Organisation de la fonction marketing au sein d'une administration publique: application au ministère des relations extérieures du Cameroun (minrex)

Section II : Le MINREX comme bras séculier de l'Etat en matière de PEC

La question de fond autour de laquelle s'organise cette section est celle de savoir si, dans les dispositions actuelles, le ministère des relations extérieures du Cameroun nous semble capable de donner plus de visibilité à l'action internationale de l'Etat du Cameroun. Il ne fait aucun doute en effet que l'insertion de l'Etat dans le système international dépend pour une bonne part, de l'efficacité de son appareil diplomatique. Or, bien que l'appareil diplomatique soit l'émanation d'une volonté politique concertée et impulsée du haut, son efficacité est surtout tributaire de la capacité de coordination du ministère des affaires étrangères, de la vision qui justifie son déploiement et de la finalité ayant servie de socle géniteur à son élaboration.

En tout état de cause, même un audit préliminaire³² pourrait déterminer les atouts et les faiblesses du ministère des relations extérieures du Cameroun dans la mise en oeuvre de la politique étrangère du Cameroun. Il restera alors à illustrer quelques pistes envisageables pour renforcer l'action de ce département ministériel et lui donner une plus grande envergure dans la dynamique très particulière du déploiement de la politique étrangère du Cameroun.

I - Les atouts du MINREX

Ils sont plutôt marginaux. En réalité, la prépondérance du Président de la République en matière de politique étrangère, consacrée par la constitution et confortée par la pratique internationale, se dilue sur la scène internationale par la prééminence du ministère des affaires étrangères. Une prééminence consacrée par les conventions internationales qui émerge comme le socle du positionnement central du ministère des relations extérieures du Cameroun relativement au déploiement international de l'Etat. Cependant, se limiter à cette posture, c'est affirmer que le rôle du MINREX dans la chaîne diplomatique camerounaise se limite à l'exécution des directives. Loin de là ! En effet, sa position intermédiaire entre l'Etat et ses partenaires internationaux lui confère une large possibilité de manoeuvres parmi tous les intervenants habiletés à conduire la PEC.

³² Le caractère préliminaire de cet audit tient en ce qu'il n'ait pas été effectué avec des outils scientifiques et fait l'objet d'une démarche dont la seule pertinence lui aurait donnée plus de crédit et une valeur scientifique. Il reste qu'il met en lumière un questionnement certain sur l'efficacité du ministère des relations extérieures du Cameroun et rappelle l'urgence d'un audit scientifique sur l'action internationale du Cameroun tel qu'il est mis en oeuvre par les principaux acteurs ayant cette responsabilité.

II - Les faiblesses du MINREX

Les faiblesses du ministère des relations extérieures du Cameroun dans la conduite de la politique étrangère du Cameroun sont légions. Toutefois, elles émanent d'astreintes exogènes amplifiées par des manquements internes.

1) Les astreintes exogènes

Il serait fastidieux de lister toutes les difficultés exogènes qui constituent le socle primaire des faiblesses du ministère des relations extérieures du Cameroun. Elles peuvent cependant être classées en deux catégories au sein desquelles les éléments de liste ne représentent pas l'exhaustivité des difficultés envisageables.

La première catégorie est celle des difficultés institutionnelles. C'est-à-dire celle des insuffisances qui émanent du dispositif institutionnel de l'aménagement organique et fonctionnel de la politique étrangère du Cameroun. Dans cette catégorie se trouvent la confrontation quasi permanente des intérêts divergents de la pluralité d'intervenants habiletés à conduire la politique étrangère du Cameroun, les problèmes financiers et l'absence d'une vision globale ou d'une finalité effectivement³³ poursuivie.

Nul doute en effet que la prééminence du Chef de l'Etat et par voie de conséquence du Ministère des relations extérieures du Cameroun ne leur confère pas l'exclusivité de la gestion des affaires du dehors. C'est pourquoi, on ne peut véritablement se plaindre de l'action concomitante des autres acteurs³⁴ dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique étrangère du Cameroun. Toutefois, le fait mis en cause ici est l'éclatement de l'action gouvernementale pourtant rendue nécessaire par la configuration actuelle du ministère des relations extérieures du Cameroun et le déficit de compétences³⁵ spécifiques utiles à l'action internationale de l'Etat. En l'état, la quasi-totalité des départements minis-

³³ C'est-à-dire connue de tous. Jusqu'à présent, il n'existe pas à proprement parler une philosophie qui sous-tend la politique étrangère du Cameroun. Seuls quelques publications éparses et des enseignements d'universitaires - construits comme analyse du discours politique -, donnent des pistes d'analyse au sujet des fondements et - généralement de façon partisane - de la finalité poursuivie.

³⁴ Ce sont notamment le Gouvernement avec au centre du dispositif le ministère entièrement dédié à la gestion des affaires étrangères qui doit faire face sur le terrain à l'action concurrente des autres départements ministériels investis de compétences dans des domaines spécifiques de la PEC. C'est aussi le cas du Parlement dont le rôle plutôt marginal est rendu discret du fait principalement de la majorité présidentielle et la majorité parlementaire. C'est enfin des acteurs non gouvernementaux rarement source d'initiatives et d'impulsion en matière de PEC, mais dont l'action peut entachée l'efficacité de l'action ou tout au moins en modifier les dispositions pratiques.

