Memoire Online - Contribution a la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour la réduction des délais d'exécution des marches publics au Bénin

La Faculté des Sciences Economiques et de Gestion n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans le cadre de ce mémoire. Ces opinions doivent être considérées comme propres à son auteur.

F Mon père Kandé EDAH SOHOU et à ma mère Delphine ADJAN MATHIAS pour les énormes sacrifices que vous avez consentis pour mon éducation. Affectueuses reconnaissances ;

F Ma fille Mariéva A. EDAH SOHOU pour la joie que vous m'apportez chaque jour;

F Tous mes soeurs, frères, tantes, oncles, cousines, cousins, nièces et neveux, que ce travail soit le vôtre;

F Tous mes amis, collègues du Ministère de l'Economie et des Finances et camarades de l'Ecole Doctorale de la FASEG pour vos multiples soutiens

A travers ces quelques lignes, nous témoignons du fond du coeur, toute notre gratitude à tous ceux et celles qui, de loin ou de près, matériellement ou moralement, avec compétence et dévouement, ont participé à l'accouchement de ce travail. Certes, nous ne saurions énumérer tous les concours dont nous avons bénéficiés. Cependant, qu'il nous soit permis d'exprimer singulièrement notre gratitude à :

F Notre Directeur de Mémoire, Docteur Emmanuel HOUNKOU qui, nonobstant ses nombreuses occupations, a accepté encadrer ce mémoire. Qu'il en soit infiniment remercié ;

F Notre Maître de stage, Monsieur Aminou A. MAMAM pour sa disponibilité constante sans laquelle les enquêtes ne seraient pas réalisées ;

F Toute l'Administration de la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion, de l'Ecole Doctorale et tous nos formateurs, pour le savoir, le savoir faire et le savoir être qu'ils nous ont inculqués dans la discipline et la rigueur requises. Nous vous en sommes reconnaissant ;

F Tous mes supérieurs hiérarchiques, notamment Mesdames Solange GOUNDETE ABOUDOU et Francine DOSSOU-YOVO, qui ont rendu possible la présente formation ;

F Tous les agents de divers services et tous les opérateurs économiques qui ont contribué à la réalisation de nos enquêtes.

art.	Article
Cf.	Confer
N°	Numéro
Nbre	Nombre
P.	Page
BGE	Budget Général de l'Etat
BCEAO	Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest
BER	Bureau des Etudes et la Réglementation
CCAG	Cahier des Clauses Administratives Générales
CCAP	Cahier des Clauses Administratives Particulières
CF	Contrôle Financier
CM	Conseil des Ministres
CNRMP	Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics
CPMP	Cellule de Passation des Marchés Publics
DA	Directeur de l'Administration
DCF	Délégué du Contrôle Financier
DER	Direction des Etudes et de la Réglementation
DGB	Direction Générale du Budget
DGID	Direction Générale des Impôts et des Domaines
DGTCP	Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
DIAS	Direction de l'Information de l'Assistance et des Statistiques
DMPC	Division des Marchés Publics et des Contrats
DNMP	Direction Nationale des Marchés Publics
DRFM	Direction des Ressources Financières et du Matériel
DSEM	Direction de Suivi d'Exécution des Marchés
FASEG	Faculté des Sciences Economiques et de Gestion
IM	Intérêt Moratoire
IMC	Intérêt Moratoire Complémentaire
MAEP	Ministère de l'Agriculture de l'Elevage et de la Pêche
MCAT	Ministère de la Culture de l'Artisanat et du Tourisme
MDCTIC	Ministère Délégué Chargé des Technologies de l'Information et de la Communication
MDCTTP/PR	Ministère Délégué Chargé des Transports et des Travaux Publics auprès de la Présidence de la République
MEF	Ministère de l'Economie et des Finances
MEMP	Ministère des Enseignements Maternel et Primaire
MEPN	Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature
MESFTP	Ministère de l'Enseignement Secondaire, de la Formation Technique et Professionnelle
MESRS	Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique
MFE	Ministère de la Famille et de l'Enfant
MIC	Ministère de l'Industrie et du Commerce
MJLS	Ministère de la Jeunesse des Loisirs et des Sports
MRAI	Ministère de la Reforme Administrative et Institutionnelle
MS	Ministère de la Santé
MUHRFLEC	Ministère de l'Urbanisme, de l'Habitat, de la Réforme Foncière et de la Lutte contre l'Erosion Côtière
ORTB	Office de Radiodiffusion et Télévision du Bénin
PV	Procès Verbal
RGF	Receveur Général des Finances
SIGFIP	Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
UAC	Université d'Abomey-Calavi
UEMOA	Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

L'acceptation : est l'acte de formation du marché, à savoir dès réception par l'entrepreneur de la lettre d'acceptation émise par le maître d'ouvrage. Toute fois le marché ne devient définitif qu'après l'approbation de l'Autorité compétente.

L'acompte : est un paiement partiel effectué en règlement de fractions exécutées d'une fourniture convenue de biens, de services ou de travaux.

L'autorité contractante : est la personne morale de droit public ou de droit privé agissant pour le compte de l'Etat ou de ses démembrements.

L'entrepreneur : est le titulaire du marché, personne physique ou morale dont l'offre a été acceptée par le maître d'ouvrage.

L'ouvrage : est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique. Ainsi, l'ouvrage est le résultat obtenu à l'achèvement des travaux de construction, de restructuration ou de réhabilitation d'un immeuble ou encore de travaux de génie civil. C'est concrètement la construction obtenue au terme des travaux réalisés d'un immeuble ou d'une réalisation de génie telle qu'un collecteur des eaux pluviales ou un réseau d'électricité.

La date d'achèvement prévue : est la date à laquelle il est prévu que l'entrepreneur terminera les travaux.

La date d'achèvement : est la date à laquelle l'entrepreneur ou le maître d'oeuvre notifie au Maître d'Ouvrage qu'il peut prendre possession des ouvrages.

La date d'approbation : est la date de formation du marché, à savoir dès réception par l'entrepreneur de la lettre de notification émise par le maître d'ouvrage. Toute fois le marché ne devient définitif qu'après l'approbation de l'Autorité compétente.

La date de démarrage : est la date limite à laquelle l'entrepreneur doit commencer les travaux relatifs au Marchés.

