L'accord de Cotonou et la lutte contre la pauvreté

Section 2 : Quelle place des pays ACP dans l'économie mondiale ?

L'intégration des États ACP dans l'économie mondiale est à la fois une condition et une conséquence du développement mais également un impératif à la mise en place d'une zone de libre échange^97(*) prévue pour 2020^98(*) entre les ACP et l'Union européenne.

Elle consiste pour ces États à être compétitifs sur le marché mondial et donc à faire partie du « paysage économique » international. Cependant, les ACP sont soumis aux impératifs du commerce international, notamment à travers l'émergence d'un « nouvel ordre mondial ».

Le « nouvel ordre mondial » est un concept apparu dans les années 80, succédant à l' « ancien ordre économique», fondé par la Charte des Nations Unies^99(*) et au « nouvel ordre économique international », crée par deux résolutions de l'Assemblée Générale des Nations Unies de 1974^100(*). Il est justifié par une « nouvelle donne » internationale caractérisée notamment par la fin de la Guerre froide et donc de l'opposition des deux blocs, la Guerre du Golfe, ainsi que les événements en Europe de l'Est n'ont pu que conforter cette nécessité de changement.

La société internationale est désormais bouleversée puisque ne subsiste aujourd'hui qu'un seul axe, Nord/Sud, que les instances internationales ainsi que les gouvernements de différents États souhaitent voir disparaître par une intégration effective des Pays en voie de développement dans le commerce international.

Ainsi, ce nouvel ordre impose une politique libérale avec toutes les conséquences qui en découlent : mondialisation, triangle institutionnel (Fonds monétaire international, Banque Mondiale et Organisation Mondiale du Commerce), essor des firmes multinationales et réduction du rôle de l'État.

Dans ce contexte, les États ACP, au même titre que les autres États sous-développés, connaissent des difficultés tant liées aux « politiques » internationales élaborées par les différentes instances, notamment par l'organisation financière internationale et par l'Organisation Mondiale du Commerce^101(*), qu'aux conséquences engendrées directement par la mondialisation de l'économie.

Les États ACP face à l'organisation financière internationale

L'organisation financière internationale est composée principalement de deux instances : le Fonds monétaire international^102(*) et la Banque Mondiale.

Le FMI a pour objectif d'élaborer un code de conduite relatif aux problèmes monétaires pour les 179 États membres, en mettant en place une « politique internationale » sur les aspects monétaires et proposant un engagement financier.

La Banque Mondiale est composée de quatre institutions : la Banque Internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), l'Association internationale de développement (AID), et l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI). Le rôle de ce groupe est d'assurer un développement économique effectif des États membres selon le schéma libéral classique, en facilitant les projets étatiques de développement.

Dans cette perspective, le FMI et la Banque Mondiale, par l'intermédiaire de la BIRD, proposent aux PVD une aide financière fondée sur une politique d'ajustement structurel.

Le problème majeur des aides financières internationales est qu'il ne s'agit pas de dons mais de prêts, qui, par définition, doivent être remboursés. Le besoin de liquidité des États en développement les a conduit à contracter une dette grandissante, qui pèse aujourd'hui sur leur économie.

A- La politique d'ajustement structurel du FMI

Le FMI, par le biais de l'ajustement structurel, entend réformer le paysage économique des États en développement en imposant un schéma rigoureux. Face à cette approche purement économique, la Communauté Européenne n'a pu que combler le manque d'un accompagnement social de la mise en oeuvre de cette politique.

L'ajustement structurel est un « ensemble de réformes portant sur les structures économiques d'un État [...] » accordées « en contrepartie de l'octroi de facilités à court ou moyen terme »^103(*).

Le FMI établit dans un premier temps un diagnostic, en s'appuyant sur toute une série d'indicateurs nationaux, sur l'importance du déséquilibre extérieur et donc sur l'ampleur des problèmes de l'État concerné. L'ajustement structurel n'intervient que si, et dans la mesure où, la santé économique de cet État le justifie afin de réformer les marchés.

