A. Le cadre réglementaire en
Nouvelle-Calédonie
Rappelons que la Nouvelle-Calédonie est une
collectivité sui generis qui bénéficie d'institutions
conçues pour elle seule. La Nouvelle-Calédonie est
organisée en trois provinces qui sont des collectivités
territoriales. Les provinces disposent d'une compétence de droit commun,
c'est-à-dire qu'elles sont compétentes dans tous les domaines qui
ne sont pas réservés par la loi à l'État, au
territoire ou aux communes. Les provinces sont compétentes en
matière de protection environnementale. Malgré un travail de mise
à jour de leur législation qui prouve une volonté de prise
en charge du risque industriel, nous sommes bien loin d'une
réglementation cohérente et complète comme cela existe en
France et en Europe. Ainsi les règles du droit français ne sont
pas systématiquement transposées ou transposables au droit
calédonien. Les points qui vont suivre sont spécifiques au
territoire calédonien.
1.
Les Conventions d'Apia (1976) et de Nouméa (1986)
La prise de conscience internationale de l'importance du
thème de l'environnement dans le Pacifique Sud s'est traduite,
dès 1976, par l'adoption de conventions spécifiques.
La convention d'Apia sur la protection de la
nature dans le Pacifique Sud (12 juin 1976), conclue dans l'esprit de la
Déclaration des Nations Unies sur l'environnement adoptée
à Stockholm en 1972, vise la création de zones
protégées (parcs nationaux, réserves nationales)
permettant la sauvegarde des espèces de la faune et de la flore
menacées, ainsi que des « paysages remarquables, des formations
géologiques frappantes et des régions ou objets présentant
un intérêt esthétique ou une valeur historique, culturelle
ou scientifique » (art. II.1).
La convention de Nouméa sur la
protection des ressources naturelles et de l'environnement de la région
du Pacifique Sud (25 novembre 1986) comprend douze Parties (Australie, Iles
Cook, Fidji, Iles Marshall, Nauru, Nouvelle-Zélande, Etats
fédérés de Micronésie, Iles Salomon,
Papouasie-Nouvelle Guinée, Etats-Unis et Samoa occidentales, France).
Elle relève du Programme pour les mers régionales du PNUE
(Programme des Nations Unies pour l'environnement). La convention de
Nouméa vise à « prévenir, réduire et combattre
la pollution », assurer une gestion rationnelle de l'environnement, et
encourage à cette fin la concertation et la collaboration entre les
parties, afin notamment de permettre l'harmonisation des politiques nationales
en matière de prévention de la pollution. La convention de
Nouméa est complétée par deux protocoles. Le premier met
en place des mécanismes de coopération dans les interventions
d'urgence contre les incidents générateurs de pollution. Le
second vise la prévention de la pollution résultant de
l'immersion de déchets.
Au vu de ces conventions, la Nouvelle-Calédonie doit
protéger son patrimoine naturel dans l'intérêt des
générations actuelles et futures. La mise en valeur de ses
ressources doit être compatible avec une gestion durable du territoire.
Aussi, les 3 opérateurs doivent développer leurs projets
industriels dans le respect de ces conventions.
2. Le protocole de Kyoto
En 2005, tandis que la France s'apprêtait à
ratifier le texte, le gouvernement calédonien s'inquiétait de ses
« dispositions contraignantes ». Brigitte Girardin, ministre
de l'Outre-mer, avait répondu catégoriquement que « le
protocole de Kyoto s'applique bien à la NouvelleCalédonie
»45.Mais, quelques discussions entre Paris et
Nouméa plus tard, la France ajoutait une « déclaration
interprétative » à son texte de ratification, afin
d'exclure la Calédonie du
45 Courrier du 24 février 2004 de Madame la Ministre de
l'Outre-mer à Mme la Présidente du Gouvernement de
Nouvelle-Calédonie.
