|
INTRODUCTION
Un consensus s'est maintenant établi dans la
littérature économique autour de l'idée selon laquelle une
des voies les plus sûres pour rendre la croissance durable et combattre
la pauvreté est d'améliorer le capital humain. Celui-ci constitue
une source d'innovations technologiques qui agit positivement sur la
productivité du travail et, donc, sur la croissance de
l'économie. La théorie de la croissance endogène a
largement mis en évidence les effets positifs du capital humain sur la
croissance. Toute réforme visant à favoriser l'accumulation de ce
capital est susceptible d'atteindre les pauvres. Pour un développement
durable, un accent particulier doit donc être mis sur l'accès
à des services de base. Et du fait des défauts de marché,
l'intervention de l'Etat est vue comme le moyen le plus efficace d'assurer
l'équité et l'efficacité dans la provision de ces
services.
A l'instar des autres pays en développement, le
Bénin s'est engagé depuis 1999 dans la mise en oeuvre d'une
stratégie nationale de réduction de la pauvreté pour un
développement humain durable. Après l'ébauche d'une
Stratégie Intérimaire de Réduction de la Pauvreté
(SRP, 2000), une stratégie triennale (2003-2005) a été
définie et a servi depuis lors comme cadre stratégique de
référence, de programmation et de budgétisation des
actions gouvernementales, ainsi que pour le dialogue avec les partenaires
techniques et financiers. Dans cette première stratégie, le
Gouvernement du Bénin a mis l'accent sur le développement du
secteur social et l'amélioration de la gouvernance pour renforcer
respectivement les ressources humaines et l'efficacité des actions, afin
de bâtir les fondations pour le développement humain durable. La
Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté
(SCRP) constitue une stratégie de deuxième
génération pour le triennal 2007-2009, et vise à
consolider les acquis du précédent tout en mettant l'accent sur
la diversification de l'économie et l'intensification de la croissance
afin d'accélérer la lutte contre la pauvreté et la marche
du Bénin vers l'atteinte des Objectifs du Millénaires pour le
Développement (OMD).
Ces dernières années le Bénin a accompli
d'importants progrès dans le domaine des services sociaux. Plusieurs
indicateurs sociaux ont affiché des progrès notables avec des
améliorations importantes dans les secteurs de l'éducation, de la
santé, de l'accès à l'eau potable et d'autres besoins de
première nécessité.
Par exemple le taux brut de scolarisation primaire
estimé à 67% en 1995 est évalué à 80% en
2000 tandis que l'espérance de vie à la naissance était de
56,3 ans au cours de la même période. En plus, on assiste à
un taux remarquable au niveau de la fréquentation des services de
santé passant ainsi de 19,6% en 1992 à 44% en 1998
(Troisième Conférence des Nations Unies sur les pays les moins
avancés).
En dépit des améliorations sur le plan social,
la pauvreté persistait passant de 26,5% en 1996 à 33,8% en 2002
(PNUD 2002). Aussi, le retard enregistré par rapport à des pays
comparables reste important; de même que persistent les disparités
d'accès entre les régions, les sexes et les groupes de
ménages. La persistance des inégalités dans l'accès
aux services de base (santé, éducation, accès à
l'eau potable....) va de pair avec la dégradation des conditions de vie
des populations.
Selon le PNUD, le Bénin reste l'un des pays les plus
pauvres du monde. Dans son rapport sur le développement humain, l'IDH
passait de 0,408 en 1997 à 0,437 en 2005 plaçant ainsi le
Bénin au 163è rang sur 177 pays couverts. Les résultats
partiels et provisoires de l'EMICoV révéleraient notamment que
:
· Le taux de pauvreté monétaire au
Bénin en 2006 demeure encore élevé et semble même
avoir augmenté par rapport à 2002 (résultat de
l'enquête QUIBB);
· La pauvreté au Bénin varie
considérablement selon les zones de résidence, l'incidence
étant de 27% en moyenne en milieu urbain contre 40,6% en zone rurale.