Le candidat : est toute personne physique ou morale qui manifeste un intérêt à participer ou qui est retenue par une autorité contractante pour participer à une procédure de passation de marché.

Le maître d'oeuvre : est la personne nommée ou toute autre personne compétente recrutée par le maître d'ouvrage et notifiée à l'entrepreneur ; pour agir à la place de celui-ci ; il est chargé de superviser l'entrepreneur et d'administrer le marché.

Le maître d'ouvrage : est la partie qui engage l'entrepreneur pour exécuter les travaux.

Le marché public de fournitures : est un contrat écrit à titre onéreux ayant pour objet l'achat, le crédit bail, la location ou la location-vente avec ou sans option d'achat de produits entre un fournisseur et un maître d'ouvrage.

Le marché public de services : est un contrat qui n'est ni un marché de travaux, ni un marché de fournitures ; il comprend également le marché de prestations intellectuelles.

Le marché public de travaux : est un contrat qui a pour objet, soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution au bénéfice d'une autorité contractante de tous travaux de bâtiment, de génie civil, génie rural ou de réfection d'ouvrages de toute nature.

Le marché : est le contrat conclu entre le Maître d'Ouvrage et l'Entrepreneur ; pour exécuter les travaux.

Le prestataire de service : est toute personne physique ou morale, y compris organisme public, qui offre des services.

Le soumissionnaire : est tout prestataire de services, fournisseur ou entrepreneur qui répond à un appel d'offres.

Le titulaire : est la personne physique ou morale attributaire dont le marché conclu avec l'autorité contractante a été approuvé.

Les prestations : sont tous travaux, toutes fournitures, tous services ou toutes oeuvres intellectuelles à exécuter ou à fournir conformément à l'objet d'un marché.

Les spécifications techniques : sont des prescriptions techniques contenues dans le cahier des charges définissant les caractéristiques requises d'un travail, d'un matériau, d'un produit ou d'une fourniture, permettant de les caractériser objectivement. Elles comprennent notamment : les niveaux de qualité ou de propriété d'emploi (sécurité, dimensions, système d'assurance qualité, terminologie, essais et méthodes d'essais, emballage, etc.).

Les termes de référence ou cahier des charges : Le cahier des charges permet de prendre connaissance des spécifications techniques auxquelles l'objet du marché devra être conforme.

Au cours de nos recherches de fin de formation pour le DESS en Finance et Contrôle de Gestion dans certaines directions techniques du Ministère de l'Economie et des Finances, certains problèmes liés à la gestion des Marchés Publics ont retenu notre attention. Ainsi nous avons choisi de réfléchir sur le thème: « Contribution à la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour une réduction des délais d'exécution des marchés publics au Bénin». Le problème général qui est l'exécution hors délai des contrats de Marchés Publics comporte trois problèmes spécifiques que sont : la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics, le paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics et la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics.

En fonction des trois problèmes spécifiques, cette étude poursuit trois objectifs spécifiques. Le premier est de contribuer à l'application des pénalités de retard liés à l'exécution tardive des contrats de marchés publics ; le deuxième est de proposer des mesures pour la réduction du délai de paiement de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics; le troisième est de suggérer des solutions pour l'application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics.

Suite à ces objectifs, des hypothèses ont été formulées. Dans le but de vérifier ces hypothèses et d'apporter des solutions à ces problèmes, des enquêtes de terrains ont été effectuées et nous ont permis de cerner les causes réelles se trouvant à la base de ces problèmes spécifiques. Ainsi les causes réelles liées à la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics sont l'ignorance et le laxisme des acteurs devant appliquer les dispositions et les imprécisions des textes officiels de référence. Ensuite la cause du paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics est l'insuffisance des ressources financières. Enfin les causes réelles de la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics sont l'imprécisions des textes officiels de référence et l'ignorance et le laxisme des acteurs devant appliquer ces dispositions.

Les conditions d'éradication de ces causes réelles ont été proposées. Pour les causes du problème relatif à la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics, nous avons proposé comme solutions que le montant des pénalités de retard soit déterminé, facturé et inscrit dans une note de débit au fournisseur. De même, il faudrait inscrire les pénalités de retard sur les procès verbaux de réception et résilier le contrat au cas où les pénalités atteindraient le plafond fixé par la loi. De plus, les cahiers des clauses administratives générale et particulière du code doivent être revus pour préciser expressément les dispositions permettant la mise en oeuvre des pénalités. La solution proposée pour la cause réelle du paiement tardif des avances de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics est de faire une bonne préparation du Budget Général de l'Etat en respectant le principe de l'équilibre et de la sincérité des prévisions budgétaires. Ceci permettrait aussi d'avoir un budget réaliste et dont les ressources suffiraient à couvrir les charges. De même, il faudrait insister sur la nécessite d'établir en chaque début d'exercice budgétaire un plan de passation des marchés publics par ministère et institutions de l'Etat afin d'éviter que toutes les dépenses ne soient engagées à la même période et suivre le rythme budgétaire. En ce qui concerne la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics, il urge de prendre un décret qui sera relatif à la mise en oeuvre du délai maximum de paiement dans les marchés et veiller à son application rigoureuse par les agents des structures responsables de l'Administration.

Pour finir, des conditions de mise en oeuvre des solutions ont été proposées et des suggestions ont été formulées à l'endroit de l'Administration et des titulaires de marchés publics.

CHAPITRE 2: CADRE ORGANISATIONNEL DE GESTION DES MARCHES PUBLICS ET PRESENTATION DES DONNEES

CHAPITRE 3: ANALYSE DES DONNEES, APPROCHES DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE

Au regard des évènements comme la crise financière, le chômage, l'insécurité, les attentats, la violence, la perte de valeurs et repères, on est tenté d'affirmer que notre société court le risque d'une destruction.

Le Bénin, pays de liberté et de paix n'échappe pas à cette logique. L'Etat est réputé dispendieux, mais les services sont à court de moyens humains et matériels pour mener à bien les politiques de développement rural, de l'insertion des jeunes et de sécurité.