48
traité. La ratification par la République
française du Protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations
unies sur les changements climatiques du 11 décembre 1997 doit
être interprétée dans le cadre de l'engagement souscrit
conformément à l'article 4 du Protocole par la Communauté
européenne, dont elle est indissociable. Elle ne rend donc pas
applicable ce Protocole aux territoires de la République
française auxquels le Traité instituant la Communauté
européenne n'est pas applicable. Toutefois et conformément
à l'article 4 § 6 du Protocole, la République
française demeure individuellement responsable du niveau de ses propres
émissions dans le cas où le niveau total cumulé des
réductions d'émissions ne pourraient être atteints. En se
fondant sur son appartement à l'Union européenne, elle en conclue
la non applicabilité du Protocole à ses territoires ultra-marins
auxquels le Traité de Rome n'est pas applicable. Concrètement,
cette exception juridique permet au territoire d'éviter de
réduire ses émissions de Co2.
3. La réglementation installations classées (ICPE)
et la réglementation SEVESO
La réglementation sur les installations classées
pour la protection de l'environnement (ICPE) est une compétence
provinciale. A l'origine, les règles relatives aux ICPE ont
été codifiées par une délibération de
l'assemblée territoriale en date du 21 juin 1985. Depuis, ce texte de
départ a été successivement modifié par des
délibérations votées par chacune des provinces et par des
arrêtés. Ces modifications ont porté essentiellement sur
les nomenclatures annexées au texte du 21 juin 1985. La nomenclature
sert à préciser les catégories d'activités qui, en
raison des pollutions et des nuisances qu'elles engendrent ou des dangers
qu'elles présentent, font l'objet d'une surveillance de
l'administration.
Depuis la transcription de la directive « Seveso ", il
existe en France 3 types d'établissements classés :
+ Les activités soumises à «
déclaration " (D) : Ce niveau correspond à des nuisances et/ou
des risques négligeables.
+ Les activités soumises à « autorisation "
(A) : Ce niveau correspond à des nuisances et/ou des risques moyens.
+ Les activités « Seveso " (AS) : Ce niveau se
décline en deux parties. La première correspondant aux
activités ayant des nuisances et/ou des risques importants (Seveso seuil
bas) et la deuxième correspondant à des activités ayant
des nuisances et/ou des risques très importants (Seveso seuil haut).
En Nouvelle-Calédonie, la norme Seveso n'existe pas.
Par contre, une réglementation similaire existe. La classe AS fut
absente de cette nomenclature jusqu'au début de l'année 2009.
Parmi les contraintes imposées par cette classe figure l'obligation de
maîtriser l'urbanisation dans les zones de risques, ou encore
l'obligation de constituer un comité local d'information et de
concertation (CLIC). Jusqu'au début 2009, trois textes qui ont fait
évoluer la législation sur les risques industriels n'ont pas
été transposés en Nouvelle-Calédonie : la directive
« Seveso » sur la prévention des risques majeurs ;
l'arrêté du 2 février 1998, sur les normes relatives aux
prélèvements et à la consommation d'eau, aux
émissions de toutes natures dans les ICPE ; et la loi du 30 juillet 2003
(dite « post Toulouse ») sur la prévention des risques.
4. Absence d'un code de l'environnement
L'actuel statut de la Nouvelle-Calédonie donne aux
provinces, donc à la Province sud, autorité en matière
d'environnement. Il a pourtant fallu attendre la date du 20 mars 2009, pour que
la province se dote d'un code de l'environnement. Avant cette date, il existait
quelques textes réglementaires qui n'étaient pas
regroupés. Cette situation empéchait une vue d'ensemble
permettant de construire des outils réglementaires en matière de
protection environnementale.
C'est donc durant la période de conception de ce
mémoire, que la Province sud s'est dotée d'un code de
l'environnement. Pour la Calédonie en général, et pour la
Province sud en particulier, la prise en compte de l'environnement, née
des conflits autour de la construction de l'usine Vale Inco, a
été l'une des problématiques dominantes de la mandature
qui s'achève. Et c'est d'ailleurs au vote de plusieurs textes
liés à l'environnement qu'a été consacrée,
le vendredi 20 mars 2009, la dernière séance de
l'assemblée de province46. Le code de l'environnement
intègre les textes revus et corrigés votés le 18
février dernier en ce qui concerne la pêche, la chasse, les aires
et les espèces protégées, les écosystèmes
d'intérêt patrimonial, les ressources génétiques et
biochimiques, la réglementation ICPE, les feux et les
défrichements. Il y ajoute les réglementations prises sur la
gestion des déchets, les forages ou les nuisances visuelles. Et il
publie le tout sous la forme de quatre livres et 700 articles. Le livre un,
rassemble les dispositions communes : principes de droit de l'environnement,
organisation des structures, évaluation environnementale et information
et participation des citoyens. Le livre deux, traite de la préservation
du patrimoine naturel. Le livre trois, est
46 Le 10 mai 2009 ont eu lieu les élections provinciales
en Nouvelle-Calédonie.
