La RDC et le processus d'intégration des pays des Grands Lacs comme voie de sortie de la crise sécuritaire régionale

Chapitre V : Conclusion

Vers une harmonisation du pacte de Nairobi (mécanisme de suivi) avec les efforts d'intégration en cours dans la région des Grands Lacs et en Afrique centrale

Le processus des Grands Lacs (PGL), que cette étude tente de décrire et d'analyser, est un processus en cours. Il se base, dans sa forme actuelle, sur la dynamique créée par la Conférence Internationale pour la Région des Grands Lacs, dont l'objectif premier a été atteint par l'adoption du pacte de Nairobi par les Etats de la région.

Ce pacte, en cours de ratification par les parlements des Etats de la région, met en place des protocoles et des programmes d'action favorables à l'émergence d'une zone de paix, de stabilité et de prospérité partagée qui devrait sortir la région de la crise multiforme dans laquelle elle s'est enfermée. Il incombe maintenant aux Etats de la Région de donner forme à un mécanisme de suivi capable d'assurer la mise en application du pacte, de ses protocoles et programmes d'action afin que les grands principes de la déclaration de Nairobi ne restent pas lettres mortes.

Les Etats du champ engagés dans le PGL appartiennent déjà tous à des groupements régionaux et sous-régionaux. La RDC, l'Angola et la Zambie sont membre de la SADC. La RDC, le Rwanda et le Burundi forment la CEPGL. La RDC, le Congo, l'Angola, le Burundi et la RCA sont membres de la CEEAC. Le Kenya, la Tanzanie, le Rwanda, le Burundi et l'Ouganda sont membres de l'EAC. La RDC, l'Angola, le Burundi, le Kenya, le Rwanda, le Soudan, l'Ouganda et la Zambie sont membres du COMESA.

Ces engagements et efforts dispersés n'ont pas servi utilement les pays de la région. Le mécanisme de suivi du pacte de Nairobi n'apporte pas de valeur ajoutée s'il s'inscrit dans une démarche qui le juxtapose au cadre existant. La dynamique créée par la CIRGL, qui va bien au-delà du champ géographique de la région, doit servir à impulser une rationalisation des efforts d'intégration des pays membres, et poser des règles de jeu plus productives.

Le mécanisme de suivi doit inciter (voire contraindre) les Etats membres à limiter leurs engagements à des initiatives régionales à un maximum de deux par Etat. Il doit s'inscrire en cadre d'harmonisation et de rationalisation de l'intégration des pays du champ sans devenir lui-même une communauté d'Etats en plus.

La structure du mécanisme de suivi doit assumer une fonction de conseil en réalisant des études, concevant des projets et donnant des avis tout en laissant le champ de l'action aux organisations et communautés existantes préalablement revisitées.

Le pacte établi des bassins transfrontaliers de sécurité et de prospérité au sein de la région érigée en zone spécifique de reconstruction et de développement.

La RDC, le Rwanda et le Burundi forment un bassin transfrontalier prioritaire qui correspond à la CEPGL. Un autre Bassin pourrait être envisagé entre l'Ouganda, le Kenya et la Tanzanie (membres de l'EAC).

Le mécanisme de suivi, pourrait assurer la mise en cohérence des actions d'intégration sur ces deux bassins en harmonisant les programmes et les projets de la CEPGL à ceux de l'EAC. Cet effort pourrait aboutir à une fusion des deux communautés en une seule Communauté des Etats des Grands Lacs (CEGL). Une CEGL ainsi conçue s'inscrit comme un pôle NEPAD à part entière et laisse envisager une possible adhésion du Soudan.

Le mécanisme de suivi doit être responsable de la mise en harmonie des programmes des communautés existantes (EAC, CEEAC et SADC) avec les priorités définies par le pacte. Il doit effectuer des rapports d'étape réguliers et donner des recommandations.

Le mécanisme de suivi doit aussi être responsable de l'allocation des crédits du Fonds Spécial pour la Reconstruction et le Développement (SFRD) qui pourraient être répartis entre les Etats membres et abonder les caisses des communautés existantes pour des projets spécifiques et préalablement validés par les structures du pacte.

Une des conditions essentielles de la réussite d'une telle architecture est la limitation du nombre d'engagement des Etats à un maximum de deux groupements par Etat.

