Le cadre juridique de la cedeao face aux coups d'état militaire en Afrique de l'ouest. Problématique de l'opportunité de la norme juridique internationale

Section 2. Les dernières interventions de la CEDEAO, vers une approche plus professionnalisée du maintien de la paix

En décembre 1999, la CEDEAO adopta un nouveau protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité. Depuis cette date, la CEDEAO est intervenue deux fois, une première fois en Côte d'Ivoire et une deuxième fois au Libéria. Ce nouveau mécanisme a-t-il apporté des changements significatifs dans la politique sécuritaire de la CEDEAO ? Si oui dans quels sens ? Sinon pourquoi, et quels sont les facteurs explicatifs de cette faiblesse dans l'apprentissage d'application de la norme juridique ? Quels types de questions la CEDEAO et les États membres se sont posés pour arriver à l'adoption de ce protocole ?

2.1. La genèse du nouveau mécanisme

Après les élections qui ont porté Charles Taylor au pouvoir en 1997 au Libéria, les dirigeants de la CEDEAO s'étaient réunis le 17 décembre de la même année pour approuver la décision nigériane de créer un mécanisme pour la prévention, la gestion et lerèglement des conflits. Les pays francophones dont le Sénégal et la Côte d'Ivoire étaient réticents à la proposition et estimaient que le traité révisé de la CEDEAO de 1993 envisageait déjà un tel mécanisme de sécurité. Toutefois, les ministres des affaires étrangères de la CEDEAO se réuniront à Abidjan en Côte d'Ivoire en janvier 1998 pour endosser le plan nigérian de création d'un mécanisme de prévention des conflits eu égards aux expériences de la CEDEAO au Libéria et en Sierra Leone. Durant cette réunion, le Sénégal, le Togo et le Burkina Faso, tous des pays francophones avaient exprimé le souhait d'avoir une force spéciale dans chaque pays plutôt qu'une force centralisée et permanente comme le suggérait le Nigéria. Par la suite, les ministres des affaires étrangères, de la défense, de l'intérieur et de la sécurité se réuniront àYamoussoukro en Côte d'Ivoire du 11 au 12 mars 1998. Cette réunion dégagea les grandes lignes pour le travail des experts et le Secrétariat de la CEDEAO pour élaborer un avant-projet pour un mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Mais cette réunion de Yamoussoukro révéla encore les tensions au sein de la CEDEAO et entre ses États membres surtout le malaise des pays francophones face à la volonté du Nigéria d'imposer ses vues et ses choix. En effet, quelques jours avant cette rencontre, il y avait des exercices militaires entre la France et certaines de ses anciennes colonies.

Le ministre sénégalais répondait que personne ne peut interdire à un État indépendant et souverain d'entrainer sa police ou son armée en choisissant librement ses partenaires. Ces échanges de propos démontrent que le protocole de 1999 n'a pas été produit facilement mais est plutôt le signe des tensions, des rapports de forces et des suspicions entre États membres de la CEDEAO qui se traduit par un clivage linguistique entre francophones et anglophones. Mais le processus s'est poursuivi et en mai 1998, il y a eu la réunion des chefs d'états-majors des armées de la CEDEAO pour donner leurs idées sur le mécanisme. Cette rencontre sera suivie d'une réunion des experts à Banjul en Gambie entre le 13 et le 22 juillet 1998 pour préparer un brouillon du texte de protocole qui sera examiné par la conférence des ministres. Puis les ministres de la défense, de l'intérieur et de la sécurité se réuniront à Banjul en Gambie entre le 23 et le 24 juillet 1998 pour réviser le texte des experts sur le mécanisme pour la prévention des conflits.

Les ministres, au cours de cette rencontre, avaient souligné quatre problèmes majeurs auxquels la CEDEAO a été confrontée au cours de son intervention au Libéria et en Sierra Leone :

1. le mode de déploiement des troupes;

2. la composition de la force;

3. le commandement et le contrôle des opérations surtout le manque d'implication des États membres de la CEDEAO et le Secrétariat dans la gestion de ses deux missions;

4. l'aval de l'ONU au préalable avant de mener des actions de maintien de la paix. Finalement, la conférence des chefs d'États et de gouvernement de la CEDEAO se réunira à Lomé au Togo en décembre 1999 pour adopter le protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité. En effet, la CEDEAO en élaborant ce nouveau mécanisme a tiré des leçons de ses trois interventions (Libéria I, Sierra Leone et Guinée Bissau) qui étaient trop improvisées. Il n'y avait pas de mandat clair sur ce queles troupes étaient autorisées à faire ou à ne pas faire. Les forces de la CEDEAO étaient envoyées dans des pays fragiles sans support logistique adéquat, sans financement et sans consensus politique. Et lorsque les difficultés ont apparu les troupes de la CEDEAO ont répondu par la force parfois pas suffisamment, parfois un peu trop et a compromis sa neutralité.