50
consacré à la gestion des ressources naturelles et
le quatrième et dernier livre reprend les dispositions applicables
à la prévention des pollutions et des risques.
Concernant l'ICPE, le texte actualise la réglementation
pour tenir compte des directives « Seveso ». Le texte
créé une catégorie Haut Risque Industriel (HRI) qui serait
l'équivalent local de la norme Seveso. Enfin, le texte stipule que le
titulaire d'un permis de construire pour une ICPE ne peut lancer les travaux
avant l'expiration d'un délai d'un mois suivant la clôture de
l'enquête publique.
Pour la bonne compréhension du mémoire, il est
important de noter que ce code de l'environnement est tout récent ;
Pendant une longue période la province en fut dépourvue. Si
certains se féliciteront de la création de ce code si longtemps
attendu, d'autre dénonceront sa légèreté face
à la version métropolitaine. On constate donc, que la Province
sud a longtemps été dépourvue de cadre
réglementaire. Ce cadre s'est essentiellement construit autour des
conflits. Il fallait d'une part permettre à l'administration et à
la population de contrôler le projet et d'autre part, se protéger
des éventuels impacts environnementaux, sociaux et/ou
économiques. Face à une réglementation jugée
obsolète et au vu des défis qui attendaient le territoire, la
société civile a joué un rôle majeur. En
dénonçant les insuffisances de la réglementation locale,
elle a permis sa modernisation.
B. Les critiques et revendications de la société
civile
C'est bien l'usine du Sud, et les conflits qui ont
entouré sa naissance, qui ont fait passer au premier plan la notion,
relativement nouvelle en Calédonie, de préservation de
l'environnement. La faiblesse de la réglementation calédonienne
et des procédures de classement, a montré au grand public la
difficulté des organes décisionnaires à s'engager dans une
politique de développement durable et de gouvernance partagée.
Les cinq points suivants font parties des nombreuses critiques liées
à la protection de l'environnement qu'à émient la
société civile.
1. Une démarche bâclée
En Nouvelle-Calédonie, la démarche ICPE a
été pour la première fois appliquée pour le projet
Vale Inco. Cette démarche s'accompagne d'une procédure
d'autorisation claire et stricte. La Calédonie étant une
collectivité, la démarche ICPE comporte quelques
différences par rapport à la version métropolitaine.
1)
D'abord l'industriel doit envoyer son dossier d'études
au bureau des installations classées (BIC) de la Province. Ce dossier
comprend une étude d'impacts, une étude des dangers et une
étude des capacités techniques et financières de
l'exploitant.
2) Le BIC adresse le dossier à la Direction de
l'industrie des mines et de l'énergie de la Nouvelle-Calédonie
(DIMENC)47, qui juge de sa recevabilité, l'oubli d'une
pièce importante entraînant un refus. La DIMENC et le BIC
collaborent dans l'instruction du dossier.
3) La DIMENC informe la Province de la réception du
dossier ou de son rejet.
4) Le BIC de la Province lance l'enquête publique et
l'enquête administrative (avis du maire, du service environnement, de la
direction des affaires vétérinaires, alimentaires et rurales,
etc.). Contrairement à la métropole, le Président du
Tribunal Administratif n'est aucunement partie prenante dans l'agrément
et la désignation des commissaires enquêteurs, quelle que soit
l'autorité organisatrice des enquêtes publiques : État,
Gouvernement territorial ou l'une des trois Provinces.
5) Le commissaire enquêteur auditionne, rend son
rapport et un avis.
6) La Province réunit l'ensemble des avis, la DIMENC
rédige un projet d'arrêté et un rapport. Elle informe
l'exploitant.
7) Le projet est soumis à l'exécutif de la
Province (président de l'assemblée provinciale), qui prend la
décision d'autorisation.
