Memoire Online - Soutenabilité Fiscale au Cameroun : Une évaluation de la règle de politique fiscale.

Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale

(CEMAC)

(ISSEA)

Organisation Internationale

BP : 294 Yaoundé (Rép. Du Cameroun)

Tél : (237) 222 0134 E-mail : issea@cenadi.cm

REPUBLIQUE DU CAMEROUN

Paix-Travail-Patrie

Ministère de l'Economie et des Finances

Caisse Autonome d'Amortissement

(CAA)

Yaoundé - Cameroun

Mémoire Présenté et Soutenu Publiquement En Vue De L'obtention Du Diplôme d'Ingénieur Statisticien Economiste.

L'Institut Sous-Régional de Statistique et d'économie Appliquée (ISSEA) et la Caisse Autonome d'Amortissement (CAA) n'entendent donner aucune approbation, ni improbation aux opinions émises dans ce mémoire professionnel. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.

Mes sincères remerciements vont à mon encadreur monsieur Iboklene Bruno. sa disponibilité et son sens pousse de l'objectivité m'ont guide et pousser en permanence vers la quête d'une démarche fondée sur des préceptes scientifiques. Sa lucidité m'a toujours permit de ne pas m'éloigner des faits que j'ai eu à analyser. Je lui dois l'accomplissement de ce travail.

J'ai toujours senti au cours de ce travail le support scientifique et administratif de l'équipe technique de la direction des opérations de la dette. Je citerai madame Enanga Line, la charge d'étude de la CAA, monsieur Kamdem Pierre

INTRODUCTION GÉNÉRALE.

Le problème des déficits publics et de l'endettement massif de l'Etat est apparu dans les économies modernes depuis les années 70 (Semmler et al., 2005). La crise de l'endettement à partir du milieu des années 70 a gagné les pays en développement, notamment les pays d'Amérique latine. L'un des cas les plus cités est celui du Mexique qui annonçait en Août 1982 qu'il suspendait le paiement des intérêts qu'il devait au compte du service de sa dette^1(*). La crise va ainsi se propager aux pays Africains vers le début des années 80. On la considère souvent comme le résultat d'une politique d'endettement irresponsable aussi bien de la part des gouvernements des pays créanciers que de la part de ceux des pays débiteurs^2(*). La conséquence pour les pays pauvres est que le service de la dette les prive de ressources importantes nécessaires au financement de leur développement.

Il faut remarquer que c'est à partir du début des années 70, et surtout à la suite du premier choc pétrolier de 1974 qu'un double laxisme est intervenu. Du côté des créanciers tout d'abord qui, ayant à faire face au recyclage des eurodollars, puis des pétrodollars, ont développé une activité de prêt aux pays pauvres. L'objectif était d'octroyer des crédits pour rémunérer les placements des pays exportateurs de pétrole. Du côté des pays en développement (PED), les crédits obtenus n'ont pas toujours été productifs. Au lieu de financer des investissements productifs, seuls susceptibles de renforcer la capacité exportatrice du débiteur et de générer les flux de devises nécessaires au remboursement de la dette, certains dirigeants du Sud ont détourné à leur profit, bien souvent avec la complicité des créanciers, des sommes considérables^3(*).

Une cause exogène de l'endettement fut la politique anti-inflationniste rigoureuse menée par les Etats-Unis en 1979. Cette politique contribua à orienter l'économie mondiale vers la récession en 1981. La baisse de la demande globale dans les pays industriels exerça évidemment un impact négatif direct sur les pays en développement. Trois autres mécanismes jouèrent un rôle important. Comme les pays en développement avaient une dette importante libellée en Dollars, cela se traduisit par une hausse immédiate et spectaculaire de la charge d'intérêt que les pays débiteurs devaient honorer. Ce problème fut accentué par la forte appréciation du Dollar sur le marché du change, appréciation qui augmenta substantiellement la valeur réelle de la charge de la dette en dollars. Enfin, les prix des matières premières s'effondrèrent, déprimant les termes d'échange de beaucoup de pays pauvres (Krugman, 2001).

