Le régime dictatorial et son impact sur l'amélioration des conditions socio économique de la population: Cas de la RDC de 1965 à 1990

SECTION 2 : AMELIORATION DES CONDITIONS ECONOMIQUES

Largement inspiré de l'organisation coloniale avait trouvé son maximum d'efficacité. Il était fondé sur un Etat centralisateur, un secteur public étendu et puissant, une industrie manufacturière très dynamique animée principalement par des capitaux privés mais soutenue par l'État (au dépens d'ailleurs de l'agriculture). Le coeur et le moteur principal de la puissance économique de l'État étaient constitués par la Gécamines. Cette société minière d'État, héritière de la prestigieuse. Union Minière du Haut-Katanga venait d'achever un ambitieux et important programme d'investissement, notamment la construction d'un nouveau concentrateur très performant alimenté par la mine souterraine de Kamoto, la plus importante de la société.

Considéré comme une véritable prouesse technologique, cet investissement avait poussé la capacité de production de l'entreprise à un maximum qui ne sera plus jamais dépassé. En 1973, la Gécamines apparaissait comme la sixième plus grande entreprise minière du monde.

Sur cette entreprise se greffaient deux très gros organismes publics de transport : la Société Nationale des Chemins de fer Zaïrois, S.N.C.Z. (héritière de l'entreprise coloniale K.D.L.) et l'Office National des Transports, O.N.A.T.R.A. (héritière de l'entreprise coloniale OTRACO). Ces deux entreprises jointes constituaient le fer de lance du système de transport de la Voie Nationale qui reliait le Katanga à la côte Atlantique sur près de 3.000 Km. Deux autres sociétés publiques de prestiges complétaient le réseau public national des transports. La C.M.Z., la Compagnie Maritime Zaïroise faisait naviguer sur les mers du globe 10 bateaux d'un port en lourd de 137.000 tonnes et la compagnie aérienne Air Zaïre qui disposait d'une flotte de 6 avions pour les vols long-courrier et de 19 avions moyen-courrier pour le réseau intérieur.

Pour parachever et soutenir l'armature du secteur public, la Société Nationale d'Électricité, S.N.EL. Venait de mettre en exploitation la première centrale hydroélectrique édifiée sur le site d'Inga et achevait la construction de la deuxième centrale (mise effectivement en exploitation en 1981). Elle avait en outre commandée la construction d'une ligne électrique à haute tension reliant Inga-Kinshasa au Katanga (mise effectivement en exploitation en 1982). Autour de cette ossature, proliféraient nombre de sociétés, d'entreprises, d'établissements publics intervenant dans tous les secteurs de l'activité productive (une cinquantaine environ). En outre, l'Etat était un actionnaire important dans plus de 80 entreprises à capitaux privés.

L'institut de gestion du Portefeuille était chargé d'administrer ce patrimoine. La croissance accélérée avait élargie considérablement la capacité de l'Etat à mobiliser des ressources financières, notamment à partir de ses recettes propres. Grâce à cet apport substantiel, l'Etat avait poursuivi le développement de l'enseignement national particulièrement le secteur de l'enseignement secondaire et singulièrement celui de l'enseignement universitaire en pleine croissance.

Ainsi entre 1968 et 1974, les dépenses de l'enseignement représentaient entre 20 et 25 % des dépenses courantes de l'Etat. En moyenne, 400 millions de dollars étaient consacrés à l'enseignement dont 80 millions environ étaient affectés à l'enseignement universitaire (pour une population universitaire de 17 000 d'étudiants). ^33(*)

Il apparaît donc qu'à cette époque un effort extraordinairement important avait été entrepris dans le domaine de la production industrielle, la mise en place d'infrastructures économiques (essentiellement dans le domaine de l'énergie et des transports) et l'établissement d'un système d'enseignement et de santé qui permettait d'entrevoir un décollage de l'économie zaïroise.

En dépit de cela, il faut se souvenir qu'entre 1967 et 1974, le Produit Intérieur Brut congolais avait crû à un taux annuel de 7,6 %, cependant que le secteur de l'industrie manufacturière se développait au rythme spectaculaire de 8,6 % par an.