Et pourtant, le développement d'une nation repose sur sa santé économique résultant d'une stratégie qui tient compte de l'environnement et des performances des entreprises. La mission principale de l'Etat consiste à satisfaire les besoins de la population, besoins auxquels l'initiative privée ne peut entièrement répondre. C'est ainsi que le Budget de l'Etat constitue l'instrument privilégié de la politique de développement mise en oeuvre par le Gouvernement. Il prévoit et autorise en la forme législative, les charges et les ressources de l'Etat. Son exécution est régie par des règles et principes bien définis pour une bonne gestion des Finances Publiques. Dans ce cadre, l'appréciation de l'efficacité et de l'efficience de la gestion financière des deniers publics passe par la mise en oeuvre d'un contrôle de qualité. En réalité, l'utilisation de ces ressources se traduit par l'exécution des dépenses publiques composées de dépenses en capital (réalisation d'infrastructures administratives, routières, scolaires, sanitaire, etc.) et de dépenses courantes (achats de biens et services) dont la mise en oeuvre suit les procédures de passation des marchés publics, objet de notre étude.

Le marché se définit selon le petit Robert comme étant : « Une convention portant sur la fourniture de marchandises, de services et de valeurs. C'est un accord, une affaire, un contrat d'achat, d'échange ou de vente.

§ le marché au comptant, ou l'exécution du contrat (livraison des produits ou remise des titres) ; paiement du prix est immédiat ou dans un délai bref fixé par convention.

§ le marché à terme, portant sur une opération dont le dénouement intervient à une date ultérieure convenue par les parties ou une règlementation, et à un prix convenu ».

Il ressort de cette définition qu'en principe tout marché revêt la forme d'un échange passé sous forme d'un contrat à dénouement immédiat ou à terme. Chercher dare-dare à entourer de certaines normes de sécurité ce contrat ou cette convention serait sensé de toute gestion rationnelle relative à l'achat et l'acquisition de tout bien, prestation de service et réalisation des travaux publics.

Au Bénin, l'importance des Marchés Publics n'est plus à démontrer étant entendu que près de la moitié des dépenses du budget de l'Etat sont exécutées par le biais des Marchés Publics.

C'est ainsi que très tôt, la nécessité de mettre en place une procédure transparente dans le domaine des Marchés Publics s'est imposée. Dans ce cadre, une série de réformes a été initiée sous l'instigation des institutions financières internationales, sous-régionales et d'autres partenaires au développement. Les efforts consentis par les acteurs de cette réforme, ont abouti au vote et à la promulgation de la loi n° 2004-18 du 27 Août 2004 portant modification de l'Ordonnance n° 96-04 du 31 Janvier 1996 portant code des marchés publics applicable en République du Bénin. Courant année 2009, la loi n° 2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de services publics en République du Bénin a été adoptée en attendant la prise de ses décrets d'application.

Cependant, force est de constater que le domaine des Marchés Publics reste un domaine où l'opacité a longtemps régné dans notre pays. Malgré les insuffisances et pratiques malsaines décriées par les honorables députés de l'Assemblée Nationale, la presse, les ONG et le FONAC à ce sujet, le constat est que les délais d'exécution sont extrêmement longs, les chantiers sont abandonnés, les dispositions en vigueur en matière de marchés publics sont violées rendant la consommation des crédits lente et la procédure de passation des marchés publics inadaptées. Cet état de chose entraîne la fuite des investisseurs étrangers et des bailleurs de fonds qui ont peur des longues procédures et de l'irrespect des délais contractuels par les attributaires. Ceci entraîne des surcoûts non seulement aux attributaires mais également des dépenses induites pour l'Administration publique.

F Existe-t-il un suivi rigoureux pour une exécution à bonne date des contrats de marchés publics ?

F Quels sont les dispositions règlementaires permettant d'assurer une exécution sans retard des contrats de marchés publics?

F Qu'est-ce qui justifie la non application de ces dispositions règlementaires ?

Ce sont là des interrogations qui posent indubitablement la problématique du retard dans l'exécution des marchés publics dans la procédure des marchés publics au Bénin qui nous ont conduit à effectuer notre recherche sur le thème: « Contribution à la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour une réduction des délais d'exécution des marchés publics au Bénin ».

Ainsi, à travers une recherche diagnostic, nous essaierons d'apporter notre modeste contribution en proposant des solutions idoines pour le respect des délais contractuels d'exécution des marchés publics par les titulaires. Pour y parvenir, notre étude s'articulera en trois chapitres. Le premier chapitre sera consacré au cadre théorique de l'étude, le deuxième portera sur le cadre organisationnel de gestion des marchés publics et la présentation des données et le dernier abordera l'analyse des données, les approches de solutions et les conditions de mise en oeuvre.

Ce chapitre nous permet de présenter d'abord la problématique et l'intérêt de notre étude, puis de définir les objectifs pouvant nous permettre de fixer les hypothèses de recherche.

SECTION 1: Problématique et intérêt de l'étude

Il est question dans cette section d'étayer premièrement la problématique de l'étude et deuxièmement l'intérêt que revêt cette étude.

Paragraphe 1 : Problématique de l'étude

Nous sommes dans une ère de mondialisation où les entreprises qu'elles soient nationales ou étrangères préfèrent opérer dans un environnement efficient qui garantit leurs affaires, le profit, la rapidité, l'efficacité sous la surveillance d'une Administration performante qui régule, fixe les règles d'une compétition saine et veille à l'application rigoureuse de cette réglementation. L'importance des marchés publics n'a cessé de croître de par le monde. Une chaîne de passation des marchés publics performante est une chaîne où l'on ne doit noter aucune prédisposition au détournement, à la corruption, à l'incompétence. Cependant, la passation des Marchés Publics et leur exécution au Bénin, se trouvent confrontées à une multitude de problèmes.

Une analyse des différents problèmes identifiés au cours de nos recherches, nous laisse percevoir que tous les centres d'intérêts représentent des problématiques auxquelles les acteurs concernés devront résolument faire face en vue de rendre crédibles, modernes et fiables les Marchés Publics au Bénin. Il s'agit de :

Ø la problématique des fractionnements de commandes et du recours excessif à la procédure de gré à gré ;

Ø la problématique de la performance dans les opérations de passation de marchés publics au Benin ;

Ø la problématique de l'application du nouveau code des marchés publics et de l'adoption de ses décrets d'application ;

Ø la problématique des longs délais de passation et d'approbation des marchés publics au Benin et;

Telle est la vue panoramique dans laquelle s'opèrent les opérations de marchés publics malgré la nouvelle loi qui vise pourtant plus de célérité et d'efficacité dans la procédure de passation et d'exécution des marchés publics et par ricochet l'accroissement du taux de consommation des crédits budgétaires. Les dernières années ont connu une baisse considérable du taux de consommation qui tourne au tour de 35%. Cette situation est bien défavorable à la croissance économique tant recherchée pour améliorer les conditions de vie des populations béninoises. Les abandons de chantiers, l'exécution hors délais des contrats de marchés publics, les litiges liés à l'évolution des prix fixés constituent les principales causes de cette situation. Le respect des délais est donc devenu un obstacle à la gestion efficace des marchés publics. Pourtant, les délais sont très importants dans l'exécution des marchés publics parce que très déterminant pour la consommation des crédits.