³⁵ Au regard du contenu théorique et pratique de leur formation initiale, il n'existe pas, outre les aspects juridiques et protocolaires, de compétences techniques avérées pour conduire des dossiers techniques tels l'économie, le commerce, le promotion du label national ou l'environnement entre autres. Heureusement, depuis janvier 2009, les formations actuelles de diplomates camerounais à l'Institut des Relations Internationales du Cameroun intègrent cette nécessité.

tériels ont la haute main sur les problèmes internationaux intéressant leur domaine. Or cette dilution de responsabilité consacrée sur le plan légal par le décret N° 2004/320 du 8 décembre 2004 portant organisation du gouvernement, relativise fortement le rôle du ministère des affaires étrangères dans la mise en oeuvre de la politique étrangère du Cameroun. En effet, ce droit de légation actif ou passif est conforté par de réels pouvoirs en matière de négociation internationale qui leur permet d'initier divers instruments juridiques internationaux appelés à régir les relations entre le Cameroun et ses partenaires internationaux. En outre, l'éclatement de l'action gouvernementale trouve ses ramifications logiques dans les services des ambassades où l'on compte désormais aux côtés des diplomates de carrière, de nombreux conseillers ou attachés spécialisés détachés par leurs administrations d'origine desquelles ils reçoivent directement des instructions. Cette situation rend évidement fort mal aisé la coordination de la politique étrangère du Cameroun et a un impact certain sur l'efficacité du ministère des relations extérieures du Cameroun dans la conduite opérationnelle de la politique étrangère du Cameroun.

Il y a aussi les problèmes financiers. D'une manière générale, le ministère des relations extérieures du Cameroun ne figure pas dans la zone de captation des priorités budgétaires de l'Etat. De fait, son action en porte les stigmates tant du point de vue du déploiement de ses services centraux que de la réalisation optimale des attentes placées en ses services extérieurs.

La seconde catégorie des problèmes imputables aux forces exogènes relève de l'héritage international et de la globalisation. En effet, dans la configuration actuelle du monde, les petits pays ont davantage besoin de diplomatie que les grands pays pour jouer un rôle, aussi marginal soit-il, dans les relations internationales. Or, en la matière, l'héritage colonial et le dispositif néocolonial calqué sur le modèle de la puissance coloniale n'a pas nécessairement tenu compte de la nature des Etats et de la modicité de leurs moyens. Il s'en est suivit une appropriation approximative du jeu et des enjeux de l'action internationale des Etat dans le système international. Désormais, le monde globalisé est structuré autour d'enjeux spécifiques qui font que la diplomatie doit être perçue par les Etats comme un puissant levier pour mobiliser l'effort international en faveur du développement économique, politique, social et culturel des Etats.

Il s'agit enfin de la valorisation du modèle occidentale comme gage d'une diplomatie efficace qui frustre la diplomatie nationale confinée pour l'essentielle dans une poli-

tique de rattrapage et d'adaptation spontanée dans le jeu international des Etats. C'est sans doute là le fondement des faiblesses internes imputables au ministère des relations extérieures du Cameroun.

2) Les faiblesses internes du MINREX

L'analyse du dispositif interne du ministère des relations extérieures du Cameroun fait ressortir deux types de difficultés. Les difficultés de type managérial et les difficultés de type structurel.

Les difficultés de type managérial évoquent la gouvernance au sein de ce ministère. Elles sont de plusieurs ordres. Pour ne s'en tenir qu'à la motivation du personnel, il est indéniable que la démotivation légendaire qui caractérise le personnel en service dans ce département ministériel et exacerbée dans des sous conflits internes, est consécutive d'une gestion administrative extravertie qui se préoccupe très peu du climat social et réitère l'impérieuse nécessité de regrouper le personnel du ministère des relations extérieures du Cameroun autour d'une valeur centrale et fondamentale chère à la fonction de diplomate d'une part et à l'exécution optimale des missions dévolues à ce département ministériel d'autre part. Or, en la matière, le marketing management suggère que soient pris en compte les intérêts bien compris du personnel et que les actions en faveur de la motivation du personnel soient cadrées et orientées vers la performance de l'organisation. En tant que tel, il nous semble que les clarifications longtemps attendues sur le statut du personnel de la diplomatie - et des diplomates - et le flou persistant sur le plan de carrière du diplomate camerounais constituent les piliers de la démotivation du personnel. Il faut d'ailleurs y voir les origines de la querelle de leadership qui, au sein du ministère des relations extérieures du Cameroun, place en « chien de faïence » les diplomates de carrière et les personnels d'emprunt issus des autres administrations publiques nationales. C'est sans doute aussi là qu'il faut chercher la source de la frustration perceptible chez les diplomates camerounais en service au sein de l'administration centrale à côté de leurs collègues en service dans les services extérieurs.

Dans le sillage des insuffisances managériales opposables au Ministère des relations extérieures, il y a aussi le défi de gestion efficiente des ressources disponibles³⁶.

³⁶ Il faut à ce sujet lire la pléthore de rapports des missions internationales notamment pour comprendre les griefs
opposables à la composition des délégations nationales et questionner les profils au sein des directions spécialisées
du ministère des relations extérieures du Cameroun pour comprendre l'urgence d'une meilleure distribution des

Tant du point de vue de l'allocation des ressources par rapport aux besoins urgents et prioritaires que du point de vue de la distribution des compétences au sein de la machine administrative de la diplomatique camerounaise. Ce qui va inéluctablement se greffer aux problèmes de type structurel que nous avons identifiés au sein de ce ministère.

