Memoire Online - Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'état béninois

Les entreprises publiques ainsi que les prises de participation de l'Étatsont soumises à une législation et une réglementation en application desquelles divers mécanismes sont institués au sein de la structure en charge des participations de l'État : la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation.

Paragraphe 1 : Cadre juridique et structure du portefeuille de l'État

Dans cette partie, il sera présenté l'état des lieux du cadre juridique de la gouvernance des entreprises publiques et de la structure du portefeuille de l'État.

Les entreprises publiques sont particulières. Le cadre juridique de leur gouvernance se caractérise par l'existence de règles de nature et d'origine diverses. Elles proviennent à la fois, du droit public et du droit privé, du droit national et du droit communautaire. Dans l'espace OHADA, la gouvernance des entreprises publiques est encadrée par l'Acte Uniforme relatif au droit des Sociétés Commerciales et du Groupement d'Intérêt Économique (AUSC-GIE) et les dispositions nationales non contraires^9(*). L'AUSC-GIE du 30 janvier 2014 détermine les dispositions générales applicables à l'ensemble des sociétés commerciales^10(*) ainsi que celles particulières liées à chaque type de sociétés, clarifie notamment les rôles des acteurs de la gouvernance, améliore le fonctionnement du Conseil d'administration, institue un cadre de performance du Conseil avec l'admission expresse de la création des Comités^11(*).

Tous les États membres de l'OHADA ont un dispositif spécifique national qui leur est applicable. Au Bénin, c'est fondamentalement la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin qui organise la gouvernance des entreprises publiques. Elle définit les entreprises publiques, fixe les différentes formes en fonction de leur statut juridique, les modalités de création d'entreprises et de prise de participations ainsi que les dispositions relatives à :

- leur administration (composition du conseil d'administration, nomination, mandat et responsabilités des administrateurs, les pouvoirs du Conseil d'Administration, rémunération des administrateurs), leur direction (nomination et durée du mandat du directeur général, attributions et rémunération du directeur général...) ;

Elle dispose notamment à son article 10, que « Les sociétés d'État et les sociétés à participation publique majoritaire sont constituées sous forme de société anonyme avec Conseil d'administration. Elles sont soumises aux dispositions de l'Acte uniforme de l'Organisation pour l'harmonisation en Afrique du droit des affaires relatif au droit des sociétés commerciales et du Groupement d'Intérêt Economique, notamment en ce qui concerne les règles relatives à leur constitution, leur fonctionnement, l'élaboration et le contrôle de leurs états financiers de synthèse annuels. ».

Il est à noter que la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin est venue abroger la loi n°88-05 du 26 avril 1998 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques, la loi n°94-009 du 20 juillet 1994 portant création, organisation et fonctionnement des offices à caractère social, culturel et scientifique, et celle n°92-023 du 06 août 1992portant détermination des principes fondamentaux des dénationalisationset des transferts de propriété d'entreprise du secteur public au secteur privé. Lesprincipales innovations de la nouvelle loi de 2020 ont pour objectif la recherche d'une plus grande efficacité dans la gouvernance des entreprises publiques. Il en est ainsi notamment de la clarification de la répartition des pouvoirs entre le Conseil d'Administration et le Directeur Général mais aussi, de la mise en place de divers contrôles, notamment celui du Ministère de l'Economie et des Finances, du Ministère de tutelle de l'entreprise, du contrôle interne, du commissariat aux comptes, les audits externes, contrôle de la Cour des Comptes, contrôle parlementaire.

Ainsi, le cadre juridique des entreprises publiques se particularise par une complémentarité de ses composantes et l'homogénéité du système qui en résulte.Cette combinaison législative, fondée sur le fait que les entreprises publiques sont des « sociétés à régime particulier »^12(*), fait de leur gouvernance un système spécifique. En effet, par dérogation accordée par l'AUSC-GIE lui-même, les entreprises publiques sont soumises à un régime particulier auquel elles sont assujetties^13(*).

