L'impact socio- économique des dépenses publiques en RDC

Section 2

Le montant de dépenses publiques

L'accroissement des dépenses publiques est un phénomène général : dans tous les pays du monde, depuis toujours, les dépenses de l'Etat tendent à augmenter. Sur de courtes périodes, on peut observer des stagnations ou des reculs ; mais, considérée sur de longues périodes, la courbe des dépenses publiques est presque toujours ascendante.^8(*)

Ahmed Silem et Albertini (J-M) reconnaissent ce phénomène d'accroissement continu des dépenses publiques, de la sorte « Même dans toutes les économies occidentales, on constate, dans la longue période, un accroissement du volume des dépenses publiques, traduisant le poids croissant de l'intervention de l'Etat soit comme producteur soit comme redistribuer.

La question se pose de savoir si cet accroissement des dépenses publiques est illimité, ou s'il y a un plafond qu'on ne saurait dépasser.

En RDC, l'accroissement des dépenses publiques était devenu inéluctable à cause de la dépréciation continue du Franc congolais. C'est cela qui explique les chiffres astronomiques qui caractérisent les dépenses publiques d'une année à l'autre. A cela s'ajoutent, la création anarchique des services publics et le non respect des principes de gestion budgétaire élémentaire. Mais cette situation s'est stabilisée relativement à dater de l'année 2001, au cours de laquelle a été instaurée la gestion sur base caisse.

§1 -- Le phénomène d'accroissement des dépenses publiques

L'évolution de l'économie congolaise a été caractérisée ces dernières années par la détérioration des équilibres fondamentaux, particulièrement le taux d'inflation, le taux de change, le niveau réel du financement monétaire du trésor ainsi que l'effritement des cours des principaux métaux d'exportation. Cette détérioration des perspectives de croissance est également attribuable à certains facteurs endogènes, notamment une baisse sensible de la production et la dégradation des infrastructures routières et de voirie. Ainsi par exemple les dépenses publiques se sont élevées à Z.2.357.049.870.719, Z.4.607.012.492, Z.214.385.632.223.124 respectivement pour les années 1990, 1991 et 1992. En réalité, si l'on convertit ces montants en une devise forte, il sera constaté une relative stagnation des dépenses publiques. (N.B. : ces chiffres sont tirés du rapport de la Commission des Finances de la C.N.S.).

1.1. Mesure de l'accroissement des dépenses publiques

En réalité, l'accroissement des dépenses publiques est moins important. Les chiffres précités ne sont même pas des ordres de grandeur car ils ne désignent pas des réalités identiques. Pour les rendre comparables, il faut leur faire subir une série de corrections.

a. L'accroissement réel et l'accroissement apparent

Un facteur essentiel est à considérer à cet égard : les variations de la valeur de la monnaie.^9(*)

Les variations de valeur de la monnaie

Compte tenu des dépréciations considérables et continues que notre monnaie subit, il faut donc corriger les chiffres précédents et les exprimer en « monnaie constante ». On évitera dans ce domaine une confusion fréquente dans l'opinion publique, qui n'a pas encore très bien compris que la valeur de la monnaie n'a pas grand-chose à voir avec sa définition théorique par rapport à l'or. En réalité, dévalorisation (baisse de la valeur effective de la monnaie) et la dévaluation (diminution de la définition légale par rapport à l'or) ne coïncident pas toujours, l'une pouvant être en avance ou en retard par rapport à l'autre et pouvant également être plus faible ou plus forte. Aujourd'hui, la définition par rapport au métal n'a plus de signification et seules les variations des prix, c'est-à-dire du pouvoir d'achat de la monnaie, doivent retenues. L'exemple des dépenses publiques des années 1990, 1991 et 1992 évoqués ci-dessus est éloquent.

b. L'accroissement absolu et l'accroissement relatif

Il ne suffit pas de distinguer l'accroissement réel lui-même, une autre distinction fondamentale doit être faite entre l'accroissement absolu, tel que le révèlent les chiffres des dépenses rectifiés, et l'accroissement relatif, rapporté à l'ensemble de la production et de la richesse nationale.