Dès lors, cette « politique » libérale imposée par le FMI se traduit essentiellement par trois séries de mesures : il s'agit, d'une part, pour l'État, de procéder à la déréglementation et à la privatisation des entreprises publiques. D'autre part, plus largement, le FMI impose une réforme importante des institutions notamment économiques. Enfin, l'ajustement structurel vise à stabiliser les données financières de l'État notamment en agissant sur la monnaie. Les institutions internationales entendent donc « personnaliser » les programmes d'ajustement structurel et répondre aux besoins des États en développement, tout en maintenant un « canevas type de réformes, à vocation apparemment universelle »^104(*).

La mise en oeuvre de l'ajustement structurel dans les pays en développement, notamment ACP, a connu un succès relatif. Si la théorie de l'ajustement structurel aboutit à un résultat en termes de « cercle vertueux », la mise en pratique révèle, en revanche, l'émergence d'un « cercle vicieux ».

Outre les effets économiques incontestables, l'ajustement structurel a eu des conséquences néfastes sur les populations des États en développement, un accompagnement social étant indispensable. L'ajustement structurel, tel qu'entendu par les institutions internationales, s'est traduit par des répercutions désastreuses pour les populations civiles. En effet, la réduction des effectifs de la fonction publique, les privatisations ainsi que les contraintes économiques drastiques, [dévaluation, etc....] sont autant de facteurs qui agissent sur la vie des ressortissants de ces États.

La Commission a toujours affirmé la nécessité d'agir dans le domaine social, pour « réparer » les conséquences négatives de l'ajustement structurel. Cependant, solutionner les problèmes sociaux grâce à des mesures compensatoires et non les prévenir n'est désormais plus satisfaisant : en effet, ces enjeux sociaux doivent être pris en compte au sein même des programme d'ajustement structurel (ce que les institutions internationales essaient de mettre en oeuvre depuis quelques années).

De plus, si les programmes d'ajustement structurel sont très critiquables en raison des effets négatifs qu'ils drainent, il convient à ce stade des développements de se demander quelle aurait été la situation de ces États sans la mise en oeuvre de telles mesures, aurait-elle été meilleure ? « La réponse est clairement négative, voir par exemple le Ghana et la Tanzanie »^105(*).

B- Le poids de la dette

L'endettement public est un fardeau important pour les États ACP, comme pour de nombreux pays en développement. Ce phénomène s'est progressivement accentué, parallèlement à la dépendance de ces États à l'égard des pays développés. En effet, des causes multiples les ont conduit à contracter des emprunts auprès d'États tiers ou d'organisations internationales : il s'agit à la fois de difficultés de production et de gestion efficaces des richesses ainsi qu'une « détérioration des termes de l'échange» grandissante.

Actuellement, pour un certains nombres d'États ACP, l'endettement est devenu difficilement surmontable : les emprunts, par définition remboursables, représentent des montants considérables, dépassant même parfois le montant du produit national brut. Il est donc évident que dès lors que les dépenses deviennent supérieures aux recettes, le poids de la dette est insupportable pour les économies en développement.

Face à la détresse d'une quinzaine d'États africains, asphyxiés par la hauteur des remboursements à effectuer, les entités créancières se sont mobilisées afin de « rééchelonner » la dette. L'utilisation d'une telle procédure a mis en exergue la gravité de la situation internationale et constitue une solution de compromis entre la nécessité de soulager les États débiteurs et celle de répondre aux exigences de remboursements des États créditeurs. Ces négociations entre acteurs du processus de la dette se sont déroulées au sein du Club de Paris^106(*), « institution » informelle dont l'existence et les modalités de procédure ne sont régis par aucun texte international, ce qui implique une grande souplesse.

Cette « faveur » connaît toutefois des limites : en effet, d'une part, les créances octroyée aux États par la Banque Mondiale et par le FMI ne peuvent en aucun cas être rééchelonnées car elles sont considérées comme étant un dû l'ensemble de la communauté internationale. D'autre part, le rééchelonnement consiste à étaler le remboursement de la dette sur une période à plus long terme que celle initialement prévue quand elle a été contractée.

