III.2- Réformes institutionnelles en matière
budgétaire
Pour l'union européenne, les déficits importants
des pays membres au début des années 1990 ont favorisé
l'adoption du Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) en 1997.
Concernant la coordination des politiques budgétaires des Etats de l'UE,
le PSC fixe le seuil des déficits publics à 3 % du PIB, plafonne
la dette à
60 % du PIB et fixe le taux d'inflation à moins de 1,5
% de points de la moyenne des trois pays membres ayant le plus faible taux
d'inflation.
Dans la même perspective, des mesures pour l'encadrement
des politiques budgétaires nationales ont été prises en
compte par le traité de l'UEMOA dès sa signature en 1994 à
travers le programme de surveillance multilatérale. Pour renforcer la
surveillance multilatérale, l'UEMOA a adopté en décembre
1999 un pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité (PCSCS). Au plan opérationnel, le Pacte s'appuie sur
huit indices chiffrés permettant d'évaluer l'état du
secteur réel, des finances publiques et celui du secteur
extérieur. Ces indicateurs sont regroupés en quatre
critères de premier rang, et quatre autres de second rang.
Le ratio du solde budgétaire de base rapporté au
PIB nominal est le critère clé. Ce critère, permettant de
mesurer la capacité d'un pays d'assurer le financement sur ressources
internes de ses dépenses courantes et de ses investissements publics,
devrait être positif ou nul. À sa signature, la phase de
convergence du PCSCS était fixée sur la période allant du
premier janvier 2000 au 31 décembre 2002 et la phase de stabilité
devait démarrer à partir du premier janvier 2003 (acte
additionnel N° 04/99-UEMOA). Les limites1 du PCSCS ont conduit les
autorités de l'UEMOA à repousser les phases du pacte (l'Acte
additionnel N° 03/2003 du 29 janvier 2003, l'Acte additionnel N°
02/2006 du 27 mars 2006 et l'acte additionnel N° 05/2009/CCEG/UEMOA).
L'union économique et monétaire ouest-africaine
(UEMOA) est née en 1994 de la volonté de renforcer
l'harmonisation des politiques intracommunautaires. Cette
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aspiration a trouvé son expression dans
l'élaboration d'un « pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité » (PCS). Dans ce cas, la surveillance
de la politique économique dépasse le domaine monétaire
pour mettre les variables budgétaires sous contrôle communautaire.
La littérature en souligne en effet la difficulté de promouvoir
l'efficacité économique sans une bonne combinaison des politiques
monétaires et budgétaires (Devarajan et Walton (1994) ; Semedo et
Vilieu (1997). En 1999, le Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité entre les États membres de l'UEMOA
est entré en vigueur. Ce pacte distinguait deux phases :
? Une phase de convergence, allant du 1er janvier 2000 au 31
décembre 2002, durant laquelle les États membres devaient se
rapprocher progressivement des normes communautaires ;
? Une phase de stabilité, devant débuter
initialement au 1er janvier 2003, à partir de laquelle tous les
États membres devraient respecter l'ensemble des critères de
convergence.
Le Pacte introduisait également une
hiérarchisation des critères de convergence en identifiant des
critères de premier rang (celui relatif au solde budgétaire est
considéré comme un critère clé dont le non-respect
peut entraîner le déclenchement d'un mécanisme de sanction)
et des critères de second rang. L'État membre qui ne satisfait
pas à un des critères de premier rang doit élaborer, en
concertation avec la Commission de l'UEMOA, un programme de mesures
rectificatives dans un délai de trente jours.
Aucun État n'est parvenu à respecter les huit
critères de convergence en 2002 ; alors, la conférence des chefs
d'État et de gouvernements a décidé de reporter l'horizon
de la convergence en fin décembre 2005. En mars 2006, constatant qu'un
seul État respectait les critères de premier rang pour l'exercice
2005, elle a fixé un nouvel horizon de convergence pour l'UEMOA, en
décidant que « désormais, l'Union entrera en phase de
stabilité dès qu'une masse critique
55
d'États aura respecté les quatre critères
de premier rang et que ce respect aura été jugé durable
». L'objectif cible pour l'atteinte de la phase de stabilité avait
été fixé au 31 décembre 2008. Cet horizon a de
nouveau été repoussé au 31 décembre 2013 lors de la
Conférence des chefs d'État et de gouvernement.
En 2006, deux indicateurs complémentaires (inflation
sous-jacente et solde budgétaire corrigé) ont été
adoptés par le Conseil des ministres de l'UEMOA. Le solde de base
corrigé est calculé en ajoutant aux recettes totales (hors dons)
le montant des dons budgétaires étrangers et le montant de l'aide
PPTE ayant financé les dépenses courantes et les dépenses
d'investissement public. Depuis la Conférence des chefs d'État et
de gouvernement de mars 2009, c'est désormais ce critère du solde
budgétaire corrigé qui devient le critère de premier
rang.
Selon un rapport du Comité de Convergence établi
en avril 2014, la situation en matière de convergence s'est sensiblement
améliorée en 2013 par rapport à l'année
précédente, bien que ces performances soient encore jugées
insuffisantes en ce qui concerne le respect du critère relatif au solde
budgétaire de base. Cinq pays ont respecté un ou deux
critères de convergence supplémentaires par rapport à
l'année précédente. Seul le Niger a respecté un
critère de moins, alors que le Sénégal et le Togo ont
respecté les mêmes critères qu'en 2012. Tous les pays ont
rempli les critères relatifs à l'inflation, à la dette
publique et à la non-accumulation des arriérés. Cependant,
seuls le Bénin et le Burkina Faso respectent le critère du solde
budgétaire de base et, de ce fait, les quatre critères de
surveillance de premier rang.
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Tableau 3 : Critères de Convergence de la zone
UEMOA
|
Critères de 1er rang
|
Normes
|
Critères de 2nd rang Normes
|
|
|
La masse salariale en % des
|
|
Le solde budgétaire de base
|
= 0
|
recettes fiscales. = 35%
|
|
|
Dépenses en capital sur
|
|
Le taux inflation
|
= 3
|
Financement interne en % = 20%
|
|
L'encours de la dette publique rapporté au PIB nominal
|
= 0
|
Recettes fiscales en % du PIB =17%
|
|
Les arriérés de paiement de la
|
|
Solde des paiements courants hors
|
|
période de la gestion courante
|
0
|
dons / PIB = -5%
|
Source : Commission de l'UEMOA (1999)
Le pacte de convergence, de stabilité, de croissance et
de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA a pour objectifs de
renforcer la convergence des économies des Etats membres, de favoriser
la stabilité macroéconomique, d'accélérer la
croissance économique et d'approfondir la solidarité entre les
Etats membres (acte additionnel N° 04/99-UEMOA). Les cibles
économiques et sociales des Objectifs du Millénaire pour le
Développement (OMD) viennent s'ajouter aux recommandations du PCSCS.
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