Ces quelques erreurs commises pendant les premières interventions, le protocole de 1999 a essayé de les corriger. De même, au Libéria et en Sierra Leone, la force de la CEDEAO était pilotée essentiellement par des unités nigérianes en raison des divergences de vues des autres pays membres de l'organisation. En revanche, lorsque la force de la CEDEAO s'était déployée en Guinée Bissau sans le Nigéria, elle avait manqué de support logistique et financier minimum pour mener sa mission. Par ailleurs, la mission de la CEDEAO au Libéria et en Sierra Leone était sous le contrôle opérationnel du commandement de la force sur le terrain et non du Secrétariat au siège de la CEDEAO à Abuja au Nigéria. Ces officiers rendaient compte à la hiérarchie militaire de leur pays d'abord. De même, en Guinée Bissau, le commandant de la force de la CEDEAO, le colonel togolais Béréna Gnakoudé rendait compte directement au président du Togo qui était le président en exercice de la CEDEAO à l'époque. Seulement, au Libéria, en Sierra Leone, en Guinée Bissau, la société civile a joué un rôle déterminant dans la résolution de ces crises, au Libéria par exemple.

En Sierra Leone aussi, ce sont des mouvements de femmes qui avaient fait pression sur le gouvernement militaire pour organiser des élections en 1996 lorsque le conseil interreligieux de Sierra Leone a joué un rôle important durant les négociations qui ont abouti à la signature des accords de Lomé en 1999. En Guinée Bissau aussi, un groupe de civils regroupant des représentants de l'Eglise catholique et protestante, ainsi que de l'Islam local, des parlementaires, des journalistes avaient tenté de jouer un rôle de médiation entre les parties au conflit que le président feu João Bernardo Vieira refusera^161(*). Pourtant, la CEDEAO pendant longtemps avait négligé le rôle déterminant que pouvait jouer la société civile dans la pacification de la sous-région. Mais avec le protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité, la CEDEAO a tenu compte de l'évolution du concept de sécurité qui s'est élargi et n'est plus seulement l'affaire des militaires. Ce protocolereconnaît le triangle développement économique et social/sécurité des peuples/sécurité des États, par l'importance accordée à la promotion des institutions démocratiques et la protection des droits humains. Elle couvre des domaines aussi variés que la gestion des crises, l'assistance humanitaire, la consolidation de la paix et la lutte contre les fléaux dela criminalité transfrontalière, de la corruption, du blanchissement d'argent ou encore de la prolifération des armes légères. Elle va de la prévention des conflits avec le système d'alerte précoce de la CEDEAO jusqu'à la consolidation de la paix avec le soutien au retour à un ordre constitutionnel normal. Cela témoigne d'un début d'une approche plus professionnelle du maintien de la paix de la part de la CEDEAO.

Aussi, à côté du protocole relatif à la prévention, à la gestion et au règlement des conflits, de la paix et de la sécurité, la CEDEAO adopte de plus en plus des instruments sectoriels que l'on pourrait ranger dans son dispositif visant le maintien de la paix et de la sécurité sous régionale dans un sens large.

L'intervention de la CEDEAO en Côte d'Ivoire : décembre 2002-avril 2004.

La communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) par le biais d'un groupe de contact a pu imposer un cessez-le-feu le 17 octobre 2002, c'est-à-dire environ un mois après le déclenchement du conflit ivoirien. Les belligérants, sans toutefois se rencontrer pour des discussions, accepteront sous les auspices de la CEDEAO de parapher un accord de cessez-le-feu. Les premières véritables négociations entre le camp présidentiel et la rébellion débuteront le 30 octobre 2002 à Lomé au Togo sous la présidence de l'ancien chef d'Etat togolais, feu Gnassigbé Éyadema. Ces efforts ont permis d'aboutir à un accord de paix. En vertu de cet accord, les parties s'engageaient à cesser le feu et à accepter le déploiement de forces étrangères neutres. La CEDEAO s'était vue confier une mission de maintien de la paix avec pour mandat entre autres de : surveiller la cessation des hostilités ; faciliter le retour à une vie administrative normale ; assurer la libre circulation des personnes et des biens ; contribuer à la mise en oeuvre de l'accord de paix; mettre en oeuvre les décisions relatives au désarmement des forces rebelles; et enfin, assurer la sécurité de ces forces dans certaines zones ainsi que celle des observateurs et des agences humanitaires. La mission de la CEDEAO en Côte d'Ivoire (MICECI) sera la première opération de maintien de la paix entreprise par l'organisation depuis l'entrée en vigueur du nouveau mécanisme sur la prévention, la gestion et le règlement des conflits, la paix et la sécurité. La force de la CEDEAO en Côte d'Ivoire était composée de 1300 hommes.