Dans ce contexte, la RDC, l'Angola et le Burundi devraient envisager de se retirer de la CEEAC, qui n'a pas de raison d'exister dans son format actuel, et se concentrer sur un maximum de deux initiatives soient par exemple la SADC et la CEPGL pour la RDC, l'EAC et la CEPGL pour le Burundi, etc.

Cela s'avère essentiel à la fois pour des raisons d'efficacité d'action mais aussi pour permettre le développement dans le temps d'une identité régionale.

De ces petits ensembles fortifiés par la quasi exclusivité d'appartenance de leurs membres, on peut envisager la construction, échelonnée dans le temps, de plus grands ensembles par harmonisation /fusion, dans le respect des « règles de la progressivité et du gradualisme qui, comme le montre l'expérience des autres continents, garantissent le succès de l'intégration »^80(*) (ex. fusion de l'EAC et de la CEPGL à moyen terme en une Communauté des Pays des Grands Lacs, puis une fusion à long terme de la Communauté des Pays des Grands Lacs et de la SADC^81(*)).

Par ailleurs, la RDC et l'Angola ont intérêt à reconnaître et faire valoir la cassure de fait qui existe entre leurs systèmes économiques respectifs et le système quasi identique que partagent les autres membres de la CEEAC appartenant tous à la zone franc (CEMAC). Ce système commun aux Etats de la CEMAC est susceptible de former une base solide à leur effort d'intégration

Le mécanisme de suivi doit prendre une posture stratégique et dériver des stratégies d'action concrètes à soumettre aux communautés d'Etats de la région afin qu'elles les intègrent aux programmes existants ou en assure l'application. Il doit doter le Secrétariat Général de la capacité de piloter des projets dont l'impact dépasse largement le périmètre d'action des communautés existantes. Celui-ci, avec la participation des Etats du champ des Grands Lacs, des Etats Cooptés et du Groupe d'amis, devrait devenir responsable des projets transfrontaliers prioritaires nécessaires à la réalisation des ambitions du pacte.

In concreto, un tel mécanisme doit être à même suivre et piloter l'effort des pays signataires dans la réhabilitation et l'expansion du Barrage Hydroélectrique d'Inga en RDC, ayant le potentiel de fournir à bas coût de l'électricité à tout le continent, et prioritairement aux signataires du pacte.

La communauté internationale a les moyens d'accompagner les Etats Africains dans la rationalisation de leurs efforts d'intégration. On peut considérer qu'en posant la condition d'une fusion préalable de la CEMAC à la CEEAC au financement de l'Union Européenne (accord de 2003) octroyé à ces deux groupements, l'UE s'engage dans une démarche favorisant la recherche active par les Etats africains de leur échelon pertinent d'intégration.

L'action de coopération décentralisée des partenaires internationaux peut aussi aider à la réalisation des objectifs du pacte, notamment à la création de bassins transfrontaliers, en favorisant l'établissement de liens entre des entités décentralisées du Nord et des entités décentralisées de la région des Grands Lacs (par exemple, entreprendre une action de jumelage mixte entre les localités de Gisenyi au Rwanda, Goma en RDC et la communauté d'agglomération de Strasbourg ayant aussi été victime de conflits frontaliers dans le cours de son histoire).

Le mécanisme de suivi, par l'allocation des crédits du Fonds Spécial pour la Reconstruction et le Développement aux Etats de la Zone Spécifique de Reconstruction et de Développement, doit prendre en compte, les besoins différenciés de chacun des pays de la zone, identifier et satisfaire ceux qui concourent le mieux à un développement équilibré de la zone.

Le mécanisme doit ainsi, parallèlement à l'effort d'intégration sous-régional, accompagner la RDC dans ses efforts de structuration interne. La RDC, Etat d'une superficie faisant plus de 4 fois la France, possédant près de 9000 Km de frontière, est en elle-même un véritable sous-continent en mal d'intégration. Un manque de cohésion des structures étatiques et économiques a favorisé l'état de déliquescence qui a rendu possible la quasi annexion de plus de 2/3 du territoire Congolais par ses voisins pendant tout le cours de la deuxième guerre du Congo. La cohésion interne ce cet Etat dépend fortement de l'émergence de la démocratie, d'un Etat de droit et d'une armée républicaine. Les efforts de stabilisation de la Région doivent intégrés le besoin d'aider la RDC à assurer la sécurité des frontières communes afin d'éviter que son territoire ne serve de base arrières à des forces négatives.