D'après l'entretien (annexe n°2)
réalisé avec Mr Jean-François Gourmand, commissaire
enquêteur chargé de la première enquête publique
concernant l'autorisation d'exploitation de l'usine commerciale de Vale Inco ;
les enquêtes publiques qui lui ont précédé
étaient bâclées.
« De 1993 à 1996, diverses études ont
été réalisées, dont l'étude de
faisabilité bancale avec l'aide de la Société Canadienne
LAVALIN. Ces études ont abouti à une demande d'autorisation de
mise en service d'une usine pilote sur le site de Prony Est, commune du
Mont-Dore, déposée avec le dossier correspondant le 13 mars
1998.
Une première enquête publique de 15 jours s'est
déroulée en juillet 1998 et a fait l'objet de 4 (quatre)
observation du public.
47 Service de l'État en Nouvelle-Calédonie
52
Après modification du dossier, une nouvelle demande
a été déposée en juin 1999 et une deuxième
enquête publique, de 15 jours également, s'est
déroulée en juillet 1999, qui a fait l'objet de 2 (deux)
observations du public.
Un arrêté de la Province sud du 28 septembre
1999 a autorisé la société Goro Nickel48pour
une durée de 5 ans à exploiter les diverses installations
indiquées ».
Extrait du rapport d'enquête du commissaire
enquêteur JF Gourmand
La société civile a souligné
l'absurdité des résultats des enquêtes concernant l'usine
pilote et également l'insouciance de la Province sud, qui a pris sa
décision en fonction de résultat quasi-inexistant.
Mr JF Gourmand fait également remarquer
l'incohérence de la procédure. En effet, l'enquête publique
qu'il a conduite, fut menée alors méme que des études
étaient encore en cours. Il n'était pas crédible et
logique de commencer une enquête alors que le dossier final de
l'industriel était incomplet.
2. L'autonomie des personnes chargées d'informer le public
?
L'indépendance des personnes chargées d'apporter
des compléments d'informations au public fut souvent remise en question.
D'une part, concernant le commissaire-enquêteur. Les
spécifications du droit calédonien concernant la procédure
d'enquête publique, entraînent une perte d'indépendance du
commissaire-enquêteur vis-à-vis du pouvoir politique. En effet, le
Président du Tribunal Administratif n'est nullement compris dans la
procédure. JF Gourmand le souligne dans l'entretien : Le
Président de la Province sud avait « Toutes les casquettes
[...] c'est lui qui me désignait [...] c'est lui qui me payait
». Cette bizarrerie du droit calédonien rend possible les
tentatives de pression vis-à-vis des commissaires-enquêteurs. Or,
les enquêtes publiques doivent être exemptes de contraintes
externes. En France, ce problème est résolu grace à la
participation d'un acteur indépendant : Le Président du Tribunal
Administratif. En Nouvelle-Calédonie, cette situation a engendré
une méfiance de la part de la société civile concernant la
procédure d'enquête publique.
D'autre part, la permission d'opérer la mine
dépend de la délivrance de l'autorisation ICPE par la Province
Sud. Les autorités de la Province avaient demandé que l'agence
gouvernementale française INERIS (Institut Nationale de l'Environnement
Industriel et des
48 Le 19/12/08, Goro Nickel SAS devient officiellement Vale Inco
Nouvelle-Calédonie
53
Risques) effectue une analyse critique de l'étude
d'impact environnementale qu'a présenté l'industriel. Cependant,
cette analyse critique ne fut pas financée par le Gouvernement
français, mais par la société canadienne.
Ainsi nous constatons que des études et enquêtes
qui ont pour objectif de fournir au public des informations claires,
précises et transparentes, sont dès leurs conceptions, soumises
à un sentiment de doute émit par la société
civile.
3. La construction du projet sans autorisation
La construction de l'usine commerciale a
débutée en 2001, alors que la première autorisation
ICPE49 fut délivrée en octobre 2004. Cependant,
l'usine n'était pas en infraction puisque le droit calédonien le
permettait. D'après l'article 8 de la réglementation ICPE de
l'époque, le permis de construire et de mise en service n'était
pas conditionné à l'autorisation d'exploiter. L'usine commerciale
s'est donc construite avant méme le commencement de la première
enquête publique. D'ailleurs, JF Gourmand, le mentionne dans une lettre
adressée à Mr J. Lafleur datant du 8 mars 2002 : « J'ai
constaté avec une certaine surprise sur le terrain un démarrage
généralisé des travaux avec, en particulier des
défrichements massifs, ce contre quoi le public s'est fortement
manifesté ». Mr Eugène Trombone, chargée de
l'enquête publique de 2004, va également souligner «
l'importance du déboisement réalisé avant l'obtention
de l'autorisation ICPE »50.