Toutefois, les analyses montreraient que la pauvreté d'existence
(c'est-à-dire les conditions matérielles non monétaires de
vie des populations) semble avoir légèrement reculé au
Bénin (de 43% à 41 %), par contraste avec la pauvreté
monétaire, alors que de leur coté, les ménages
béninois estiment qu'ils vivent de plus en plus difficilement, selon les
résultats des enquêtes de perception sur la pauvreté
subjective.
Face à cette situation peu satisfaisante, l'on a
cherché à s'interroger sur le rôle qu'ont joué les
puissances publiques dans la réduction de la pauvreté à
travers les dépenses publiques sociales. A cet effet, un certain nombre
de questions ont suscité notre attention à savoir : L'orientation
et le niveau des dépenses sociales sont-ils de nature à lutter
contre la pauvreté des populations vulnérables? En d'autres
termes, les services sociaux sont-ils ciblés vers les pauvres? Est-ce
que les dépenses publiques sociales ont un effet favorable sur les
conditions de vie des populations vulnérables?
Pour répondre à ces préoccupations, le
présent travail de recherche intitulé «INCIDENCE DES
DEPENSES PUBLIQUES SOCIALES DANS LA REDUCTION DE LA PAUVRETE:
Cas du Bénin» se fixe comme objectif général
d'analyser l'impact des dépenses publiques sociales sur le bien
être des populations vulnérables notamment dans les secteurs de
l'éducation et de la santé. De façon spécifique, il
s'agit d'une part d'analyser les distributions des dépenses publiques
sociales dans ces deux secteurs au Bénin et d'autre part de mesurer
l'effet des dépenses publiques sociales sur la réduction de la
pauvreté au cours de ces dernières années. Pour atteindre
ces objectifs, nous formulons les hypothèses suivantes:
1- Les dépenses publiques sociales sont
inégalement réparties entre les différentes
catégories sociales.
2- Les pauvres profitent moins des dépenses publiques
sociales.
3- Les dépenses publiques sociales influencent
positivement la sensibilité des indices de pauvreté (FGT).
Cette présente étude tentera d'apporter sur le
plan pratique un éclairage quant à l'importance de l'orientation
et de la qualité des politiques de dépenses publiques au
Bénin en matière de réduction de la pauvreté, eu
égard aux considérations théoriques et spécifiques
de l'économie béninoise.
Pour y parvenir, à cet effet, le présent travail
est organisé autour de chapitres : Le premier chapitre porte sur le
cadre théorique et méthodologique de la recherche. Le second
s'articule autour de la situation des dépenses publiques au
Bénin. Et enfin
le dernier chapitre présente l'analyse des dépenses
publiques sociales sur la pauvretépour finir par les
recommandations.
CHAPITRE 1: CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE
DE
RECHERCHE
Section 1: Cadre Théorique
1.1: Cadre conceptuel de
pauvretéLe concept de pauvreté a toujours
existé dans les thèses des économistes
(Larivière et Martin). Mais il a évolué
considérablement depuis le 18e siècle. De nos jours la
pauvreté peut prendre une forme subjective ou objective. L'approche
subjective consiste non pas à se référer à un seuil
minimal de ressources défini conventionnellement ou à des
conditions objectives d'existence, mais à interroger directement les
ménages sur la perception qu'ils ont de ces réalités,
à partir de questions sur leur revenu, le revenu minimum
nécessaire selon eux "pour joindre les deux bouts" et/ou leur
degré "d'aisance financière". Différentes méthodes
permettent ensuite, sur la base de ces réponses, d'établir un
seuil de pauvreté subjectif : les ménages dont le revenu est
inférieur à ce seuil seront alors considérés comme
pauvres (insécurité d'existence objective).
L'approche objective quant à elle retient des
éléments objectifs pour mesurer la pauvreté. On peut citer
: la pauvreté monétaire et la pauvreté par les conditions
d'existence. Parmi les multiples approches de la pauvreté, celle qui
s'intéresse à la mesure de la pauvreté monétaire
est la plus fréquente et est considérée comme pauvre toute
personne dont les ressources sont inférieures à un certain seuil
de pauvreté. La pauvreté par les conditions d'existence se
définie en terme de privation relative et qui a d'abord
été développée par Peter Townsend puis, avec une
démarche différente, par Paul Dickes. Elle cherche à
repérer un certain nombre de difficultés, de manques ou de
privations dans différents domaines des conditions d'existence des
ménages. Ces domaines peuvent renvoyer à une pauvreté de
nature "existentielle" (alimentation, logement par exemple) ou de nature
"sociale" (relations, emploi, loisirs, ...).