La Banque Mondiale estime à environ 2450 milliards de dollars la dette des PED en 2001 contre seulement 560 milliards de dollars en 1980. Pour les analystes de la banque mondiale, le service de la dette depuis les années 90 est devenu un véritable fardeau sur les PED remettant même en cause leur développement.

Au delà des pays en développement, il faut noter que les pays riches n'ont pas été épargnés par cette situation. Les Etats-Unis ont ainsi connu entre 1981 et 1983 des déficits publics de 1 à 4,1% du PNB. Et malgré la fin de la récession en 1984, le déficit reste persistant autour de 2,9% du PNB^4(*).

Plusieurs approches ont été développées pour résoudre ce problème autant par les pays endettés que par les bailleurs de fonds regroupés pour la plupart autour du FMI.

Les Etats-Unis ont engagé depuis 1985, une restriction du secteur public ramenant le déficit public en dessous de 2% du PNB. Seulement, à partir de 1990, les recettes fiscales tombèrent et le déficit gouvernemental s'enfla de nouveau^5(*). Sous l'impulsion du FMI et de la Banque Mondiale qui cherchaient à persuader les banques de continuer leurs prêts, les pays d'Amérique latine ont entrepris des ajustements structurels de leurs économies et les flux de capitaux privés vers les pays en développement reprirent au début des années 1990. Seulement dès le milieu des années 90, de l'Argentine en 1994-1995 au Brésil en 1994, en passant par le Mexique et le Chili, la crise se répéta. Même l'Asie du Sud Est que l'on croyait, grâce à la très forte croissance, à l'abri du problème entra en crise dès 1997. La Malaisie qui n'avait jamais appliqué les prescriptions du FMI rompit les rangs en 1998 (Krugman, 2001).

L'Europe quand à elle a inscrit au Traité de Maastricht de 1991 des dispositions limitant l'endettement de ses pays membres. Ainsi, le pays membre ne peut pas avoir un déficit public supérieur à 3% de son PIB (sauf circonstance exceptionnelles et temporaires) et sa dette publique ne peut excéder 60% de son PIB. Cependant, des pays européens comme la Belgique et la France se trouvent depuis la fin des années 90 dans des problèmes assez sérieux d'endettement. En France par exemple, la dette publique en 2005 est évaluée à 65,8% du PIB (Duhamel, 2006). D'après le rapport de la commission des finances publiques présidée par Michel Pébereau, la dynamique de l'endettement de la France n'est pas soutenable.

Le problème de l'endettement en Afrique subsaharienne est un peu particulier du fait de la faiblesse du revenu par habitant dans ces pays. Ces pays en fait sont caractérisés par de très faible niveau de croissance et en proie à de nombreuses guerres. C'est dans les années 80 avec la chute du cours des matières premières, principale ressource du continent que les pays Africains vont connaître de graves problèmes d'endettement. La thérapie d'ajustement mis en oeuvre dans ces pays a contribuée pour beaucoup dans l'augmentation du niveau de la pauvreté. La nouvelle approche développée par le FMI et la Banque Mondiale depuis 1996 est l'allègement de la dette des pays à faible revenu à travers le mécanisme de l'initiative pays pauvres très endettés (IPPTE).

Dans le cas particulier du Cameroun, c'est vers le milieu des années 80 avec le ralentissement de la croissance économique que le problème d'endettement deviendra très sérieux. Ce n'est qu'en fin d'année 1988 que le gouvernement Camerounais va pour la première fois se présenter au club de Paris et accepter l'assistance du FMI. L'approche préconisée dès cette date sera le rééchelonnement de la dette du Cameroun au prix d'un ralentissement considérable du train de vie de l'Etat. Cette compression des dépenses de l'Etat va se traduire en 1993 par une double baisse des salaires à la fonction publique. Comme dans la majorité des pays de la zone franc, la dévaluation du Franc CFA va venir exacerber le problème d'endettement entraînant les ratios de dette publique au delà des 100% du PIB. En bénéficiant de l'initiative PPTE développée en 1996 et reformée en 1999 par le FMI et la Banque Mondiale, certains pays Africains vont voir leur dette publique considérablement allégée au prix de reforme parfois rudes. C'est en 1999, après la révision des critères d'admission que le Cameroun va être admis à l'IPPTE renforcée et atteindre le point d'achèvement en Avril 2006.