Du point de vue structurel en effet, il faut intégrer le déficit infrastructurel, les problèmes relatifs aux ressources disponibles et l'inadéquation entre l'aspect physique du Ministère des relations extérieures du Cameroun et le prestige international qui sied à la fonction diplomatique. Certainement, l'inadéquation susmentionnée peut être perçue comme pendent technique pour solutionner les autres problèmes de type structurel. A ce propos, il est indéniable que l'aspect physique du ministère camerounais des affaires étrangères ne cadre pas avec son positionnement dans la sous région et du leadership qui incombe naturellement à la diplomatie camerounaise. Toute chose qui ne participe ni d'une vision ambitieuse et conquérante de cette diplomatie camerounaise, ni de l'aura dont elle jouit indéniablement dans la sous région.

Il reste alors à questionner les voies de sortie de crise si tant est que la situation cidessus décrite s'apparente à une crise systémique ou une crise de politique globale de la diplomatie camerounaise. Et, à ce propos, nous nous alignons aux propositions du professeur TOUNA³⁷ relatives aux options envisageables pour un nouveau départ de l'économie camerounaise pour citer :

· L'urgence d'une vision stratégique et prospective de la politique étrangère du Cameroun dont l'élaboration et la mise en oeuvre consacreraient l'objectif poursuivit de sorte que soient définis une meilleure segmentation des leviers cibles, le positionnement adéquat et les partenaires indispensables.

· Le développement des infrastructures comme gage de la notoriété internationale du Cameroun et de l'efficacité de l'action des mandants de la diplomatie camerounaise.

· La bonne gouvernance au sens du Ministère ou plus exactement, le manage-

ment stratégique comme gage de compétitivité et d'efficacité sur le terrain.

Ces options de sortie de crise consacrent la prééminence du Marketing management dans la gestion optimale des organisations et pour le cas d'espèce des administra-

compétences. La question de la gestion des ressources humaines au sein de ce département ministériel pourrait alors faire l'objet d'une analyse approfondie utile aux décideurs.

³⁷ Touna M. (2008), Op. cit.

tions publiques en générales et du MINREX en particulier. En tant que tel, il faut résumer toutes ses propositions sous le sceau de l'implémentation de la fonction marketing au sein même de la sphère d'élaboration et de mise en oeuvre de la politique étrangère du Cameroun. C'est dans cette perspective que doit être comprise le modèle d'organisation de la fonction marketing au sein du ministère des relations extérieures du Cameroun.

·

DEUXIEME PARTIE

IMPLEMENTATION

DE LA DEMARCHE

MARKETING AU

SEIN D'UNE AD-

MINISTRATION

PUBLI QUE : LE CAS

DU MINREX

CHAPITRE III

LES LEVIERS DE

L'ACTION MARKETING

AU SEIN D'UNE ADMI-

NISTRATION PUBLI QUE

· CHAPITRE IV

L'AMENAGEMENT DE

LA DEMARCHE MER-

CATIQUE DANS LE

MANAGEMENT DU MI-

NISTERE DES RELA-

TIONS EXTERIEURES DU

CAMEROUN.

A l'observation³⁸, le Cameroun a mal à son image et peine à tenir la place de leader qui lui est due naturellement dans la sous région Afrique centrale³⁹. Or, si l'on s'accorde que l'image est « l'ensemble des croyances, des idées et des impressions qu'un individu entretien à l'égard d'un objet »⁴⁰, il va sans dire que la mauvaise perception d'un objet, et plus encore d'un Etat, déteint inéluctablement sur ses performances en tant qu'entité émergeant sur une scène internationale aussi austère que l'environnement international des entreprises dans le contexte actuel de globalisation.

Malgré la place prépondérante qu'il tient dans la mise en oeuvre de la politique extérieure du Cameroun, le Ministère des relations extérieures peine à se frayer un chemin dans la sphère - très réservée - où s'élaborent les grandes lignes de gestion des affaires du dehors. A croire que cette situation est le fait d'un prince très conservateur de la plénitude de ses prérogatives en la matière ou de l'inertie⁴¹ qui émerge depuis la seconde décennie 2000 comme la principale gangrène de l'administration publique camerounaise. De toute évidence, le problème est bien plus profond et, toute analyse y relative ne pourrait éluder l'une quelconque de ces raisons ni même la complexité avérée des affaires extérieures. Au demeurant, l'option de spécialisation du diplomate camerounais aux compétences spécifiques indispensables à la conduite optimale des affaires du dehors, participe d'une volonté de l'autorité publique de relever le niveau de compétitivité de la diplomatie camerounaise dans la sous région et au-delà. On ne saurait alors comprendre la permanence du débat contradictoire sur la pertinence de cette spécialisation tant il est vrai que l'amorce du 3è millénaire s'est faite avec la diversification des enjeux et de nouveaux défis pour les Etats sur la scène internationale. Il est dès lors important de questionner le rapport entre le marketing et la gestion quotidienne d'une administration publique avant d'explorer les pistes d'une meilleure adaptation de la démarche marketing au Ministère des relations extérieures.

³⁸ C'est ce qui ressort notamment des rapports de Transparency International, de la Banque Mondiale à travers le rapport Doing Business, l'étude publiée par le Groupement interpatronal du Cameroun (GICAM) sur le climat des affaires au Cameroun et même les articles publiés dans l'édition spéciale de Marchés Africains (11^è édition, op. cit.).