1.2. Revue de littérature
On acceptait déjà au 18è siècle le
droit aux individus d'être assistés et à l'Etat, le devoir
de prêter assistance aux populations dans le besoin. Les
économistes classiques comme Smith et Ricardo ont rejeté la
vision pessimiste de Malthus en la matière. Notons que les
économistes classiques considéraient comme important
d'améliorer le capital humain par de meilleurs soins de santé et
un plus grand accès à l'éducation de base pour augmenter
la productivité et favoriser l'émergence d'initiatives
individuelles. Leurs hypothèses ont été confirmées
par la suite dans de nombreuses études empiriques dans les pays en
développement (Welch (1970), Schultz 1981, Jamison and Lau (1982)).
A partir de 1960, deux courants de pensée ont
émergé. D'un côté, certains suggèrent de se
concentrer sur l'augmentation des revenus et de laisser les personnes choisir
l'allocation optimale de ressources selon leurs préférences
personnelles. De l'autre côté, les défenseurs de l'approche
des besoins essentiels privilégient la fourniture de services sociaux de
base de la manière la plus large possible (Larivière et Martin).
Ces deux approchent avec quelques nuances sont désignées
aujourd'hui respectivement par l'approche "welfariste" et l'approche "non
welfariste".
L'approche Welfariste définit le bien être par le
niveau d'utilité qu'atteint un individu. Ce niveau est fonction des
biens et services qu'il consomme. Cette approche attache donc une grande
importance aux perceptions de la personne quant à ce qui lui apporte de
l'utilité, c'est à dire du bien-être. En terme de mesure du
niveau du bien être, cette approche va donc privilégier des
indicateurs plus <<neutres» c'est à dire qui ne
privilégient pas un type de bien sur un autre, l'important étant
que la personne en retire de l'utilité.
A l'opposé, l'approche <<non welfariste»
définit le bien être de manière indépendante des
perceptions individuelles en se basant sur ce que le planificateur estime
être souhaitable pour l'individu d'un point de vue social. En terme de
mesure
du bien-être, cette approche va donc se servir
d'indicateurs sélectifs portant sur certains biens jugés
socialement utiles. En particulier, les planificateurs vont
généralement privilégier une alimentation adéquate,
un meilleur accès à l'éducation, aux soins de
santé, aux logements, à l'eau potable, etc. (Ravallion 1992).
On peut donc dire qu'évaluer les aspects distributifs
des dépenses publics au niveau du bien-être constitue une
préoccupation qui n'est pas nouvelle.
Les travaux d'Aron et Mc Guire (1970), de Meerman (1979) et de
Selowsky (1979) ont défini les deux grandes approches largement
utilisées de nos jours. Dans la synthèse qu'il a faite de ces
approches, Van de Walle et Kimberly (1995) relève deux niveaux de
complexité. Une première complexité porte sur la
valorisation du bien public. En effet les biens publics sont des biens dont les
prix, s'ils sont observables, reflètent rarement la valeur
intrinsèque du bien. La seconde complexité porte sur l'importance
du service public pour l'utilisateur. En effet, l'utilité que procure le
bien dépend de plusieurs facteurs propres au bénéficiaire
et ceci complique la mesure globale du bien-être. Par exemple, une
école primaire pour une famille sans enfant n'a pas la même valeur
comparée à une famille avec des enfants en âge de
fréquenter.
Aron et McGuire (1970) ont cherché à
appréhender la valeur subjective du bien public pour l'individu en
estimant des prix virtuels. Cependant, les difficultés liées
à une telle entreprise en ont limité l'application. Les travaux
se sont orientés vers une approche moins exigeante qui consiste à
valoriser un bien public à son coût marginal (Brennan, 1976).