- la loi n°90-32 du 11 décembre 1990 portant constitution de la République du Bénin, telle que modifiée par la loi n°2019-40 du 7 novembre 2019 qui prévoit en son article 98 « Sont du domaine de la loi les règles concernant : ...la création des catégories d'établissements publiques... » et en son article 134-3 que« la Cour des comptes est la plus haute juridiction de l'État en matière de contrôle des comptes publics. Elle vérifie les comptes et contrôle la gestion des entreprises publiques et organismes à participation financière ou bénéficiant des fonds publics. Elle est l'institution supérieure de contrôle des financespubliques... » ;

- la loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances qui prévoit au titre des recettes budgétaires de l'État, « ...les revenus courants des activités industrielles et commerciales de l'État ; les revenus des domaines et des participations financières... » (article 10) et au titre des dépenses budgétaires de l'État, « ...les dépenses d'investissement de l'État... » (article 13). Elle prévoit également à son article 49 que : « Le projet de loi de finances est accompagné : ...des annexes explicatives qui...développent, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant des recettes et des dépenses ventilées par nature. Dans le cas des comptes de prêts et d'avances, les annexes contiennent un état de l'encours des échéances des prêts et avances octroyés... » ;

- le décret n°2O14-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique qui « ...fixe les règles fondamentales régissant l'exécution des budgets publics, la comptabilité, le contrôle des opérations financières, la gestion des deniers, valeurs et biens appartenant ou confiés à l'État et à ses établissements publics à caractère administratif... » (article 1^er) ;

- l'Acte uniforme relatif au droit comptable et à l'information financière (AUDCIF) qui s'applique aux entreprises publiques tel que précisé à son article 1^er « Toute entité au sens de l'article 2 ci-dessous est soumise aux dispositions du présent Acte Uniforme et doit mettre en place, pour l'information externe et pour son propre usage une comptabilité générale conformément audit acte uniforme... » et son article 2 « Sont astreintes à la mise en place d'une comptabilité, dite comptabilité financière, les entités soumises aux dispositions de l'Acte uniforme portant sur le droit commercial général, de l'Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique et l'acte uniforme relatif au droit des sociétés coopératives, les entités publiques, parapubliques, d'économie mixte et, plus généralement, les entités produisant des biens et des services marchands ou non marchands, dans la mesure où elles exercent, dans un but lucratif ou non, des activités économiques à titre principal ou accessoire qui se fondent sur des actes répétitifs, à l'exception de celles soumises aux règles de la comptabilité publique. » ;

- la circulaire n°01-2017/CB/C relative à la gouvernance des établissements de crédit et des compagnies financières de l'UMOA, qui « ...fixe les règles minimales en matière de gouvernance devant être observées par les établissements en activité dans l'UMOA, tels que définis à l'article 2. »^14(*) ;

- la loi n°2019-11 du 25 février 2019 portant renforcement juridique et judiciaire de la gouvernance publique qui établit notamment la responsabilité civile des agents publics ainsi que les infractions relatives à la direction, à l'administration et au contrôle
des entreprises publiques et semi-publiques ;

- l'arrêtén°1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation ;

- les statuts des différentes entreprises publiques approuvés par décrets en Conseil des Ministres.

Conclusion séquentielle n°1 : Existence d'un ensemble de textes législatifs et règlementaires qui encadrent la gouvernance et la surveillance financière des entreprises publiques (atout).

Le principe de la hiérarchie des normes postule que les dispositions d'une norme inférieure doivent être conformes à celles de la norme supérieure. Même si aucun écart majeur n'a été relevé entre les dispositions de l'arrêté n° 1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018 portant AOF de la DGPEDet celles des normes qui lui sont supérieures, nous constatons que la plupart des textes qui y sont visés, ont fait l'objet de modifications postérieures à la prise de l'arrêté. Il s'agit notamment :

- de la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin qui est venue abroger comme nous l'avons dit plus haut, la loi n°88-05 du 26 avril 1998 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques, la loi n°94-009 du 20 juillet 1994 portant création, organisation et fonctionnement des offices à caractère social, culturel et scientifique, et celle n°92-023 du 06 août 1992 portant détermination des principes fondamentaux des dénationalisations et des transferts de propriété d'entreprise du secteur public au secteur privé ;

- du décret de 2017 portant AOF du Ministère de l'Economie et des Finances, remplacé par un autre en date du 09 juin 2021.