³⁹ Si l'on s'appuie sur les déterminants de la puissance de l'Etat selon H. J Mongenthau, il nous semble évident que le Cameroun fait office de leader en Afrique centrale. Cette assertion peut être discutée mais là aussi se trouve toute sa pertinence.

⁴⁰ Kotler et als, Marketing Management, 12è éd. Paris, Pearson Education Inc. Coll. Nouveaux Horizons, 2006, p827

⁴¹ Voir en cela les publications consacrées au sujet du Professeur Alain Didier OLINGA, notamment Olinga, A.D. « L'intelligence de l'inertie », in Patrimoine, Mensuel de la culture et des sciences sociales, Yaoundé, n°0064, février 2006, pp.10-11 ; Olinga A.D., (2009), Propos sur l'inertie, Yaoundé, Editions CLE, pp11-25.

Chapitre III

Les leviers de l'action marketing au

sein d'une administration publique

A l'évocation, le marketing est perçu « soit comme une énorme technologie de plus en plus dangereuse, permettant de faire acheter aux gens des choses dont ils ne veulent pas, des idées et des causes auxquelles ils n'adhèrent pas forcément, voire qui sont néfastes pour eux, soit comme un concept permettant de servir et de satisfaire les besoins des hommes »⁴². Il y a là deux idées maîtresses qui dominent la pensée générale sur le marketing bien que, la tendance récente s'exprime en faveur du marketing comme « concept permettant de servir et de satisfaire les besoins des hommes »⁴³. Toutefois, à la faveur de cet article⁴⁴, Kotler et Levy affirment que le marketing peut s'appliquer à toutes les catégories d'organisation dès lors que l'on admet qu'elle possède des produits et des clients. Ainsi, le marketing devrait être utile aussi bien pour le secteur privé que pour tous les démembrements de l'administration publique. Toutefois, l'implémentation des outils et/ou de la démarche marketing au sein d'une administration publique ne se fait pas sans difficultés. D'où l'intérêt d'élucider la contribution du Marketing dans la gestion quotidienne d'une administration publique et de dégager éventuellement les limites d'une telle projection.

En réalité, marketing et administration publique émergent dans l'acception générale comme deux notions mutuellement exclusives. Alors que « l'administration publique est supposée normative et orientée vers le long terme, le marketing est considéré comme opportuniste et orienté vers le court terme »⁴⁵. Dit autrement, l'administration publique est bien plus sensible à l'intérêt général - de la société - qu'à celui des individus et, dans sa posture de représentation permanente de l'Etat, elle adopte une vision de long terme et de responsabilité. A contrario, le marketing est davantage préoccupé par la satisfaction des intérêts privés qu'à ceux de la société pris dans la globalité. Il vise le profit et se déploie dans une perspective de satisfactions des objectifs à court et moyen terme. Cette recherche du profit contraint le marketing à suivre les règles du marché, alors que l'administration publique doit dépasser ces règles lorsque l'intérêt général le commande. C'est sans doute tenant compte de cette vision orientée marché que Butler et Collins affirment que « pour la plupart des disciplines qui ne sont pas directement liées au marketing, ce domaine est considéré comme :

⁴² Kotler P., Levy S. J. (1969) «Broadening the scope of marketing», in Journal of marketing, 33(1), pp. 10-15.

⁴³ Idem.

⁴⁴ Idem.

⁴⁵ Laufer R., Burlaud A. (1980) Management public. Gestion et légitimité, Dalloz Gestion, Paris.

a) dangereux, dans la mesure où ses racines commerciales sont antithétiques avec la mission du service public d'assurer protection, universalité et bien collectif ;

b) ayant une place davantage prépondérante comme fournisseur d'outils pour les managers du secteur public ;

c) obligé de s'adapter en permanence aux spécificités du secteur public »⁴⁶.

On peut alors comprendre la réticente des agents publics - et au-delà des étudiants en marketing - d'envisager l'opérationnalité de la fonction marketing au sein d'une administration publique.

Ce chapitre postule autrement et a l'ambition de montrer, au-delà des divergences structurantes qui découlent de l'analyse de leurs concepts fondamentaux, que marketing et administration publique ne sont pas aussi mutuellement exclusifs qu'ils n'apparaissent. C'est donc une posture essentiellement théorique qui ne se limite pas à un pays quelconque ni à une administration donnée⁴⁷ selon qu'il ressort des exemples tirés de la société occidentale ou de la littérature américaine, anglaise et française.

La réflexion sur la compatibilité entre marketing et administration publique n'est pas récente. Plusieurs auteurs s'y sont intéressés sans pour autant questionner l'apport et les limites éventuelles du marketing appliqué à l'administration public. Chaque fois, il était surtout question de la nécessité d'appliquer ou non les concepts clés du marketing au secteur public. Dans le sillage de cette querelle, Connolly a prédit dès 1991, qu' « il n'est pas si certain que dans un futur proche, une approche totalement marketing soit pertinente dans les services publics »⁴⁸. Mais dès 1995, Butler et Collins montrent que « les organisations de service public se tournent de plus en plus vers les professionnels du marketing pour s'assurer une pleine efficacité de leur action managériale »⁴⁹ avant de conclure que « ce changement de langage n'est pas un simple effet de mode. Mais une suite logique consécutive à un véritable changement dans la relation entre l'Etat et le citoyen »⁵⁰. Il faut relever, pour corroborer cette assertion que le management public est une

⁴⁶ Butler P., Collins N. (1995), «Marketing public sector services: concepts and characteristics», in Journal of marketing management, 11(1-3), pp: 83-96.

