Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'état béninois

Section 2 : Conditions pour un meilleur suivi du portefeuille de l'État

Rappelons que notre objectif général est de contribuer à l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État. De cet objectif, découle des objectifs spécifiques liés aux problèmes spécifiques pour lesquels, les causes supposées nous ont conduits à formuler des hypothèses.La vérification de ces hypothèses au travers de l'analyse des données mobilisées sur le terrain nous a permis de retenir des éléments de diagnostic. À partir de ces derniers, nous proposons des approches de solutions et envisageons les conditions de leur mise en oeuvre pour une optimisation du suivi du portefeuille de l'État.

Paragraphe 1 : Approches de solution pour un suivi optimal du portefeuille de l'État

Apporter des solutions à un problème, c'est proposer des mesures à mettre à oeuvre pour le traitement des causes de son existence tout en tenant compte des objectifs préalablement fixés. C'est sur cette base que des solutions sont proposées dans cette partie.

1.1. Approches de solution au problème spécifique n° 1

A l'issu de notre diagnostic, nous avons pu déterminer que le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement des participations minoritaires de l'État. Cette situation déjà connue des acteurs, mais aussi des autorités politiques, est une conséquence de la gestion pendant plusieurs années du portefeuille de l'Étatpar différentes structures peu collaboratives, avant la création de la DGPED en avril 2016.En effet, cette multiplicité d'acteurs ne favorisait pas un suivi efficace du portefeuille de l'État, en ce que les informations sur les actifs financiers détenus par l'État étaient finalement dispersées au niveau des différentes structures impliquées ou simplement indisponibles et l'inexistence d'une comptabilité patrimoniale de l'État ne facilite pas non plus les choses. Pour pallier ce problème, Wadoud M. LAWANI proposait dans son mémoire « APPROCHES POUR L'AMELIORATION DE LA GESTION ET DU SUIVI DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT EN REPUBLIQUE DU BENIN » que : « toutes les fonctions liées à la tenue et au suivi du portefeuille des participations de l'État soient confiées à une structure unique ». Il ajoute également que : « pour bien assurer sa mission, la structure devra procéder dès son installation au recensement de l'ensemble des participations détenues par l'État avec à l'appui tous les renseignements nécessaires à la tenue d'une base de données. ». Nous pouvons constater qu'à ce jour, la première recommandation de l'auteur a été mise en oeuvre à travers la création en 2016 de la DGPED. La seconde recommandation a également été mise en oeuvre en 2021 grâce aux travaux de recensement réalisés conjointement par la DGPED et le SMPE de la DAMF. Mais la liste constituée, présente l'insuffisance de ne pas être exhaustive en raison des difficultés rencontrées par les acteurs à répertorier les participations minoritaires de l'État. La méthodologie mise en oeuvre par les acteurs pour le recensement s'est ainsi montrée peu efficace. Cette dernière ayant simplement consisté en un envoi de courriers à des entreprises qui selon les acteurs, pourraient probablement détenir des participations de l'État. Les réponses obtenues ont permis de constituer la base de données actuelle sur les participations de l'État. Notons que certains courriers sont restés sans réponse.

Nous recommandons pour un recensement plus exhaustif des participations de l'État, lerecours, à l'instar de l'État guinéen, à une expertise externe. L'expert recruté, devra réaliser l'inventaire des actifs financiers de l'État ainsi que leur valorisation.

L'expert devra s'appuyer sur les travaux d'inventaire déjà réalisés par l'administration et devra travailler en collaboration avec la DGPED et le SMPE.

Une fois l'inventaire réalisé, la DGPED et le SMPE devront assurer l'actualisation régulière de la base de données constituée pour tenir compte des nouvelles opérations de prise de participations, de cession de participations, de revalorisation d'actifs financiers etc.

Comme indiqué plus haut (voir le point 2.2.2), nous tenons également à formuler des approches de solution pour les causes ayant obtenu au moins une fréquence de 20% à l'issue de l'enquête réalisée. Nous pensons en effet, qu'une telle cause risque d'avoir un impact sur la solution convenable à mettre en oeuvre face au problème examiné.

L'analyse des résultats de l'enquête réalisée a révélé que 23,33% des enquêtés estime que le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû à l'inexistence d'une application de suivi des participations.

Ainsi, convient-il au-delà de la connaissance de l'ensemble des actifs financiersdétenus par l'État, de mettre en place un dispositif pour assurer efficacement le suivi de ce portefeuille. Dans ce cadre, nous proposons la conception et la mise en production d'une application de suivi des participations de l'État à mettre à la disposition du SMPE et de la DGPED.