Dans les milieux financiers internationaux, comme au sein du monde politique occidental, on considérait que la République du Zaïre était en passe de devenir avec l'Afrique du Sud et le Nigeria, la troisième puissance régionale en Afrique Subsaharienne.

Par ailleurs, c'est en 1974 que se produisit une série d'événements hautement symbolique qui plongea toutes les couches de la population congolaise dans une sorte d'euphorie délirante et aveugle. Cette année-là, en effet, le Zaïre devenait successivement champion d'Afrique des Clubs Champion (de football), détenteur de la Coupe d'Afrique des Nations et qualifié pour la phase finale du "Mundial". Enfin, c'est en 1974, que fut organisé le match de boxe du siècle (le seul d'ailleurs qui fut jamais organisé en Afrique) entre Cassius Clay (Mohammed Ali) et Georges Foreman.

Cet achèvement, par certains côtés, grandiose, n'avait toutefois, pu être réalisé qu'avec la participation d'une aide publique extérieure importante d'environ 500 millions de dollars, versée annuellement par les donateurs occidentaux et par la progression d'un endettement extérieur qui avait pratiquement quadruplé entre 1970 et 1974.

Ainsi, la capacité fiscale bien que très élevée était bien loin de couvrir l'ensemble des dépenses de l'Etat et laissait depuis 1973, un déficit représentant plus d'un tiers des recettes publiques non remboursables.^34(*)

a. Contraction brutale 1975-1982.

L'évolution économique au Congo n'a jamais été linéaire, elle procède par sauts discontinus. Cette caractéristique particulière tient au fait qu'à l'impact dévastateur d'événements extérieurs brutaux sur lesquels le pouvoir politique et les entreprises n'ont en fait, que très peu de prises, vient s'ajouter en se cumulant celui des décisions prises par les autorités publiques.

Tantôt précipitées, tantôt intempestives, très souvent contradictoires, ces décisions sont toujours désastreuses sur le plan économique.

La période 1975 - 1982 en donne une première et triste illustration. Ainsi, la baisse spectaculaire du prix du cuivre (50 %) à la fin de 1974 jointe au quadruplement du prix des produits pétroliers intervient au moment même où les liaisons ferroviaires directes entre le Katanga minier et le port d'évacuation de Lobito en Angola sont interrompues (1975) à la suite de l'extension violente de la guerre civile en Angola. Tous ces événements devaient entraîner inéluctablement une réduction des recettes en devises du pays, une contraction dramatique des ressources propres de l'Etat et une aggravation sensible des coûts de production de l'activité industrielle et minière.

C'est au cours de cette période de secousses économiques internationales que furent prises les mesures de "zaïrianisation" (30 décembre 1973) qui pratiquement transféraient d'un trait de plume, une large portion de l'appareil productif appartenant à des étrangers, entre les mains d'une large couche de l'élite politico-commerciale zaïroise. Devant la gabegie et le désarroi qu'avait provoqués cette décision improvisée, les autorités politiques, un an plus tard (30 décembre 1974), par une mesure dite de "radicalisation" opéraient un nouveau transfert de l'appareil productif zaïrianisé au profit d'organismes d'Etat gérés par les mêmes élites après un processus de "permutation des fonctions" typique de la gestion du secteur public par le pouvoir politique zaïrois (et congolais).

Enfin par un dernier mouvement à 180°, les mêmes autorités décidaient en 1976, (le 17 septembre) de "rétrocéder" tous les actifs zaïrianisés puis radicalisés aux anciens propriétaires. C'est au milieu de cet ébranlement catastrophique dans l'organisation et la structure économique du pays qu'éclatèrent en 1977, (du 28 mars au 26 mai) et en 1978, (du 13 au 20 mai) ce que l'on est convenu d'appeler les deux guerres du Shaba .

A chaque fois, une intervention militaire étrangère fut nécessaire pour rétablir l'ordre et la paix. A côté du soutien armé de la France et l'appui logistique des Etats-Unis, le chef de l'Etat zaïrois fit appel pour la première fois à une force armée interafricaine (2.700 hommes) dont le Maroc fournira le plus gros contingent. Relevant les troupes françaises, les forces interafricaines furent chargées de défendre les régions minières.