Mais les mêmes problèmes de logistiques se sont posés au moment du déploiement.Mais des évolutions positives ont aussi été notées comme : le consensus total de la part de tous les chefs d'États et de gouvernement de la CEDEAO qui ont accepté de déployer une force en Côte d'Ivoire; pour la première fois, il y a eu un représentant spécial de la CEDEAO qui était le chef de la mission et coiffait les autorités militaires à qui il rendait compte et ce dernier informait ses supérieurs au siège de l'organisation; la dimension civile de la mission a été plus importante et plus visible que par rapport aux interventions antérieures; le passage du témoin entre l'ONU et la CEDEAO (Re-Hatting) s'est mieux passé en Côte d'Ivoire qu'au Libéria ou en Sierra Leone. Même si les responsables au plus haut niveau de commandement doivent être plus familiers avec les règles et les procédures de l'ONU.

Finalement, l'ONU prendra le relais et les forces de la CEDEAO seront intégrées dans le contingent des Nations Unies. Le tableau suivant montre les pays qui ont participé à la mission de la CEDEAO en Côte d'Ivoire.

Tableau5 : Mission de la CEDEAO en Côte d'Ivoire : décembre 2002-avril 2004 dans les

États participants^162(*)

Pays	Taille de l'armée	Effectifs fournis à l'ECOMOG
Benin	3460	300
Gambie	700	135
Ghana	11900	265
Guinée Bissau	4500	386
Mali	4950	250
Niger	2220	250
Nigeria	94500	250
Sénégal	9700	250
Togo	5110	300

En août 2003, le Libéria pour une deuxième fois plongera dans l'instabilité et nécessitera une nouvelle intervention de la CEDEAO.

Intervention de la CEDEAOaux Mali, Benin, Togo, Gambie et Guinée : 2017 - 2021

Alors que de plus en plus des dirigeants ouest-africainss'efforcent de modifier les règles afin de consolider leur emprise sur le pouvoir et refusent d'abandonner leur poste à la fin de leur mandat, la réputation de la CEDEAO en est mise à rude épreuve.Leader de longue date dans l'avancement des normes juridique en matière d'intervention en Afrique, la CEDEAO est confronté au défi croissant d'un recul démocratique.

Lors des élections présidentielles de 2020 au Togo, le président Faure Gnassingbéàremporter dès le premier tour une victoire peu plausible (et un quatrième mandat) en dépit d'un mécontentement populaire généralisé qui avait suscité des manifestations massives au cours des années précédentes^163(*).

En Guinée, le président Alpha Conde avait souhaité un referendum constitutionnel qui proposa d'étendre la durée des mandats présidentiels de cinq à six ans. Mais les organisations internationales ainsi que la société civile étaient présentes pour justifier la non-application de la norme juridique et d'en joindre au président de ne pas briguer un autre mandat en 2019^164(*).

Au Benin, pays avant-garde du mouvement pour la démocratie multipartite en Afrique dans les années 1990, les partis d'opposition ont boycottée les élections législatives d'avril 2019, dénonçant une fraude électorale et des mesures répressives prises par les services de sécurité^165(*).

