niveau interne, vit dans l'ordre juridique interne même si
elle maintient ses liens avec l'ordre juridique d'origine, qui est justement
l'ordre juridique international.
Les facteurs qui peuvent avoir une incidence sur les
différentes solutions interprétatives sont très nombreux.
Dans un Etat où les traités reçoivent une application
directe, l'interprétation pourra être plus
« internationale » que dans un Etat où le
traité être reformulé dans un acte normatif interne. Et
encore, dans un Etat où l'interprétation des traités
internationaux ressort du domaine exclusif du pouvoir exécutif, ces
derniers tiendront à donner une interprétation internationale
plus fréquemment que dans un ordre juridique où
l'interprétation des traités est confiée aux organes du
pouvoir judiciaire interne45(*). Ceci s'avère particulièrement
évident dans le cas d'expressions juridiques
indéterminées, comme la notion de « bonne
foi » ou celle de « due diligence »,
« d'ordre public » ou de
« raisonnable ». Pour l'interprétation des
dispositions qui contiennent ces expressions, il faut toujours se
référer à l'expérience sociale d'un milieu
donné, qui ne peut être que celui de l'Etat dans lequel
l'interprète vit et travaille.
On pourrait avoir bien sûr des cas dans lesquels la
communauté internationale a développé une pratique
suffisante afin de donner un contenu à interprétatif à ces
expressions, comme il se passe par exemple pour la notion de
« nécessaire dans une société
démocratique » aux articles 8-11 de la convention
européenne des droits de
l'homme, mais, dans la plupart des cas, il est très
difficile de proposer une interprétation qui ne soit pas tributaire des
interprétations nationales. Ceci est reconnu par la Cour
européenne des droits de l'homme, lorsqu'elle applique la doctrine de la
« marge d'appréciation » des Etats dans
l'interprétation de certaines dispositions conventionnelles. Ce qui
revient à dire que les Etats peuvent interpréter la convention
unilatéralement, même si la Cour a le pouvoir de vérifier
que cette interprétation n'a pas dépassé les limites
autorisées. Et tout cela se passe bien évidemment, parce que la
Cour comprend que l'expression juridique indéterminée renvoie aux
valeurs sociales qui peuvent être très différentes d'un
Etat à l'autre. En effet, la Cour reconnaît une marge
d'appréciation plus importante sin cette différence est grande,
et une marge d'appréciation inférieure si la différence
est réduite au minimum.
Et c'est dans ce type de cas que les déclarations
interprétatives unilatérales peuvent être très
utiles en soulignant l'interprétation interne que l'Etat souhaite
proposer.
Force nous est de constater qu'arrivé à ce
point, la nécessité de recourir à d'autres méthodes
de recherche offerts par la science juridique afin d'aboutir à une
solution des difficultés qui nous préoccupent est plus que jamais
indispensable. Ayant esquissé un régime juridique des
déclarations interprétatives, il nous est impossible de
préciser le critère selon lequel les différends au sujet
de la pratique des déclarations interprétatives pourraient
être résolus. Au demeurant, les facteurs qui peuvent avoir une
incidence sur les différentes solutions interprétatives sont
diverses. Et ceux qui se posent avec le plus d'acuité sont tous ces
éléments en rapport avec des questions sociologiques ou
culturels. Quels qu'ils soient, il est évident que ces facteurs ont des
répercussions sur le contenu des règles et sur la façon
dont elles sont appliquées. La sociologie nous permet une étude
approfondie des différents facteurs qui contribuent à la
création, à la transformation et à la dissolution d'un
corps de normes juridiques. Si elle reste - et elle doit le rester -
entièrement étrangère à l'application qui en sera
faite et qui continue d'être du domaine exclusif de la science juridique,
elle peut cependant, en lui conférant une connaissance plus
complète de tout les faits qui expliquent l'existence de telle ou loi
plutôt que telle autre, ainsi que
le contenu, aider le juriste à les appliquer avec
lucidité et combler toute lacune qui pourrait apparaître.
C'est la raison pour laquelle, nous avons décidé
d'ajouter une troisième partie à notre étude
consacrée d'une part à un examen de l'évolution du droit
international public et des principes qui s'en dégagent, ainsi
qu'à l'application des résultats obtenus quant au
problème particulier des déclarations interprétatives qui
nous concerne. Nous espérons ainsi obtenir quelques idées
maîtresses qui pourront nous guider dans la recherche des solutions
à apporter à la question des déclarations
interprétatives.
TROISIEME PARTIE
DECLARATIONS INTERPRETATIVES, PIS-ALLER ET VUES
PROSPECTIVES
CHAPITRE PREMIER : PREFACE
Pour rechercher à la question des déclarations
interprétatives une solution qui soit en accord avec le sens de
l'évolution générale du droit international et les
principes qui s'en dégagent, il faudrait avant tout évoquer
brièvement cette évolution avec les réflexions qu'elle a
inspirées aux juristes. Ensuite, il faudra tirer les leçons qui
s'en dégagent pour nous, et particulièrement les
considérations qui s'imposent désormais pour la question des
déclarations interprétatives. Tout cela sera le but de cette
introduction qui constitue nécessairement un tour d'horizon
dépassant les cadres strict de notre sujet.