⁴⁷ Le cas du Ministère des affaires étrangères dans la mesure où notre rapport s'y rapporte principalement.

⁴⁸ Connolly M. (1991), Editorial: marketing, Public money and management, 11(2), pp5-6. C'est du reste un scepticisme partagé par Walsh et de nombreux autres auteurs. Voir, Walsh K. (1991), «Citizens and consumers: marketing and public sector management, Public money and management», in European journal of marketing 11(2), pp9-15; (1994), «Marketing and public sector management», European journal of marketing, 28(3), pp63-71.

⁴⁹ Butler P., Collins N. (1995), op cit.

⁵⁰ Idem.

fonction de l'organisation étatique désormais très influencée par l'économie. C'est une perspective nouvelle que les exégètes de la politique économique et du management public désignent sous le vocable de « nouvelle dynamique de management public » pour le différencier du management public ordinaire que les tenants de la vielle administration continuent d'appréhender comme la gestion quotidienne des routines et des problèmes ordinaires liés à la réalisation du bien public. De cette façon, cette reconfiguration de la gestion des affaires publiques va d'une part expliquer le rapprochement progressif entre le domaine marketing et la sphère très restreinte de l'administration publique. Rapprochement qui peut aussi bien s'expliquer par les changements⁵¹ qui ont cours dans la construction marketing.

Au demeurant, si l'on s'accorde avec Lamb⁵² - et même Butler et Collins⁵³ - pour dire que le marketing du secteur public ne peut se concevoir de façon rigide suivant les mêmes canons opérant dans le secteur privé, il n'en demeure pas moins vrai que la différence n'est pour autant pas aussi marquée que le suggère certaines analyses⁵⁴. Finalement, la différence repose essentiellement dans l'importance accordée aux différentes dimensions du marketing pour le cas précis de l'administration publique. En l'occurrence, lorsque pour le secteur privé la tarification joue un rôle fondamental, il est très difficile, voire impossible de l'appliquer dans le secteur public. Il va dès lors s'agir d'affirmer la contribution - l'apport et les limites éventuellement - du marketing dans l'administration publique. Or, l'atteinte de cet objectif suggère de structurer le chapitre en deux grandes sections :

· Une première section consacrée d'une part à l'aperçu générale et la définition de l'administration publique et d'autre part à la définition - et l'explication - du marketing à travers la chronologie de son développement.

· Une seconde section consacrée dans un premier temps à l'implémentation de l'action marketing au sein d'une administration publique et, dans un second temps, à la contribution du marketing pour une telle administration.

⁵¹ Dans sa construction récente en effet, le marketing émerge comme une donnée qui ne se conçoit plus selon l'approche produit mais va au-delà pour tenir compte des aspirations profondes des publics cibles (Approche client).

⁵² Lamb C. W. (1987), «Public sector marketing is different», in Business Horizons, 30(4), pp56-60.

⁵³ Ils affirment en substance que « ce serait faire preuve d'ignorance et d'arrogance par les marketeurs que de prétendre qu'une « boîte à outils marketing » serait le remède miracle à tous les maux du secteur public ». Voir Butler P., Collins N. (1995), op. cit. p.5

⁵⁴ Voir pour cela les conclusions sur le concept de « Nouveau marketing » initié par Walsh. Walsh K. (1994), op. cit.

Section I : L'administration publique comme champ d'exécution de la démarche marketing

Dès le début de la décennie 90, certains auteurs affirment que « l'application de l'approche marketing au sein d'une administration publique se solde très souvent par un échec »⁵⁵. Echec qu'ils attribuent de prime abord au déficit de compréhension par le marketing des spécificités de l'administration publique comme nouveau champ d'application. De cette façon, une meilleure compréhension de ce domaine s'avère indispensable dès lors que l'on envisage de traiter des modalités d'implémentation de la démarche marketing au sein d'une administration publique.

I - Spécificités d'une administration publique

La spécificité d'une administration publique comme champ d'application de la démarche stratégique marketing se décline à travers les produits, les acteurs et les processus qui structurent son marché. Cette spécificité découle également des mutations qui s'opèrent en son sein.

C'est à Stewart et Ranson⁵⁶ que l'on doit le premier modèle (Tableau 1) dressant un aperçu théorique des différences importantes qui existent entre une entreprise - émanation du secteur privé - et une administration publique -émanation du secteur public-.

Tableau 1: Modèle du secteur privé et du secteur public

Modèle du secteur privé		Modèle du secteur public	Choix individuel sur le marché
Choix collectif politique		Action privée à huis clos
Action publique ouverte à tous		Demande et prix
Besoin en ressource		Equité du marché
Equité des besoins		Règne du client
Citoyenneté		Arrêt de la relation comme stimulus
Réclamation comme condition		Recherche de la satisfaction du marché
Recherche de la justice		Concurrence comme instrument du marché
Action collective comme instrument de la politique

Ce tableau établit clairement que les secteurs publics et privés sont dirigés par des raisonnements et des valeurs totalement différents. Ainsi, là où le secteur privé dépend des choix individuels des consommateurs, le secteur public dépend des décisions

⁵⁵ Scrivens E. (1991) «Is there a role for marketing in the public sector?», in Public money and management, 11(2), pp17-23.