On observe malheureusement que des années plus tard, certains pays ayant atteint le point d'achèvement n'arrivent pas toujours à émerger et à dégager une bonne santé des finances publiques. L'une des principales raisons de ces défaillances est que de part leur taille et leur structure, ces économies sont vulnérables aux chocs externes, notamment la volatilité des prix mondiaux de leurs exportations et la chute continue des prix des produits agricoles. Une autre raison est l'absence de diversification de ces économies, l'accès limitée aux marchés des pays industrialisés, le niveau faible des investissements étrangers privés et à la qualité des infrastructures^6(*).

De façon générale, que ce soit pour des pays industrialisés ou pour des pays à faible revenu, malgré les multiples tentatives, le problème de la dette publique demeure un problème sérieux dans le développement des économies contemporaines. La question que nous posons est donc celle de savoir comment dans ce contexte de l'évolution de l'économie mondiale un pays à revenu faible comme le Cameroun pourrait assurer la soutenabilité fiscale.

La question de solvabilité de l'Etat peut paraître curieuse car l'Etat peut toujours recourir à de nouveau emprunts pour assurer le service de sa dette. On parle habituellement dans la littérature d'une situation de jeu Ponzi^7(*). De plus l'Etat dispose en théorie d'un pouvoir illimité de taxation. Mais dans la pratique, ce principe trouve des limites, notamment du fait de l'existence d'un seuil de pression fiscale tolérable, de la désincitation des créanciers, de la fraude fiscale ou du refus des agents de contribuer continuellement au payement des intérêt de la dette. On parlera ainsi de soutenabilité fiscale si la politique d'endettement publique (dette intérieure et dette extérieure) remet en cause la capacité de l'Etat à assurer à moyen et long le service de sa dette. La politique fiscale telle que définie par l'Etat doit assurer à terme la solvabilité de l'Etat, c'est-à-dire garantir que la dette publique ne croîtra pas dans des conditions excessives telles que l'Etat ne puisse plus assurer son remboursement (Semedo, 2001, P.276). Evaluée la soutenabilité fiscale dans un pays n'a rien d'évident et repose la plus part de temps sur de nombreuses hypothèses concernant les paramètres exogènes de l'économie (Raffinot, 1998).

L'objectif principal de ce travail est d'analyser la soutenabilité fiscale au Cameroun à travers le respect d'une règle de politique fiscale qui garantie la solvabilité de l'Etat. L'idée centrale ici est de montrer que l'analyse de la soutenabilité va bien au delà de la simple observation des ratios d'endettement, mais qu'elle intègre les interrelations entre les agrégats macroéconomiques et les variables d'endettement.

Pour atteindre cet objectif principal, trois objectifs spécifiques sont définis :

§ Le premier objectif spécifique est d'évaluer à travers des simulations la possibilité pour le gouvernement de définir une règle de politique fiscale garantissant la solvabilité à moyen et long terme de l'Etat. L'idée ici est d'analyser sur un plan purement théorique l'existence d'une telle règle et d'en déterminer les instruments de mise en oeuvre.

§ Le second objectif spécifique est d'évaluer la soutenabilité fiscale au Cameroun selon le nouveau cadre d'analyse développée par le FMI (Debt Sustainability Analysis, DSA). Dans cette approche, nous considérons qu'un certain nombre de règles sont imposées à l'Etat par une institution supra nationale, notamment la Banque Mondiale et le FMI dans notre cas.

§ Le troisième objectif spécifique est d'évaluer la soutenabilité fiscale au Cameroun avec une approche alternative à celle du FMI. Dans cette approche, nous allons considérer que le gouvernement de façon volontariste s'est défini des règles. L'objectif est donc d'évaluer l'adéquation de cette règle en matière de soutenabilité.

Deux hypothèses de recherches sont formulées pour servir de fil conducteur à toute notre analyse.