Dès lors, cette solution ne vise pas à mettre fin à la détresse de ces États mais s'emploie à donner une `bouffée d'oxygène » provisoire permettant au débiteur de régulariser la situation en trouvant les moyens d'être solvable. De plus, les intérêts de l'emprunt sont d'autant plus conséquents que le remboursement est long : le rééchelonnement implique nécessairement une augmentation du montant à rembourser, grossi par les intérêts à payer, auquel les États débiteurs ne peuvent faire face. En effet, impuissants pour s'acquitter du montant de la dette initial, il paraît difficilement concevable que ces États puissent rembourser en plus le montant des intérêts.

Il convient de noter que certains créanciers ont consenti à « effacer » une partie de la dette en la convertissant en dons. Cependant, cette pratique reste marginale sur la scène internationale, les conséquences étant la « perte sèche » de la créance. Il convient de noter que bon nombre d'organisations non gouvernementales, d'individus et de gouvernements de pays pauvres endettés militent en faveur d'un effacement pur et simple de l'ardoise. Cependant, cette solution ne semble pas retenir l'attention des principaux créanciers.

Dès lors, l'endettement public reste un problème économique des plus préoccupants pour une majeure partie des États du groupe ACP.

I- Les pays ACP et l'OMC : nécessité d'une adaptation de la convention de Cotonou aux exigences commerciales internationales.

« La future Convention de Lomé risque d'être une convention [...], vidée de tout sens, si la référence incontournable est l'OMC. » Ce constat dressé par Francis Wurtz lors de l'Assemblée paritaire de Maurice d'avril 1998 met en évidence les difficultés de conciliation entre l'aide communautaire et les exigences commerciales internationales.

L'OMC est l'institution internationale qui régit les aspects commerciaux mondiaux. L'accord de Marrakech « instituant l'organisation mondiale du commerce » de 1994 succède aux accords du GATT de 1947 : il s'articule entre la volonté d'organiser les échanges internationaux autour des objectifs économiques de plein emploi, l'augmentation des revenus et des niveaux de vie, et... et des impératifs de la politique libérale qui visent à la suppression des obstacles aux échanges et aux législations protectionnistes par le biais des négociations multilatérales organisées sous forme de cycles appelés « rounds ». L'OMC est organisée autour du principe fondamental de non-discrimination, basé sur deux clauses : la clause dite de la nation la plus favorisée et celle dite de traitement national.

Cette dernière vise à accorder aux produits ou services étrangers le bénéfice des mêmes dispositions^107(*). La « clause de la nation la plus favorisée » signifie que toute concession tarifaire entre deux États doit également profiter aux autres États membres de l'OMC dès lors, le système des préférences généralisées prévues dans le cadre de Lomé en faveur des États ACP devrait profiter à l'ensemble des membres de l'OMC.

Ce système consiste pour la Communauté à accorder aux États ACP l'accès au marché communautaire en franchise de droits de douane^108(*). De plus, elles permettent une aide aux États ACP, en dépit du niveau hétérogène de leur développement.

Cependant, ce système, ayant eu des conséquences favorables sur les économies des États ACP, a été vivement critiqué par les pays en développement qui ne font pas partie de ce groupe ACP. Les différents relatifs aux importations de bananes produites dans les ACP et importées dans la Communauté européenne sont un des exemples les plus significatifs. En effet, l'organe de règlement des différends de l'OMC a été saisi par plusieurs États^109(*) dès 1996. Celui-ci devait trancher entre l'exécution des règles issues de l'OMC et celle émanant de la Convention de Lomé. Sans remettre en cause la validité de ce dernier, l'organe de règlement des différends a admis une dérogation aux règles internationales jusqu'en 2000, délai après lequel la nouvelle « Convention de Lomé » doit se mettre en conformité avec ces dispositions. Dès lors, ces préférences ont vocation à disparaître sous l'empire de Cotonou. Le poids de l'inadéquation avec les exigences de l'OMC et la pression qui s'en découlait étaient donc devenu trop fort : une adaptation rapide mais progressive est alors devenue impérative. L'article 34, qui énonce les « objectifs de principes » de la « coopération économique et commerciale », insiste sur le fait que la « coopération économique et commerciale est mise en oeuvre en parfaite conformité avec les dispositions de l'accord instituant l'OMC, y compris un traitement spécial et différencié tenant compte des intérêts mutuels des parties et de leurs niveaux respectifs de développement. » Si les partenaires ont maintenu le système des préférences généralisées, il n'en reste pas moins qu'ils ont prévu la mise en place de zones de libre échange, soit interrégionales soit avec l'Union Européenne, seules formes dérogatoires aux règles de l'OMC de facto admises. »