La deuxième guerre du Shaba fut la plus courte mais aussi la plus meurtrière : 850 civils tués dont 92 ressortissants des pays occidentaux. 2.269 expatriés furent évacués du centre minier de Kolwezi dont 1.800 Belges. Cet épisode sanglant devait saper les assises technico-administratives de l'exploitation industrielles et minière de là GÉCAMINES. Non pas que les installations fussent détruites ou gravement endommagées, mais la terreur provoquée par les massacres de Kolwezi devait aboutir au départ de 400 techniciens expatriés, membres du personnel de la société. La plupart d'entre eux étaient employés dans l'exploitation du centre minier de Kolwezi, le joyau industriel le plus performant de la GÉCAMINES. Une centaine seulement fut réembauchée.

Le remplacement du personnel expatrié par des techniciens nationaux qualifiés non seulement ne fut pas suffisant pour combler les vides, mais surtout, les équipes mises en place ne pouvaient pas, de but en blanc, reconstituer la solidité et la cohérence de l'organisation complexe qu'exigeait le fonctionnement d'un centre aussi modernisé et aussi important que le Groupe Ouest de la GECAMINES.

L'ordre étant rétabli, il fallait consolider la paix et reconstruire l'économie d'un pays bouleversé. Un vaste programme de redressement, de relance et de stabilisation fut élaboré en 1979 (le Plan Mobutu), complété en 1980 et finalisé en 1981 avec l'aide des institutions financières internationales.

Ce plan était assorti de la promesse d'une aide exceptionnelle accordée par les "amis du Zaïre " principalement, par la Belgique, la France, Etats-Unis, l'Allemagne, le Canada et le Royaume-Uni.

Des conditions expresses à l'octroi de cette aide extérieure furent imposées et acceptées par le Président, à savoir la démocratisation du régime et la réconciliation nationale. La réforme des institutions politiques, la normalisation des relations du Zaïre avec ses voisins, principalement avec l'Angola, la transparence dans la gestion du secteur public.

Une des idées force soutenue par les bailleurs de fonds à cette époque était d'amener les autorités publiques zaïroises à confier à des experts étrangers de haut niveau et pour un mandat limité dans le temps, la haute direction des entreprises publiques et de certaines institutions financières publiques afin d'accélérer les réformes et garantir la transparence dans la gestion des deniers publics.

C'est ainsi qu'à la tête de la GECAMINES, de la SNCZ, de L'ONATRA, de la SNEL et de l'OFFICE DES ROUTES furent nommés des Présidents Directeurs Généraux étrangers ; à la gestion courante de la Banque du Zaïre (banque centrale), un directeur principal allemand ; au contrôle des dépenses publiques, un ordonnateur principal turc ; à la tête de l'OFFICE DES DOUANES nouvellement créé, un inspecteur général des douanes belge.

La mise en oeuvre des réformes envisagées à travers cette stratégie fut en définitive un échec. Dans la plupart des cas, la qualité et l'intégrité des experts n'étaient pas à mettre en doute.

En fait, ce n'est que du bout des lèvres et contraintes que les autorités politiques avaient accepté ce qu'il fallait bien considérer comme une mise temporaire sous tutelle économique.

Dans leur ensemble, les élites politico-commerciales répugnaient profondément à se soumettre aux règles de la transparence financière sous le regard critique souvent hypocrite et teinté de racisme d'un étranger. Aussi, aucun des experts étrangers nommés par le pouvoir politique zaïrois sur proposition des instances financières internationales ne termina son mandat. Un par un, ils furent éliminés très habilement des postes importants qu'ils occupaient.

Les réformes économiques amorcées ne furent donc pas poursuivies. Par ailleurs, les programmes conclus avec l'appui du F.M.I. pour restaurer les équilibres financiers ne furent pas tenus.

La stabilisation ne fut donc pas au rendez-vous et le F.M.I suspendait en 1981 son appui financier. Bref, au cours de cette période fort troublée qui suivit l'apogée économique du pays, le bilan économique fut désastreux.

1975, 1976, 1978 enregistrèrent une chute spectaculaire du Produit Intérieur Brut de l'ordre de 6 % par an.

