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Lincoln SELIGMAN -- « mise en place du dernier lien
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Département de l'UFR de Géographie et
Aménagement
MASTER de Sciences et Technologies,
mention
Aménagement, Urbanisme et Développement des
Territoires
Spécialité :
Conception de projets en
écodéveloppement
Evaluation du Contrat Urbain de
Cohésion
Sociale 2007-2009
Enjeux et limites
- Cas d'etude Fontaines-sur-Saone, Rhone-
Audrey VIGIGNOL
Tuteur universitaire : Jean-Marie ALLAIN Année :
2008-2009
Tuteur professionnel : Patrice RAINERI
Organisme : Ville de
Fontaines-sur-Saône
Remerciements
Je tiens a remercier l'ensemble des personnes qui m'ont
suivie durant toute la duree de mon stage et qui ont participe a
l'enrichissement de ce travail. Ces mots sont tout particulierement adresses a
:
M Patrice RAINERI, pour son accompagnement, sa
confiance et son enseignement de la politique
de la ville,
M Jean Marie ALLAIN, pour sa grande disponibilite et
ses complements theoriques,
L'ensemble du personnel de la mairie de
Fontaines sur Saone pour son accueil chaleureux,
Et Dominique pour son
incroyable patience et ses encouragements.
INTRODUCTION
Dans le cadre du Master Professionnel de l'Institut
d'Aménagement et d'Urbanisme de Lille, j'ai réalisé un
stage au sein de l'équipe de Maîtrise d'oeuvre Urbaine et Sociale
de la ville de Fontaines-sur-Saône.
Sous l'autorité de la ville, le stage est une
commande partenariale réalisée entre la Commune de Fontaines sur
Saône, la Communauté Urbaine du Grand Lyon et l'Etat.
Pourquoi ce stage
Les dispositifs de la politique de la ville ne
m'étaient pas inconnus. J'avais réalisé un stage à
la Communauté d'Agglomérations de Grenoble (38) au service de la
Rénovation Urbaine. Par ailleurs, et en continuation de ce stage dans
lequel je fus confrontée à la problématique des
relogements dans le cadre des projets de rénovation urbaine, j'ai
rédigé un mémoire sur la place des habitants dans ce type
de procédure, à Roubaix (59), quartier des Trois
Ponts.
Ainsi, fortement intéressée au programme
national pour la rénovation urbaine, j'avais, a fortiori, eu
connaissance des dispositifs de la politique de la ville, de leur
spécificités et de leur enjeux. Mais je n'avais qu'une
connaissance partielle de ceux-ci. En effet, je n'avais abordé qu'un des
deux piliers de la politique de la ville, la rénovation urbaine.
L'aspect social de la politique de la ville me restait
méconnu.
Or, l'intérest et la spécificité
de la politique de la ville est bien sa forme transversale qui aborde la
question urbaine dans sa globalité. En abordant uniquement l'aspect
urbain, j'adoptais une position parfois critique sur la politique de la ville.
Il me semblait que les opérations de démolitions pouvaient
s'apparenter à un aveu d'échec de l'urbanisme contemporain et des
politiques menaient en direction des quartiers1 . Par ailleurs,
j'avais notamment fortement souligné la place restreinte accordée
aux habitants dans les programmes de rénovation urbaine.
En consacrant un stage de 6 mois sur un contrat urbain
de cohésion sociale, pilier sociale de la politique de la ville, je pu
compléter ma connaissance sur ce dispositif si spécifique de la
politique de la ville.
Rattachée à une Equipe de maîtrise
d'oeuvre Urbaine et sociale (EMOUS), composée d'un Chef de projet et
d'un Agent de développement, je fus chargée d'offrir un appui
pour l'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de la
commune de Fontaines-sur-Sâone.
Fontaines-sur-Saône est une commune de 232
hectares située à 12 kilomètres au Nord de Lyon, sur la
rive gauche de la Saône. La commune compte 6 463 habitants2 et
est l'une des communes les plus urbanisées du « Val de Saône
», secteur situé au Nord Ouest de l'agglomération Lyonnaise.
Membre de la communauté urbaine du Grand Lyon, Fontaines-sur-Saône
mène une politique de développement social urbain sur deux
territoires dits prioritaires :
1
Thomas KIRSZBAUM, Renovation urbaine, les lecons
americaines, Presses universitaires de France, 2006
2 RPG INSEE 2005
-le quartier des Marronniers, situé dans la
partie haute de la ville est classé Zone Urbaine sensible depuis 1996 et
est aujourd'hui classé en priorité 3 dans la politique de la
ville.