Deux approches permettent d'analyser le concept de soutenabilité fiscale : la première, considère qu'un pays peut rembourser sa dette lorsqu'il dispose des ressources suffisantes pour le faire et la seconde considère que les pays qui ont la capacité de rembourser ne le feront que s'ils y trouvent leur intérêt^8(*). Dans la première approche, il est important de faire la différence entre solvabilité et soutenabilité. Le critère de solvabilité est que la dette finisse par s'annuler. Par contre la soutenabilité fait référence à la situation dans laquelle un pays continue à recevoir des financements extérieurs parce qu'il paye régulièrement les intérêts sur l'encours de ses dettes. La soutenabilité diffère de la solvabilité dans la mesure où la condition de soutenabilité est compatible avec le fait que l'encours de la dette progresse régulièrement alors que la solvabilité suggère une convergence vers 0 de l'encours. Sur le plan quantitatif, on parle de soutenabilité lorsqu'un qu'un ratio d'endettement déterminé (en général encours de la dette sur le PIB) tend vers une limite finie. Le fait que les ratios d'endettement ne connaissent pas de tendance explosive suffirait à assurer la possibilité de continuer à s'endetter.

Le concept de soutenabilité a été défini formellement par les économistes tels que Greiner et al. (2005), Blanchard (1990), Hamilton et Flavin (1986). D'après eux l'objectif de toute politique fiscale est de stabiliser les cycles, soutenir la croissance et de réduire ou stabiliser la dette publique. Ainsi, une politique fiscale qui ne stabilise pas la dette ou freine à moyen terme la croissance n'est pas souhaitable. A la base, une situation fiscale est considérée comme insoutenable si elle débouche dans le futur sur une situation d'insolvabilité de l'Etat. Pour parler de soutenabilité, il faut que la valeur actualisée du surplus primaire (le surplus avant le paiement des intérêts et l'amortissement du principal aux échéances convenues) soit au moins égale à la dette publique existante :

étant la valeur actualisé du surplus primaire,

la dette publique existante et r le taux d'escompte. La politique fiscale est alors considérée comme soutenable si elle suit une règle qui augmente le surplus primaire chaque fois que la dette publique augmente :

est le paramètre de réactivité de la politique fiscale (Greiner et al. 2005). Il est possible qu'une économie face à certains chocs s'éloigne temporairement de cette règle sans remettre en cause la soutenabilité de sa dette. D'où la nécessité de prendre en compte l'existence de chocs (Hamilton et Flavin, 1986). Le gouvernement peut s'assurer d'un surplus primaire élevé à travers une politique d'imposition expansive. Or une politique d'imposition excessive à un effet négatif sur l'économie, donc sur les recettes futures (Barro, 1974 ; 1979). Blanchard (1993) définit ainsi le taux d'imposition soutenable comme celui qui permet de garantir une valeur actualisée du surplus primaire suffisamment grande pour rembourser la dette publique. Si le taux d'imposition est trop élevé, il réduit les recettes futures et n'assure plus le remboursement de la dette. Par contre, s'il est très faible, il n'est pas suffisant pour assurer le service de la dette. La différence entre le taux d'imposition soutenable et le taux d'imposition effectif mesure alors le degré de soutenabilité fiscale. Le grand débat depuis des années sur la soutenabilité repose sur son évaluation empirique.

§ La première étape est purement théorique. Elle consiste en l'élaboration d'un modèle théorique qui justifie l'existence et la praticabilité d'une règle fiscale qui assure la soutenabilité des finances publique (Equation 0.01) sans remettre en cause les objectifs de croissance ;

§ La seconde étape est empirique et consiste à évaluer si le Cameroun aurait respecté ou respecte une telle règle permettant d'assurer la soutenabilité fiscale.

