Déterminants de la performance fiscale d'une régie financière en décentralisation, cas de DPI-NK de 2006 a 2020

I.2. DECENTRALISATION FINANCIERE

Depuis deux décennies, le développement économique à la base a émergé dans les débats des agences de développement et des chercheurs, préconisant ainsi la décentralisation du secteur public à travers le renforcement des capacités locales.

Les débats Sont en général orientés dans plusieurs sens notamment :

v La décentralisation peut être un vecteur d'efficacité dans l'allocation des ressources^31(*). C'est l'argument économique.

v La décentralisation peut améliorer la gouvernance car elle engage la responsabilité politiqueet guide l'action du gouvernement et des décideurs. C'est l'argument politique.

Plusieurs auteurs^32(*) examinent les principales forces et raisons de la décentralisation, ainsi queles voies et moyens pour maximiser les avantages du processus de décentralisation.

Les objectifs de la décentralisation sont d'accroître les capacités de programmation et degestion au niveau local dans le cadre de la bonne gouvernance et de renforcer la participationdes populations au développement, sa finalité est l'amélioration durable des conditions de viedes populations à travers les investissements appropriés tenant compte des besoins réels despopulations, mais aussi par le renforcement des capacités des entités décentralisées.

La décentralisation rapproche les dirigeants des gouvernés, cependant, la situation qui arésulté de plusieurs années de centralisme et de guerre a engendré en RDC la perte deconfiance de la population dans les pouvoirs publics, l'incivisme, le déficit de lacommunication entre les administrations et les administrés, l'inefficacité dans la mobilisationdes recettes publiques, etc.

Beaucoup de Congolais confondent la décentralisation ct la déconcentrationqu'ils ont vécue pendant plusieurs années^33(*).

La décentralisation doit être distinguée de la déconcentration et de ladélégation.

La déconcentration consiste en l'attribution de responsabilités du gouvernementcentral à des entités décentralisées ou bureaux régionaux de cegouvernement plutôt qu'aubureau central usuellement situé dans la capitale. Elle ne consiste qu'en un simpleaménagement de la concentration du pouvoir. En RDC, c'est le cas des services comme lesdivisions provinciales des mines, des finances, de la fonction publique, etc. C'est le cas aussi des territoires, quartiers, groupements et des villages qui sont des entités territoriales déconcentrées dépourvues de personnalité juridique.

La délégation consiste à faire des entités locales des agents du gouvernement central qui exercent certaines fonctions au nom de l'Etat. C'est le cas du mandat du gouverneur de province pendant la deuxième République jusqu'aujourd'hui.

Quant à la décentralisation, elle suppose non seulement le transfert de pouvoir de décision et de contrôle, mais également la reconnaissance d'une certaine indépendance des entités décentralisées vis-à-vis du gouvernement central. C'est le cas des provinces, villes, communes, secteurs et chefferies, qui sont reconnues par la Constitution comme étant des entités décentralisées.

Mettre en oeuvre la décentralisation suppose au préalable une réelle déconcentration des administrations d'État, faute de quoi aucun dialogue n'est possible entre les élus locaux, détenteurs des nouvelles compétences, et les fonctionnaires chargés de veiller à l'application des principes du service public. La décentralisation nécessite d'abord la réussite de la déconcentration.

Ainsi, la décentralisation ne peut pas être réduite à la seule transformation des structures institutionnelles dans un Etat fragile comme la RDC, parce que les structures supposées être transformées se trouvent dans une situation de déliquescence, que les services publics et la fonction publique sont en dégradation continue. Le chef de mission « gouvernance » de la Banque mondiale, Tony Verheijen, avait préconisé à la RDC « d'évitertoute précipitation et d'aller étape par étape dans la décentralisation, en cédant petit à petit lesresponsabilités aux provinces ». Ainsi, le transfert des compétences en une seule fois, commecelas'est passé avec succès dans d'autres pays comme le Canada, n'est pas souhaitable enRDC.

La décentralisation est généralement définie comme un « système d'administrationconsistant à permettre à une collectivité humaine ou à un service de s'administrer eux-mêmes sous le contrôle de l'Etat, en les dotant de la personnalité juridique, d'autorités propres et deressources »^34(*). Elle peut revêtir plusieurs formes dont deux sont principalementusitées à savoir la décentralisation territoriale et la décentralisation technique ou par service.

La décentralisation territoriale se fonde sur la notion d'intérêt local ou d'affaires locales etdonne naissance à des entités publiques distinctes de l'État. Ces dernières disposent de lapersonnalité juridique, de l'autonomie financière et d'organes délibérant et exécutif propresdans la gestion des affaires locales, mais restent sous la Etats, mais aussi, et surtout commedes outils de réforme de ces Etats. Ces politiques bénéficient aujourd'hui d'un consensus quemême les graves crises institutionnelles et sécuritaires n'ont pas remis en cause.

L'exemple des crises malienne et ivoirienne est assez illustratif de ce constat. Ailleurs,au Bénin, au Niger et au Sénégal, l'arrivée au pouvoir de nouvelles autorités à la faveur del'alternance a renforcé la tendance à la consolidation des acquis de la décentralisation.

Dans d'autres pays, la décentralisation apparaît comme le chaînon manquant à un exerciceapaisé du pouvoir politique.