⁵⁶ Stewart J., Ranson S. (1988), «Management in the public domain», in Public money and management, 8(1/2), p15.

collectives. Et, si le prix et la demande constituent le socle de la décision dans le secteur privé, le secteur public se concentre sur les besoins en ressources indépendamment jusqu'à une certaine mesure, des variables prix et demande. D'autres caractéristiques du modèle de secteur public sont l'équité des besoins, la recherche de la justice, la citoyenneté et l'action collective comme instrument politique. Au final, au regard des logiques du secteur privé, un consommateur peut simplement arrêter sa relation avec la compagnie tandis que, dans le secteur public, il ne peut pas sortir de cette relation mais seulement s'en plaindre pour une éventuelle amélioration.

A la lumière des travaux de Butler et Collins⁵⁷, travaux qui sous-tendent l'essentiel de notre propos, le marché de l'administration publique se construit suivant des logiques produits/acteurs/processus qui n'obéissent pas nécessairement aux logiques structurantes du marché privé. Au sujet des produits d'une administration publique, ils présentent trois caractéristiques principales :

Premièrement, ils partagent les caractéristiques du terme économique biens publics et n'en sont pour autant pas l'équivalent au sens strict du terme. Les biens publics sont consommés de façon conjointe. Autrement dit, les consommateurs ne sont pas rivaux⁵⁸ dans le processus de consommation et ont tous accès au produit. En plus, il est difficile, voire impossible de soustraire à la consommation les personnes ne payant pas pour ces biens publics⁵⁹ car ils rencontrent le dilemme classique du free rider⁶⁰. En l'occurrence, que l'on contribue ou non à leur coût en payant des impôts, l'éclairage public est destiné à toute la population et éclaire tout le monde. Ainsi, il y a comme une obligation collective à fournir les ressources indispensables aux biens publics. Toutefois, le terme bien public ne peut être utilisé comme synonyme de produit dans le tous les cas de figure pour une administration publique. C'est le cas du système d'allocation des places dans les grandes écoles du Cameroun où l'on retrouve rarement la dimension d'absence de rivalité qui caractérise les produits d'une administration publique. Les places sont allouées en fonction des performances académiques et suivant le principe de régionalisation. Ainsi, bien que l'allocation des places dans les grandes écoles camerounaises soit un produit de l'administration publique, elle ne peut pas être considéré comme un

⁵⁷ Butler P., Collins N. (1995), op. cit.

⁵⁸ Samuelson P. (1954), «The pure theory of public expenditure», in Review of economics and statistics, 36(4), pp:387-389.

⁵⁹ Varian H. R. (1992), Microeconomic analysis, 3rd ed., W.W. Norton & Company, New York

⁶⁰ Idem.

bien public dans la mesure où il n'y a pas de place pour tout le monde, les étudiants sont rivaux et peuvent être exclus du choix pour l'un quelconque des principes sus évoqués.

Ensuite, l'administration publique est structurée autour des services (versus de biens). Les services ont les caractéristiques suivantes : intangibilité, inséparabilité, hétérogénéité et périssabilité⁶¹. En plus, les problématiques typiques rencontrées dans les services sont les mêmes dans l'administration publique. L'intangibilité implique des problèmes d'échantillonnage et d'évaluation. L'inséparabilité limite le nombre d'opérations possibles. L'hétérogénéité rend plus difficile le contrôle de la qualité, et la périssabilité implique des questions de stockage dès que la demande fluctue.

Enfin, les produits d'une administration publique peuvent être divisés en deux catégories : les équipements d'une part, et l'ensemble constitué des contraintes et des devoirs d'autre part. Les équipements correspondent à des biens tels que les ponts, les musées, et bien souvent à des services telles que la santé, l'éducation, la police entre autres. En ce qui concerne les contraintes, elles interdisent certains comportements (par exemple l'interdiction de fumer dans les lieux publics) et agissent comme des lois et des règlements. De tels lois et règlements sont bénéfiques pour l'intérêt général, mais entravent l'intérêt particulier. La contrainte individuelle est envisagée comme le prix à payer au profit du bénéfice public. Quant aux devoirs, ils rendent obligatoires certains comportements et sont généralement accompagnés de sanctions. Là encore, dans l'optique de l'intérêt général, on demande aux citoyens de faire des efforts, par exemple payer les impôts.

Au demeurant, on peut distinguer cinq processus majeurs dans le secteur public : le développement de nouveaux produits, les cycles paiement/facturation, les systèmes de livraison, les opérations internes de marché et l'évaluation de résultats. De toute évidence, le marché de l'administration publique est une construction permanente qui s'adapte aux mutations de la société nationale et internationale. Le concept Marketing s'est également adapté aux exigences de compétitivité du marché, suscitant pour les organisations une diversité d'outils nouveaux.

⁶¹ Voir notamment, Parasuraman P. A., Zeithaml V. A., Berry L. L. (1988), «Servable: A multiple item scale for measuring consumer perceptions of service quality», in Journal of Retailing, 64(1), pp12-40; Zeithaml V. A., Parasuraman P. A., Berry L.L. (1985) «Problems and strategies in services marketing», in Journal of marketing, 49(2), pp 33-46.

II - Vers une définition du marketing

A priori, il n'est pas aisé⁶² de définir le marketing. C'est-à-dire d'en donner une définition complète ou suffisante pour faire ressortir tous ses métiers, ses domaines et ses processus clés. C'est pourquoi, nous envisageons dans ce travail de définir le marketing à travers l'évocation de son évolution.