De 1975 à 1982 la baisse annuelle moyenne de P.I.B. fut estimée à près de 1,8 %. Et pourtant au cours de cette même période, le pays a pu bénéficier d'une aide publique extérieure importante estimée à une moyenne annuelle de 670 millions de dollars (de 2000). Cet apport substantiel de ressources extérieures n'a pas permis de stopper la dégradation économique ni de freiner l'instabilité financière.

En effet, depuis 1976, les bailleurs de fonds occidentaux subordonnaient expressément leurs apports financiers à l'exécution par le Zaïre d'un programme de stabilisation économique et financier conclu à l'appui d'un nouveau crédit accordé par le F.M.I.

Le 5 novembre 1982, un nouveau gouvernement fut mis en place par le Président de la République. Il était chargé de la mise en oeuvre de ce programme et de sa réussite.

Par ailleurs, le 7 décembre 1982, à l'occasion de l'ouverture du troisième Congrès ordinaire du Mouvement Populaire de la Révolution, le Président prononça un discours critique et véhément, fustigeant la mauvaise gestion des institutions et leurs manques d'efficacité.

Il s'agit, dit-il, «de nettoyer la maison de la cave au grenier». Au mois de janvier 1983, une commission parlementaire de contrôle fut instituée.

Elle disposait d'un pouvoir général et permanent de contrôle sur la gestion des finances publiques et du patrimoine de l'Etat. Elle faisait, en quelque sorte, office de Cour des Comptes. Tout au long de l'année 1983, elle a mené effectivement des audits au sein des administrations et des entreprises publiques.

Elle a rédigé des rapports circonstanciés, recommandés des poursuites judiciaires à l'encontre de ceux dont elle avait débusqué les malversations. L'heure était à la chasse aux «détourneurs» et aux corrompus.

Un remaniement du gouvernement opéré en mars 1983 renforça considérablement le pouvoir du Premier Commissaire d'Etat, maître-artisan de la politique de rigueur et d'austérité. Une action énergique fut entreprise de 1982 à 1983, le déficit du budget fut très sensiblement réduit par une contraction dramatique de 23 % des dépenses publiques en termes réels et un accroissement concomitant de 4 % des recettes.

Par ailleurs, tout au long de 1983, des mesures de libéralisation des prix furent introduites, et pour couronner son action draconienne, le Gouvernement procédait, le 12 septembre 1983, à la plus forte dévaluation officielle jamais enregistrée dans l'histoire du pays.

Elle aboutissait au quintuplement du cours officiel du zaïre monnaie exprimée en dollar.

Par cette opération, le cours officiel s'ajustait sur le cours du marché parallèle. Dans la foulée, le Président de la République sollicitait un crédit du F.M.I. avec, à l'appui, une lettre d'intention exposant avec précision les grandes lignes du nouveau programme que son Gouvernement comptait réaliser. Bien que satisfait des résultats enregistrés, le F.M.I. attendit 3 mois, avant d'accorder les crédits sollicités. Il fallut préalablement réunir auprès des bailleurs de fonds et des créanciers, des engagements financiers globaux suffisants pour replacer le pays sur la voie de la stabilisation et de la croissance.

C'est donc, le 27 décembre 1983 que le F.M.I approuvait le crédit demandé. Le paquet financier global s'élevait a près de 2.700 millions de dollars.

Ce fut le plus important montage financier qui ait jamais été organisé autour d'un programme de stabilisation au profit du Zaïre. A l'aube de l'année 1984, l'optimisme est de rigueur.

Le Zaïre est devenu le «bon élève de la classe». Les institutions politiques zaïroises se congratulent. C'est ainsi notamment que l'exécutif saluait publiquement le travail d'audit accompli par la Commission parlementaire de contrôle.

Très vite, les esprits déchantent. Au fur et à mesure de l'exécution du programme de stabilisation, des tensions se font jour au sein de la classe politique. Les interpellations qu'adressent les parlementaires au Gouvernement se multiplient. ^35(*)

Les réductions sévères des dépenses dans le secteur de la santé, de l'enseignement et de l'administration traditionnelle ont permis l'augmentation considérable des dépenses relatives au règlement des intérêts sur la dette publique extérieure conformément, d'ailleurs, aux engagements pris avec les créanciers publics internationaux.