- la Norenchal, qui n'est pas un quartier en soit,
mais plutôt un ensemble urbain, composé de 4 barre R+10
situé en proximité immédiate du centre ville de la ville
de Fontaines sur Saône. Ce grand ensemble, classé en
catégorie 1, fait actuellement l'objet d'importants travaux de
restructuration dans le cadre d'un programme de renouvellement urbain et
l'ensemble des bâtiments fait l'objet d'opérations de
démolitions.
Ces deux territoires sont visés par un Contrat
Urbain de Cohésion Sociale (Cucs). Les Cucs sont les héritiers du
Contrat de ville. Créés par la loi d'orientation et de
programmation du 1er août 2003 relatif au Plan de cohésion
sociale, ils sont un dispositif contractuel d'une durée 3 ans
renouvelable deux fois. Les CUCS représentent le volet « social
» de la politique de la ville. Leurs actions sont tournées
essentiellement vers les personnes et concourent au lien social, au
développement économique, à la réussite
éducative, à la médiation sociale. Les CUCS ciblent les
quartiers prioritaires et, au-delà du critère territorial, vise
un public défavorisé. Ils sont aujourd'hui, en parallèle
avec le programme national pour la rénovation urbaine, l'outil pour la
mise en place d'action au sein des quartiers dits « sensibles ». Ce
dispositif contractuel couvre cinq thèmes : la santé,
l'éducation / formation, la prévention / la
sécurité, la participation des habitants et
l'habitat.
Néanmoins, de manière
générale, la politique de la ville ne doit pas se substituer aux
politiques de droit commun, mais, au contraire, elle doit les compléter
ou les animer.
Ainsi à Fontaines-sur-Sâone, dans le
cadre de la convention locale du Cucs, de nombreuses actions relevant de ces
axes sont mis en oeuvre depuis 2007.
L'année 2009 marquait la fin de la
première période des CUCS. C'est l'heure du bilan de l'ensemble
de ces actions opérées. L'année 2009 est alors une
année charnière pour les dispositifs de la politique de la
ville.
Tout d'abord, c'est l'année de
l'évaluation des Cucs. La circulaire relative aux Cucs place
l'évaluation comme une obligation contractuelle. Sur tous les
territoires, les équipes de maitrise d'oeuvre urbaine et sociale
s'appliquent à évaluer les actions menées ces trois
dernières années.
De plus, jusqu'à peu, l'année 2009
marquait le temps de la prochaine programmation pour les trois années
futures. Néanmoins, en avril 2009, la secrétaire
générale à la ville, Fadela Amara, a repoussé d'un
an les Cucs actuel et ainsi reporté la programmation à
l'année 2010.
Enfin, le Comité Interministériel
à la ville (anciennement la DIV) est actuellement en pleine
réflexion sur l'avenir des dispositifs de la politique de la ville et la
géographie prioritaire qu'elle sous-tend. Le contexte enclin à de
nombreux questionnements. Les émeutes urbaines de 2005 ont
constitué l'événement déclencheur de ces
réflexions. Le livre vert paru en mars 2009 reprend ces questionnements
et interroge les possibilités d'une réforme de la politique de la
ville, de ces modes d'intervention et de ses champs d'application.
La mission l'évaluation
Dans ce contexte, la ville, le Grand Lyon et l'Etat
m'ont confiés une mission d'appui pour l'évaluation du CUCS de
Fontaines-sur-Saône. La commune a fait le choix de faire une
évaluation large sur l'ensemble des thèmes traités par le
CUCS. Ainsi, en supplément du traditionnel et obligatoire bilan de
programmation, j e fus chargée d'appuyer l'EMOUS pour :
- effectuer une évaluation de l'aménagement
des espaces extérieurs réalisé dans le quartier des
Marronniers
- organiser des ateliers participatifs pour construire un
diagnostic partagé et qualitatif
- créer et renseigner un référentiel
statistique offrant une vision quantitative du territoire et de son
évolution socio démographique.
Tout l'enjeu de cette évaluation est d'être
en mesure de saisir la transversalité de la politique de la ville et
d'embrasser l'ensemble des domaines de l'action publique à un niveau
territorial donné.
La mission du stage, si elle s'applique à un
niveau local, s'inscrit dans une démarche nationale. On ne peut
appréhender l'évaluation locale sans adopter le recul
nécessaire pour comprendre la démarche générale.
Ainsi, le rapport présenté s'attache au contexte national afin de
comprendre la situation locale.
Méthodologie
Ce mémoire ne doit pas présenter les
résultats des travaux effectués durant les 6 mois de stage. En
effet, s'ils ont fait l'objet d'une démarche proche d'un travail
universitaire, ils se présentent sans le recul nécessaire pour
les appréhender. Sans être des résultats bruts, l'analyse
réalisée se plante dans un champ très étroit, sans
prendre en compte le contexte plus global. A l'inverse, le travail
présenté dans ce document veut aborder l'évaluation en
tant « qu'objet scientifique » et considérer cette action
comme un phénomène « total ».