II- Le renforcement de la crédibilité économique des pays ACP

La mondialisation n'est en principe pas une orientation économique stratégique délibérée des États ; elle est, au contraire, du moins pour les pays en voie de développement, une contrainte inhérente aux relations internationales. Ce phénomène, aujourd'hui au coeur de touts les débats et controverses sur la scène internationale, consiste à fusionner les marchés nationaux dans un marché unique, mondial.

De cette conception extensive, se dégagent deux concepts : d'une part, la « globalisation » consiste à créer un marché financier en s'axant autour de trois mesures : déréglementation^110(*), désintermédiation^111(*) et décloisonnement des marchés^112(*). D'autre part, il existe ce que l'on pourrait appeler la « mondialisation stricto sensu » qui vise à créer un flux sans frontière de marchandises et de services.

Force est de constater que la fragilité économique et sociale des ACP constitue à la fois un motif et un handicap à leur ouverture « directe » à la concurrence mondiale. Dès lors, la mondialisation non seulement constitue un enjeu pour les États ACP mais produit également des effets négatifs. Pour atténuer ces conséquences néfastes, les pays développés, au premier rang desquels les États membres par l'intermédiaire de la Communauté européenne, ont insisté sur les mesures à prendre pour renforcer l'indispensable compétitivité des États ACP.

A- La mondialisation : quels effets pour quels enjeux ?

La mondialisation constitue une réalité avec laquelle il faut désormais composer : fruit de la libéralisation des économies, ce phénomène se caractérise principalement par le développement de la mobilité internationale des ressources grâce à une concurrence accrue entre entreprises multinationales.

Pour les États ACP, la mondialisation peut avoir, en théorie du moins, des effets positifs sur leur économie. En effet, la concurrence qu'elle engendre a pour conséquence de réduire le coût des denrées : la diminution du prix des marchandises et des services permet alors aux plus modestes d'accéder à une alimentation diversifiée (et donc de réduire la famine et la malnutrition) ou de bénéficier de soins (et donc de combattre les maladies épidémiques).

De plus, la mondialisation draine l'innovation et le progrès technique. Les États ACP pourraient ainsi bénéficier de ces éléments essentiels au maintien d'une compétitivité sur le marché mondial. Le transfert de technologies ne se ferait plus entre les seuls pays développés mais s'effectuerait également du Nord vers le Sud. La libéralisation économique favorise enfin la circulation des investissements financiers et permet le démantèlement des obstacles aux échanges mondiaux.

La mondialisation « idéale », ne procurant que des avantages pour l'économie des pays en voie de développement, est toutefois une utopie. En effet, ce phénomène libéral a un coût pour les États ACP. « L'économie mondialisée est une lame à double tranchant qui s'applique aux services, aux biens, aux capitaux mais d'une façon très inégale aux pays, aux régions et aux hommes. »^113(*)

En effet, ce sont les firmes multinationales de « nationalité » étrangère, provenant pour la plupart du temps de pays développés, qui tirent profit de la spirale de la mondialisation. Ces entités agissent par le biais de filiales dans les pays en voie de développement.

Pour bénéficier des avantages d'une mondialisation généralisée, la Communauté européenne soutient les États ACP afin que ces derniers deviennent compétitifs sur les marchés mondiaux.

C- Vers une compétitivité des pays ACP ?

Face au contexte économique international, les États ACP n'ont pour destin que de s'adapter par le biais d'une économie intégrée et compétitive. La compétitivité consiste pour les économies nationales à être performantes, en termes de part de marché, sur le marché mondial.

