Impact du droit international de l'environnement sur le droit national congolais

°1. Déficiences normatives .

L'un des éléments qui caractérisent la vitalité du droit de l'environnement, c'est la profusion normative. L'abondance de normes dans le domaine de l'environnement est une garantie juridique d'une protection nationale de celui-ci. Ce facteur bien que positif, ne va pas cependant sans faiblesse. On y note quelques défaillances(A); de surcroît, la législation congolaise n'est pas connu du public(B).

A. Imprécision, insuffisance et déficit d'application de la législation.

L'un des élements qui caractérisent la vitalité du droit de l'environnement au Congo, c'est l'abondance des textes législatifs. Mais lesdits textes sont marqués par un aspect le plus souvent silencieux. En effet, la loi est muette tant qu'elle n'est pas accompagnée par un règlement d'application. Le défaut de textes réglementaires fait à ce que certaines de ces lois soient considérées comme des instruments ''morts-nés''. Ainsi on assiste jusqu'à ce jour à une législation parcellaire, sectorielle et très lacunaire ne pouvant réglementer tous les aspects de l'environnement.

En dépit de quelques dispositions ayant trait aux poursuites judiciaires et aux sanctions en cas de violation à la loi, la place du juge et même celle du citoyen ne sont pas encore clairement définies dans le domaine du droit de l'environnement au Congo. Selon la législation nationale, le droit de poursuite de l'auteur d'une infraction appartient à l'administration en charge de l'environnement ou du secteur d'activité concerné^57(*). Mais la loi n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement ainsi que celle n°2-2000 du 1er février 2000 portant organisation de la pêche maritime au Congo ne précisent que les échelles de sanctions, sans pour autant indiquer clairement les procédures de poursuite et les tribunaux compétents. Ainsi, par référence au principe énoncé précédemment, dans le domaine réglementé relevant de l'autorité de l'Etat, seul ce dernier détient le droit de poursuite de l'auteur d'une violation de la loi. A cela nous pouvons relever une difficulté d'application de cette législation: lorsqu'une infraction est commise par un organe de l'Etat, l'application de la loi devient aléatoire et ne s'applique généralement pas du tout.

La législation environnementale nationale reste muette sur les droits et devoirs des citoyens. Elle laisse ainsi le doute sur toute intervention de ceux-ci dans la procédure judiciaire.

Par ailleurs, le manque de génie créateur de la part du législateur congolais donne lieu à un mimétisme juridique. Pourtant chaque Etat a ses particularités géographiques et socio-culturelles dont il faut tenir compte. Le législateur devrait prendre en ligne de compte toutes ces particularités et créer sur cette base quelques innovations juridiques jugées plus efficaces. Mais cela est loin d'être le cas au Congo.

L'application des principes du Droit International de l'Evironnement est déficitaire. Déjà, la multiplicité d'acteurs qui serait considérée comme un facteur positif en vue de la mise en oeuvre du principe de coopération intra-étatique est sujette à conflit. L'inexistence d'un statut juridique du citoyen, le défaut d'information faussent le jeu de la participation de celui-ci à la protection de l'environnement. Le manque de moyens financiers et techniques suffisants à la disposition des acteurs environnementaux ne permet pas de mettre en application le principe de précaution ni même celui de prévention.

Imprécis dans son contenu, insuffisant dans sa quantité, la législation congolaise reste au surplus inconnue du public.

B- Méconnaissance de la législation congolaise

L'une des caractéristiques de la législation congolaise est qu'elle n'est pas connue du public. Le dysfonctionnement du service chargé de sa publication (le Journal Officiel) est l'un des facteurs de cette carence. Cela est renforcé par la difficulté d'accès à la documentation administrative.

Néanmoins, même si la facilité était accordée aux usagers du service public pour accéder à l'information tant au niveau du Journal Officiel qu'à celui des administrations, on est pas en droit d'affirmer que le citoyen congolais s'informerait de cette manière.