SECTION I- APERCU DE L'EVOLUTION RECENTE DU DROIT
INTERNATIONAL PUBLIC
A- Point de départ : le droit classique
1) Les sources
Toutes les règles qui régissent aujourd'hui les
relations internationales ont leurs bases historiques dans le droit
international classique qui fut à son apogée à la fin du
XVIIIème siècle. Il s'est formé peu à peu entre des
nations faisant partie de ce que le moyen âge connaît sous le nom
de chrétienté. Ces mêmes pays ont participé au
grand remous d'idées de la renaissance et ce sont inspirés des
doctrines du XVIIIe siècle. Dans ce monde, connu aussi sous le nom de
cercle culturel occidental, était alors appliqué un ensemble de
règles basées sur une morale chrétienne commune,
règles dont la validité n'était nullement remise en
question par leurs sujets, même si leur
portée et leur fondement philosophique faisaient
l'objet d'âpres discussions entre l'école positiviste et celle du
droit naturel. Les règles du droit classique se distinguaient par leur
homogénéité dérivant de leur base
idéologique et morale commune. Grâce à cela, elles
étaient appliquées avec une certaine régularité,
même si elles contrecarraient quelques fois des intérêts
particuliers. Elles avaient, aux yeux de ceux qui les invoquaient, un
caractère d'universalité facile à comprendre quand on se
représente qu'à ce moment la domination du monde non
européen par les nations européennes atteignit une ampleur sans
précédent. Grâce au colonialisme et la puissance
supérieure des nations européenne, le droit classique semblait
régir le monde entier.
1) L'élargissement du champ d'application
Cependant, cette domination était quelque peu illusoire
dans la mesure où c'étaient les puissances colonisatrices qui
traitaient entre elles pour se partages des colonies ou qui imposaient leur
façon de voir aux pays non colonisés. C'est seulement au
siècle dernier que le droit classique, ou plutôt ce qui en issu,
fut appliqué par les nations européennes. Sur le continent
américain, des pays nouveaux prirent naissance qui, en tant qu'anciennes
colonies étaient peuplés d'une majorité d'émigrants
d'origine européenne. Un pays asiatique comme le Japon, semi-asiatique
comme la Turquie ou même, dans une certaine mesure, la Russie tsariste
avec ses vastes territoires asiatiques et ses intérêts puissants
du côté occidental, traitaient désormais sur un pied
d'égalité avec les nations européennes. Tous ces pays ont
adopté naturellement le droit classique comme étant celui qui
était universellement appliqué.
De pair avec l'agrandissement de son champ d'application
territorial, va la naissance d'un nombre insoupçonné de sujets
nouveaux soumis dorénavant au droit international. La révolution
des communications internationales, dans toute l'acception du terme,
créa une quantité extraordinaire de questions à liquider.
Il fallait s'occuper de la circulation internationale des biens et des
idées par des moyens
toujours nouveaux que mettaient au point une technique en
progression constante. Mais c'est notre siècle qui a certainement
apporté les plus grands changements à l'ancien état de
choses. Ils concernent avant tout les efforts d'organisation internationale, la
naissance d'idéologies nouvelles et une profonde transformation de la
politique internationale. Les deux guerres mondiales ont provoqué
l'éclatement total ou partiel d'anciens empires qui étaient soit
des associations d'Etats européens, soit des empires coloniaux. De ce
fait, le nombre de pays nouveaux admis à traiter sur un pied
d'égalité avec les Etats européens n'a cessé de
croître. En même temps, pour couper court aux innombrables conflits
qui risquaient de faire naître ce morcellement du monde en petites
nations, on créa des organisations internationales comme foyers de
discussions en vue de régler toute dissension.
B - L'apparition des règles nouvelles
et du principe de nationalité
1) La formation des Etats
La création de ces pays nouveaux se faisait selon le
principe de nationalités qui exigeait la réunion de toute
population formant un groupement ethnique, culturel et historique dans un
même Etat. Il est évident que cela favorisait le sens de la
communauté, d'autant plus que cette reconnaissance d'être un Etat
national était souvent acquise à la suite d'une longue lutte et
de sacrifices communs. Tout cela ne manquait pas d'avoir des
répercussions profondes sur les relations internationales et, par
là, sur le développement du droit des gens qui se voyait de plus
en plus en plus confronté aux problèmes entièrement
nouveaux.
Une dernière évolution très importante
vient de se dessiner ces dernières années seulement. En effet,
jusqu'ici, la société internationale avait une structure atomique
à base de différents Etats qui s'alliaient tantôt avec les
uns, tantôt avec les autres, afin de réaliser des objectifs
essentiellement nationaux. A présent, on assiste à la formation
d'une société moléculaire qui divise le monde en quelques
petits groupes de puissances concentrées généralement
autour d'un pays important.
Ces groupes sont plus ou moins homogènes et visent la
réalisation d'intérêts et d'objectifs communs à
leurs adhérents. En outre, les liens entre les membres de ces groupes
sont souvent renforcés par une idéologie commune ou le fait
d'appartenir à un monde culturel identique. Ce développement
compromet fortement le principe de l'égalité de tous les sujets
de droit qui est un des fondements du droit international classique.
2) L'inflation des règles nouvelles et la modification
des règles anciennes.
Les profondes transformations de la vie internationale ont eu
un double effet sur le développement du droit classique. D'une part, on
assiste à la création d'un nombre impressionnant de règles
nouvelles à caractère administratif ou technique qui s'occupent
de problèmes neufs, inconnus du droit classique. D'autre part, on
constate une importante modification de l'interprétation et de
l'application de celles qui ont subsisté. Les règles nouvelles
concernent tout d'abord les problèmes posés par le
développement des communications internationales. C'est dans ce domaine
qu'on trouve le plus grand nombre de règlements. Leur élaboration
correspond en général à un besoin universel et ne touche
que de peu aux intérêts jugés vitaux par les
différents Etats. On y trouve très peu de conflits et le
développement du droit international se fait d'habitude d'une
façon saine et utile. En outre, les problèmes nouveaux ne
pouvaient être prévus lors de la naissance du droit classique, de
sorte que ce développement peut largement se faire en marge des
principes. Un second groupe de règles nouvelles est formé par les
tentatives de s'organiser sur le plan international. Ce sont des statuts de
différents organisme et leurs efforts en vue d'acquérir une
influence quelconque dans le déroulement des relations internationales.