Là encore, deux tendances se sont dégagées. La
première emprunte la voie d'Aaron et McGuire (1970) en tentant de
prendre en compte les préférences individuelles tandis que la
seconde, plus pragmatique consiste à combiner le coût unitaire des
services publics et l'accès à ces services pour fournir une
distribution des bénéfices.
Van de Walle (1996) a procédé à une revue
critique des méthodes d'évaluation des dépenses publiques.
Il ressort de son étude qu'il existe de nombreuses approches pour
évaluer l'impact des dépenses publiques, mais les méthodes
les plus courantes sont la méthode de l'incidence des avantages
(benefit incidence analysis) et
l'approche basée sur le comportement des ménages
(behavioral approach).
L'approche basée sur l'analyse de l'incidence des
avantages des dépenses publiques a été fortement
influencée par les études de Meerman (1979) et de Selowsky (1979)
qui constituent respectivement une application à la Malaisie et à
la Colombie. Cette approche à été largement suivie et de
nombreuses décisions gouvernementales relatives à la
répartition des ressources budgétaires dans les pays en
développement ont été basées sur des
recommandations formulées sur la base de cette méthode.
Dans la majorité des cas, ces études conduisent
à la conclusion que les dépenses allouées aux secteurs
sociaux de base (éducation primaire et santé) sont progressives
contrairement à celles qui sont destinées à l'enseignement
supérieur et au secteur tertiaire de la santé. La grande audience
dont a pu bénéficier cette méthode s'explique en grande
partie par sa simplicité et la diversité des présentations
des résultats en vue de montrer le caractère progressif (ou
régressif) des diverses composantes des dépenses publiques.
Castro-Leal et al. (1999) ont utilisé cette approche
pour étudier l'impact des dépenses d'éducation et de
santé dans un échantillon de sept pays africains. Leur travail
montre que ces dépenses bénéficient peu aux pauvres
comparativement au quintile le mieux aisé de la population. Pour ces
auteurs, la solution au problème ne se limite pas à un simple
réajustement des dépenses publiques. Il est important de prendre
en compte les contraintes qui empêchent les pauvres de tirer partie des
subventions des services sociaux.
L'approche comporte cependant de nombreuses limites. En effet
l'analyse de l'incidence des avantages donne une vision incomplète de
l'impact des dépenses publiques sur le bien-être. Non seulement
elle ne permet pas de cerner tous les aspects du bien-être, mais la
fiabilité des inférences distributionnelles obtenues à
partir de cette approche reste conditionnée par
l'homogénéité de la participation des différents
groupes de ménages aux programmes mis en oeuvre. Lanjouw et Ravallion
(1998) ont montré que les avantages tirés de l'éducation
et des programmes de lutte
contre la pauvreté profitent d'abord aux non pauvres.
Toutes choses qu'ignorent, selon eux, les approches basées sur
l'incidence des avantages.
Le résultat de Lanjouw et Ravallion (1998) repose sur
un modèle d'économie politique dans lequel le gouvernement, pour
offrir le service public doit prélever des taxes auprès de la
population non pauvre pour le financer. La contrainte de faisabilité
impose que les non pauvres ne soient pas perdants puisqu'ils portent sur eux le
financement. Et ce n'est que lorsque le coût marginal d'expansion du
programme sera plus bas que celui-ci pourra atteindre les couches pauvres de la
population. Pour tester la validité du modèle, les auteurs
procèdent en régressant, pour un quintile donné le taux de
participation du quintile sur le taux de participation global au sein de la
région. L'application à l'Inde a corroboré la conclusion
du modèle.
L'approche basée sur le comportement des ménages
utilise généralement des techniques économétriques
pour explorer les effets des dépenses publiques sur les biens et
services pour lesquels on ne peut pas identifier des usagers spécifiques
de même que l'impact sur d'autres dimensions du bien-être (Van de
Walle, 1996). En général, les variations compensatoires et/ou
équivalentes du revenu servent de moyen pour mesurer les aspects
monétaires du bien-être tandis que les indicateurs sociaux comme
le taux de mortalité, le statut nutritionnel sont utilisés comme
indicateurs non monétaires de l'impact des dépenses publiques.
Cette approche offre l'avantage de rendre compte de la réaction des
différents groupes socio-économiques à une variation du
prix des services offerts.