Le marketing a évolué de façon à permettre qu'une application au management public soit possible et plus adéquate que par le passé. En l'occurrence, dès 1985, l'Association Américaine de Marketing (AMA)⁶³, définit le marketing comme « le processus de planification et d'exécution de la conception, la tarification, la promotion et la distribution des biens, idées et services destinés à l'échange afin de satisfaire des objectifs individuels et organisationnels ». Plus tard, en 2004, la perception de l'AMA évolue et la pousse à considérer le marketing comme « une fonction de l'organisation, un ensemble de processus de création de valeur, de communication et de délivrance de cette valeur aux clients ainsi que de gestion de la relation clientèle de sorte que l'organisation et ses parties prenantes puissent en bénéficier ». Dans cette proposition, la distribution des biens, des idées et des services par la création de valeurs pour les clients et par la relation client. C'est là un changement essentiel dans l'histoire du marketing, et comme nous l'expliquerons plus tard, c'est aussi là la principale raison pour laquelle le marketing est mieux adapté à l'administration publique. Toutefois, l'évolution du marketing s'est traduite dans la pratique par trois grandes orientations qui en constituent le socle et l'essence de ses processus. Il s'agit d'abord de l'orientation produit, ensuite de l'orientation transaction et enfin de l'orientation relation/client.

A - Le marketing : une orientation produit

C'est une posture très répandue au début du XX^è siècle. Et, même si son application demeure possible dans les situations de monopole - situation quasi impossible dans le contexte actuel de la libéralisation des échanges -, elle ne peut être implémentée autre part. Avant la décennie 50, correspondant au début de la période transaction, le marketing

⁶² En témoigne la pléthore de définitions proposées par les professionnels du métier, les corporations de référence et les manuels de référence. S'il est vrai que toutes ces définitions véhiculent la même idée, il n'en demeure pas moins qu'elles sont plus complémentaires les unes aux autres, se structurant autour de la connaissance des besoins du consommateur et de la satisfaction desdits besoins dans une perspective rentable pour l'organisation.

⁶³ C'est une corporation de référence qui contribue au rapprochement entre chercheurs et professionnels de marketing à travers le monde.

n'était considéré qu'à travers la perspective économique. Toutes les organisations se concentraient sur une production efficace afin de répondre à une forte demande des clients, se préoccupant très peu à la vente des produits dans la mesure où la demande excédait en général l'offre. Cette orientation visait in fine à profiter du client et à minimiser au maximum les coûts de production. Concernant le travail plus scientifique de cette période d'orientation produit, la recherche⁶⁴ en marketing s'intéressait à la distribution et à l'échange de marchandises et de biens manufacturés en s'appuyant largement sur des travaux d'économie⁶⁵.

B - Le marketing : une orientation transaction

Le marketing comme fonction de l'organisation essentiellement orientée transaction correspond à la période allant des décennies 50-60 au début des années 1990. C'est une posture qui continue d'ailleurs à avoir cours dans nombreuses entreprises. Il s'agit pour l'organisation de décrocher le contrat pour survivre dans un environnement concurrentiel. Du faite d'une demande désormais décroissante l'action marketing tend vers la publicité et les promotions. Au cours des années 1950, le marketing était presque entièrement consacré aux produits. L'école fonctionnaliste a commencé à muter en école de gestion du marketing, caractérisée par les décisions relatives à la gestion des fonctions marketing et au recentrage sur le client⁶⁶. Dans les années 60, on ajoute trois dimensions supplémentaires et le concept de mix-marketing apparaît. McCarthy⁶⁷ et Kotler⁶⁸ ont dépeint le marketing comme une activité consistant à prendre les décisions visant à satisfaire le client de façon rentable en ciblant un marché et en prenant les décisions optimales relatives au mix-marketing. Ce qu'illustre fort à propos l'explication que donnent Kotler et Levy des processus clés du marketing. Pour eux en effet, « le marketing est une activité de

⁶⁴ En particulier, les premiers chercheurs se sont intéressés à l'échange de marchandise (Copeland 1920), puis aux institutions du marketing ayant facilité l'accessibilité et l'achat des biens (Nystrom 1915; Weld 1916), et enfin aux fonctions nécessaires pour faciliter l'échange des biens au sein des institutions de marketing (Cherington 1920; Weld 1917). Weld va conclure au sujet des fonctions du marketing qu'il s'agit de l'assemblage, du stockage, du calcul des risques, du financement, du réarrangement, de la vente, et du transport tout en admettant que la vente est la plus importante de ces fonctions et la plus coûteuse. La publicité existait déjà mais elle n'était utilisée que soit parce que c'était la seule façon de créer une large demande, soit parce que c'était la façon la moins chère de susciter une telle demande (Weld 1917).

⁶⁵ Shaw A. W. (1912) «Some problems in market distribution», in Quarterly journal of economics, 26(4), pp703-765. Smith A. (1776) (1904), An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations, Reprint, W. Strahan and T. Cadell, London.

⁶⁶ Drucker P.F. (1954), The practice of management, Harper and Row, New York; Levitt T. (1960), «Marketing myopia», in Harvard business review, 38 (4), 26-44, pp173-81.

⁶⁷ McCarthy J. E. (1960), Basic marketing. A managerial approach, Richard D. Irwin, Homewood.