Ici, l'oeuvre est beaucoup plus douteuse. Une tendance à
considérer certains désirs plus ou moins utopiques comme des
faits actuels a provoqué la création d'un nombre impressionnant
de règlement qui restent partiellement ou complètement en marge
de l'actualité internationale. Nous avons ainsi en apparence, une
imposante législation internationale qui consiste largement dans un
camouflage des conflits et problèmes
réels. Cet état de choses n'a guère
favorisé le respect du droit international à une époque
où les dures réalités font plus que jamais la loi.
Beaucoup de personnes sont ainsi amenés à voir dans le droit
international, une survivance désuète du passé qui n'a
plus aucune utilité réelle dans l'évolution des relations
internationales.
Un troisième groupe de règles est plus ou moins
lié au second. Il s'occupe de réglementer les conflits
internationaux qui n'ont pu être évités. Un pareil
règlement s'est imposé le jour ou les progrès techniques
ont complètement bouleversés la notion de guerre.
Malheureusement, les règles élaborées, pour indispensables
qu'elles soient, ont subi l'esprit utopique qui règne trop souvent dans
les organisations internationales. Pour être bien faites, elles sont
généralement restées inappliquées, sans oublier le
fait que l'absence d'un pouvoir supérieur coercitif sur le plan
international rend difficile de les imposer aux parties
belligérantes.
Si l'élaboration des règles nouvelles se solde
par un échec au moins partiel, le sort des règles formant le
droit classique n'a guère été meilleur. Tout ordre
juridique, pour être efficace, a besoin d'un fondement moral et
même, jusqu'à un certain point, d'une base idéologique qui
le justifie aux yeux de ses sujets et renforce ainsi son application. Un tel
fondement est plus indispensable encore au droit international qui ne
connaît pas la possibilité de renforcer une réglementation
par la puissance d'un pouvoir superposé aux sujets de droit. Or, ce qui
précède montre justement que nous assistons à
l'effondrement complet de bases morales et idéologiques du droit
international classique. Non seulement il est appliqué par les Etats qui
n'ont jamais fait parti du cercle des culturel occidental chrétien, mais
les nations même qui en font partie se détachent plus ou moins de
son idéologie commune pour s'adonner à des principes
nationalistes.
Par conséquent, les Etats ne reconnaissent, pour la
plupart aux règles du droit international d'autre raison d'être
que leur application pendant un temps assez long. Alors, il ne faut
guère s'étonner de leur façon cavalière de les
interpréter et de les appliquer. C'est une conséquence tout
à fait logique du développement d'idées en ce début
de siècle que chaque Etat, se croit non seulement justifié, mais
surtout obligé de les interpréter certaines dispositions
normatives selon ses principes nationalistes
et, s'il en a une, selon son idéologie
particulière. Il n y a pas, dès lors, de quoi s'étonner si
nous constatons une inflation considérable de la pratique des
déclarations interprétatives unilatérales dans le champ
conventionnel. La tendance à ne pas respecter le droit international a
en même temps pour effet de renforcer le retour des relations
internationales vers le principe de la politique de force, retour qui est
surtout causé par la formation de blocs très puissants. Si dans
une société internationale atomique, il est souvent beaucoup plus
difficile de prévoir toutes les répercussions d'un acte de force,
il devient plus simple de mesurer l'importance des facteurs en concurrence
lorsque les éléments à considérer sont en nombre
restreint. En même temps, l'accumulation de puissance à un niveau
jusqu'ici inconnu, donne à ces blocs une conscience accrue de leur
capacité et les incite à ne pas tenir compte des règles de
droit qui forment un obstacle à leurs ambitions.
C- Les perspectives d'avenir
1) Risques de désagrégation
Si l'on veut rendre compte des possibilités de
développement futur du droit international, droit qui nous
apparaît comme étant en pleine déliquescence, il faut se
rappeler les caractéristiques particulières du droit des gens. La
société internationale est caractérisée par une
égalité théorique plus ou moins réelle de ses
membres auxquels ne s'oppose aucun pouvoir supérieur. Dès lors,
toute règle de droit doit renoncer à vouloir s'imposer par
coercition et ne peux espérer être appliquée qu'en raison
de son utilité ou de son acceptation par les sujets de droit
international. Toute évolution du droit international ne peut donc
être efficace si elle ne se base pas sur l'acceptation implicite ou
explicite de ses sujets. Les déclarations interprétatives
n'auront plus alors leur raison d'être- ce qui veut dire qu'elle doit
correspondre à une morale internationale qui, vu l'opposition
irréductible entre les morales nationales et les aspirations d'une
société internationale, devra se former en marge de celle
là. A notre sens, les hypothèses suivantes se dessinent alors
pour un développement futur.
a) Faute d'une base nouvelle, le droit des gens se dissout
complètement et nous retournons à un état plus ou moins
anarchique des relations internationales. Cette possibilité suppose le
renforcement de la tendance actuelle vers la formation d'un tout petit nombre
de superpuissances, soit par intégration des nations qui les composent,
soit par la naissance de fédérations supranationales
localisées - le Conseil de l'Europe par exemple. Avec aussi peu de
sujets, les relations internationales n'auront plus un besoin absolu de
règles, et leur détermination par les seuls facteurs de puissance
réciproque semble possible.
b) L'importance croissante des communications internationales
et l'interdépendance de plus en plus forte fini par aboutir à une
nouvelle morale internationale, peut être très rudimentaire, mais
suffisante pour servir de base à de nouveaux principes régissant
les relations internationales. Ce pourrait être le cas si une
épreuve de force entre les blocs de puissance en compétition
amenait à leur éclatement et rétablissait, sous forme
différente peut être une structure plus atomique de la
société internationale.