Cette situation est désormais prévue par le
nouveau code de l'environnement de la Province sud. Le titulaire d'un permis de
construire pour une ICPE ne peut lancer les travaux avant l'expiration d'un
délai d'un mois suivant la clôture de l'enquête publique. Il
a fallu attendre deux enquêtes publiques, une nouvelle assemblée
de province élu en 2004 et plusieurs manifestations pour que le
législateur prenne en charge ce problème.
4. L'obligation de publication
D'après l'article de loi L 123-10 du code de
l'environnement appliqué en France, « Le rapport et les
conclusions motivées du commissaire enquêteur ou de la commission
d'enquête sont rendus publics ». En 2002, la
Nouvelle-Calédonie n'ayant pas de code de l'environnement, la diffusion
du rapport d'enquête n'était pas obligatoire. Le Président
de la
49 En Juin 2006, l'arrêté ICPE du
15 octobre 2004 est annulé par le tribunal administratif. Une
deuxième autorisation fut délivrée après des
études complémentaires, le 9 octobre 2008.
50 Extrait du rapport d'enquête publique 2004
Province sud décida, contre la recommandation du
commissaire-enquêteur, de ne pas rendre public le rapport
d'enquête.
L'intérêt premier des procédures
d'enquêtes publiques et la diffusion de leurs conclusions qui permet
d'informer le plus grand nombre, de provoquer des avis et d'interpeler
l'Opinion... Le seul fait de ne pas rendre public le rapport, rendait presque
la procédure inutile. Le rapport Gourmand fut dévoilé en
2004 suite au changement de majorité à l'assemblée de la
Province sud. Lorsque ce rapport fut rendu public, il eu de fortes critiques de
la part de la société civile, sur la conduite du projet. La
société civile accusé l'ancienne administration de
fortement contrôlée l'information, qui relevée bien souvent
du secret.
Le code de l'environnement qui a été mis en
place au début de cette année prévoit une meilleure
information du public dont, la diffusion du rapport d'enquête.
D'après l'article 142- 27 du code de l'environnement de la Province sud
« Copie du rapport et des conclusions est également
adressé à la mairie de chacune des communes où s'est
déroulée l'enquête, pour y être sans délai
tenue à la disposition du public pendant un an à compter de la
date de clôture de l'enquête. Par ailleurs, les personnes
intéressées pourront obtenir communication du rapport et des
conclusions, auprès du président de l'assemblée de
province, dans les conditions prévues au titre Ier de la loi
modifiée n°77-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures
d'amélioration des relations entre l'administration et le public et
diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal ».
5. Manque d'information
L'information joue un rôle primordial dans la gestion du
développement durable. Le développement durable vise à ce
que les générations futures ne se trouvent pas dans une situation
moins bonne que maintenant, ce qui implique qu'elles possèdent une base
minimale formée d'un capital de ressources naturelles, d'infrastructures
et de savoir. La collecte, le traitement et la diffusion du savoir apparaissent
ainsi comme un facteur déterminant pour les projets de
développement durable. Dans cet esprit, en France la loi impose la
création d'un Comité Local d'Information et de Concertation
(CLIC) pour tout bassin industriel comprenant une ou plusieurs installations
« SEVESO AS ». Ces CLIC sont des structures indépendantes qui
permettent la concertation et la participation des différentes parties
prenantes, notamment les riverains, à la prévention des risques
d'accidents tout au long de la vie de ces installations. Les CLIC ont deux
missions principales. D'une part, améliorer l'information et la
concertation des différents acteurs sur les risques technologiques et
d'autre part, débattre sur les moyens de prévenir et
réduire les risques, sur les programmes d'actions des responsables
55
des activités à l'origine du risque et
l'information du public en cas d'accident. Ges comités ont donc un
rôle crucial dans la concertation.