Ces pratiques manifestement malsaines ne sont-elles pas à l'origine des déperditions financières subies par l'Etat et par conséquent n'entraveraient-elles pas la marche vers l'émergence ?

Quelles sont les sanctions règlementaires permettant d'assurer une exécution à bonne date des contrats de marchés publics?

Pour apporter des solutions à toutes ces préoccupations, nous nous proposons de mener notre réflexion sur le thème intitulé « Contribution à la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour une réduction des délais d'exécution des marchés publics au Bénin ».

L'objectif visé est de parvenir à faire respecter les délais contractuels pour une amélioration des indicateurs de performances très souvent sollicités par les partenaires au développement et déterminant pour le renforcement du partenariat public/privé prôné par les pouvoirs actuels. Les points recherchés sont surtout : l'application des pénalités de retard et des intérêts moratoires et, le respect des délais des paiements d'avance de démarrage et d'acompte pour l'exécution du contrat telle que prévue.

En effet, la recherche de solutions à ces différentes interrogations passe par la fixation d'objectifs, la formulation d'hypothèses, l'analyse critique de la revue de littérature et une méthodologie cohérente pour la conduite du travail. Mais il convient de souligner d'abord l'intérêt de la présente étude.

Paragraphe 2 : Intérêt de l'étude

Le niveau de développement d'un pays se mesure, entre autres, sur la base des grands travaux et des investissements que ce pays réalise dans tous les secteurs de l'économie. Si les ressources publiques servant à réaliser ces investissements sont bien gérées, plus d'économies sont réalisées pour des actions de développement et de réduction de la pauvreté. Dans la plupart des pays du monde, les investissements et certaines dépenses de biens et services dont les coûts atteignant un certain seuil, se réalisent après une passation de marchés publics. D'après l'Atelier National sur le Système de passation des marchés publics au Bénin tenu à Cotonou les 4, 5, et 6 novembre 2002, les marchés publics représenteraient au Bénin plus de 52% des dépenses totales de l'Administration Centrale, ceux des collectivités locales principales, environ 27% de leurs budgets. La gestion des marchés publics requiert donc une attention particulière et il importe donc d'étudier les problèmes qui minent l'efficacité des prestations de la chaîne de passation des marchés publics.

L'attention qu'exige ce secteur et la nécessité de gérer efficacement les ressources de l'Etat nous ont amené à conduire notre étude dans ce sens afin de contribuer à la dynamisation du rôle de chaque acteur dans la gestion des marchés publics.

En choisissant de mener notre réflexion sur le thème « Contribution à la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour une réduction des délais d'exécution des marchés publics au Bénin », notre ambition est de contribuer à réduire au maximum le temps d'exécution des contrats de marchés publics pour une amélioration des indicateurs de performances. Ceci redonnera plus de célérité à la procédure des marchés publics au Bénin.

Le choix de notre problématique sera orienté non seulement par le souci de mettre en application nos connaissances acquises au cours de notre cycle universitaire en Finances et Contrôle de Gestion, mais également par le fait que la question se trouve aujourd'hui au coeur des débats.

Aussi, les résultats de notre recherche serviront-ils de repère en matière de traitement des dossiers de marchés publics, de comportements financiers et du respect des engagements aussi bien par l'Administration Publique que par les prestataires privés. Enfin, cette étude se veut d'être une référence en matière de procédure d'exécution des marchés publics au Bénin et ses résultats seront accessibles à tous ceux qui sont préoccupés par la problématique des délais d'exécution des contrats de marchés publics.

La problématique et l'intérêt de l'étude une fois cernés, nous permettrons de fixer des objectifs et les hypothèses de recherche.

SECTION 2 : Objectifs et hypothèses de recherche

Il s'agit ici de fixer les objectifs et de formuler les hypothèses de recherche.

Paragraphe 1: Objectifs de l'étude

Les objectifs de notre étude ont été fixés par rapport aux problèmes à résoudre et sont de deux (02) ordres à savoir : l'objectif général et les objectifs spécifiques.

A- Objectif Général

Face au problème général d'exécution tardive des contrats de marchés publics nous visons à travers notre étude à contribuer à l'application des sanctions pécuniaires pour une réduction des délais contractuels d'exécution des marchés publics par les titulaires pour une gestion efficiente des Finances Publiques, gage d'un développement durable et équilibré de notre pays. Pour y parvenir, la réalisation de certains objectifs spécifiques s'avère indispensable.

B- Objectifs spécifiques

Les objectifs spécifiques poursuivis dans le cadre de notre étude sont au nombre de trois (03) :

· Face au problème spécifique de non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics, l'objectif spécifique n°1 est de contribuer à l'application des pénalités de retard liés à l'exécution tardive des contrats de marchés publics ;

· Face au problème spécifique du paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes liés au marchés publics, l'objectif spécifique n°2 est de contribuer à la réduction du délai de paiement de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics ;

· Face au problème spécifique de non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics, l'objectif spécifique n°3 est de contribuer à l'application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics.

Pour atteindre ces objectifs, il importe de formuler des hypothèses de recherche.

Paragraphe 2 : Hypothèses de recherche et seuil de décision

Les hypothèses formulées dans le cadre de cette recherche sont liées aux problèmes spécifiques ciblés au niveau de notre problématique et sont au nombre de trois.

· Hypothèse n°1 : Les imprécisions des textes officiels de référence sont à la base de la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics.

· Hypothèse n°2 : Le paiement tardif des avances de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics est dû à l'insuffisance des ressources financières.

· Hypothèse n°3 : La non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics est due aux imprécisions des textes officiels de référence.