2) L'élargissement du champ d'application
Une compétition entre puissances pourrait
également se solder par la victoire totale de l'un d'eux, surtout si,
grâce à une idéologie commune de ses membres, il
présente une telle cohésion qu'il ne s'intègre pas devant
l'absence d'un adversaire sérieux. Dans ce cas, une morale
internationale en accord avec cette idéologie victorieuse pourrait
imposer les règles d'un droit nouveau. En dépit de toutes
les apparences défavorables à un tel développement, il se
pourrait qu'un organisme supranational universel autre ou en remplacement de
l'O.N.U vît le jour qui, fort de son pouvoir législatif,
imposerait des règles selon lesquelles devraient se dérouler
désormais les relations internationales. Ce serait la fin du droit des
gens qui deviendrait le droit public d'un Etat universel.
SECTION II- LA JUSTIFICATION DES SOLUTIONS DE PIS-ALLER
A- La nécessité de telles solutions
Quelle que soit le cours que prendra finalement le
développement du droit international, celui-ci ne se dessinera que dans
un avenir plus ou moins lointain. Pour le présent, nous sommes
indiscutablement dans une période transitoire entre les deux ordres
juridiques dont l'ancien perd de jour en jour l'efficacité et dont le
nouveau reste une inconnue. Pendant tout le temps que durera ce stade, il
faudra se contenter de tâtonnements, tout en essayant de limiter autant
que possible, par un empirisme sain, les inconvénients qui s'attachent
inévitablement à toute oeuvre de transition.
Malgré l'état d'incertitude qui
caractérise le droit des gens, il faut trouver sans tarder une solution
aux questions toujours plus nombreuses qui se posent à l'instar des
déclarations interprétatives unilatérales. La vie
internationale se déroule sans se soucier des difficultés qui se
posent pour sa réglementation. L'évolution ininterrompue des
rapports interétatiques exige des mesures immédiates. Evidemment,
nous semble t-il, une solution actuelle en ce qui concerne les
déclarations interprétatives, compte tenu de ce que les deux
dernières conventions relatives aux droit des traités n'ont pas
solutionné la question, ne pourra être que passagère et
provisoire en attendant qu'une évolution provisoire ou passagère
se dessine plus clairement. C'est ce résultat d'un tâtonnement
plus ou moins efficace que nous appelons solution de pis-aller. Des besoins se
font jour auxquels le droit classique ne peux suffire. La pratique tâche
de les régler tant bien que mal et la doctrine essaie d'en
déduire les principes nouveaux46(*). L'issue plus ou moins convaincante de ce processus
constitue la solution de pis-aller. Elle n'est d'ailleurs jamais
définitive, mais se développe à mesure que la
nécessité pratique dont elle née prend de l'ampleur et se
précise.
Les solutions de pis-aller son inévitables. A moins
d'être utopiste, on ne peut inventer de toutes pièces un droit
nouveau et, sauter ainsi d'un seul élan une longue
évolution à venir. Il semble au contraire, que
cette évolution, sera elle-même conditionnée en partie par
des solutions transitoires de pis-aller, lesquelles la favoriserons ou la
retarderont. Tout dépendra de leur capacité à
régler les questions qu'elles traitent. Une évolution ne peut
s'accomplir sans bases et celles-ci ne seront pas jetées d'un seul
trait, pas plus que le droit ne naîtra en un seul jour.
B- Les conditions de validité de telles solutions
Nous venons de voir pour quelles raisons les solutions de
pis-aller s'imposent. Il est clair qu'elles n'auront de justification que leur
capacité de suffire au but pour lequel elles ont été
conçues. De là, découle un ensemble de conditions sans
lesquelles elles ne sauraient être valables.
1) Ne pas prétendre être définitive
Tout d'abord, aucune solution de pis-aller ne doit
prétendre être définitive. Elle ne peut convenir
qu'à un stade dans l'évolution de la question qu'elle concerne,
question qui s'amplifiera peut être ou au contraire disparaîtra. Il
en découle à la fois une limitation et une simplification de la
tâche à accomplir. Limitation en ce sens que seuls sont à
considérer les facteurs d'une évolution proche et plus ou moins
assurée. Simplification du fait que la solution peut s'inspirer
uniquement des éléments connus de la question et doit pas
contenir des échappatoires en vue des problèmes à
venir.
2) La solution doit être pratique
Puisque le droit des gens ne dispose d'aucune autorité
efficace pour la rendre obligatoire, une règle doit s'imposer par
elle-même, en écartant des complications et sans créer des
sources de controverses nouvelles. Pour réaliser cette condition, la
solution doit d'abord être simple. Il faut qu'elle puisse couper court
aux conflits par un principe unique et non par une casuistique
compliquée. Plus embarrassante que la
question à régler. Elle doit aussi s'adapter
dans la mesure du possible au régime auquel elle s'incorpore. Cette
adaptation ne pourra jamais être entière puisque la solution porte
sur un problème qui dépasse le cadre de l'institution classique
au sein de laquelle il se pose. Cependant, en évitant d'introduire trop
de principes opposés et contradictoires dans une institution unique, la
solution aura les plus grandes chances de succès. Elle renforcera en
même temps une institution déjà chancelante.
3) La solution doit se garder d'une rigueur excessive
Puisque la solution de pis-aller concerne une question en
pleine évolution, elle doit, malgré son caractère
passager, se garder d'une rigueur excessive. On ne peut tout de même pas
changer de solution à chaque instant. Seule une certaine
stabilité peut assurer une évolution saine du droit des gens.
C'est pourquoi une solution de pis-aller doit contenir un minimum de souplesse
qui la rend apte à subir le changement normal de circonstances. Par
contre, il serait inopportun, de renoncer en fait à toute solution sous
le couvert d'une fausse souplesse. Quand tout le problème peut revivre
à l'intérieur de la « solution », grâce
à des prévisions pour circonstances particulières,
celle-ci est aussi dangereuse que tout autre de droit qui camoufle un conflit
en proclamant sa suppression. Les organismes internationaux ont
déjà trop péché en ce sens.