La manque de culture de la recherche de l'information surtout lorsque celle-ci ne s'inscrit pas dans ce cadre de sa formation académique, le sémi-analphabétisme de la population, son manque de curiosité sur des aspects nouveaux aussi sensibles comme l'environnement, la considération exagérée pour la rumeur comme source d'information, sont autant d' handicaps pour la connaissance par les citoyens congolais de la législation environnementale. On peut ajouter à cela que les quelques séminaires qui ont déjà eu lieu sont le cadre réservé aux intellectuels surtout spécialistes d'un aspect donné de l'environnement. Quant aux profanes, ils ignorent tout de la question et se laissent manipuler par des duperies de folles rumeurs. L'un des canaux d'information en vue de saisir l'attention du public serait les masses médias. Cependant, il n'existe pas à ce jour une activité médiatique développée au sujet de l'environnement.

La faiblesse de la sensibilisation prive ainsi le citoyen congolais de la connaissance des principes qui régissent l'environnement dans lequel il vit et par voie de conséquence, le prive de toute culture environnementale. Il ne sait et ne peut jouer son rôle d'acteur social en matière de protection de l'environnement. En cas de dommage subi par une pollution ou une nuisance quelconque, il est sous informé ou ne sait pas du tout la procédure à engager. Cette ignorance contribue à aggraver les difficultés liées à l'application des instruments nationaux et internationaux en la matière.

s2. Déficiences institutionnelles.

Des manquements constatés du point de vue normatif s'accompagnent des déficiences encore graves sur le plan institutionnel. De nombreuses difficultés constituent une entrave pour la mise en oeuvre du droit de l'environnement par les institutions congolaises. Elles limitent par là l'action de l'administration d'une part(A), mais aussi celle de la société civile d'autre part(B).

A. Les limites de l'administration de l'environnement.

L'étude sur le cadre institutionnel de l'environnement au Congo réalisée dans le cadre du Plan National d'Action pour l'Environnement (PNAE) en 1992, a révélé que plusieurs facteurs sont des sources d'inefficacité de l'administration congolaise de l'environnement. Ce qui laisse pressentir du coup les difficultés inhérentes à la mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre de coopération juridique internationnale en matière d'environnement.

Un certain nombre de facteurs constituent donc un handicap au bon fonctionnement de l'administration de l'environnement. L'instabilité politique et gouvernementale évoquée plus haut en est un. En effet, le changement constant de l'équipe gouvernementale s'est toujours traduit par la modification incessante des rattachements. L'augmentation et la réduction des attributions que subissent différents ministères, déstabilisent les institutions. Car elles sont souvent la cause de démobilisation et démotivation des personnels. Pour s'en convaincre, il suffit d'observer toutes les fois qu'une direction générale rattachée à tel ministère devra cesser de l'être au gouvernement prochain, une rupture systématique s'établit d'office du point de vue structurel. La perte du personnel (surtout ceux en détachement) pose de problème de suivi des initiatives engagées. Ce qui tend à remettre en cause tous les projets en cours d'élaboration voire même d'exécution. La nouvelle structure devra reprendre le travail en tenant compte de nouvelles attributions reçues par le ministère de rattachement; ce qui n'est pas évident.

Cette instabilité justifie bien l'absence de politique globale gouvernementale dont les objectifs seraient inscrits sur le court, moyen et long terme. Or, ce manque de planification est préjudiciable à l'efficacité de l'action gouvernementale. Il est donc impossible de s'attendre à l'efficacité de la DGE en considérant toutes ces mutations institutionnelles.

D'autres éléments caractérisent les administrations concernées dans la gestion de l'environnement et constituent autant de freins à l'efficacité de chacune des institutions, et par extension, de l'ensemble du système. Il s'agit de la problématique de l'existence d'un statut légal pour les organismes sous tutelle ; la mauvaise circulation de l'information entre les directions centrales et les directions départementales; l'hypertrophie des services centraux par rapport aux services de coordination; l'insuffisance des moyens matériels, humains et financiers; l'insuffisance de la gestion opérationnelle sectorielle.

