Chapitre II.- Le Parlement haïtien et ses
Règlements
Comme nous l'avons vu dans le premier chapitre, le Parlement
fait contre poids au Pouvoir exécutif et représente un pilier
fondamental dans l'établissement du principe de la séparation des
pouvoirs. Dans ce deuxième chapitre nous aborderons les
différentes structures des Assemblées parlementaires en
Haïti et ensuite nous présenterons quelques éléments
de l'organisation interne de ces assemblées.
Section 1 - Les Structures parlementaires en
Haïti.
L'existence de tout parlement répond à une
question fondamentale : faut-il une chambre unique ou un Parlement
bicaméral ? Un retour aux différentes constitutions de la
République d'Haïti nous permettra de dégager les
éléments essentiels qui ont marqué le
monocaméralisme et le bicaméralisme.
A.- L'organisation du Parlement dans le
Passé
Haïti a connu deux types d'assemblées
parlementaires dans son histoire : le monocaméralisme et le
bicaméralisme.
a) Le monocaméralisme en
Haïti
Le monocaméralisme c'est l'exercice du pouvoir
législatif par une chambre unique. Avant 1806 on ne pouvait pas parler
du monocaméralisme, car la constitution de 1805 ne comportait aucune
disposition relative au parlement. De plus, les articles 19 à 37 de
cette constitution légalisaient la concentration de tous les pouvoirs
exécutif et législatif entre les mains de Dessalines. Et le
Conseil d'Etat composé de tous les généraux de
l'Armée n'avait pas de fonction définie. Il fonctionnait suivant
les besoins du chef de l'Etat.
1. De l'organisation du pouvoir législatif
dans le monocaméralisme haïtien.
La République d'Haïti n'a eu que deux
Assemblées parlementaires monocamérales : Le Sénat
sous la présidence de Pétion et la chambre des
Députés sous le régime des Duvalier.
1.1. Le Sénat de 1806 à 1816.
La Constitution de 1806 avait crée une nouvelle
institution comme un contrepoids au pouvoir exécutif : le
Parlement. Ce Parlement était monocaméral. En effet le pouvoir
législatif était exercé par une chambre unique : Le
Sénat. Le Sénat était composé de 24 membres pour
un mandat de neuf ans renouvelable par tiers tous les trois ans. Les
Sénateurs étaient nommés par l'Assemblée
Constituante et exerçaient le pouvoir législatif en toute
indépendance. Omnipotent, tous les pouvoirs du président de la
République lui furent transférés. L'article 42 de la
constitution faisait du Sénat l'organe central du gouvernement,
dépositaire de tous les pouvoirs et responsable de la gestion de l'Etat.
En témoigne les dispositions de cet article de la constitution
de 1806 :
« Le Sénat a exclusivement le droit de
fixer les dépenses publiques, d'établir les contributions
publiques, d'en déterminer la nature, la quotité, la
durée, le mode de perception. De statuer sur l'Administration -
d'ordonner, quand il le juge convenable, l'aliénation des domaines
nationaux...»
1.2.- La Chambre des Députés de 1964 à
1986.
Entre 1964 à 1986, le Parlement haïtien a repris
son statut monocaméral. En effet, le Président François
Duvalier divorça d'avec le bicamérisme en faisant voter la
suppression du Sénat de la République. Le pouvoir
législatif fut exercé par une chambre unique : La Chambre
des Députés, qui demeura jusqu'au renversement des Duvalier.
Cette Chambre composée de 67 Députés prit le nom de Corps
Législatif.
2. Rapports entre le Législatif et
l'Exécutif.
Les rapports entre le Législatif et l'Exécutif
se sont révélés généralement conflictuels en
Haïti. Sous la République de Pétion le Parlement en a fait
les frais pas sa dissolution et l'établissement d'un pouvoir personnel
au Chef de l'Etat ; Sous le régime des Duvalier le pouvoir
législatif s'est confondu avec celui de l'exécutif sous la
dictée exclusive du Président de la République.
2.1. Les rapports dans la République de
Pétion.
Au point de vue Constitutionnel, le Sénat était
privilégié dans les rapports avec l'Exécutif. Il avait
des pouvoirs immenses au point que le Chef de l'Exécutif ne devient
qu'une figure politique. Cependant, très tôt un conflit
éclata entre le grand corps et le Président Pétion. Quand
le Parlement voulut remplir ses prérogatives constitutionnelles en
rappelant le Président Pétion à l'ordre, ce dernier le
menaça de le dissoudre et le Sénat cessa de siéger
jusqu'en 1811 pour transférer tout son pouvoir à
Pétion.