· Définition de l'accroissement relatif

La notion d'accroissement relatif tient compte de l'évolution qui s'est accomplie parallèlement à celle des dépenses publiques dans d'autres secteurs de la vie nationale directement liés aux dépenses l'importance de la population et l'étendue du territoire, le volume d'ensemble de la production et ses revenus.^10(*)

· Importance de la population et l'étendue du territoire

Il faut toujours rapporter le total des dépenses publiques à l'importance de la population de l'Etat et à l'étendue de son territoire. Dans la mesure où l'un et l'autre s'accroissent, les dépenses du gouvernement et d'administration devraient augmenter corrélativement. La RDC de 1960 avec ses 15 millions d'habitants, dépensait évidemment moins que la RDC actuelle avec ses 60 millions. Bien que le gonflement des dépenses ne soit pas ici purement fictif, il n'en reste pas moins qu'aucune comparaison véritable n'est possible entre les budgets, si l'on ne fait pas les corrections nécessaires. On peut donc considérer qu'il n'y a pas un véritable accroissement des dépenses, dans la mesure où la différence est la conséquence de l'augmentation de la population ou du territoire.

· Volume d'ensemble de la population et des revenus

Supposons deux pays de même population et de territoire identique. Si la production est deux fois plus développée dans le second que dans le premier, si le montant des revenus réels de ses citoyens est deux fois plus grand, il est bien évident que des dépenses publiques identiques n'y auront pas la même signification et la même influence.

La remarque vaut pour un même pays à des époques différentes dans l'hypothèse où production et revenus seraient restés stables pendant que les dépenses publiques s'accroissent. Il en est donc indispensable, pour avoir une vue précise de l'accroissement des dépenses publiques et de son influence sur la vie nationale, de comparer cet accroissement à l'évolution économique du pays.^11(*)

1.2. Les causes de l'accroissement des dépenses publiques

L'accroissement des dépenses publiques est causé fondamentalement par le (développement du rôle de l'Etat ; le progrès technique, spécialement ce matière militaire ; l'évolution de la notion des finances publiques.

a. Le développement du rôle de l'Etat

Toute activité étatique entraîne une dépense la prise en charge par l'Etat d'une activité nouvelle augmente donc naturellement les dépenses publiques.

· Les formes du développement du rôle de l'Etat

Le développement du rôle de l'Etat revêt deux formes distinctes transfert du secteur privé au secteur public d'une activité existante, d'une part ; prise en charge par le secteur public d'activités nouvelles, d'autre part.

Parfois la satisfaction d'un besoin social jusqu' alors assurée par un organisme privé a dû être prise en charge par l'Etat, parce qu'on n'admettait plus que des particuliers puissent exercer une activité de cet ordre. Ainsi la police d'Etat a remplacé des milices privées ; des écoles publiques furent créées à côté des écoles privées ; des écoles publiques furent créées à côté des écoles privées. Le mouvement des nationalisations n'est qu'une manifestation particulière de cette tendance générale.

· Le rythme de développement du rôle de l'Etat

Depuis la fin du moyen âge et le déclin de la féodalité, le rôle de l'Etat tend en général à se développer. Il y a eu cependant des retours en arrière, des périodes où l'Etat a abandonné des activités qu'il avait conquises le déclin du mercantilisme par exemple, et apparition de la physiocratie et ensuite du libéralisme manchestérien ont tendu à restreindre les activités de l'Etat. D'autre part, jusqu'au début du XXème siècle (jusqu'à la guerre de 1918) le rythme du développement du rôle de l'Etat a été assez lent dans l'ensemble, mises à part quelques périodes brèves et exceptionnelles. Au contraire, à partir de la première guerre mondiale on perçoit un changement de rythme. Il est encore plus net avec la grande crise économique des années 30 et la seconde guerre mondiale.

Le rôle de l'Etat se développe avec une rapidité et une extension inconnue, même si l'on met à part les anciens pays communistes dont l'économie était à 100% étatisée. Au Zaïre, la création d'un parti-Etat en 1967 ayant la vocation de tout régenter, a fait basculer toutes les activités dans le secteur étatique.