La RDC est engagée dans un processus de décentralisation accélérée devant déboucher à la fédéralisation de ses provinces. Pourrait-on envisager que le gouvernement fédéral laisse le libre choix aux provinces fédérées de la RDC de leur échelon d'intégration pertinent, en permettant aux provinces du Sud d'appartenir à la SADC, à celles de l'Est à l'EAC, et celles de l'Ouest et du Nord à la CEEAC ? Cette idée est fort peu réalisable tant elle va à l'encontre l'orthodoxie juridique en la matière (Les relations extérieures dépendent du gouvernement fédéral dans ce type de structure étatique) et contre les efforts d'intégration internes préconisés plus haut pour cet Etat. Cette idée se bute aux vieilles craintes d'une partition programmée de la RDC qui planent encore dans l'inconscient collectif congolais, sans compter les risques de distorsion de développement découlant de l'appartenance ou non d'une province donnée à un groupement plus ou moins fonctionnel.

Au-delà de la forme ou du contenu à donner aux institutions issues du processus des Grands Lacs et au mécanisme de suivi, il est impératif que ce nouvel effort d'intégration, et sa mise en musique avec les communautés existantes, ne reste pas « une simple coopération, formule de rapprochement très lâche entre Etats qui n'auraient en définitive que peu d'engagements les uns envers les autres. Il s'agit (d'aboutir) à une véritable intégration, impliquant des engagements contraignants entre les Etats et une perte de souveraineté de leur part ».^82(*)

Ntumba Luaba Lumu^83(*), préconise de sortir les organisations régionales africaines de l' « interétatisme »  qui les bloquent et consacre la prépondérance des souverainetés nationales sur les instances décisionnelles. Il défini cet interétatisme comme « une approche de l'intégration basée sur la souveraineté des États et conditionnée par l'emprise des États membres sur le fonctionnement des institutions régionales. L'interétatisme se traduit d'abord par la prégnance des gouvernements au niveau des organes de décision -- ce que nous appelons « l'intergouvernementalisme ». Il se manifeste ensuite dans la procédure d'élaboration et d'adoption des actes communautaires, par la règle du consensus, dont l'effet est d'assurer la primauté des souverainetés nationales sur l'intérêt général. Il se reconnaît, finalement, par la faible portée -- des décisions régionales. »

Le processus des Grands Lacs (PGL) doit ancrer ses structures dans une approche communautaire capable d'instaurer la primauté de l'intérêt général, de prendre des décisions et de les faire appliquer. De même qu'il doit garantir une approche régionale de la sécurité des Etats membres en s'assurant de l'application du protocole de non-agression et de défense mutuelle.

La paix durable dans cette région, comme en Afrique centrale ou sur le reste du continent, passe aussi par la promotion d'une identité africaine en générale, et d'une certaine citoyenneté transfrontalière pour les Grands Lacs. C'est une citoyenneté qu'il ne faut pas renoncer à construire et sur laquelle il faut lever les tabous.

Enfin en matière d'intégration régionale, ou en tout autre domaine, «l'engagement affiché des Africains doit maintenant dépasser le stade des intentions et se traduire dans les faits ».^84(*)

* ⁸⁰ Séminaire des chercheurs et universitaires sur la région des grands lacs (24-27 juin 1997), « vers une citoyenneté transfrontalière dans la région des grands lacs ». Genève, juillet 2007

* ⁸¹ Idem, a recommandé la constitution d'un ensemble de cette envergure qui regrouperait à terme 24 Etats appartenant à la région des Grands Lacs et à des organisations comme la COMESA, la SADC, la CEPGL, l'EAC.

* ⁸² Séminaire des chercheurs et universitaires sur la région des grands lacs (24-27 juin 1997), op cit.

* ⁸³ Ntumba Luaba Lumu, « Ressemblances et dissemblances institutionnelles entre la CEDEAO, la CEEAC et la ZEP » dans « Intégration et Coopération Régionale en Afrique de l'Ouest », Karthala 1996

* ⁸⁴ PA Wiltzer, « VERS UNE PAIX ET UN DÉVELOPPEMENT DURABLES EN AFRIQUE » - Afrique Contemporaine, 2004