4) Risques inhérents
Le plus grand risque que court toute solution de pis-aller est
certainement de vouloir jeter d'ores et déjà les bases
complètes d'un « droit nouveau ». En proposant un
principe général, comme l'a fait le professeur Alain Pellet dans
ses développements très intéressants relatifs aux
déclarations interprétatives47(*), elle peut s'attaquer aux questions même les
plus disparates. Tous ces développements à notre sens sont encore
dans leur stade primitif pour qu'on puisse déjà imaginer les lois
de l'évolution future.
C- Les conclusions qui s'imposent quant aux
déclarations interprétatives
La déclaration interprétative semble typique
d'une évolution qui doit aboutir à une solution de pis-aller et
non autre chose. Il apparaît clairement que les relations internationales
en ce moment font naître dans la conclusion des traités des
problèmes que le droit classique n'est pas en mesure de résoudre.
Certaines tentatives comme celle de la théorie de la clausula rebus
sic stantibus, ou celle de l'engagement contractuel de se réunir au
bout d'un certain moment pour réviser le traité conclu,
malgré leur utilité incontestable, pour apporter
l'assouplissement nécessaire au régime des traités se sont
révélées insuffisantes. Dès lors, deux questions se
posent : la pratique des déclarations interprétatives
constitue t-elle une solution de pis-aller acceptable ? Si oui, dans
quelles conditions cette solution seras vraiment efficace ?
CHAPITRE
DEUXIEME
LA RAISON D'ETRE DES DECLARATIONS INTERPRETATIVES
Il peut paraître absurde de parler de la suppression
d'une pratique aussi bien établie que celle des déclarations
interprétatives. Néanmoins, la possibilité qu'il s'agisse
dans le cas de la déclaration interprétative, d'un
phénomène allant à l'encontre de l'évolution
générale du droit des gens n'est pas à exclure absolument.
Les raisons qui ont donné naissance à la pratique relèvent
à notre sens d'une certaine tendance du droit international à
s'autodétruire. Nous analyserons tout d'abord, les causes possibles
d'hypothèques théoriques et pratiques d'une éventuelle
suppression des déclarations interprétatives unilatérales,
ensuite nous examinerons d'autre hypothèses qui militent en faveur du
maintient des déclarations interprétatives.
I- LES RAISONS QUI EXIGENT LA SUPPRESSION DES
DECLARATIONS INTERPRETATIVES
A- Les raisons d'ordre théorique
1) Les questions de conflits
La pratique des déclarations interprétatives
unilatérales rentre en conflit directe nous semble-t-il avec plusieurs
règles expresses du droit classique des traités. Ainsi, celui-ci
exige que le consentement à un traité, pour être
définitif, soit dépourvu de toute altération de la
volonté contractuelle telle qu'elle est exprimée dans le projet
définitif. Or, la déclaration interprétative est une
condition sous laquelle le consentement est donné et, ce qui est pis,
une condition dont l'acceptation est susceptible de comporter l'admission d'un
consentement non identique au projet final du traité. Tout traité
crée un régime unique, même lorsqu'il contient des clauses
de faveur, puisque celles-ci sont placées par les parties contractantes
dans l'ensemble des dispositions conventionnelles. Par contre, la
déclaration interprétative donne à son auteur la
possibilité, théoriquement illimitée, d'insérer
dans le traité des
dispositions violant à la fois son esprit et ses
principes-dans l'hypothèse des réserves déguisées-
et de superposer par là au régime conventionnel des
aménagements particuliers qui sont souvent une négation pure et
simple du premier.
2) L'absence des déclarations interprétatives
dans les deux dernières conventions de Vienne
La pratique des déclarations interprétatives ne
se laisse point classer parmi les phénomènes juridiques
très connus. Son absence dans les deux dernières conventions de
Vienne est très significative à cet égard. La
déclaration interprétative n'est pas une clause contractuelle,
puisqu'elle ne peut être ni une disposition du traité, ni une
modification de celui-ci. La déclaration interprétative n'est
plus un acte unilatéral capable d'engendrer une obligation, en raison de
son caractère de condition qui implique la nécessité de
son acceptation et vu l'incompatibilité d'une telle hypothèse
avec les pratiques dominantes.
B- Les raisons d'ordre pratique
1) Risque d'anéantissement
La déclaration interprétative crée, sous
l'apparence d'une réglementation conventionnelle unique, une
diversité de fait qui peut aller jusqu'à l'anéantissement
pratique du traité en question. Ce camouflage résultant des
déclarations interprétatives peut permettre d'une part, à
un petit groupe d'Etats de rendre inapplicable un traité, tout en ayant
l'air de se prêter à la conclusion. D'autre part, une pratique
facile des déclarations interprétatives laisse un Etat tirer tout
le bénéfice moral de sa participation à une convention
sans, pour autant qu'il assume les charges imposées par celle-ci.
2) Péril d'altération
La déclaration interprétative ronge le
traité à la base. Compte tenu de ce que toute convention est
conçue comme un ensemble et toutes les clauses se tiennent.
Sous le motif de « préciser le sens et la
portée » de certaines dispositions, il se pourrait qu'une
partie au traité soit en train de vider d'autres dispositions de tout
leur sens ou de toute leur efficacité, voir de toute leur substance. On
peut donc en conclure qu'un traité perd la plus grande partie de sa
force dès qu'il contient un certain nombre de déclarations
interprétatives.
3) La déclaration interprétative affecte
l'élaboration du traité
En permettant aux Etats d'adapter après coup son
contenu à leurs besoins, la déclaration interprétative
affecte l'élaboration du traité. En effet, voyant qu'ils pourront
toujours s'arranger par la suite, les Etats négligeront de donner
à l'élaboration du traité les soins qui auraient pu en
faire un chef d'oeuvre de clarté et de précision. Dès
lors, les contradictions et obscurités dans l'instrument conventionnel
feront le lit des déclarations interprétatives. Ce qui pourrait
conduire à des contestations et litiges interminables.