2- Seuils de décision

a- Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse relative à la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics

La question fondamentale liée à ce problème est celle se trouvant dans le questionnaire adressé aux acteurs des marchés publics et qui se présente comme suit :

Qu'est-ce qui, selon vous, corrobore la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics?

F Non application et/ou non paiement des intérêts moratoires par l'Administration ou;

Compte tenu de l'importance que revêt ce problème pour nous, nous retiendrons le ou les items qui auront obtenu un poids supérieur à 40%. L'hypothèse sera confirmée, si l'item est retenu dans les proportions définies. Dans le cas contraire, elle sera infirmée.

b- Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse relative au paiement tardif des avances de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics

La question fondamentale liée à ce problème est celle se trouvant dans le questionnaire adressé aux acteurs de la chaine de dépenses et aux fournisseurs et qui se présente comme suit :

A votre avis, qu'est-ce qui explique le paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes liés au marchés publics ?

Cette question comporte quatre items spécifiés. Si nous supposons que le poids total des items est de 100%, le poids moyen par item sera alors 25%. Ainsi, le choix s'est fait par rapport à le (ou les) item(s) dont le poids est supérieur à 25%. Toutefois, au cas où aucun item n'aurait atteint ce poids, c'est l'item ayant le poids le plus élevé qui est retenu.

c- Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse relative à la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics

La question fondamentale liée à ce problème est celle se trouvant dans le questionnaire adressé aux acteurs des marchés publics et qui se présente comme suit :

A votre avis, qu'est-ce qui explique la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics?

F Non application et/ou non paiement des pénalités en cas de retard par les titulaires de marchés publics ;

Cette question comporte quatre items spécifiés. Si nous supposons que le poids total des items est de 100%, le poids moyen par item est alors 25%. Ainsi, le choix s'est fait par rapport à le ou les items dont le poids est supérieur à 25%. Toutefois, au cas où aucun item n'aurait atteint ce poids, c'est l'item qui aura le poids le plus élevé qui est retenu.

SECTION 3 : Revue de littérature et méthodologie de travail

Dans cette section nous avons d'abord passé en revue les différentes visions de certains auteurs sur les concepts liés à notre étude. Puis, nous avons décrit par la suite la méthodologie suivie pour la réalisation du travail.

Paragraphe 1: Revue de littérature

De nombreuses discussions théoriques ont été menées sur la gestion des marchés publics dans ses différents aspects. Dans cette partie, nous avons présenté quelques unes des contributions de certains auteurs, de certains textes, puis précisé les approches théoriques et empiriques de notre étude.

A- Contributions relatives aux pénalités de retard d'exécution des contrats de marchés publics

La directive n°04/2005/CM/UEMOA du 09 décembre 2005 relative a la procédure de passation des marchés publics a prévu en son article 86 des paiements de pénalités ou des intérêts moratoires, en ce qui concerne le respect des délais contractuels, à l'encontre respectivement du titulaire du marché ou de l'autorité contractuelle selon que le retard dans l'exécution ou dans le paiement provient de l'un ou de l'autre.

Il existe peu d'ouvrages spécialisés sur les pénalités de retard. De même, l'application des pénalités de retard est un fait très rare dans la sous région de telle sorte que les contributions relatives à ce sujet proviennent des acteurs étrangers.

Pour Jacques TARTROUX (2009), responsable de la commande publique de la ville de Floirac (France), « Les pénalités ne sont pas une mesure coercitive, elles sont une clause d'exécution du contrat. Un moyen de le faire exécuter dans le temps donné ». « Quand le délai est dépassé, c'est l'intérêt général qui est mis en cause. Prenons l'exemple d'un marché de logiciel. Si l'entreprise n'a pas le personnel suffisant pour ce marché et fait appel à l'intérim, cela a un coût. Si elle sait que la collectivité n'applique pas les pénalités de retard, elle peut postuler, être plus concurrentielle puisqu'elle n'embauchera personne en intérim étant donné qu'il n'y a pas réellement de délais », affirme un magistrat d'une chambre régionale des comptes de France. Et d'ajouter : « Les pénalités sont fixées à partir d'un besoin exprimé, sauf à imaginer que la collectivité ne l'analyserait pas pour le temps donné. Si les clauses de pénalités ne sont pas appliquées, il y a un avantage injustifié accordé à la société retenue. »

Pour Jacques TARTROUX (2009), elles ont le mérite d'être très simples d'emploi. Aussi n'hésite-t-il pas à les utiliser : « Si les entreprises souhaitent une prolongation des délais, elles peuvent le demander. Elles n'ont donc, à mon sens, aucune excuse ». Joseph Lefebvre (2009), Directeur Général des Services Techniques de la ville de Tourcoing et Stéphane Carpentier (2009), Directeur des Services Techniques de la communauté de communes d'Objat, eux, les utilisent comme un moyen de pression. « Grâce à elles, les entreprises finissent à temps. Nous disons aux entreprises «vous avez deux semaines de retard. Il faut réagir vite sinon nous vous comptons des pénalités de retard», et ça fonctionne », détaille Stéphane Carpentier.

« Il faut que l'entreprise soit sensibilisée. Si on tombe en panne de serveur un jeudi et qu'il est réparé le lundi, nous avons un souci », affirme Thomas Delage (2009), responsable juridique et de la commande publique de la communauté d'agglomération de Brive.

La difficulté est de réussir à trouver le bon montant. Pour y parvenir, une bonne connaissance du secteur économique s'impose. « Ainsi que la pratique », ajoute Jean-Louis Mouche (2009), Directeur de la commande publique au conseil général de Charente-Maritime. « Il faut se mettre à la place de l'entreprise pour calculer la pénalité sans l'assassiner », affirme le consultant en droit public Dominique Fausser (2009). En effet, les mauvais calculs peuvent coûter chers aux entreprises ou n'avoir aucun effet : « C'est une aberration d'avoir une même pénalité dans un marché alloti avec un lot « gros oeuvre » et un lot « électricité » où des artisans répondent. Cent (100) euros par jour pour les entreprises de gros oeuvre, ce n'est pas grand-chose, mais cela représente beaucoup pour les artisans », explique Jacques TARTROUX, qui préconise avant la rédaction de la clause, de mesurer l'impact de la formule choisie sur le marché. Des calculs à effectuer en prenant en compte le contexte économique : « Prenons l'exemple d'un marché de bus. Les collectivités lancent au même moment. L'entrepreneur va donc honorer en premier les marchés où les pénalités sont les plus importantes », poursuit Dominique Fausser.