Toutefois, elles ont aussi facilité les règlements des arriérés commerciaux privés. Cet apurement s'était opéré au-delà de ce qui avait été prévu dans le programme de stabilisation. Le règlement des arriérés commerciaux a toujours fait l'objet de tractations opaques entre les créanciers privés d'une part, le Conseil Exécutif (le Gouvernement) et la Banque du Zaïre d'autre part.

De 1984 à 1987, le règlement des arriérés commerciaux en monnaie étrangère était très important. Ainsi en 1987, les montants liquidés à ce titre étaient supérieurs aux rémunérations versées à l'ensemble du personnel de l'administration publique. Si l'austérité budgétaire avait permis non seulement de réduire le déficit mais d'enregistrer des soldes positifs, elle n'avait toutefois pas abouti à l'arrêt du financement monétaire des opérations de l'Etat par la Banque du Zaïre.

Ce financement a servi à réduire hors budget, le principal de la dette extérieure.

c. Brève analyse des réformes

1. Réforme monétaire de novembre 1963

Il s'agissait de la  première dévaluation officielle du franc visant essentiellement à transférer les ressources des circuits spéculatifs à l'Etat et aux secteurs productifs ainsi qu'à rétablir l'équilibre des finances publiques.

A cette fin, il fut instauré d'un double taux de change: 150 FC = 1$ USA  à l'achat, et 180 FC = 1$ USA à la vente.  L'écart de 20% entre les deux taux constituait une taxe, le bénéfice de change, de la même ampleur sur toute sortie de devises, automatiquement ponctionnée par la Banque Centrale.

En 1964, le bénéfice de change a fourni à l'État 36% de ses recettes fiscales, 34%, en 1965, et 25%, en 1966. Cette dévaluation fut accompagnée d'une hausse généralisée des salaires qui a entraîné très rapidement des déficits budgétaires qui furent couverts par d'importantes avances de la Banque centrale. Ce qui fit fortement fondre les réserves de change. La hausse subséquente des prix acheva de faire sauter cet édifice de stabilisation monétaire.

2. Réforme monétaire de juin 1967

Politiquement, le pays avait retrouvé son unité, le pouvoir dictatorial de Mobutu était à son apogée et l'administration publique était relativement outillée pour appliquer un programme économique et financier. Sur le plan économique, la remontée du cours du cuivre, principale source des recettes fiscales et devises, fut un atout majeur. Le Congo reçut aussi l'assurance du Fonds Monétaire International d'accéder à un crédit « stand-by » de 27 millions de $ USA.

Sous-tendue par l'ambition de doter le pays, qui allait peu après changer de nom, d'une nouvelle monnaie, la réforme se caractérisa par: la création d'une nouvelle unité monétaire, le zaïre, s'échangeant contre 1.000 francs congolais et 2 $ USA; la suppression du bénéfice de change instauré en 1963; l'assouplissement considérable des formalités d'importation. Les résultats engangés furent positifs. Les finances publiques furent rapidement redressées et le pays connut une croissance économique.

4. Réforme monétaire du 12 mars 1976

Les années 1970 marquèrent le début d'une catastrophique récession économique, corollaire de multiples facteurs cumulés. Les plus significatifs furent: la  chute des cours des produits d'exportation; la hausse vertigineuse du prix du pétrole; les lois de zaïrianisation et de radicalisation édictées en 1973-1974. Ces deux opérations menées en dépit du bon sens précipitèrent le pays dans le marasme. Par la suite, l'incurie croissante dans la gestion des finances publiques va se traduire par des mesures plus fréquentes et plus débiles de redressement monétaire.
 
L'amenuisement progressif des réserves de change officiel ne permettait plus de maintenir le taux fixe de change officiel, en vigueur a cette époque.

Entre-temps, le zaïre subissait aussi des baisses induites par les dévaluations du dollar américain à cause de son rattachement forcé au Droits de Tirage Spéciaux (DTS). Le DTS, constituant un ensemble de principales devises y compris le dollar américain, fut imposé comme l'unité de compte au sein du Fonds Monétaire International (FMI), depuis la décision américaine du 15 août 1971 d'arrêter la convertibilité du dollar par rapport à l'or monétaire. Le rattachement du zaïre au DTS fut maintenu même lorsque les pays industrialisés décidèrent à la suite des accords dits de Jamaïque, en janvier 1976, de laisser flotter  leurs monnaies.