II- LES ARGUMENTS EN FAVEUR DU MAINTIENT DES
DECLARATIONS INTERPRETATIVES
Dans cette partie de notre étude, nous apporterons une
tempérance aux raisons d'un maintient des déclarations
interprétatives après avoir exploré certaines causes
très souvent liées à la politique intérieure des
Etats.
A- Les raisons internes aux Etats
1) Utilité des déclarations
interprétatives dans la cohésion sociale
Si l'on considère les déclarations
interprétatives comme le résultat d'un besoin que le droit
classique des traités est incapable de satisfaire, l'incongruité
juridique de la déclaration interprétative devient alors une
chose inévitable. Elle devra être acceptée si la
satisfaction du besoin dont les déclarations interprétatives
témoignent s'avère inéluctable. Quant aux critiques
d'ordre pratique, elles s'adressent surtout aux
abus de l'utilisation des déclarations
interprétatives. Ceux-ci résultent à notre sens du
relâchement du contrôle qui découle des infractions à
la théorie de l'acceptation unanime. En rétablissant un
contrôle suffisant, on éviterait la désintégration
du traité sous son unité apparente. De même,
l'élaboration des traités sera plus soignée, les Etats
ayant désormais plus d'espoir de tirer un avantage d'un traité
bien fait que les déclarations interprétatives qu'ils pourraient
y faire. Le destin des déclarations interprétatives
dépendra donc largement de la possibilité de les contrôler
efficacement.
2) L'opinion publique des Etats concernés
Ici, il faut considérer un facteur de plus en plus en
plus important dans la vie politique des Etats, à savoir l'opinion
publique. A la faveur des moyens de communications très
perfectionnés à l'heure actuelle, le public peut être de
suite renseigné sur tous les traités importants qu'un Etat est
entrain de conclure. Ces mêmes moyens de communications permettent en
outre à des petits groupes intéressés de prendre une
influence démesurée dans la formation de l'opinion publique. Or,
dans les Etats démocratiques, le « treaty making
power » dans son ensemble dépend largement de l'opinion
publique. D'abord parce qu'il est sorti plus ou moins d'élections, et
aussi parce qu'à la longue, l'opinion publique est capable de lui
ôter toute possibilité d'action. Au vu de l'influence que divers
facteurs extraparlementaires prennent de plus dans la vie des Etats. Dans ces
conditions, le gouvernement ou le parlement préférera
céder à l'opinion publique en faisant diverses
déclarations interprétatives en accord avec ses
intérêts sur le plan interne. L'action de l'opinion publique est
d'autant plus grande qu'aucune morale internationale ne les incite à
respecter le droit des gens, alors que c'est dans ce domaine surtout que les
principes nationalistes trouvent leurs représentants les plus ardents.
B- La nécessité d'assouplir le régime des
traités
1) Conciliation entre exigences d'unité et besoin
d'universalité
On pourrait penser que la déclaration
interprétative résulte d'un conflit entre les principes de
l'universalité et de l'unité du traité. Le premier exige
la participation aussi large que possible en vue de régler toutes les
questions sur un champ quasi universel. Le second exige que le traité ne
subisse aucune altération. Il est certain qu'une règle de droit
n'a de valeur que là où elle est acceptée. Pratiquement,
cela revient à dire qu'elle s'appliquera aux seules parties du
traité qui l'énoncent, puisque
la formation du droit international coutumier est devenue
négligeable. De là, le principe de l'universalité. Mais
encore faudrait-il qu'une règle soit digne de ce nom. La
déclaration interprétative peut, si elle évite des abus,
constituer une conciliation des deux exigences.
2) La limitation des abus auxquels les déclarations
interprétatives ouvrent la porte
Et c'est ici que nous touchons au besoin dont la
déclaration interprétative est la manifestation. Dans l'Etat
actuel des relations internationales, consentir à une convention sans y
apporter quelques aménagements fussent-ils interprétatifs, est
devenu très difficile dans la mesure où les
susceptibilités nationales, les principes idéologiques
s'avèrent très souvent incapables de tout compromis. Par
conséquent, la déclaration interprétative devient l'une
des solutions possibles. Elle nous apparaît comme un complément
indispensable au régime strict du traité classique.
Elle est le résultat de certaines difficultés
particulières à nos relations internationales actuelles qui sont
marquées par l'opposition de nationalismes, d'idéologies et de
cultures. Cependant, la déclaration interprétative ne sera utile
que dans la mesure où on arrivera à limiter les abus auxquels
elle ouvre la porte.
CONCLUSION
En définitive, il apparaît que les
déclarations interprétatives unilatérales font partie
à plein titre de la pratique internationale. Elles jouent un rôle
d'importance primordiale non seulement dans l'interprétation des
traités internationaux, mais aussi et surtout dans la diplomatie
multilatérale. Cependant, nous paraît-il, les auteurs ne parlent
d'elles que pour les distinguer des réserves. A contre-courant de cette
tradition, nous avons cherché à formuler des
considérations sur une amorce de régime juridique propre à
ces déclarations, qui puisse mettre en valeur leurs
particularités. Nous avons ainsi essayé d'établir que,
même en étant insérée dans un régime
fondamentalement contractuel, la déclaration interprétative peut
aussi produire des effets juridiques. En posant des points de repères
pour l'interprétation d'un traité international.