Devant le mépris de Pétion à
l'égard des recommandations constitutionnelles du Sénat, et
devant son ambition d'usurper toutes les prérogatives du pouvoir
législatif, les Sénateurs ont rédigé un texte
intitulé : « Remontrances du Sénat au
Chef de l'Etat », où l'on peut lire :
« ... La Constitution n'a point
été mesurée au caractère de tel ou tel
individu ; elle a été faite à la mesure des
principes ; elle est calculée de manière à couvrir la
liberté publique ; et si les attributions données au Pouvoir
Exécutif ne sont pas plus extensives, il doit vous en souvenir,
Président d'Haïti, vous les avez vous-même restreintes par
vos observations judicieuses.»(1)
2.2. Les rapports sous le régime des Duvalier.
De 1964 à 1986, le pouvoir législatif
haïtien fit corps avec l'Exécutif. En effet, les pressions
exercées contre le Parlement par les Duvalier font de ce dernier un
rempart pour légaliser les actes de l'Exécutif. La suppression
du Sénat a institué et consolidé le pouvoir dictatorial
des Duvalier. Ce retour au monocaméralisme a réduit
l'institution parlementaire à un simple bureau de fonctionnaires
législatifs nommés par le chef de l'Etat pour avaliser ses actes
et ses desseins.
Les membres du Cabinet ministériel étaient
certes responsables devant la Chambre. Cependant l'article 117 de la
constitution de 1983 reconnaît au Président de la
République le droit d'ajourner les sessions de la chambre
législative. De plus l'article 79 lui permettait de dissoudre le
Parlement en cas de conflit avec le pouvoir Exécutif.
_______________
1. CLAUDE, Moïse: Constitutions et luttes de
pouvoir en Haïti, t. 1, imp. Le Natal, P-a-P, 1997, pp 41-42
b) Le Bicaméralisme haïtien
La Constitution de 1816 a instauré le régime
présidentiel en Haïti. Elle déléguait l'exercice de
la fonction législative à deux Chambres : La Chambre des
représentants des Communes et le Sénat. C'est la naissance du
Bicaméralisme en Haïti. Celui-ci fut installé
définitivement en Haïti avec la publication de la Constitution de
1843 et ses structures se sont maintenues par toutes les Constitutions
suivantes jusqu'à celle de 1950.
1. Le Pouvoir Législatif Bicaméral
Comme nous l'avons mentionné, le pouvoir
législatif fut exercé par deux Chambres
indépendantes : Le Sénat de la République et la
Chambre des Communes. Chacune de ces Chambres était maîtresse de
son organisation. Cependant à chaque révision Constitutionnelle,
certaines modifications ont été apportées quant aux champs
de compétence du Parlement qu'à son statut en tant que pouvoir de
l'Etat.
1.1. Composition
Le Parlement est Composé de la Chambre des
représentants des communes et du Sénat.
1.2. Elections et Mandats
La Chambre est élu au suffrage universel direct dans
les assemblées primaires pour une durée de cinq ans. Le
Sénat est élu par la chambre sous la présentation d'une
liste de candidats par le Président de la République.
1.3. Attributions et fonctionnement
Le Parlement exerçait la fonction législative en
collaboration avec l'Exécutif. Cependant, aucune loi ne pourrait
être votée sans l'initiative du Président de la
République. (art. 55 de la Constitution de 1816).
Le pouvoir législatif était partagé de
façon inégale entre le Sénat et la Chambre des
Députés : En effet, l'article 125 de la constitution de
1816 stipule que :
« Les lois votées par la
Chambre des représentants doivent être
décrétées par le Sénat qui a en outre le
privilège d'élire le Président d'Haïti, de
Sanctionner les traités de paix, d'alliance ou de commerce avec les
puissances étrangères et d'approuver les déclarations de
guerre.»
Avec la révision de la Constitution en 1843, le pouvoir
législatif s'est donc renforcé et le Parlement partageait avec
l'Exécutif l'initiative des lois sur tous les objets d'ordre public.