Cette troisième réforme monétaire s'est opérée au motif du rattachement du zaïre au DTS (1 Z = 1 DTS), qui valait à l'époque 1,17 dollar US. Par rapport à la parité antérieure de 1 Z = 2 $ USA, cet alignement avait comporté une dévaluation de la monnaie nationale de l'ordre de 42%. L'opération s'était inscrite dans un processus de mise en place d'un programme de stabilisation appuyé par le FMI.

A partir de ce moment, le zaïre  va connaître une période de dévaluations en cascade. De 1 Z = 1 DTS = 1,16 $US = 44,89 FB, en 1976, on est passé à  1 Z = 0,2625 DTS = 0,34 $US = 10,19 FB, en 1980.

5. Réforme monétaire de décembre 1979

Cette réforme fut caractérisée par la démonétisation et le gel les liquidités en vue de décourager la détention des coupures à valeurs faciales élevées à des fins spéculatives et d'éponger une partie des liquidités. Les billets de 5 et 10 zaïres furent démonétisés et remplacés par d'autres billets de même valeur faciale. En même temps, il fut question d'opérer une importante déflation des moyens de paiement sans pour autant affecter la valeur externe de la monnaie nationale. L'échange manuel pour les particuliers devait se limiter à 3.000 zaïres par personne âgée de 18 ans et plus, à 5.000 zaïres (dont 50% à verser en compte) pour les petites et moyennes entreprises, et à 20.000 zaïres (dont 50% à verser en compte bancaire) pour les entreprises de grande taille. Dans un premier temps, les avoirs en comptes à vue étaient disponibles à concurrence de 10% tandis que le reste était libéré progressivement suivant les besoins de l'économie.

Menée précipitamment et dans le contexte d'un réseau bancaire très clairsemée, l'opération d'échange de billets s'est révélée totalement inefficace. En janvier 1980, l'on assistait à de massives émissions monétaires qui ont abouti, en février 1980, à une dévaluation de 30%.

6. Réforme monétaire de septembre 1983

Ce fut une réforme du régime du taux de change. Elle a comporté trois opérations principales: la modification du taux de change, l'adhésion au régime des taux flottants et la libéralisation de la réglementation des changes. La révision décidée de la parité de la monnaie consacra une dévaluation de 77,5%, partant de la parité de 1 zaïre = 0,1575 DTS en vigueur, depuis le 22 juin 1981, à 1 zaïre = 0,03542 DTS.

Jusqu'à la fin de l'année 1983, le zaïre ne s'était que très lentement déprécié par rapport au dollar américain. L'écart entre le taux du marché officiel et celui du marché parallèle s'était progressivement réduit grâce à une amélioration des apports en devises favorisée par une certaine libéralisation des échanges extérieurs. Les mesures de septembre 1983 s'étaient inscrites dans le cadre d'un programme d'ajustement économique et financier qui, en fin d'exercice, avait reçu le soutien du FMI.

Deux autres programmes initiés, en 1987 et 1988, ont été interrompus à cause de leur exécution insatisfaisante au regard des critères de performance définis par le FMI. Ainsi lâché par le FMI, la République du Zaïre pataugeant déjà dans une entropie avancée, se retrouva avec un gonflement malsain des dépôts bancaires et l'incapacité croissante des banques et autres agences agréées à répondre aux demandes de retraits des fonds exprimées par la clientèle. Ce qui conduisit, dès l'orée des années 90, à la prolifération des cambistes de rue. Le développement de ces banquiers de fortune a totalement fragilisé le système bancaire officiel.^36(*)

* ³³ Rapports annuels de la Banque Centrale du Congo de 1974 à 1998

* ³⁴ BOMBOKA F & MUTOMBO B., le nouvel ordre politique et les enjeux économique de la RDC, Bruxelles, éd. institut Africain, 2001, p.23

* ³⁵ DUPRIEZ G, « L'Etat et le marché du travail » , Université de lovanium, Kinshasa ,éd.Mouton 1968, pp. 339-358.

* ³⁶ www.Banknotes.com.