Par ailleurs, il est manifeste que la déclaration
interprétative est un exemple typique de l'état actuel de
l'évolution du droit international public. Cette étape est
caractérisée par la dissolution avancée du fondement
idéologique et moral du droit classique, de l'affaiblissement
concomitant de ses règles principales et de la naissance quotidienne
des règles nouvelles dont les unes se tiennent en marge du droit
classique. De pair avec cette dissolution va un besoin toujours croissant de
solutions nouvelles que le droit classique, par son fondement et ses origines
est incapable de fournir. Dans ces conditions, on recourt plus souvent à
des solutions de pis-aller, qui sont caractérisées par le fait
qu'elles permettent d'établir un modus vivendi, reposant sur
des considérations d'ordre pratique, essentiellement provisoires et
soumises à des changements. La pratique des déclarations
interprétatives, si nous souhaitons lui donner la moindre chance de
succès, devra être imposée par une codification
internationale - pour laquelle il faudra d'ailleurs prévoir avec un soin
particulier le sort des déclarations interprétatives en ce qui la
concerne - tant que cela ne sera pas le cas, elle n'aura que valeur d'une
ébauche.
En tout état de cause, nous pouvons affirmer que
l'avenir des déclarations interprétatives reste pour le moment
une inconnue. Cela devrait nous inciter à
abandonner la recherche des solutions trop théoriques
et à nous concentrer sur la résolution, dans la mesure du
possible, des difficultés pratiques qu'on rencontre quotidiennement. La
présente étude est une tentative dans cette direction et nous
espérons que les travaux de la Commission de droit international en la
matière permettront de jeter les bases d'une réglementation
efficace des déclarations interprétatives pour les années
à venir.
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Rapports sur le droit et la pratique concernant les
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-50ème session, A/CN.4/491/add3
-50ème session, A/CN.4/491/add4
-52èmesession, A/CN.4/508/add1
-52èmesession, A/CN.4/508/add2
-53ème session, A/CN.4/518/add1
-53ème session, A/CN.4/518/add2
-53ème session, A/CN.4/518/add3
-54ème session, A/CN.4/526
-54ème session, A/CN.4/526/add1
54ème session, A/CN.4/526/add2
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* 1 Cité par Alain
PELLET, rapporteur spécial de la commission de droit international dans
son troisième rapport sur les réserves aux traités.
A/CN.4/491/Add4
* 2 Voir F. HORN,
Reservations and Interpretative Declarations to Multilateral Treaties,
Amsterdam, 1988,Vol.5. P 229 et 235; voir aussi Sapienza, Rosario,
Dichiarazioni interpretative unilaterali e trattati internazionali,
Milan, Giuffrè, 1996, pp.69 à 82 et 117 à
122.
* 3 Pellet, Alain, cité
par Sapienza, Rosario, Les déclarations interprétatives
unilatérales et l'interprétation des traités in Revue
Générale de Droit International Public, 1999, p. 64.
* 4 Horn, Frank,
op.cit, p. 236.
* 5 Voir les
déclarations de la Bulgarie, du BELARUS, de la Fédération
de Russie, de la Hongrie, de la Mongolie, de Roumanie et de l'Ukraine en ce qui
concerne les articles 48 et 50 de la convention de Vienne sur les relations
diplomatiques. In traités multilatéraux déposés
auprès du secrétaire général des Nations Unies.
Etat au 31 décembre 1996, Chap. III. 3, pp. 60 à 62.
* 6 Traités
multilatéraux op.cit.Chap. XXVI.3, pp. 938 et 939.
* 7 D.W.Greig,
Reservation :equity as a balancing factor ?Australian
Yearbook of International Law,1995 p. 25
* 8 Annuaire de la
commission de droit international, 1964, Vol. II, p.52
* 9 Arrêt du 29 avril 1988
série A n° 132.Publications de la cour Européenne des
Droits de l'Homme. Série A. Arrêts et décisions,
N° 131-140.
* 10 Dans son opinion
individuelle, M. Vennergren remarque « qu'un recours ne saurait
être considéré comme utile si la législation
nationale est telle qu'il serait automatiquement rejeté par les
tribunaux », cité par Gérard Cohen Jonathan,
« Note sur les décisions et constatations du comité des
droits de l'homme des Nations Unies relatifs à la France » in
Annuaire français de droit international, 1989, p. 430.
* 11 Notons que la
convention européenne ne comporte aucune disposition comparable,
malgré certaines suggestions émises par l'assemblée du
conseil de l'Europe.
* 12 Et cet égard, il
n'est pas certain que l'article 27 soit apte à donner satisfaction
à n'importe quelle prétention émise par certains membres
d'une communauté linguistique.
* 13 Voir Condorelli, Luigi.
The new International Information Order and the Law of Nations : prospects
and problems, In The Italian Year Book of International Law, 1980-81,
p.123
* 14 Voir Condorelli, Luigi,
The new International Information Order and the Law of Nations : prospects
and problems, in The Italian Year Book of International Law, 1980-81,
p.123.
* 15 Kolb, Robert,
L'interprétation de l'article 121, paragraphe 3, de la convention de
Montego Bay sur le Droit de la mer : « Les rochers qui
ne se prêtent pas à l'habitation humaine ou à une vie
économique propre..... » in Annuaire français de
droit international, vol. 40, 1994, p. 876 - 909.
* 16 J, Charpentier. Le droit
des peuples à disposer d'eux-mêmes. Méthodes d'analyse du
droit international. In Mélanges offert à Charles
Chaumont, Paris, Pédone, 1984, p.117 ss.
* 17 J. Salmon, « Les
notions à contenu variable en droit international public », in
Chaïm, Perelman, and Vander Elst, R., Les notions à contenu
variable en droit, Bruylant, Bruxelles, 1984, p. 251 ss.
* 18 In Traités
multilatéraux déposés auprès du secrétaire
général, mise à jour au 31 décembre 1994,
Nations Unies, New York, 1995, P. 846
* 19 Voir
5ème rapport de la Commission de droit international par le
rapporteur spécial Alain Pellet. A/CN.4/508/Add4.
* 20 Horn, Frank,
Reservations and Interpretative Declarations to Multilateral treaties,
Amsterdam, 1988, p. 336.
* 21 Traités
multilatéraux déposés auprès du secrétaire
général. Etat au 16 Décembre 1996, chap. XVIII.7, p.