Pourtant, les pénalités sont efficaces, affirment les acheteurs qui les appliquent : « L'entreprise est en retard une fois mais pas deux », affirme Jacques TARTROUX (2009). C'est le cas au conseil général de la Loire qui sévit « dès que le retard est imputable à l'entreprise ». C'est le cas aussi d'autres collectivités, souvent de taille importante. Elles estiment nécessaire que les entreprises sachent que chez elles, on ne s'amuse pas avec l'argent public. Une question d'image, certes, mais aussi de respect du contrat : « Si celles-ci ne sont pas mises en oeuvre, cela pose le problème de l'égalité de traitement. Si une entreprise non retenue apprend que les pénalités ne sont pas appliquées au titulaire du marché, c'est un avantage injustifié », affirme Nicole Gauthier(2009), Directrice des affaires juridiques et du secrétariat général du conseil général de la Loire. « Quand elles ne sont pas appliquées, il existe un facteur fort de doute sur la transparence et la mise en concurrence. Peut-être un premier indice de favoritisme », explique le magistrat de la chambre régionale des comptes.

Pour Nicolas THEVENON (2009), Directeur des marchés de la ville de Saint-Etienne, « Les acheteurs publics et les collectivités ne prêtent pas assez attention à la question des pénalités de retard. Par habitude ou manque de temps, la question est trop vite évacuée et se traduit par une application des dispositions des cahiers des clauses administratives générales. Une réflexion de fond doit être conduite sur cette question. Elle doit intégrer notamment la capacité de la collectivité à suivre efficacement et précisément le respect des délais et la volonté de sanctionner les dépassements en étroite relation avec les clauses relatives aux délais d'exécution. Pour ma part, je suis favorable à la prévision de pénalités forfaitaires progressives. En effet, le caractère forfaitaire facilite l'application et évite des calculs parfois complexes. De même, le caractère progressif permet de prévoir des pénalités modérées pour un faible retard, en les faisant augmenter par paliers à mesure que le retard se poursuit. Pour conclure, les pénalités de retard constituent un outil efficace dès lors que les clauses sont travaillées et que le donneur d'ordres est réellement en capacité de suivre et de constater les retards. Dans un monde idéal, je serais favorable à leur application systématique dès lors qu'en contrepartie, les intérêts moratoires dus par les donneurs d'ordres le seraient tout autant ».

B- Contributions liée au paiement de l'avance de démarrage et des acomptes liés au marchés publics

La directive n°04/2005/CM/UEMOA du 09 décembre 2005 relative à la procédure de passation des marchés publics, en son article 91, alinéa 2 dispose qu'il est prévu des avances de démarrage, des acomptes ou pour tout solde des marchés. En matière d'acompte, l'innovation est la possibilité d'acompte versé en fonction de phases préétablies d'exécution des prestations, le marché peut fixer forfaitairement le montant de chaque acompte sous forme de pourcentage du montant initial du marché.

La question des délais de paiement a été abordée dans la lettre de notification des crédits ouverts au Budget Général de l'Etat gestion 2010. Ainsi, la lettre de notification comporte plusieurs dispositions en son point 19 dénommé gestion des marchés publics.

Afin de mieux suivre dans le temps, le processus de passation des marchés publics d'une part, et de permettre aux responsables chargés des achats publics de bien les programmer d'autre part, les délais suivants sont fixés pour chaque principale étape du processus.

ü liquidation et établissement des titres................................... 5 jours

ü visa du Contrôleur Financier.................................................. 6 jours

ü ordonnancement.................................................................... 4 jours

ü paiement.............................................................................. 10 jours.

Soit au maximum un total vingt (25) jours pour les délais de paiement et court à compter de la date de réception de la demande de paiement du créancier de l'Etat. Toutefois les Partenaires Techniques et Financiers préconisent de ramener ce délai à quinze (15) jours dans le but d'exécuter les dépenses publiques avec célérité. Mais cette note n'a pas précisé comment faire pour atteindre cet objectif.

Pour Richard ADJAHO (1991) « Les détournements des deniers publics, la corruption et la prévarication sont d'une manière générale, à l'origine de la cessation ou du retard de paiement du Trésor Public, l'accumulation des arriérés et le gel du service de la dette».

Dans les travaux de recherche sur « La problématique de la modernisation du système de paiement de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique » (AYIHONSI F. 2006), l'auteur a montré que l'instauration de la carte de paiement automatisée informatisée au sein du système de paiement de la DGTCP contribuerait non seulement à la modernisation du système de paiement, mais aussi au paiement efficient des fournisseurs et prestataires de services.

AHOTONDJI R. et FAGNIHOUN G. (2006) révèlent les conséquences pour le comptable public de la non production des pièces justificatives à temps en vue de la régularisation des dépenses exécutées et qui le place dans l'incapacité de produire à bonne date son compte de gestion et d'élaborer le projet de loi de règlement et le Compte Général de l'Administration des finances. Pour ces auteurs, le non respect des délais relève exclusivement de l'incompétence, de la mauvaise gestion ou d'un manque de dynamisme des Régisseurs d'avances, des gestionnaires de crédits et des ordonnateurs Délégués. De plus, ils ont préconisé des mesures coercitives à leur encontre.

C- Contributions liées à la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics

La question des intérêts moratoires est aussi pointue et les contributions en la matière ne sont pas nombreuses. Mais, d'intéressantes contributions ont été publiées.

Selon Arnaud LATRECHE (2009), Chef du Service Marchés du Conseil Général de la Côte-d'Or, "Tout travail mérite salaire". Si l'adage est bien connu, force est de constater que les délais de paiement des entreprises reste un aspect sensible (parfois polémique) de l'exécution des marchés publics, qui plus est dans la perspective de l'échéance du 1er juillet 2010, date à compter de laquelle le délai maximum de paiement des marchés mis en consultation passera à 30 jours.