Dans cette approche théorique, nous allons élaborer un modèle macroéconomique de croissance endogène qui permet de mettre en exergue l'impact de la politique fiscale sur la dynamique de la dette. Les premières analyses développées dans ce sens sont ceux de Allais (1947), Samuelson (1958), Diamond (1965). Ces auteurs ont développé des modèles macroéconomiques à générations imbriquées comportant trois agents : les ménages, les entreprises et l'Etat. Trois faiblesses majeures caractérisent ces modèles : l'altruisme intergénérationnel qui impose l'équivalence Ricardienne, l'absence d'un concept clair de soutenabilite (règle sur l'évolution du surplus primaire) et l'absence d'un mécanisme endogène de la croissance économique. De la Croix et Michel (2002) et Rankin et Roffia (2003) redéfinissent ces modèles en introduisant un concept de soutenabilité. Seulement ce concept ne se définit pas en terme de règle de l'évolution du surplus primaire. Une telle règle est théoriquement définie par Marin (2002) qui en établit les mécanismes d'implémentation. Dans cette étude, nous allons reprendre les analyses de Fernandez-Huertas Moraga et Vidal (2004) qui en prenant en compte la règle de Marin (2002) introduisent l'endogénéité de la croissance économique par le capital humain. A la différence de Fernandez-Huertas Moraga et Vidal (2004), nous allons considérer comme Annicchiarico et Giammarioli (2004) que l'endogénéité de la croissance est due à l'accumulation du savoir et qu'il n'existe pas forcement d'altruisme intergénérationnel. Cette dernière approche est plus intéressante parce qu'elle nous permettra de procéder à des exercices de simulation. Trois éléments importants doivent pouvoir ressortir d'une telle analyse théorique : la dynamique de la dette, la dynamique des ajustement à la règle et la dynamique de la croissance économique.

L'objectif de l'évaluation empirique est de voir si l'économie Camerounaise a respecté ou respecte une règle fiscale qui assure la soutenabilité fiscale [relation (0.01)]. Nous nous intéressons particulièrement à deux états possibles : le premier considère qu'une règle est imposé à l'Etat par les institutions de Breton Wood et le second que le gouvernement de façon volontariste peut lui-même se définir et s'imposer le respect d'une règle. Deux approches sont pour cela retenues : l'approche développée par le FMI et celle de Bohn (1998).

L'approche du FMI analyse la soutenabilité fiscale sur la base d'une dynamique prospective des ratios d'endettement par rapport à certains seuils (FMI, 2002a ; FMI, 2003a). La méthode de Bohn (1998) est plus historique et estime sur les périodes passées la fonction de réaction de la politique fiscale.

Une première approche empirique de la soutenabilité de la dette est fondée sur la recherche de seuils de référence^9(*). Cependant aucune théorie ne permet de définir un seuil unique pour déterminer la soutenabilité de la dette (Bachellerie et Couillault, 2005). Reinhar, Rogoff et Savastano (2003) à partir de l'importance historique des défauts de paiement montrent que les pays ayant une dette extérieure supérieure à 15 ou 20 % du PIB ne peuvent soutenir durablement une dette extérieure. Le FMI définit une zone à risque qui, suivant les méthodes utilisées peut commencer à 25% du PIB (FMI, 2003b). Seulement, cette approche montre des limites avec l'émergence des crises du compte de capital (Bachellerie et Couillault, 2005).

Une seconde approche consiste en l'analyse de la tendance. Lorsque la dette d'un pays augmente sur plusieurs années, la stabilité du niveau de la dette peut être un indicateur de Soutenabilité de la dette. Selon Blanchard (1990), il est possible de calculer l'excédent primaire nécessaire pour stabiliser le ratio Dette/PIB. La différence avec l'excédent primaire correspond à l'écart sur l'ajustement budgétaire. Si la différence est positive, la dette est considérée comme insoutenable. De même, le taux d'imposition requis pour assurer la stabilisation du ratio Dette/PIB peut être calculé. Ces indicateurs présentent l'avantage d'être aisément produit mais sont d'interprétation délicate.

Pour établir un diagnostic ponctuel, ajustable en fonction des changements anticipés dans le potentiel de croissance et des variations de la politique fiscale, le FMI à adopté l'observation de certains ratios sur une moyenne de trois ans. Cette approche à été utilisée comme critère d'admissibilité à l'IPPTE. Seulement, dans un souci d'évaluation dynamique de la soutenabilité, elle à élaboré depuis 2003-2004, un nouveau cadre d'analyse de la soutenabilité de la dette basée sur la dynamique prospective des ratios d'endettement. Contrairement au document du point d'achèvement du Cameroun qui s'est focalisé uniquement sur la soutenabilité de la dette extérieure, notre analyse portera sur la soutenabilité fiscale.