765.
* 22 Pascal, Boniface,
Les sources du droit du désarmement, Paris, Economica, 1989,
pp.76 à 81.
* 23 Voir notamment les
nombreuses objections faites à la déclaration des philippines in
Traités multilatéraux déposés auprès du
secrétaire général. Etat au 31 Décembre 1996,
chap.XXI. 6, pp. 873 à 876.
* 24 Ceci semble vrai pour
l'ensemble de langues latines : en espagnol, on oppose
« reserva » à « declaración
interpretativa», en italien « riserva » à
« dichiarazione interpretativa », en portugais,
« reserva » à
« declaração interpretativa», et en roumain,
« rezerva » à « declaratie
interpretativa ».
* 25Traités
multilatéraux déposés auprès du secrétaire
général, Etat au 31 Décembre 1995, chap. XII. 1, pp.
646 et 647.
* 26 Exemple cité par
William, Schabas, commentaire de l'article 64 in Louis Edmond
Petiti, Emmanuel Decaux et Pierre-Henri Imbert (Dirs), La convention
européenne des droits de l'homme, commentaire article par
article, Paris, Economica, 1995, p. 926.
* 27 Denys, Simon,
L'interprétation judiciaire des traités d'organisations
internationales, Paris, Pedone, 1981.
* 28 Parmi de très
nombreux exemples, l'article 2 des conventions de Vienne de 1969 et 1986, ainsi
que l'article XXX des statuts du Fonds monétaire international.
* 29 Voir Traités
multilatéraux déposés auprès du secrétaire
général. Etat au 31 Décembre 1999, Vol II, pp. 368 et
369.
* 30 Ibid. pp. 931 et
932.
* 31 Eco,Umberto, I
limiti dell' interpretazione, Bompiani, Milano,1990, cité par
Rosario Sapienza, op. cit.
* 32 F. Horn,
ibid., p.351 ss.
* 33 L'article 26 de la
convention interdit les réserves, mais admet les déclarations qui
ne modifient pas l'effet juridique des dispositions. International Legal
Materials, 1989, p.657 ss.
* 34 MAHINGA, G.,
L'opposabilité des normes et des actes juridiques en droit
international, in Revue de Droit international et de droit comparé,
1994, p. 301 ss.
* 35 In Annuaire de la
Commission de Droit International. Sixième rapport, 1966-II, p.
106.
* 36 La question de
l'acquiescement et en particulier celle du silence qualifié a
été posée dans l'affaire des pêcheries
Norvégiennes en ces termes : « La notoriété des
faits, la tolérance générale de la communauté
internationale, la position de la Grande Bretagne dans la mer du nord, son
intérêt propre dans la question, son abstention prolongée,
permettrait en tout cas à la Norvège d'opposer son
système au Royaume-Uni », ICJ Reports 1951, p. 139.
* 37 La théorie de
l'acte clair est déjà énoncée par VATTEL in Le
droit des gens ou principes de la loi naturelle appliqués à la
conduite et aux affaires des nations et des souverains, Londres, 1758,
libre II, chap. XVII, P.263 ; qui énonce :
« Il n'est pas permis d'interpréter ce qui n'a absolument pas
besoin d'interprétation... quand un acte est conçu en termes
clairs et précis, quand le sens en est manifeste et ne conduit à
rien d'absurde, il n'ya aucune raison de s'opposer au sens que cet acte
présente naturellement », cité par Rosario Sapienza in
Les déclarations interprétatives et l'interprétation
des traités, op.cit., p. 623.
* 38 Nous ne pouvons
étudier ici la problématique différente des
interprétations vraies ou fausses. Y a-t-il toujours une
interprétation vraie? Ou alors devrait-on se contenter de plusieurs
interprétations possibles?
* 39Bien qu'il y ait des
progrès très évidents en ce sens, nous estimons qu'il faut
les évaluer avec prudence parce qu'il y a encore assez de
problèmes à résoudre. Comme le dit CONDORELLI, L. La
Cour Internationale de Justice : cinquante ans et pas une ride pour le
moment in The European Journal of International Law, 1991, p.206
ss
* 40 SUR, serge.
L'interprétation en droit international public. Paris,
Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1974, p. 68
* 41 DI STEFANO, G., La
pratique subséquente des Etats parties à un traité,
in Annuaire français de droit international, 1994, pp. 44
ss.
* 42 Nous ne voulons pas
dire que la déclaration interprétative unilatérale sera
opposable aux autres Etats parties car, il faut pour cela que chaque Etat y
donne son consentement. Mais, on ne saurait nier le fait évident que la
déclaration est document de l'interprétation unilatérale,
qu'elle est là et les autres Etats ne peuvent pas dire qu'elle n'existe
pas.
Sur l'opposabilité en cette matière, J.-P.
JACQUES y consacre de nombreux développements dans son
cours de l'Académie, Acte et norme en droit international
public in Recueil des cours de l'Académie de droit
international de La Haye, 1991, Vol II, p. 367 ss.
* 43 B.CONFORTI traite du
rôle des interprètes internes dans l'application du droit
international dans son Cours général de droit international
public in Recueil des cours de l'Académie de droit
international de La Haye 1988, Vol V, p. 9 ss. aux p. 114 ss.
* 44 Peut être nous
faudra-t-il une nouvelle théorie de droit international, comme
l'écrit G. ABI-SAAB dans son Cours général de droit
international public in Recueil des cours de l'Académie de
droit international de La Haye, 1987, Vol VII, p. 9 ss. aux pp. 127
ss.
* 45 PESCATORE, P.,
L'application judiciaire des traités internationaux dans la
communauté européenne et dans ses Etats membres, in
Mélanges Teigen, Paris, 1984, p. 355 ss.
* 46 La Commission de droit
international oeuvre dans ce sens.
* 47 In Troisième
rapport sur les réserves aux traités, op.cit.
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