En effet, lorsque deux acomptes successifs ne sont pas payés à l'entreprise, cette dernière peut, 30 jours après la date de remise du projet de décompte pour le paiement du deuxième acompte, prévenir le pouvoir adjudicateur par lettre recommandée de son intention d'interrompre les travaux au terme d'un délai d'un mois. Si dans ce délai d'un mois, le pouvoir adjudicateur n'a pas ordonné la poursuite des travaux, l'entreprise est en droit de les interrompre.

Si dans le même délai, le pouvoir adjudicateur ordonne leur poursuite, les intérêts moratoires dus en raison du retard de paiement sont majorés de 50 %, à compter de la date de réception de la lettre recommandée visée ci-dessus.

Chaque collectivité appréciera l'opportunité de déroger ou non au Cahier des Clauses Administratives Générale (CCAG) Travaux sur ce point. Quoiqu'il en soit, il est bien évident qu'au delà des intérêts moratoires dus par les administrations retardataires, les premiers pénalisés restent les titulaires de marchés.

Enfin, Mathieu Lambert (2010) a fait une analyse sur les dispositions du projet de directive sur le retard de paiement publiée le 23 février 2010. La directive actuelle relative à la problématique prévoit un délai de paiement des marchés publics de 30 jours mais avec possibilités de dérogations générales dans les législations nationales. En Belgique, la règle d'un paiement endéans les soixante (60) jours pour les marchés de travaux et cinquante (50) jours pour les marchés de fournitures et services a été adoptée.

Le projet de la nouvelle directive prévoit toujours un délai de trente (30) jours mais, grande nouveauté, ne permet que des dérogations spécifiques (exceptions dûment motivées au regard des circonstances propres au marché considéré). Arguant du fait que bon nombre de pays membres savent respecter ces délais de trente (30) jours, l'Europe entend harmoniser et réduire drastiquement les possibilités de dérogations.

Le projet de directive prévoit une clause pénale obligatoire fixée à 5 % du montant du marché en cas de non-respect des délais de paiement.

Le Conseil des Communes et Régions d'Europe (CCRE), a défendu l'idée qu'il était injuste de traiter le secteur public différemment du secteur privé (qui n'est pas soumis à pareil délai de paiement vis-à-vis de ses fournisseurs) et qu'il était nécessaire de modaliser la clause pénale laquelle apparaît comme disproportionnée et devrait être remplacée par une sanction plus juste, commençant à un taux bas qui irait en augmentant en fonction du laps de temps dépassé.

Paragraphe 2 : Méthodologie de travail

Toute recherche ne garde sa vérité scientifique que lorsqu'elle est organisée suivant une méthode ou une procédure bien définie. La méthodologie de recherche a pour finalité l'obtention de réponses fiables aux questions préalablement posées. Elément crucial de tout travail scientifique, elle apparaît comme un outil dont se sert le chercheur pour mieux identifier l'outil d'analyse des données et produire des informations utiles à des analyses subséquentes.

Dans le cadre de notre étude, la démarche s'est basée sur deux types d'approches à savoir : une approche empirique (recherches et enquêtes sur le terrain) et une approche théorique (seuil de décision).

A- Approches empiriques

L'approche empirique est celle qui s'appuie exclusivement sur l'observation et non sur une théorie élaborée. Dans le cas d'espèce, elle nous permettra d'indiquer la méthode d'enquête que nous entendons utiliser pour l'identification des causes réelles se trouvant à la base des problèmes. Ainsi, notre approche recouvre les étapes ci-après :

1- Fixation des objectifs des enquêtes

Notre enquête a pour objectif général de mobiliser les données nécessaires pour vérifier les différentes hypothèses formulées dans notre travail de recherche. Ainsi, l'enquête nous permettra de voir si, d'une manière spécifique :

F les imprécisions des textes officiels de référence sont à la base de la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics ;

F le paiement tardif des avances de démarrage et des acomptes liés au marchés publics est dû à l'insuffisance des ressources financières ;

F la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics est due aux imprécisions des textes officiels de référence.

2- Présentation du cadre et de la nature des enquêtes

Il s'agit d'une enquête à double volet, c'est-à-dire une enquête interne et une enquête externe. L'enquête s'est déroulée par sondage au moyen de questionnaire conçu pour un premier échantillon représentatif de la population des agents de la DGTCP, des fournisseurs et prestataires de service de l'Etat et d'un deuxième échantillon représentatif des contrats de marchés publics.

Nous avons également effectué notre enquête à base d'un guide d'entretien qui nous a permis de poser des questions à certains agents de la chaine des dépenses et de passation des marchés publics. La population mère ciblée par l'enquête est le total des agents des chaines de dépenses et des marchés publics appartenant aux catégories A et B et les fournisseurs de l'Etat. Par souci de fiabilité des réponses et au regard des contraintes de délais et de disponibilité des enquêtés, un premier échantillon de vingt (20) personnes ressources a été choisi et constitué des agents de la dépense et des marchés publics et certains fournisseurs rencontrés sur le terrain lors du déroulement de nos recherches puis un second échantillon de soixante (60) contrats de marchés. Enfin cent (100) questionnaires sont distribués.

Nous avons effectué nos recherches du début Avril à fin juin 2010 au Ministère de l'Economie et des Finances (DNMP, Contrôle Financier, DGTCP, DGB), dans les Cellules de passation des marchés publics des ministères sectoriels et enfin au niveau des Entreprises. Au-delà des problèmes de disponibilité, nous avons rencontré des résistances administratives compte tenu du caractère très sensible du sujet et de l'obligation de confidentialité des dossiers et de secret professionnel dont les agents doivent faire preuve. De ce qui précède, la collecte des informations ne fut donc pas aisée.

3- Détermination de l'outil de collecte des données

L'instrument de collecte des données est le questionnaire et le guide d'entretien (voir en annexe). Le questionnaire est constitué des questions à choix multiples autour des problèmes spécifiques ci- après :

ü Non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics,

ü Paiement tardif des avances de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics,

ü Non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics.

4- Outils d'analyse et de présentation

Les informations recueillies à l'aide du questionnaire ont subi un traitement manuel et sont récapitulées de façon synthétique par catégorie. Les résultats sont analysés en effectuant des tris à plat orientés dans le sens de la vérification des différentes hypothèses formulées. Tous ces outils étant fixés, la présentation des résultats des enquêtes s'en est suivie.