Cette application, reliée au SIGFIP permettra de réaliser un monitoring des données sur les participations de l'État et permettra au SMPE ainsi qu'à la DGPED d'extraire les différents points, notamment sur la valeur et la date d'acquisition de chaque composante du portefeuille, les revenus des participations (produits des participations financières, dividendes), la valeur net comptable des actifs financiers détenus par l'État. De façon globale, elle permettra aux différents acteurs de disposer en temps réel de toutes les informations nécessaires pour une gestion active des actifs financiers de l'État.

1.2. Approches de solution au problème spécifique n° 2

Le diagnostic posé à l'issu de notre enquête nous a permis d'établir que la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire. En effet, la mission de représentant de l'État actionnaire assurée par la DGPED implique des actions de propositions de sanctions en cas de mauvaise gouvernance des dirigeants des entreprises publiques. Or, dans notre contexte institutionnel, une structure qui ne dispose pas d'une certaine autorité a du mal à faire des propositions conséquentes de sanctions. Il convient donc de transformer la DGPED en une autorité ou une agence spécialisée indépendante afin d'accroître son pouvoir d'action.

Selon M. René Barbier de La Serre, M. Jacques-Henri David, M. Alain Joly et M. Philippe Rouvillois dans un rapport intitulé « L'ÉTAT ACTIONNAIRE ET LE GOUVERNEMENT DES ENTREPRISES PUBLIQUES » à M. Francis Mer, Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie français, « l'enjeu en confiant cette mission exclusive à une entité dont les responsables disposeraient de la visibilité, de l'expérience, de la stabilité, de la hauteur de vue et des pouvoirs requis, serait de mettre en ligne les préoccupations de l'État et celles des entreprises dont il est actionnaire et d'obtenir en retour que ces dernières la considèrent comme leur interlocuteur naturel et régulier. Le groupe estime que la formule d'une agence directement rattachée au ministre est la plus adaptée. ».

Concrètement, la transformation structurelle de la DGPED, devrait conduire à ce qu'elle puisse rendre compte directement au Ministre en charge de l'Economie et des Finances. Le lien fonctionnel existant entre la DGPED et le Secrétaire Général du Ministère de l'Economie et des Finances devrait donc être supprimé.

Cette organisation est celle adoptée notamment en France, où, avec la nomination d'un Commissaire aux participations de l'État, l'Agence des Participations de l'État rend compte directement au Ministre chargé de l'Economie^26(*).

Comme nous l'avons précisé plus haut, des approches de solutions seront proposées également pour le traitement des causes ayant obtenu un poids supérieur ou égal à 20%, même si le seuil de décision fixé n'est pas atteint.

L'enquête réalisée dans le cadre de notre étude a révélé que 20% des enquêtés attribue la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques àla transmission tardive des états financiers à la DGPED. Notre proposition de solution pour le traitement de cette cause consiste essentiellement à l'insertion dans les contrats d'objectifs des directeurs d'entreprises publiques, d'un objectif relatif à la production et la transmission à la DGPED dans les délais, des documents comptables et autres informations sollicitées.

20% des enquêtés ont également retenu comme cause de la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques à la transmission tardive des états financiers à la DGPED, l'irrégularité d'un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques. En effet, comme nous l'avons relevé plus haut, plusieurs états financiers sont en souffrance à la DGPED pour motif de documentation incomplète ou non conforme. L'étude des états financiers ne pouvant être menée qu'en présence d'informations complètes et fiables, nous recommandons que des vérifications soient effectuées par le Secrétariat de Direction au moment du dépôt des états financiers par les entreprises publiques et que les documents non conformes soient rejetés. L'entreprise concernée devra alors procéder aux corrections nécessaires et revenir vers la DGPED pour le dépôt effectif de ses états financiers. Le Secrétariat de Direction devra vérifier à la réception des états financiers des entreprises publiques la complétude de la documentation nécessaire à l'examen des comptes ainsi que leur conformité (états financiers certifiés, le rapport du commissaire aux comptes signé par ce dernier et daté, le rapport de gestion, le compte rendu des séances du conseil d'administration approuvant les comptes).Cette mesure évitera l'accumulation des dossiers en souffrance au niveau de la DGPED.

* ²⁶ Décret n° 2019-160 du 1er mars 2019 modifiant le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 modifié portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État