La décentralisation technique ou par service consiste à conférer dans le cadre d'unecollectivité territoriale, une certaine autonomie à un service public en confiant sa gestion à une personne administrative spécialisée.

Plusieurs raisons ont présidé à cette décentralisation. Selon les pays, il s'agissait de refonder l'Etat alors confronté à de graves crises menaçant son existence même.

Dans d'autres, il s'agissait de prendre en compte le pluralisme politique qui induit une plusgrande participation des diverses forces sociales à la gestion des affaires publiques. D'où lamultiplication et la diversification des espaces d'exercice du jeu pluriel (Collectivitésterritoriales, secteur privé, etc.).

Dans d'autres enfin, la décentralisation s'explique par l'inefficacité de l'Etat central dans ladélivrance des services publics de base (école, santé, sécurité, hygiène, environnement) auxpopulations dont la confiance en ces structures et en l'Etat, in fine, s'étiole. Cependant ellesont une même finalité, à savoir l'amélioration des conditions de vie des populations par ledéveloppement local^35(*).

Décentralisation fiscale^36(*)

Selon le PNUD et la Banque Mondiale, il y a quatre types de décentralisation

a. la décentralisation administrative qui met les autorités locales sous la tutelle des autorités centrales ;

b. la décentralisation politique suppose des autorités locales indépendantes du pouvoir d'Etat ;

c. la décentralisation budgétaire indique un transfert de ressources nécessaires à l'exercice des compétences transférées ;

d. la décentralisation du marché qui désigne l'externalisation de certaines activités du secteur public vers le secteur privé.

La décentralisation crée des collectivités locales qui ont la personnalité morale et l'autonomie financière et gérées par des organes élus. La décentralisation fiscale traite del'ensemble des rapports financiers entre l'Etat et les collectivités locales : champ propre etpartagé, transferts, emprunt, contrôle, etc.

La décentralisation a commencé en fin des années 80 en Afrique avec la démocratisation, lemultipartisme, le passage des infrastructures aux services, l'urbanisation et la rationalisationde l'action publique.

L'incitation dans les subventions aux collectivités locales peutse faire de plusieurs manières:

· Plus le niveau des ressources s'améliore, plus la subvention est élevée ;

· Plus le niveau d'équipement s'améliore, plus la subvention est importante(investissement).

· Plus la qualité de la gestion locale s'améliore (les processus décisionnels sontparticipatifs), plus la subvention est élevée.

Marysse montre les spécificités concernant lu décentralisation dans les pays en voie de développement et en situation post-con/lit comme la RDC^37(*).

Pour lui, le processus de décentralisation dépend du contexte de chaque pays.

L'allocation efficiente des ressources que permet la décentralisation ne doit pas perturberd'autres fonctions de l'Etat, à savoir la stabilisation et la redistribution. En effet, Marysse etTiebout affirment que la décentralisation a le mérite de permettre une meilleure allocation desressources.

La décentralisation assure une allocation efficace des ressources publiques parce queles agents choisissent librement de se déplacer sur le territoire, à l'aidede la combinaison biens publics-fiscalité en « votant par les pieds »^38(*). Ceci veut dire que l'entité territorialedécentralisée qui utilise rationnellement ses ressources pour se procurer des infrastructures debase aura la chance d'accueillir un nombre élevé d'opérateurs économiques (contribuables).Pour cette raison chaque entité fournira des efforts pour allouer efficacement les ressourcesdisponibles.

Parler de la décentralisation, c'est aussi reconnaitre ses piliers et composantes.Les arguments appuyant la décentralisation mettent 'accent sur le processus participatif : lapopulation locale participe à la décision, gestion, programmation, et à la réalisation desinvestissements.

La décentralisation financière répartit les ressources et compétences en organisant lesrapports financiers entre l'Etat ct les collectivitéslocales. Elle permet d'accroître les revenus des ETD.

* ³¹R. MUSGRAVE, The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York, McGraw Hill, 1959

* ³² K. FUKASAKU, et L.R DE MELLO, Décentralisation Fiscal in Emerging Economies, Paris,OCDE Development Center, Seminars, 1999

* ³³Jean-Baptiste Niagoma Kushinganine et Christian Balyahamwabo Tulinabo, PROBILEMATIQUE DE LADECENTRALISATION DES FINANCES PUBLIQUES AU SUD-KIVUL'AFRIQUE DES GRANDS LACS.ANNUAIRE 2008 2009p324 et 325.

* ³⁴R. Guillien et). Vincent, (1999), Lexique des termes juridiques, 12 éd, Paris, Dalloz, p. 169

* ³⁵Peter HOCHET Kassem Salam SOURWEMA François YATTA Raogo Antoine SAWADOGO SéniMahamadou OUÉDRAOGO, Livre blanc de la décentralisation financière dans l'espace UEMOADécembre 2014. p4 et 5

* ³⁶Docteur François Paul Yatta, Pratiques et Déjis de la Décentralisation Fiscale en Afrique7thAnnual CABRI Seminar: Making Budgets Work The Implementation ChallengeKigali, 17 & 18 August2011

* ³⁷ MARYSS, S, Decentrallzation lssues in post-conflict Democratic Republic of the Congoreliminary draft), Mnvers, 1DPM-UA, 2004.

* ³⁸ TIEBOUT, C.M, "A Pure Theory of Local Exypenditures ", Journal of Political Economy. vol 64, n°5, 1956, pp 416-424