Les conclusions des deux enquêtes publiques concernant
l'usine commerciale s'accordent pour recommander à la Province sud la
mise en place d'un comité ad hoc pour le suivi du projet Vale Inco. Ce
comité devra correspondre aux CLIC que l'on trouve en métropole.
Aucun équivalent local n'existait et les nombreuses manifestations et
critiques ont montré que les consultations organisées lors des
enquêtes publiques ne suffisaient pas. Ainsi, la Province sud créa
le 7 octobre 2004, le Comité d'Information, de Concertation et de
Surveillance (GIGS) pour permettre de débuter un « vrai »
débat.
Les points évoqués font parties des nombreuses
critiques émient par la Société civile. La plupart d'entre
elles concernent l'environnement et pointes du doigt la réglementation
et les procédures appliquées en la matière sur le
territoire. Ainsi les associations ont fait entendre des problèmes en
matière environnementale, ont exprimé des exigences politiques,
ont articulé des intérêts ou des besoins et ont
exercé une influence sur la formulation des projets de loi ou sur des
programmes politiques. Finalement, comme le soutient Habermas, la
société civile à joué un rôle important en
décelant et en formulant efficacement un problème afin de
l'introduire dans le système politique.
Au cours de ce chapitre, nous avons analysé comment un
thème mineur au départ et devenu l'axe central des débats
concernant le projet. L'analyse des intérêts des acteurs nous a
montré qu'en dépit de l'existence d'un objectif commun, leurs
intérêts étaient différents. Ces divergences de
point de vue ont fait naître des conflits. Ainsi, des revendications et
signalement ont été émient pas la société
civile à propos des différents piliers du développement
durable. Gependant, un seul a vraiment retenu son attention : Le pilier
environnemental. Il fut et continu d'être le centre de conflit
animée entre les acteurs du projet. Ges conflits ont permis au fil des
années une prise en compte plus importante de l'environnement et de sa
protection. Cette sensibilisation accrue ce manifeste notamment par la mise en
place d'un code de l'environnement, de nombreux bureaux d'étude et de
surveillances, de la création d'association, etc.... Un grand nombre
d'acteur s'activent autour de cette thématique. L'histoire et les
conflits ont fait prendre conscience de la nécessité de
travailler ensemble, car au final, on peut dire que ce n'est pas tant les
décisions qui ont été vivement critiquées, mais les
procédures qui les ont engendrées.
« Le choix est périodique, la façon est
quotidienne. Le choix, c'est la démocratie représentative, la
façon, c'est la démocratie participative »51
En effet, ces procédures ont énormément
manqué de transparence et de participation. Le fait que le projet soit
mené par une élite, sans réelle participation, a
été un déclencheur pour la société civile
qui a su porter la thématique de l'environnement et de la gouvernance du
projet au sein du système politique. On constate donc qu'aujourd'hui de
nombreux efforts ont été entrepris par la Province sud pour une
plus grande transparence et une plus grande participation du public. Bien que
tous les problèmes ne soient pas réglés, de nombreuses
revendications ont aboutis telles que la création d'un code de
l'environnement, la création d'un observatoire dédié
à la surveillance des impacts environnementaux de l'usine, la
création d'un comité de pilotage du projet ou encore la
création d'un comité d'information, de concertation et de
surveillance.
Ces avancées prouvent l'engagement de la Province pour
mettre en oeuvre une politique plus participative, qui est à
l'écoute de son environnement social et culturel. On notera que la
spécification du statut juridique de l'île fait que de nombreuses
règles et procédures sont créées localement. Ainsi,
les nombreuses adaptations font que des démarches, telle que la
procédure de classement ICPE, ne correspondent pas à ce qui est
appliqué en métropole. En nous basant sur les connaissances que
nous avons des instances françaises comme le CLIC, il est
intéressant d'étudier le CICS. Comment fonctionne-t-il ? Quelles
sont ses missions ?... Ceci nous permettra d'apprécier la portée
de cette nouvelle instance locale et de juger de son impact sur le projet. Dans
le dernier chapitre, nous présenterons le CICS et analyserons son impact
sur la gouvernance du projet.
51 DERMAGNE J., Institutions et Société civile,
Revue Générale de stratégies, n°30, mars 2007
57
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