⁶⁸ Kotler P. (1972) Marketing management, 2nd ed., Prentice Hall, Englewood Cliffs.

plus en plus présente et qui va bien au-delà de la vente de dentifrice, de savon et d'acier. [...] On cherche à savoir si les principes du marketing traditionnel sont transférables au marketing des organisations, des personnes, et des idées »⁶⁹. Là aussi, le lien entre le marketing et les services, les organisations, les personnes et plus encore l'administration publique n'était pas très évident. On lit dans le principal manuel de marketing de la période que « le marketing cherche à déterminer le cadre de décision des variables qui maximiseront les objectifs de l'entreprise à la lumière du comportement attendu des variables de la demande, qui elle ne peut pas être maîtrisée »⁷⁰. Cependant, dès 1980, plusieurs cadres d'analyses⁷¹ et d'opérationnalisation de la démarche marketing émergent et ne s'appuient ni sur les 4P⁷² ni sur l'héritage microéconomique. Le marketing passe d'une orientation produit vers une orientation marché, précurseur du recentrage vers le client.

C - Le marketing moderne ou la prépondérance du client

La perspective moderne du marketing est introduite par Morgan et Hunt qui, tenant compte de l'extension des menaces environnementales (concurrence, politique gouvernementale, règlementation) et des considérations spécifiques dues à la prise en compte de la valeur des parties prenantes (employés, clients, actionnaires, Société), prônent le recentrage des activités vers le client. Cette orientation client se focalise sur les relations à long terme avec le client et sur la nécessité voire l'urgence de créer avec le client la solution qui lui semble la plus appropriée. Ainsi perçu, le marketing actuel présente deux objectifs principaux :

· D'abord, le marketing s'illustre comme une donnée entièrement tournée vers le client et son environnement.

· Ensuite, le marketing est supposé créer de la valeur pour les clients et les autres parties prenantes.

Dans le sillage de l'orientation client de l'action marketing va naître le CRM (la gestion de la relation client) comme domaine d'expression de la fonction marketing au

⁶⁹ Kotler P., Levy S. J. (1969), «Broadening the scope of marketing», in Journal of marketing, 33(1), p10.

⁷⁰ Kotler P. (1972), op. cit. p42.

⁷¹ Ce qui se présentait comme des écoles de pensée différente se manifeste dans le marketing relationnel (Morgan et Hunt 1994), la gestion de la qualité (Parasuraman et al. 1988), l'orientation marché (Jaworski et Kohli 1988), la logistique et la gestion de la chaîne de valeur (Srivastava et al. 1999), et les réseaux (Anderson et al. 1994). La chose la plus remarquable est peut-être l'émergence du marketing des services comme une sous discipline. Elle répond au défi lancé par les chercheurs (Shostack, 1977) de s'affranchir du marketing produit et de reconnaître que la logique dominante n'est pas adaptée pour traiter des sujets du marketing des services (Berry et Parasuraman, 1993).

⁷² Les 4P (Produit, Prix, Promotion, Place) représentent les principales variables du Mix-marketing.

sein des organisations. La gestion de la relation client étant une « approche stratégique consistant à créer une plus grande valeur pour l'actionnaire au moyen de relations adéquates avec les clients et les segments de clients clés »⁷³. Il est donc, désormais question, par les mécanismes subtils du marketing relationnel, de traiter différemment des clients différents de façon à accroître la richesse actionnariale.

En résumé, le marketing est passé d'une vision dominée par les biens, où les éléments tangibles et les transactions discrètes sont centraux, à une vision dominée par le service, où l'intangibilité, l'évolution de l'échange, et les relations avec les clients sont centrales. Toutefois, la vision marketing dominée par le service ne doit pas être traitée comme équivalent aux conceptualisations traditionnelles qui restreignent souvent les services à des résidus - qui ne sont pas des biens tangibles - à ce qui est offert pour améliorer un bien - des services à valeur ajoutée (SAV) - ou à ce qui est maintenant appelé des industries de service comme la sécurité sociale, le gouvernement, et l'éducation. Et cela bien que, malgré l'évolution du marketing théorique et scientifique vers l'optique client et service, la pratique courante de l'action marketing au sein des organisations ne s'est pas totalement défaite des pratiques anciennes propres à la perception initiale du marketing. Ce qui a fait dire à Hermel et Romagni que « pendant longtemps, et aujourd'hui encore, pour de nombreuses entreprises, c'est l'optique commerciale ancienne (encore appelée optique production) qui prédomine. Dans cette optique, l'entreprise donne la primauté au produit sur le client »⁷⁴. Mais, de toute évidence, les mutations récentes de l'analyse théorique et économique du marketing ont inéluctablement agrandi son champ d'application, de manière à faire de ce concept une notion désormais applicable aux organisations spécifiques telles que les administrations publiques.

Il faut noter toutefois, que l'implémentation des concepts clés du marketing n'est pas un acquis dans le cas des administrations publiques. Si elle est reconnue possible, il reste à préciser ses apports et éventuellement ses limites dans la perspective d'une mise en oeuvre dans le cas spécifique d'une administration publique.

⁷³ Payne A., Frow P. (2005), «A strategic framework for customer relationship management», in Journal of marketing, 69(4), p168.

⁷⁴ Hermel L., Romagni P. (1990) Le marketing public, Une introduction au marketing des administrations et des organisations publiques, Economica, Paris. p3.