Ainsi l'Exécutif est mis sous le contrôle permanent du
législatif. Les Ministres ou Secrétaires d'Etat étaient
responsables devant le Parlement et l'idée d'un Premier Ministre Chef du
Gouvernement est apparu, car il est prévu que le Cabinet
ministériel est dirigé par un ministre portant le titre de
Président du Conseil des Secrétaires d'Etat.
2. Relations entre le Parlement et les
Gouvernements
Les diverses révisions constitutionnelles
étaient le plus souvent une façon d'orienter la toute puissance
de l'autorité de l'Etat vers le pouvoir législatif au
détriment du Chef de l'Exécutif ou bien vers le chef de
l'Exécutif pour asservir le Parlement. Ainsi certaines constitutions
ont fait du Président de la République un véritable chef
omnipotent ayant l'initiative de la loi, le droit de Veto, le droit de
dissoudre le Parlement ..., d'autres ont renforcé l'autorité
parlementaire par le contrôle du pouvoir exécutif, la
responsabilité des Secrétaires d'Etat ou ministres devant le
Parlement, l'élection indirect du chef de l'Etat par la Chambre et la
non dissolution de Celle-ci.
2.1. Le Pouvoir Législatif au profit de
l'Exécutif.
L'autorité du Président de la République
dans l'initiative exclusive de la loi, son droit de veto et celui de dissoudre
la Chambre étaient consacrés dans diverses constitutions de la
République. L'élection du Sénat par la Chambre des
Députés sur une liste de candidats présentés par le
Président de la République fait de ce dernier un potentat au sein
du pouvoir législatif. Ainsi le Chef de l'Etat pourrait faire
échec à la Chambre par le biais du Sénat qui partageait
avec elle le pouvoir législatif. On retrouve dans les constitutions de
1816 et de 1874 un article qui accorde la puissance Législative en
même temps à l'Exécutif et au Corps Législatif.
Par le Sénat le Président contrôlait le pouvoir, il
pourrait faire échec au Parlement en décrétant la
grève des projets de Lois. (1)
________
1. CLAUDE, Moïse: op, cité, p 75
B- Le Parlement au Regard de la Constitution de
1987.
Après vingt deux ans de monocaméralisme en
Haïti, les mouvements révolutionnaires qui ont abouti au
départ du régime des Duvalier ont porté nos constituants
à adopter un nouvel système politique qui préconise le
retour au bicaméralisme. Dans cette partie nous allons aborder le
pouvoir Législatif et ses champs de compétence dans la
constitution du 29 mars 1987.
a) Du Pouvoir Législatif
haïtien
La Constitution de 1987 donne naissance à un Parlement
bicaméral composé de la Chambre des Députés et
du Sénat de la République.
1. De la Chambre des Députés.
La chambre des Députés se compose des
représentants du peuple élus au suffrage direct par les citoyens
dans chaque circonscription électorale et exerce avec le Sénat de
la République les attributions du Pouvoir Législatif.
1.1. Elections et Mandats
Chaque député est élu à la
majorité absolue des suffrages exprimés dans les
assemblées primaires. La durée du mandat du député
est de quatre ans renouvelable. Le mandat de la Chambre constitue une
Législature.
1.2. Conditions d`éligibilité
L'article 91 de la Constitution de 1987 stipule
que :
« Pour être membre de la Chambre
des Députés il faut :
1.- Etre haïtien d'origine et n'avoir jamais
renoncé à sa Nationalité ;
2.- Etre âgé de vingt cinq (25) ans
accomplis ;
3.- Jouir de ses Droits Civils et Politiques et
n'avoir jamais été condamné à une peine afflictive
ou infamante pour un crime de droit commun.
4.- Avoir résidé au moins deux (2)
années consécutives précédent la date des
élections dans la circonscription électorale à
représenter.
5.- Etre Propriétaire d'un immeuble au
moins dans la circonscription ou y exercer une profession ou une
Industrie ;
6.- Avoir reçu décharge, le cas
échéant, comme gestionnaire de fonds
publics. »
2. Du Sénat de la
République.
Le Sénat se compose des représentants des
départements de la République. Les membres du Sénat sont
élus au suffrage universel à la majorité absolue dans les
Assemblées primaires.
2.1. Elections et Mandats
Les Sénateurs exercent la fonction législative
avec les Députés. Ils sont élus pour six ans et sont
indéfiniment rééligibles. Le renouvellement du
Sénat se fait par tiers tous les deux ans.