Pour ce faire, le Partenariat ACP-UE organise plusieurs étapes successives : d'une part, pour ce qui concerne les aspects financiers, les ACP doivent rediriger les investissements étrangers dans leur État. En effet, l'investissement permet d'injecter des flux financiers nouveaux dans les circuits économiques nationaux. En effet, « idéalement, l'investissement direct international est générateur à la fois de devises, de productions nouvelles - donc d'emplois nouveaux - et de transferts de technologie. »^114(*)

Cependant, la stratégie de l'investissement passe par une analyse en termes de « risques -opportunités » et « rentabilité-sécurité ». le contexte politico-économique des PMA, notamment « l'exiguïté des marchés », « le niveau élevé des frais administratifs », « l'absence d'une intermédiation financière efficiente résultant de la faiblesse des systèmes financiers domestiques »^115(*), n'incite pas les investisseurs étrangers du fait des risques trop élevés pour leurs capitaux et de l'absence de garantie. Toutefois, la faiblesse de ces investissements porte préjudice à l'essor des économies des États ACP : en effet, le défaut de capitaux conduit à fragiliser voire à empêcher tout développement de l'économie, notamment du secteur privé. La coopération UE-ACP vise donc idéalement à rediriger les capitaux étrangers vers les pays du sud en mettant en place un cadre institutionnel financier fiable et performant.

D'autre part, pour faire face à une mondialisation « galopante », ces pays en voie de développement doivent impérativement se doter de structures commerciales les plus efficaces. Le renforcement des capacités de production des ACP permettrait directement d'améliorer une compétitivité actuellement encore partielle. Le Partenariat est donc fondé sur une étroite coopération commerciale et entend rendre effectif un cadre complet pour le commerce avec cette région. La diversification de l'économie des États ACP, une coopération accrue avec l'Union Européenne et les modifications de perspectives pour les échanges intra-ACP et internationaux sont autant de voies que la Convention de Cotonou entend explorer.

Enfin, l'intégration régionale constitue une étape cruciale pour l'intégration des États ACP dans l'économie mondiale. En effet, la promotion des échanges entre un ensemble d'États est un préalable nécessaire. « Pour l'Afrique, l'importance de l'intégration régionale tient essentiellement aux possibilités qu'elle offre pour développer les échanges commerciaux, mettre en commun des ressources d'investissement, élargir les marchés locaux et industrialiser rationnellement, en tirant parti de l'échelle de production rendue possible pour l'élargissement des débouchés »^116(*) ; en d'autres termes, l'ensemble des États ACP doit adopter une ligne commune non seulement sur le plan économique et financier mais également en ce qui concerne des problèmes plus ciblés tels que l'environnement par exemple. Pour ce faire, la collaboration ne peut être efficace que par l'intermédiaire d'institutions communes. Ces « organes » existent déjà mais la plupart sont dépourvus de l'autorité et des ressources nécessaires pour permettre une coopération régionale effective entre ces États.

De nombreux accords commerciaux régionaux ainsi que les accords d'intégration régionale déjà en vigueur permettent aux membres du GATT, puis de l'OMC, de déroger à la règle de non-discrimination : il s'agit d'accorder des préférences aux partenaires d'un ensemble régional, par exemple sous la forme d'une zone de libre échange.

Dès lors, l'enjeu pour les ACP est de parvenir à tirer profit des institutions et organes existants, en rationalisant leur fonctionnement, afin de développer les échanges et les investissements et, par conséquent, de stimuler la croissance. C'est un véritable défi pour le développement que doivent relever ces États : garantir des échanges intra régionaux et élaborer une position unie, notamment en matière macroéconomique, sont autant d'atouts pour relever les défis importants qui s'imposent à eux.

Cette multitude d'impératifs et d'objectifs qui supposent une solution rapide et efficace sont difficilement réalisés par les États ACP. Les résultats globalement insuffisants ont conduit les partenaires UE et ACP à s'interroger sur l'efficacité des moyens mis à leur disposition pour y parvenir. C'est pourquoi, dans la perspective d'une nouvelle période de coopération, ils se sont entendus pour renforcer ces moyens dans la nouvelle « convention de Lomé ».

* ⁹⁷ Abolition des droits de douane et des restrictions quantitative entre les Etats parties.