Dans chacun de ces cas et à divers degrés, la CEDEAO s'est généralement tenue à l'écart alors que des processus démocratique essentiels étaient démantelés ou ignorer. Cette passivité s'est manifestée en dépit du protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance entérinée par la CEDEAO en 2001, un document novateur qui ancre le respect des normes juridiques et démocratique dans la région et définit les responsabilités collectives de ses membre pour faire respecter les processus démocratique lorsqu'ils sont menacées mais l'inaction de la CEDEAO est à son tour , une porte ouverte aux veillottes que pourraient avoir d'autres dirigeants d'éviter les limites du pouvoir exécutif. C'est plutôt ironique lorsqu'on pense qu'en 2017, 14 de 15 membres de la CEDEAO étaient de tendance démocratique. Etant donnée la plus grande propension des gouvernements autoritaires à la crise politique, la corruption, l'aggravation des irrégularités aux conflits, on peut s'attendre à ce que la passivité de la CEDEAO face au recul démocratique conduise à une plus grande instabilité dans la région^166(*). Ceci compromettrait les acquis importants obtenus en matière des sécurités dans la région depuis les années 90 (coïncidant avec l'adoption de système démocratique). En Afrique, un tiers des pays où les dirigeants ont contourné les limites de mandats sont confrontées à des conflits armés, soit trois fois plus que les pays qui les ont maintenues. En effet l'inaction de la CEDEAO dans l'intervention est d'autant plus remarquable qu'au cours de deux dernières décennies.L'organisation sous régionale s'était forgée une réputation de leader parmi les organisations régionales africaines en matière de défense des principes démocratiques.

Lorsque le président Gambien avait refusée de quitter sa fonction après avoir perdu les élections de décembre 2016, la CEDEAO avait sollicitée les dirigeants régionaux pour qu'ils le persuadent de démissionner mais après l'échec de cette initiative, la CEDEAO avait expulsée le président gambien de l'organisation et menacée une opération militaire qui finit par le conduire en exil^167(*).

L'opération «  Restore Democracy », comme elle fut appelée, avait évoqué l'article 45 du protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance qui autorisa l'intervention de la CEDEAO en cas de rupture de la démocratie par quelque procédé que ce soit en cas de violations massives des droits de la personne ».Par ailleurs, la CEDEAO a toujours démontrer sa volonté de contraindre une gouvernance déstabilisatrice dans sa région, parce que toutes les interventions cites ci-haut montrent la volonté de l'organisation, la CEDEAO n'a pas toujours agi de manière cohérente ou décisives lorsque les pratiques démocratiques ont été menacée mais en outre la CEDEAO continue d'essayer de maintenir les processus démocratiques dans certains contextes, tels celui de son engagement soutenu en guinée Bissau. Néanmoins, l'absence de réaction de la CEDEAO dans de multiples cas récent de recul démocratique demeure une tache d'huile.

* ¹⁶¹Gérald GAILLARD, « Guinée Bissau : un pas douloureux vers la démocratie », Afrique contemporaine, n°19p.46.

* ¹⁶²Source:Institute for Security Studies (ISS),en ligne : ?www.iss.org.za/pubs/N°105/3ECOWAS.htm?.

* ¹⁶³ Alix BOUCHER, « Cinq questions à surveiller, dans les élections au Togo », (18 février 2020) Centre d'études stratégiques de l'Afrique, en ligne : ?https://africacenter.org/fr/spotlight/cinq-questions-a-surveiller-dans-les-elections-au-togo/? (consultée le 15 sep 2022 à 17h 58).

* ¹⁶⁴ Alix BOUCHER, « La guinée à la croisée des chemins. », (15 août 2019) Centre d'études stratégiques de l'Afrique, en ligne : ?https://africacenter.org/fr/spotlight/guineea-a-la-croisee-des-chemins/? (consultéele 15 septembre 2022 à 18h02).

* ¹⁶⁵ Mark DUERKSEN, « Un test pour la démocratie au Benin », (10 juin 2019) Centre d'études stratégiques de l'Afrique, en ligne : ?https://africacenter.org/fr/spotlight/un-test-pour-democratie-benin/?article(consultée le 15 septembre 2022 à 18h02).

* ¹⁶⁶ CENTRE D'ETUDES STRATEGIQUES DE L'AFRIQUE, « Limites et durée de mandats des dirigeants africains liées à la démocratie », (7 mars 1018) Centre d'Études stratégiques de l'Afrique, Infographie, en ligne : ?https://africacenter.org/fr/spotlight/limites-et-duree-de-mandat-des-dirigeants-africains-lies-a-la-stabilite/? (consulté le 15 sept2022 à 18h15).

* ¹⁶⁷ Paul NANTULYA, « Les leçons de la Gambie sur l'efficacité de la coopération en matière de sécurité régionale », (25 avril 2017) Centre d'études stratégiques de l'Afrique, en ligne : ?https://africacenter.org/fr/spotlight/les-lecons-de-la-gambie-sur-lefficacite-de-la-cooperation-en-matiere-de-securite-regionale/? (consultée le 15 septembre 2022).