Pour être en mesure d'aborder
l'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de Fontaines
sur Saône en tant que « objet » d'étude, il convient
d'adopter une posture épistémologique. L'évaluation d'une
politique publique ne va pas de soit. Elle n'est pas une entité
naturelle mais une construction sociale. Dès lors, il est possible de
l'aborder au travers du prisme des sciences sociales, notamment de la science
politique et de la sociologie. En tant que construction sociale, il est
nécessaire de mettre en évidence les enjeux, les jeux d'acteurs
et les limites relatives à l'évaluation.
Pour traduire ces différents
phénomènes, une démarche consiste à
décortiquer l'objet d'étude. Il est possible de dissocier les
différents éléments qui constituent l'évaluation.
L'évaluation d'une politique publique vise à produire des
connaissances sur les programmes et politiques publiques, notamment quand
à leur effets, dans le double jeu de permettre aux citoyens d'en
apprécier la valeur et d'aider les décideurs à en
améliorer la pertinence, l'efficacité, l'efficience, la
cohérence et les impacts. De manière synthétique,
l'évaluation consiste en la production d'une forme de connaissance ;
connaissance qui doit être à même d'orienter la
décision politique.
L'évaluation procède donc d'une triple
démarche.
Premièrement, elle est l'étude d'une
politique publique précise. La politique étudiée, sa forme
institutionnelle, les champs qu'elle couvre et les acteurs qu'elle engage
orientent nécessairement la démarche évaluative. Le
contexte de l'évaluation, les champs visés,
l'échéance, la commande sont des éléments
déterminants qu'il convient d'analyser. La pratique évaluative
des dispositifs de la ville est ainsi l'une des plus anciennes en France. Il
semble exister un véritable lien de nécessiter entre la politique
de la ville, véritable politique de projet, et l'évaluation
publique. Cette relation étroite et historique se caractérise sur
le plan national par une obligation d'évaluation des résultats et
au plan local par une mission d'appui pour l'évaluation locale (PARTIE
I)
Deuxièmement, l'évaluation est la
production de connaissances. L'évaluation repose sur une démarche
scientifique et productrice de résultats. Au niveau local, cette
démarche s'est traduite par la déclinaison de l'évaluation
en plusieurs axes d'analyse. Bien au delà d'une évaluation des
résultats, et de la mise en corrélation des input/output,
l'évaluation locale de Fontaines-sur-Saône a pour volonté
d'être large et transversale. Néanmoins, la pertinence des
résultats est limitée. Le contexte, dans le cadre d'une
évaluation, et les objets étudiés, les évolutions
sociodémographiques et urbaines, limitent considérablement
l'objectivité et la scientificité des résultats. (PARTIE
II)
Enfin, l'évaluation alimente la décision
publique. L'évaluation n'est donc pas seulement production de
connaissances. Elle est aussi l'intégration, le « reversement
» de ces connaissances dans le processus politique. Le moment de
restitution est ainsi un temps fort de l'évaluation. Dans le cadre du
CUCS, l'évaluation doit permettre d'engager une analyse critique sur les
actions menées depuis trois ans, donner les éléments pour
la prochaine programmation et alimenter la réflexion pour la prochaine
géographie prioritaire. Pourtant, la production de connaissances n'est
pas nécessairement reçue, intégrée dans le
processus politique. La légitimité de l'évaluation aux
yeux de la sphère politique, les paramètres institutionnels et le
registre d'attente des acteurs conditionnent le « reversement » des
résultats produits. (PARTIE III)
INTRODUCTION........................................................................................................5
CHAPITRE
1 : POLITIQUE DE LA VILLE ET EVALUATION : UN LIEN DE NECESSITE ....
13
1.1 La politique de la ville : une politique de
projet............................................................................................15
1.1.1 De la question urbaine au plan espoir Banlieue,
30 ans d'intervention publique 15
1.1.2 Les caracteristiques de la politique de la
ville 19
1.1.3 La structure actuelle de la politique de la
ville 25
1.2 Politique de la ville et evaluation
....................................................................................................................29
1.2.1 L'evaluation des politiques publiques
29
1.2.2 La diversite des demarches evaluatives
31
1.2.3 Politique de la ville et evaluation un lien de
necessite 34
1.3 Un exemple local : l'evaluation du CUCS a
Fontaines-sur-Satine
...............................................................37
1.3.1 Presentation du territoire 37
1.3.2 Le Projet Urbain de Cohesion Sociale
42
1.3.3 Presentation de la mission d'evaluation
46
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