2.2. Conditions d'éligibilité.
L'article 96 de la Constitution de 1987 reprend l'article 91
de cette même Constitution avec de légères modifications
relatives à l'âge et aux années de résidence du
Sénateur. Ainsi, le Sénateur doit être âgé de
trente ans accomplis. Il doit résider dans le Département
à représenter au moins quatre (4) années
Consécutives précédent la date des élections.
b) De l'exercice du Pouvoir
Législatif.
La constitution de 1987 consacre le principe de la
séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif est exercé
par le Parlement : La Chambre des Députés et le
Sénat. Chaque Chambre est indépendante et partage les
attributions suivantes :
1) le vote de la Loi (art 111, 120)
2) L'interprétation de la Loi (art 128)
3) L'interpellation du Gouvernement (art 129-2, 129-3,
172)
Cependant, la Constitution établit un certain domaine
exclusif en ce qui concerne les attributions respectives de la Chambre des
Députés, du Sénat et de l'Assemblée Nationale.
1. De la Chambre des Députés
L'article 90 stipule que :
« La Chambre des Députés, outre
les Attributions qui lui sont dévolues par la Constitution en tant que
branche du Pouvoir Législatif, a le privilège de mettre en
accusation le Chef de l'Etat, le Premier Ministre, les Ministres et les
Secrétaires d'Etat par devant la Haute Cour de Justice, par une
majorité des 2/3 de ses membres ... »(cf. art.
186)
2. Du Sénat de la
République.
L'article 97 stipule que :
« Le Sénat propose à
l'Exécutif la liste des juges de la Cour de Cassation selon les
prescriptions de la Constitution et peut s'ériger en Haute Cour de
Justice...»
Le Sénat donne son approbation au choix du
Commandant en Chef de la Police, à celui des ambassadeurs, Consuls
Généraux et conseils d'Administrations des organismes autonomes
(art 141,142). Le Sénat élit les membres de la Cour
Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (art.200-6),
tandis qu'il soumet la Candidature de ceux de la Cour de Cassation sur la liste
de trois (3) personnes par Siège au Président de la
République (art.174)
3. De l'Assemblée Nationale
L'Assemblée Nationale c'est la réunion des deux
branches du pouvoir Législatif en une seule Assemblée. Elle a
pour attributions exclusives :
1) De recevoir le Serment Constitutionnel du
Président de la République ;
2) De ratifier toute décision, de
déclarer la guerre quand toutes les tentatives de Conciliation ont
échoué ;
3) D'approuver ou de rejeter les traités
et conventions internationaux ;
4) D'amender la constitution selon la
procédure qui y est indiquée
5) De ratifier la décision de
l'exécutif, de déplacer le siège du Gouvernement dans les
cas déterminés par l'article premier de la présente
Constitution ;
6) Se statuer sur l'opportunité de
l'état de siège, d'arrêter avec l'Exécutif les
garanties Constitutionnelles à suspendre et de se prononcer sur toute
demande de renouvellement de cette mesure.
7) Se concourir à la formation du Conseil
Electoral Permanent conformément à l'article 192 de la
Constitution.
8) De recevoir à l'ouverture de chaque
Session, le Bilan des activités du Gouvernement.
(art.98-3)
Section II - Les Règlements Intérieurs
du Parlement depuis 1987.
Depuis la nouvelle Constitution de 1987, le pays est à
sa troisième Législature. L'établissement des
règles intérieures à l'organisation et au fonctionnement
du Parlement demeure un problème non résolu. Dans cette section
nous allons passer en revue les règlements qui se sont
succédés depuis, et présenter le cadre de
référence du fonctionnement de la 46ème
Législature.
A- Les Premiers Règlements.
Les innovations apportées dans la fonction
législative par la Constitution de 1987 ont conduit nos parlementaires
à adopter de nouveaux règlements pour répondre aux
exigences du nouveau régime bicaméral. Chaque chambre est
indépendante et maîtresse de ses règlements. Ainsi, les
différentes législatures ont adopté des règles
générales relatives au fonctionnement et à l'organisation
de tout Parlement et ont tenté d'appliquer leurs propres règles
votées par l'assemblée.
a) Les Règlements du Sénat
Depuis le rétablissement de la Chambre haute par la
Constitution de 1987, le Sénat n'a jamais eu ses propres
règlements. Toutefois le Sénat organise ses travaux par des
dispositions tirées des règlements antérieurs, de la
coutume et de la jurisprudence parlementaire.