En effet, il existe souvent un décalage entre le texte organique qui crée juridiquement les structures déterminées et l'organisation effective des institutions (organigramme). On assiste alors au fait que l'organisation de la structure repose soit sur une base empirique, soit sur un projet de loi organique dépourvue de valeur juridique à côté de laquelle est abandonnée le texte ancien non encore abrogé (cf. Ministère des eaux et Forêts). La conséquence directe de cet état de fait est que la structure des services n'obéit plus au schéma tracé par le texte organique (certains services prévus dans le statut ne se retrouvent pas dans l'organigramme).

En outre, dans certains ministères, il existe des organismes placés sous tutelle et dotés d'une certaine autonomie. Force est cependant de constater que ces organismes fonctionnent sur une base empirique, le statut légal qui devrait définir leurs organisation et fonctionnement n'étant pas adopté. C'est le cas du Centre National d' Etudes des Sols.

Par ailleurs, l'administration congolaise est caractérisée par la mauvaise circulation de l'information entre la direction centrale et les directions départementales. L'information n'étant pas transmise rapidement, cette rétention peut engendrer des conséquences fâcheuses. Le retard avec lequel la direction technique peut être informé ne facilitera pas une invention rapide et rendra inefficace l'action à entreprendre.

Le conflit de concurrence entre divers ministères impliqués dans la gestion de l'environnement est un autre aspect de la faiblesse de l'administration. Au lieu d'une gestion concertée, on assiste à une duplication des compétences, les concurrences et les conflits. C'est le cas pour la gestion des sites, sources de conflits entre les ministères du tourisme, de la culture et des Arts, et la recherche scientifique; ou la planification urbaine, source de conflits entre les municipalités et le ministère chargé de l'urbanisme et l'habitat, etc.

Pour ce qui est des ressources humaines, on note un déficit tant sur le plan quantitatif que qualitatif.

S'agissant du cas spécifique de la DGE, sur le plan quantitatif, elle dispose d'une soixantaine d'agents dont plus de trois quarts (3/4) se retrouvent à la direction générale (services centraux) à Brazzaville et une dizaine répartie dans les directions départementales. Du point de vue qualitatif, le personnel présente un profil particulier. A la forte concentration du personnel administratif s'ajoute une spécialisation insuffisance et une extrême mobilité. On y trouve des administrateurs, des agents de santé et des secrétaires d'administrations et un nombre insuffisant des personnes ayant un profil spécialisé.

Au problème de ressources humaines s'ajoute celui de financement. On distingue d'une part les ressources budgétaires et d'autres part les ressources propres ou menues recettes. Une autre distinction à établir concerne les crédits prévisionnels et les crédits effectivement alloués. Pour ce qui est des ressources budgétaires, il faut relever que les procédures des opérations des dépenses de l'Etat pour le fonctionnement des institutions sont multiples, complexes et d'une lenteur caractérisée si bien que de 1990 à 1992, les ¾ de budget de fonctionnement alloués sont retombés dans la masse commune, laissant ainsi les services sans moyens. Pour illustrer cette réalité, nous avons le budget de fonctionnement de la DGE exercice 1991, fixé à 1.000.000 fcfa mais le matériel livré n'était que d'une valeur de 453.880 fcfa, soit un pourcentage de 43,3% répartis entre l'administration centrale et les services départementaux. Ce budget était de 5.000.000f.cfa en 1992 mais crédité d'une valeur de 1.650.000f cfa soit 33% seulement. En 2001, le département à bénéficié d'une hausse budgétaire de 1.450.000.000 f.cfa. Cependant, on ignore tout du décaissement des fonds et des réalisations y afférentes.

De même s'agissant de la gestion des menues recettes, la non transparence est la caractéristique essentielle. On y note une profonde hémorragie.

Par contre, plusieurs actions d'intérêt international n'ont pu aboutir, faute de financement. Tel est le cas du projet Réserve de Biosphère de Dimoneka, de Réserve du lac Telé et du projet Conkouati-Douli.

Si difficultés financières il y a, l'on ne serait étonné de constater que l'administration de l'environnement soit sous équipée, même en matériel de première nécessité. Comment peut-on prétendre à l'efficacité d'une structure qui présente autant de maux? Et comment peut-on mettre en oeuvre le Droit International de l'Environnement dans de pareilles circonstances?

