Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

Chapitre 1 La Convention Alpine et la DTA des Alpes du Nord,

deux cadres normatifs face au foncier alpin

1. Quels discours sur le foncier alpin ?

Le regard porte ici sur un périmètre limité et précis de l'espace alpin, les Alpes du Nord, qui est soumis à de multiples cadres normatifs. Deux cadres ont été choisis pour cette étude : la Convention alpine et ses protocoles qui s'appliquent à tout l'arc alpin, et le projet de Directive Territoriale d'Aménagement (DTA) des Alpes du Nord dont le périmètre d'application nous sert de périmètre d'études. A travers ces deux textes, l'objectif est d'extraire un discours, a priori univoque, en matière de foncier : ces constatations et ces recommandations peuvent constituer un cadre de référence pour des acteurs tels que la CIPRA France.

1.1. Convention Alpine, protocoles d`application : quid du foncier ?

Un ouvrage de référence, La Convention Alpine, Un nouveau droit pour la montagne ? ^119(*), permet de faire le point sur la Convention alpine, sur sa portée juridique en tant que traité de droit international mais également sur sa portée plus opérationnelle pour les politiques d'aménagement et de développement du territoire alpin français. Il ne s'agit donc pas ici de revenir sur son caractère faiblement astreignant, « ces "normes molles" courantes dans le droit international »^120(*) ni sur la présidence française de la Convention alpine (2007-2009) considérée par certains comme un échec car elle aurait pu relancer plus fortement la visibilité de la Convention alpine en France^121(*).

Toutefois, il est important de rappeler que la Convention alpine est le seul instrument juridique existant au niveau international pour le développement durable de l'espace alpin. Son approche globale intégrant les dimensions écologique, économique et sociale permet de prendre en compte l'interconnexion de l'espace alpin avec les espaces voisins. Au sein de ce dispositif, CIPRA occupe une place d'observateur officiel et est souvent considéré comme l'un des « metteurs en oeuvre » majeur du texte.

Pour notre part, l'objectif est de poser la question du foncier à la Convention alpine ainsi qu'à ces huit protocoles d'application. Que disent-ils au sujet de la gestion de l'espace, de l'usage du sol alpin ? Pourrait-on produire une forme de protocole foncier en rassemblant les éléments distillés dans ces textes ? Afin de répondre à ces interrogations, la Convention alpine et ses huit protocoles ont été décortiqués en s'arrêtant sur chaque phrase (ou bout de phrase) qui pouvait nous parler de foncier, de manière plus ou moins directe.

Par exemple, dans l'article 2 de la Convention alpine, alinéa i, il est écrit qu'en matière de tourisme et de loisirs, les Etats s'engagent à prendre des mesure appropriées « notamment par la délimitation de zones déclarées non aménageables» ; on considère que cette indication de la Convention alpine concerne la question foncière très directement car elle incite à un règlement d'urbanisme qui restreigne la constructibilité de certains espaces. En revanche, l'article 1^er du protocole aménagement du territoire et développement durable est moins explicite et indique l'objectif suivant : « harmoniser l'utilisation de l'espace avec les objectifs et les exigences écologiques ». Sous l'angle du foncier, on peut comprendre qu'il faille prendre en compte le multi-usage de l'espace dans le respect des équilibres environnementaux.

Par la redondance des formulations de certaines idées concernant la gestion de l'espace alpin, dix « mesures » extraites de la Convention alpine et de ses huit protocoles d'application ont été retenues ; elles pourraient permettre de structurer la rédaction d'un « protocole foncier » pour autant que cela puisse être envisagée, et même envisageable ! Ces dix mesures posent les jalons d'un discours en faveur d'une gestion du foncier qui intègre les principes du développement durable des Alpes.

10 mesures pour construire une gestion foncière au sens de la Convention alpine

1. Utilisation économe et rationnelle de l'espace

2. Imperméabilisation limitée des sols et réversibilité potentielle de l'artificialisation

3. Préservation (voir rétablissement) d'espaces naturels et agricoles

4. Délimitation (zonage) et contractualisation de l'usage des sols

5. Densité maîtrisée et densification urbaine

6. Vision prospective, réservation de terrains pour usages futurs

7. Equilibre (économique et social) des territoires et des populations

8. Insertion paysagère et faible impact (qualitatif et quantitatif) du bâti sur les ressources

9. Régulation des prix (mesures financières et fiscales)

10. Observation et veille des espaces naturels et ruraux

Figure 18. 10 mesures pour construire une gestion foncière au sens de la Convention alpine, N. Moyon 2010

Ce travail permet de montrer que lorsque l'on parle d'agriculture de montagne, de forêt, de transport ou encore d'énergie dans un territoire donné, on ne peut ne pas parler de manière plus ou moins directe de foncier. Bien sur, la nature et le statut même de la Convention alpine, un traité de droit international, ne permet pas d'énoncer des règles opérationnelles, y compris en matière de gestion économe de l'espace alpin. Comme l'indique Philippe Yolka, il revient au législateur et au gouvernement de durcir ce droit pâteux, d'en opérer la catalyse pour passer du « proclamatoire » à « l'opératoire »^122(*). C'est en ce sens que nous faisons le lien direct avec le projet de Directive Territoriale d'Aménagement des Alpes du Nord.

* ¹¹⁹ YOLKA Philippe (sous la dir. de), La Convention Alpine. Un nouveau droit pour la montagne ?, op.cit.

* ¹²⁰ Idem, p.5

* ¹²¹ La CIPRA France a été fortement sollicitée durant cette période pour « épauler » la présidence française de la Convention alpine. Toutefois, les moyens humains et financiers mobilisés par le ministère n'auraient pas été à la hauteur, et en mars 2009, la présidence française était plutôt ravie de « passer le bâton » à la présidence slovène selon certains.

* ¹²² YOLKA Philippe, op. cit., p.6