1. Le cadre de référence du Sénat
de la République.
L'organisation interne du Sénat de la République
est basée sur des textes réglementant les anciennes
assemblées sénatoriales et la Chambre des Députés.
Le Sénat adopte des théories générales pour la
formation de ses organes internes et la tenue des Séances.
2. Des pratiques de l'Assemblée
Sénatoriale.
Les règles de procédures sont
l'élément fondamental du processus législatif. Pour
pallier l'inexistence de ces règles, le Sénat de la
République applique la jurisprudence parlementaire et les doctrines du
droit parlementaire. Certes, on est témoin d'une certaine
négligence et incohérence dans le travail, mais les
Sénateurs ont pu voter des lois, arrêter des résolutions,
ratifier le Premier Ministre, exercer un contrôle sur le gouvernement et
contribuer à la formation d'autres institutions prévues par la
constitution telles que : la Cour Supérieur des Comptes et du
Contentieux Administratif, le Conseil Electoral Provisoire, La cour de
Cassation etc.
Par ailleurs, le Sénat a finalement adopté ses
premiers règlements intérieurs en juin 1996. Cependant faute de
règles de procédure et de son inadéquation aux normes en
vigueur les Sénateurs ont convenu de ne pas les appliquer. Nous en
apporterons quelques précisions dans notre prochaine subdivision.
b) Les règlements de la Chambre des
Députés
Contrairement au Sénat de la République, la
Chambre des Députés a adopté ses règlements
intérieurs. En effet, ses règlements étaient conçus
par la 44ème Législature qui malheureusement a été
dissoute en juin 1988 après cinq mois de fonctionnement. La 45ème
a reprit ses règlements et a apporté certains amendements.
1. Cadre de référence des
règlements intérieurs de la Chambre des
Députés
La 44ème Législature n'avait pas eu le temps
d'appliquer ses règlements intérieurs. De plus, le vote du
document final n'avait pas encore eu lieu et la Chambre fut dissoute.
Le 5 février 1988 la Chambre avait modifié
quelques articles des règlements de 1953 et établi ainsi son
cadre de référence pour son organisation et son mode de
fonctionnement. Ce règlement avait reprit les mêmes titres que
celui de 1951 et il n'y avait pas de règles de procédure. Les
Députés de la 44ème Législature ont adopté
les principes généraux de droit parlementaire et
créé de nouveaux organes de fonctionnement interne exigés
par la Constitution.
2. Le Règlement des Députés de la
45ème Législature
Le 11 juin 1991 la Chambre des Députés a
voté les premiers règlements intérieurs de la
45ème Législature. Ce règlement comporte de nouveaux
titres ou chapitres qui étaient jusqu'ici méconnus dans notre
culture parlementaire tels que: comme ceux créant les groupes
parlementaires ou la conférence des présidents.
L'article 41 stipule que :
« Les Députés peuvent se
rassembler par affinités politiques. Aucun groupe ne peut comprendre
moins de dix Députés. Les groupes se constituent en remettant au
président de la Chambre une déclaration politique signée
de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci. Ces documents sont
publiés au Moniteur.
Un Député ne peut faire partie que
d'un seul groupe politique. Les députés qui n'appartiennent
à aucun groupe peuvent adhérer au groupe de leur choix avec
l'agrément du bureau de ce groupe. Ils comptent pour la
répartition des sièges dans les commissions
».
La participation des groupes politiques est
déterminante dans le travail de l'Assemblée, ainsi l'article 45
stipule que :
« Une fois par semaine, à l'heure et
au jour prévu par le bureau de la chambre, le secrétariat
convoque les présidents des groupes politiques à la
conférence des présidents qui se tient sous la direction du
président du bureau, y participent aussi les présidents des
commissions avec voix consultative ».
L'article 45-1 statue sur le droit de vote à la
conférence des présidents. Ainsi, seuls les présidents des
groupes politiques ou leurs remplaçants éventuels dûment
mandatés ont un droit de vote proportionnel à l'effectif de leur
groupe.
Ces dispositions consacrent définitivement le
pluralisme politique et font place à l'émergence d'une opposition
parlementaire constructive.
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