Ce changement de rythme s'explique à la fois par une évolution des doctrines et une évolution des moeurs. Les vieilles théories libérales du XIXe siècle, qui confinaient le gouvernement dans un domaine aussi étroit que possible (armée, police, justice), ont fait place aux doctrines interventionnistes, très variées certes dans leurs nuances (d'une économie de marché simplement orientée à l'étatisme intégral), mais identiques quant à leurs tendances générales charger l'Etat de tâches nouvelles, soit par la substitution d'organismes administratifs aux entreprises privées, soit par un appui (doublé d'un contrôle) à l'égard de ces mêmes entreprises.

Sur le plan de moeurs, l'idée de « socialisation du risque » parait jouer le rôle essentiel : elle aboutit à la conception de « l'Etat-providence », chargé d'assurer un minimum de bien-être à chacun de ses citoyens. Le résultat de ce double mouvement, doctrinal et moral, est d'abord une multiplication du nombre des services publics, d'où naît un parallèle accroissement des dépenses administratives. Mais on doit noter aussi le développement de dépenses faites par l'Etat en dehors du fonctionnement des services publics proprement dits, par exemple sous forme de subvention ou allocations aux entreprises privées, qui viennent gonfler d'autant le volume du budget.

Il faut cependant noter que le mouvement actuel semble aller dans le sens de la réduction du rôle de l'Etat qui a été incapable, pendant des années, de prendre en charge tous les services qu'il a créés.

b. Le progrès technique et les dépenses militaires

Au XXème siècle, les dépenses militaires se sont considérablement accrues, à cause du progrès technique.

Au Congo, dès l'aube de l'indépendance, le pays a connu des troubles et mouvements de sécession qui ont nécessité la mobilisation de nombreux militaires : Sécession au Katanga et au Sud-Kasaï, rébellion dans tout l'Est du pays et au Bandundu, occupation par les mercenaires étrangers...

Par la suite, le pays a été confronté aux guerres de, SHABA I et SHABA II, ainsi qu'aux menaces extérieures dues à l'existence de l'Etat de belligérance permanent avec les pays voisins (Angola, Rwanda, Ouganda, ...) C'est le cas de deux guerres de 1996 et 1998 où l'on a vu la présence de plusieurs armées sur le sol congolais.

Pour ces raisons, les dépenses militaires tendent à absorber une part importante des dépenses de l'Etat, quoique celle-ci varie assez fortement selon les périodes. De ce point de vue, la situation sécuritaire se caractérise en 2008 et 2009 par l'aggravation de la situation sécuritaire et de guerre à l'Est du pays dont les prévisions budgétaires se situent autour de 20.000.000.000 de CDF.

· La généralisation du phénomène : Progrès technique et dépenses publiques

L'armée et le domaine militaire ont toujours été considérés comme rentrant dans les activités de l'Etat. Ce n'est pas l'extension des pouvoirs de l'Etat, mais la transformation de leurs conditions d'exercice qui augmente dans ce domaine les dépenses publiques. Cette transformation tient essentiellement au progrès technique, lequel rend les armes modernes infiniment plus coûteuses que les anciennes. Cette cause de développement des dépenses publiques n'est pas limitée au domaine militaire ; elle a un caractère général ; elle s'applique à toutes les activités presque tous les services de l'Etat utilisent des appareils inventés par la science moderne téléphone mobile, internet, automobile, climatisation centrale, radiodiffusion, informatique dans la gestion administrative, etc.^12(*)

c. L'évolution de la notion de finances publiques

Le troisième facteur de développement des dépenses publiques, peut être moins important que les autres, a cependant une grande influence. Dans une certaine mesure, il est lié d'ailleurs au premier le développement du rôle de l'Etat car l'évolution de la notion de finances publiques est en partie la conséquence de l'évolution des conceptions de l'Etat et de ses fonctions. En promoteur du mieux-être de tout un chacun.

* ⁸ DUVERGER (Maurice), op.cit., p.74, cité par BUBUA wa KAYEMBE, op.cit., p.12.

* ⁹ BUBUA wa KAYEMBE, op.cit. p.14.

* ¹⁰ ibidem

* ¹¹ Idem, p.15

* ^{12 13} DUVERGER (Maurice), op.cit., p.56, cité par BUBUA wa KAYEMBE, op.cit., p.17