Bohn (1998) presente une nouvelle approche économétrique pour estimer la soutenabilité de la dette publique. Les analyses et tests empiriques tels que défini par Blanchard (1990) et d'autres auteurs qui lui sont contemporains sont limités car elles se limitent à une évaluation exogène de la contrainte budgétaire intertemporelle de l'Etat (Greiner et al. 2005). Bohn (1998) trouve que les tests conventionnels^10(*) sont restrictifs dans la mesure où ils concluent trop rapidement à l'insoutenabilité d'une politique. Comme alternative, il suggère d'évaluer comment le surplus primaire réagit à l'augmentation du ratio de la dette. Si le ratio du surplus primaire sur le PIB augmente de façon linéaire ou quasi linéaire avec le ratio de la dette, la dette publique est soutenable. L'idée derrière ce test est la suivante : si le gouvernement peut faire évoluer le surplus primaire dans le même sens que l'évolution du ratio de la dette, alors les mesures correctives montrent que le gouvernement reste solvable. L'avantage de cette approche est qu'elle est fondée sur une définition formelle et testable de la soutenabilité.

La particularité de ce travail est l'utilisation d'une méthode d'estimation non paramétrique qui ne présuppose pas la forme fonctionnelle de la relation surplus primaire - ratio de la dette publique. Les méthodes non paramétriques nous permettrons de dériver la forme de la relation fonctionnelle au Cameroun. Pour ce faire, nous allons utiliser les développements récents en analyse statistique tels que développé Hastie et Tibshirani (1990, 1993) qui élaborent une nouvelle classe de modèle flexible appelée modèle GAM (Generalized Additive Model). Ces développements sont aujourd'hui rendus pratiques grâce au développement de nouveaux logiciels tels que S plus et R for Windows^11(*). L'idée de base derrière cette classe de modèle est que l'on ne spécifie aucune fonction paramétrique, mais on admet une flexibilité de la relation en supposant que l'effet est lisse au sens de la différentielle. La forme fonctionnelle est dérivée des données soit en utilisant des estimations locales (méthode de Kernel) ou les « spline smoothing »^12(*).

§ Dans le chapitre 1, nous allons présenter un modèle macroéconomique théorique d'analyse de la soutenabilité fiscale contrainte par une règle fiscale. Cette analyse théorique sera placée dans le cadre d'un modèle de croissance endogène pour prendre en compte les perspectives de long terme de l'analyse. Nous allons présenter dans ce chapitre quelques exercices de simulations fondées sur le Calibrage du modèle par les paramètres proches autant que possible de l'économie Camerounaise.

§ Dans le chapitre 2, nous allons présenter l'analyse de la soutenabilité fiscale au Cameroun selon l'approche développée par le FMI. Plusieurs scénarios de gestion de la dette publique au Cameroun après le point d'achèvement seront développés dans le cadre de cette analyse.

§ Dans le chapitre 3, nous allons présenter l'analyse de la soutenabilité fiscale au Cameroun selon l'approche développée par Bohn (1998). Nous allons estimer la fonction de réaction de la politique fiscale à partir des méthodes d'estimations non paramétriques.

* ¹ Voir pour un historique des crises d'endettement Toussaint (2001), Millet et Toussaint (2002).

* ² Extrait de Coalition 2005 : plus d'excuses !, Objectifs du Millénaire pour le Développement : plus d'excuses -Recommandations des organisations de la société civile française pour 2005, mars 2005.

* ³ A ce propos, on estime qu'en moyenne 30% des dollars empruntés par les huit principaux débiteurs ont refranchi la frontière entre 1974 et 1982 (Raffinot, 1998)

* ⁴ Economic Report of the President, Février 1995, et U.S. Department of commerce, Survey of current Business, Avril 1995.

* ⁷ Charles Ponzi était un escroc qui en 1919 s'est enrichi en remboursant ses emprunts avec de nouveau emprunts. Le 26 juillet 1920 il fit un crash et retrouva très fortement endetté.

* ¹⁰ Pour les tests classiques voir Hamilthon et Flavin (1986), Kremers (1988), Trehan et Walsh (1991), Greiner et Semmler (1999)

* ¹¹ Voir Venables et Ripley, 2003 pour les détails sur les méthodes « Smoothing spline regressions ».