Conclusion séquentielle n°2 :Défaut d'actualisation de l'arrêté portant AOF de la DGPED par rapport aux dispositions légales et règlementaires postérieures (faiblesse).

Toute organisation doit disposer d'un manuel de procédures qui encadre ses activités. Un manuel de procédures sert à établir et détailler sous forme d'instructions claires et précises, les étapes, les intervenants impliqués et les outils utilisés pour mener à bien chaque activité au sein d'une structure. L'existence d'un manuel de procédures permet également de capitaliser les savoir-faire individuels et collectifs, ce qui favorise, de facto, l'assimilation rapide des techniques spécifiques de réalisation des tâches pour le personnel nouvellement affecté à un poste de travail. Il permet enfin de maîtriser les risques et facilite les contrôles.

Bien que le personnel de la DGEPD ait connaissance, à travers la loi 2020-20 et l'arrêté portant AOF de la structure, des différentes activités à réaliser, il faut noter que les techniques de réalisation de celles-ci sont mises en place sur le tas par les différents acteurs. Il n'existe aucun support formalisant ces pratiques et décrivant le processus de réalisation des tâches affectées à chaque poste. Cet état de chose ne favorise pas la capitalisation des savoir-faire individuels, la maîtrise des risques, les contrôles. Aussi, les performances de la DGPED peuvent-elles être fortement impactées par l'absence ou le départ d'un employé clé.

Conclusion séquentielle n°3 : Inexistence d'un manuel de procédures encadrant les activités de la DGPED (faiblesse).

La loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin dispose en son article 77, que : « les statuts régissant les entreprises publiques constituées antérieurement, sont mis en conformité avec les dispositions de la présente loi, dans un délai d'un (01) an à compter de son entrée en vigueur... ». Pour s'assurer de la conformité à cette exigence de la loi, la DGPED a engagée, à travers une assistance et un suivi,le processus d'harmonisation des statuts des entreprises publiques. Mais force est de constater qu'à l'expiration du délai fixé par la loi, toutes les entreprises publiques ne se sont pas conformées à cette exigence. En effet, sur le total de 23sociétés d'État existantes, 13n'ont pas encore procédé à l'actualisation de leurs statuts par rapport à la loi 2020-20^15(*). Le même constat est fait au niveau des établissements publics. Les travaux d'assistance se poursuivent à la DGPED et un modèle de statuts type a été proposé aux entreprises publiques afin d'accélérer le processus de mise en conformité.

Conclusion séquentielle n°4 : Retard dans l'actualisation des statuts des entreprises publiques par rapport à la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin (Faiblesse).

Aux termes de l'article 4 de la loi 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en république du Bénin, les entreprises publiques peuvent prendre les formes suivantes :

Les établissements publics sont des structures créées par l'État ou les collectivités territoriales pour gérer une ou des activités de service public à des fins essentiellement d'intérêt général. Ils sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière^16(*).Les entreprises publiques organisées sous la forme de sociétés quant à elles, sont celles dont les activités sont menées à des fins essentiellement commerciales. Il peut s'agir des sociétés d'État ou des sociétés à participation publique majoritaire.^17(*)

Les sociétés d'État sont des sociétés par actions dont le capital est entièrement détenu directement ou indirectement par l'État ou par une ou plusieurs personnes morales de droit public béninois.^18(*) Les sociétés à participation publique majoritaire sont,quant à elles, des sociétés d'économie mixte dont le capital est majoritairement détenu par l'État ou par une ou plusieurs personnes morales de droit public béninois.^19(*)

A ce jour, le portefeuille de l'État compte au totaldeux-cent (200) entreprises publiques dont cent soixante-dix-sept (177) établissements Publicset vingt et trois (23) sociétés d'État. Ci-après le point des entreprises publiques béninoises :