B. Les limites de l'action de la société civile.

L'action de la société civile en matière de l'environnement est la conséquence de l'application du principe d'information et de participation, principe intégré au Congo et consacré comme principe fondamental de son droit. Mais la mise en oeuvre de ce principe souffre d'un déficit grandissant. Ce déficit est dû à plusieurs facteurs. Certains sont dits exogènes, d'autres par contre sont endogènes.

En effet, l'absence de définition légale ou réglementaire d'un cadre d'intervention directe de la société civile fait que l'action de cette dernière se traduit le plus souvent en terme de simple contribution aux activités menées par l'administration de l'environnement. Il est regrettable de constater que le principe de participation voire même de coopération interne ne soit pas clairement défini par les textes de la République.

Au surplus, en raison de la jeunesse qui caractérise les associations et ONG nationales, ajouté à cela le problème récurrent de ressources financières, matérielles et techniques nécessaires pour mieux apprécier la qualité de l'environnement voire le degré de nocivité qu'une activité humaine est susceptible de produire. Cela constitue une difficulté majeure qui n'est pas de nature à permettre la conception et surtout l'exécution leurs propres projets. Cet état de fait les empêche de réaliser des programmes d'activité et donc de concevoir une véritable politique de l'environnement dans le cadre de leurs structures associatives. Eu égard à cette difficulté, les organisations de la société civile, en quête de financement, recourent en vain à la DGE, qui elle-même ne dispose pas de moyens financiers suffisants capables de répondre à ces doléances. Et même si elle en disposait, la DGE ne bénéficie pas d'une habilitation pour ce genres d'opérations.

Aussi, le manque d'informations sur la possibilité d'intégrer des réseaux internationaux de protection de l'environnement limite t-il leurs actions privées à l'éducation, l'information et la communication en matière d'environnement, sans que des projets effectifs et des activités pérennes ne caractérisent leurs activités sur le terrain^58(*).

Il est également à noter, comme nous l'avons dit plus haut que le droit à l'information dont dispose en principe les ONG, n'est pas appliqué. Le dysfonctionnement des services du journal officiel, la difficulté d'accès à la documentation administrative; tous ces facteurs constituent une impasse à l'acquisition de l'information environnementale par la société civile. Or la meilleure participation exige une connaissance préalable en vue d'une action en connaissance de cause; ce qui fait défaut au Congo.

De même, l'administration a du mal à concilier la gouvernance environnementale avec le principe de participation. Très souvent les ONG ne jouent qu'un rôle subsidiaire dans la gestion de l'environnement.

Cependant, il faut reconnaître que les ONG congolaises manquent d'expertise pour accomplir une oeuvre de qualité. La pauvreté qui caractérise le pays fait que les entités soient parfois créées de toute pièce sans une véritable vision environnementaliste, avec comme seule fin la quête d'argent issu d'un éventuel financement . Ce sont des ONG de façade sans une existence effective.

Enfin, ne perdons pas de vue de souligner l'insensibilité de la population sur les questions liées à ce domaine. Selon les sondages que nous avons réalisés, 75% de la population pensent que la protection de l'environnement, est une responsabilité exclusivement gouvernementale. A comparer avec la part des personnes se disant très concernées par l'environnement au Royaume Uni(81%), en Allemagne(71%) et en France(75%)^59(*), la réalité congolaise présente une profonde inquiétude.

* ⁵⁷ les secteurs de la forêt, la pêche maritime, la faune sont du ressor du ministère des eaux et forêts, en la personne de la Direction Générale des Eaux et Forêts, les Directions Centrales et les Directions Départementales qui peuvent exposer les faits devant le juge (art 71 de la loi n°48/91 sur la faune sauvage, et l'art 67 de la loi 004/74 portant code forestier et l'art 128 du nouveau code forestier).

* ⁵⁸ Maurice NIANGOU, op. cit.p.232.

* ⁵⁹ IFEN, l'environnemnt en France, 1999, éd. La découverte, p.393.