* ⁹⁸ La Convention de Cotonou a été signée en 2000 pour une durée de 20 ans, la création d'une zone de libre échange sera donc organisée par une nouvelle Convention ACP-UE. Néanmoins, la Convention de Cotonou entend « préparer le terrain » en imposant comme condition préalable l'intégration des ACP dans l'économie mondiale.

* ⁹⁹ Il concerne la liberté des échanges, l'égalité de traitement, la libéralisation ainsi que la réciprocité des échanges.

* ¹⁰⁰ Résolution 3201 du 1^er avril 1974 et 3281 du 1é décembre 1974. Il est caractérisé par une réglementation des investissements internationaux, un contrôle des sociétés internationales, par la possibilité pour les Etats de nationaliser et d'exproprier, par une participation à la croissance économique internationale ainsi que par le droit de favoriser les pays en voie de développement.

* ¹⁰¹ Dénommée OMC

* ¹⁰² Dénommé FMI

* ¹⁰³ Jean Salmon, universités francophones, Bruyant 2001

* ¹⁰⁴ Elsa Assidon, « Les théories économiques du développement », collection repères, éd. La découverte, p.69.

* ¹⁰⁵ « Ajustement structurel et pauvreté », dossier relatif à la pauvreté, courrier ACP-UE n°143, janvier - février 1994, p.65

* ¹⁰⁶ Cette « institution » est créée en 1956 à l'occasion d'une renégociation de la dette argentine. Elle s'est généralisée du fait des difficultés de remboursement de nombreux Etats débiteurs. La procédure de rééchelonnement consiste, dans un premier temps, à reporter la créance, amis dans le second temps, du fait des impératifs de rentabilité pour les Etats créanciers, à renégocier les termes du contrat initial, en procédant à une évaluation des richesses de l'Etat en cause et n lui imposant un calendrier de remboursement. Le rééchelonnement de la dette se fait à la demande de l'Etat débiteur et donne lieu à des négociations entre le débiteur et le ou les créanciers ainsi qu'avec les représentants du FMI, de la Banque mondiale, de l'UE, de l'OCDE et de la CNUCED

* ¹⁰⁷ Il doit être compris sans discrimination entre les produits quelle que soit leur origine

* ¹⁰⁸ En d'autres termes, « les accords de Lomé [...] se situaient dans une perspective régionaliste de préférences et de non réciprocité prenant en compte les asymétries internationales » - Philippe Hugon, « la Convention de Lomé replacée dans le contexte de l'OMC », dans « l'Union Européenne et les pays ACP, un espace de coopération à construire », sous la direction de Jean Jacques Gabas, éd. Karthala, p. 271.

* ¹⁰⁹ Etats-Unis, Mexique, Honduras, Guatemala et Equateur

* ¹¹⁰ « La déréglementation se caractérise par la suppression progressive des règlements et des contrôles en matière de fixation des prix des services bancaires, la suppression du contrôle des changes et la libéralisation des taux d'intérêt à long terme » - Dominique David, dossier sur la mondialisation, courrier ACP-UE n° 164, juillet août 1997, p.55

* ¹¹¹ « Le terme de désintermédiation signifie simplement que les opérateurs internationaux ont maintenant un recours direct aux marchés financiers et bancaires pour effectuer leurs opérations de placement et d'emprunt » - Dominique David, article précité.

* ¹¹² « Le décloisonnement des marchés nationaux s'analyse comme une interpénétration du monétaire et du financier et comme une intégration au marché mondial des fonctions financières et monétaires nationales » - Dominique David, précité.

* ¹¹³ E.N Mbekau et G. Nziki, « Quels enjeux pour l'Afrique subsaharienne ? », Courrier n°164, juillet août 1997, p.80

* ¹¹⁴ Jacques Adda, « La mondialisation de l'économie. 2-problèmes », collection repère, éd. La découverte, 2001, p. 9

* ¹¹⁵ Kenneth Karl, « l'investissement étranger direct dans les PMA, un vecteur de croissance à saisir », courrier ACP-UE, juillet août 2001, p.11

* ¹¹⁶ Rapport sur le développement en Afrique 2000, « intégration régionale en Afrique », Banque Africaine de développement, éd. Economica, p. 114