N°	Structures de rattachement	Nombre d'Etablissements Publics	Nombre de Sociétés d'État
1	Présidence de la République	13	-
2	Ministère du Développement et de la Coordination de l'Action Gouvernementale	02	-
3	Ministère de la Justice et de la Législation	05	-
4	Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération	02	-
5	Ministère de l'Economie et des Finances	02	05
6	Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité	02	-
7	Ministère du Cadre de Vie et du Développement Durable	13	02
8	Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche	11	01
9	Ministère de la Décentralisation et de la GouvernanceLocale	01	01
10	Ministère du Travail et de la Fonction Publique	05	-
11	Ministère des Affaires Sociales et de la Microfinance	04	-
12	Ministère de la Santé	55*	01
13	Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique	12	-
14	Ministère de l'Enseignement Secondaire, Technique et de la Formation Professionnelle	03	-
15	Ministère de l'Enseignement Maternel et Primaire	03	-
16	Ministère de l'Economie Numérique et de la Digitalisation	06	02
18	Ministère des Infrastructures et des Transports	05	07
19	Ministère de l'Industrie et du Commerce	05	-
20	Ministère de l'Energie	02	03
21	Ministère de l'Eau et des Mines	01	01
22	Ministère des Petites et Moyennes Entreprises et de laPromotion de l'Emploi	09	-
23	Ministère de la Culture de l'Artisanat et du Tourisme	08	-
24	Ministère des Sports	06	-
25	Ministère de la Défense Nationale	02	-
Total		177	23

L'État, toujours dans une logique fondée sur l'intérêt général et afin de conserver son influence et un certain contrôle sur des secteurs clés de la vie économique, est amené à prendre des participations minoritaires au capital d'entreprises privées, d'organismes sous régionaux, régionaux et internationaux. Les derniers travaux réalisés en 2021, conjointement par la DGPED et le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État de la DAMF, font état de vingt-huit (28) structures dans lesquelles l'État béninois détient des participations minoritaires. Mais cette liste, selon les acteurs, présente l'insuffisance de ne pas être exhaustive, ces derniers ayant des difficultés à répertorier la totalité des actifs financiers détenus par l'État béninois.

- Existence d'un répertoire exhaustif des entreprises publiques de l'État béninois (Atout) ;

- Inexistence d'un état exhaustif des actifs financiers détenus parl'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux (Faiblesse).

* ⁹ Article 1er de l'Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique.

* ¹⁰ Il s'agit de la société anonyme (SA), de la société par actions simplifiée (SAS), de la société à responsabilité limitée (SARL), de la société en nom collectif (SNC) et de la société en commandite simple (SCS). Mais, dans la pratique, la société anonyme est la principale forme sociale choisie pour les entreprises publiques.

* ¹²C'est-à-dire des structures juridiques revêtant une des formes prévues par l'AUSC-GIE qui, en raison de leurs activités ou de la mission d'intérêt général qu'elles accomplissent, sont soumises à des règles de droit dérogatoires du droit commun des sociétés commerciales de l'OHADA.

* ¹³ Le droit national n'a de place dans un domaine pris en charge par un Acte uniforme que la place que l'Acte uniforme lui-même lui accorde de façon expresse et non équivoque. Voir CCJA, Avis n° 002/2017 du 16 février 2017

* ¹⁴ L'article 2 de la circulaire, qui définit son champ d'application, retient comme établissements auxquels s'applique ladite circulaire, les banques et établissements financiers à caractère bancaire, au sens de la loi portant réglementation bancaire ainsi que les compagnies financières et établissements de crédit maisons-mères tels que définis par la réglementation relative à la supervision sur base consolidée des établissements de crédit maisons-mères et des compagnies financières dans l'UMOA.

* ¹⁵Point extrait de la base de dépouillement du questionnaire sur l'organisation et le système d'informations des sociétés d'État(septembre 2021).

* ¹⁶ Article 5 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

* ¹⁷ Article 6 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

* ¹⁸Article 7 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

* ¹⁹ Article 8 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'état béninois

Section 2 : Gestion du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'État

Paragraphe 1 : Cadre juridique et structure du portefeuille de l'État