Cependant, elle comporte au moins deux limites importantes.
D'abord, le recours à l'économétrie pose le
problème de robustesse des estimateurs des effets des dépenses
publiques. Un des problèmes dans l'évaluation des effets des
dépenses est celui de l'identification du bien-être. La
méthode qui est adoptée la plupart du temps est l'utilisation des
informations issues des enquêtes. Il existe des tentatives visant
à combiner l'analyse de l'incidence des avantages et l'approche
basée sur le comportement des ménages. Ce procédé
peut être un moyen commode pour pallier certaines insuffisances
relevées plus haut. Par exemple Cox et Jimenez (1995) ont
évalué l'impact distributionnel des
dépenses gouvernementales aux Philippines en intégrant les
transferts nets reçus en l'absence d'intervention publique dans un
modèle de comportement.
Depuis le début des années 1990, de nombreux
modèles d'équilibre général ont été
construits pour étudier les effets des politiques de stabilisation et
d'ajustement structurel dans les pays en développement. Cependant, la
méthode de désagrégation des ménages en
catégories ou groupes socio-économique qu'impose la matrice de
comptabilité sociale utilisée dans ces modèles revient en
fait à baser l'analyse sur des ménages représentatifs.
Cela constitue l'une des faiblesses de cette approche lorsqu'il s'agit
d'aborder la question de la pauvreté car, dans ce cas, elle
réduit le champ de l'analyse à la seule comparaison intergroupe,
la question essentielle de la comparaison intra-groupe étant
considérée comme impossible (Patry, 2001).
C'est dans ce cadre que Décaluwé, Patry, Savard
et Thorbecke (1999) ont construit un modèle d'équilibre
général calculable (EGC) d'une économie de
développement type incorporant la dimension de la pauvreté. Ce
modèle se distingue par trois éléments. D'abord, il
propose une fonction de distribution Bêta (réputée plus
flexible que les fonctions log-normale et Pareto) pour caractériser la
distribution des revenus dans chaque groupe de ménages. Ensuite, les
distributions intra-groupe des revenus sont spécifiées dans le
but de se conformer aux caractéristiques des groupes
socio-économiques. Enfin, le modèle comporte une ligne de
pauvreté endogène déterminée sur la base d'un
panier de consommation unique couvrant les besoins essentiels de la
population.
Il faut noter cependant que les décideurs de politique
économique sont surtout intéressés de savoir qu'elle
serait l'incidence d'une réforme des dépenses publiques. Plus
spécifiquement, dans quelle proportion une hausse de ces dépenses
améliore l'accès des populations défavorisées aux
services de base. La méthode de l'incidence moyenne ne pourrait
répondre à cette question que si on suppose que l'expansion des
services publics bénéficiera aux catégories de population
proportionnellement au gain actuel. Ceci n'est pas forcément le cas, et
ce n'est généralement pas le cas dans la
provision des services publics. En effet, les mesures
d'expansion des services publics visent généralement à
améliorer l'accès au niveau des groupes de population les plus
défavorisés par la distribution actuelle. Et dans ce contexte, il
est raisonnable de s'attendre à ce que ces groupes de populations
bénéficient relativement plus de telles mesures que ceux qui sont
les mieux favorisés.
L'ambition de la méthode d'analyse d'incidence
marginale est de fournir une réponse à cette
préoccupation. Van de Walle dans Bourguignon et Stern (2003)
présente une synthèse de ces différentes approches. Comme
l'a souligné Younger (2003) ces différentes méthodes ne
mesurent pas toujours la même marge et elles n'ont d'ailleurs aucune
raison de le faire dans la mesure où plusieurs variations marginales
peuvent être d'un intérêt pour le décideur politique
: marge relative à une expansion du programme, à une
réduction de coût de participation, à une
amélioration de qualité des services.
L'approche méthodologique choisie dans cette
étude est dictée par la disponibilité des données.
Elle s'inscrit dans le cadre de l'analyse d'incidence moyenne des
dépenses publiques. Une approche paramétrique sera ensuite
utilisée pour examiner les effets des dépenses publiques sociales
sur la pauvreté.
| 