B- Approches théoriques

Le délai imparti pour le paiement des avances de démarrage et des acomptes aux fournisseurs est au maximum vingt cinq (25) jours comme contenu dans la lettre de notification des crédits ouverts au Budget Général de l'Etat gestion 2010. Il est réparti par phase et par ricochet par structure intervenant dans la procédure d'exécution des dépenses publiques. Cependant le code des marchés publics fixe le délai maximum de paiement à soixante (60) jours. Par conséquent, le dépassement de ce délai de paiement fait courir au profit du titulaire du marché, des intérêts moratoires au taux légal annuellement fixé par la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO) après une mise en demeure infructueuse de huit (08) jours. Quant aux pénalités de retard, elles sont dues par le titulaire du marché en cas de dépassement des délais contractuels fixés par le marché après une mise en demeure infructueuse.

Une fois le cadre théorique connu, il convient à cette étape de l'étude d'aborder le cadre organisationnel de gestion des marchés publics puis de procéder à la collecte des données.

CHAPITRE 2: CADRE ORGANISATIONNEL DE GESTION DES MARCHES PUBLICS ET PRESENTATION DES DONNEES

Cette partie sera consacrée d'abord à la gestion financière des marchés publics, ensuite à la structure organisationnelle des Marchés Publics et enfin à la présentation des données.

SECTION 1: Gestion financière des marchés publics

Dans ce chapitre nous avons évoqué d'abord la procédure d'exécution des dépenses publiques et en suite les notions de pénalités de retard et d'intérêts moratoires.

Paragraphe 1 : Procédure d'exécution des dépenses publiques

L'exécution financière des marchés publics passe par le paiement des avances de démarrage, des acomptes et du paiement pour solde. Elle suit exactement les mêmes procédures que toute autre dépense publique. On distingue la procédure normale et la procédure exceptionnelle.

A- Procédure normale d'exécution des dépenses publiques

Les dépenses publiques recouvrent un champ d'application très étendu relatif à tous les financements opérés au moyen de deniers publics au profit des collectivités publiques. Elles sont prévues et autorisées dans le respect des dispositions législatives et règlementaires. Pour éviter tout gaspillage et toutes malversations de la part des agents chargés de l'exécution des dépenses publiques, une procédure en quatre étapes a été instaurée, laquelle vise la clarté, la précision et la répartition des tâches dans le processus d'exécution des dépenses publiques.

L'engagement, la liquidation et l'ordonnancement constituent la phase administrative et le paiement incombe aux comptables publics avec une séparation des fonctions d'ordonnateur de celles du comptable.

1- Engagement

L'engagement est défini comme l'acte par lequel l'Etat ou tout autre organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge.

L'engagement de la dépense se procède par une série d'opérations effectuées par des Agents publics à savoir, le gestionnaire de crédits, le Directeur de l'Administration (actuellement dénommé Directeur des Ressources Financières et du Matériel) et le Contrôleur Financier.

Le gestionnaire de crédits initie la dépense en exprimant ses besoins à travers une demande d'engagement accompagnée de trois factures pro forma ou trois devis reçus de trois fournisseurs différents ou de contrat de travaux ou de services qu'il adresse au DRFM.

Le DRFM centralise les demandes d'engagement des gestionnaires de crédits de son Ministère, étudie et choisit l'une des factures pro forma ou devis, fait saisir les données par son agent, vérifie les données saisies, valide et édite la fiche d'engagement de même que l'original du bon de commande et transmet le dossier au Contrôleur Financier ou à son délégué.

Le Contrôleur Financier ou son délégué étudie le dossier, le valide, le diffère ou le rejette selon le cas. Dans l'un ou l'autre des cas, le dossier est transmis au DRFM. Le Contrôleur Financier ou son délégué peut différer son visa pour complément d'information. Dans ce cas le dossier est retourné à l'ordonnateur délégué concerné accompagné de la lettre de notification du différé pour satisfaction.

Le DRFM contresigne le bon de commande visé par le Délégué du Contrôleur Financier et le notifie au fournisseur qui s'exécute en livrant la commande au Gestionnaire de Crédits ou à son représentant.

Le Gestionnaire de Crédits ou son représentant réceptionne la commande, procède à la certification des factures et transmet le dossier au DRFM.

2- Liquidation

La liquidation de la dépense consiste à attester la réalité de la dette et l'exactitude de son montant et à apposer au verso des factures les mentions prévues à cet effet, dûment complétées et signées par le DRFM. Pour le faire, le DRFM signe au verso des factures (pièces justificatives) et appose le cachet « liquidation ».

Après avoir vérifié les calculs, il saisit les informations dans le SIGFIP et édite le mandat de paiement, accompagné des pièces justificatives, au Contrôleur Financier ou à son délégué. Ce dernier effectue les contrôles règlementaires, vise le mandat, diffère son visa ou le rejette, puis le transmet par bordereau au DRFM.

3- Ordonnancement

Au niveau de la phase d'ordonnancement, l'ordonnateur délégué vérifie l'existence du visa du Contrôleur Financier sur le mandat, le signe, procède à son ordonnancement dans le SIGFIP et le transmet au Trésor Public accompagné d'un bordereau de transmission édité dans le SIGFIP. Il appose ensuite le cachet «ordonnateur » aussi bien sur le mandat de paiement que sur le bordereau des titres ordonnancés.

4- Paiement

Le paiement est effectué par le comptable public qu'est la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP). Le paiement de la dépense par le comptable public libère l'Etat de sa dette. Retenons que se sont les services de la «Dépense » et de la « Trésorerie » de la Recette Générale des Finances qui s'occupent du traitement et du paiement des mandats.

En effet, la décision signée par le DRFM et visée par le délégué du Contrôleur Financier est affectée à la division « VISA » qui est une division du service de la « dépense ». C'est donc à ce niveau que se fait la prise en charge du mandat. Le chef division procède ensuite à la vérification de la régularité de l'opération (vérification de la présence physique des titres énumérés sur le bordereau de transmission). Il effectue des contrôles sur pièces et à l'écran. Ces contrôles portent sur l'accréditation de l'ordonnateur, l'exacte imputation de la dépense, la disponibilité des crédits etc. Mais avant le chef division, un agent doit effectuer tous ces contrôles. De même, le chef service de la dépense et le fondé de pouvoir, feront la même chose avant d'apposer leur paraphe.

Le comptable valide le mandat, l'accepte ou le diffère si les informations sont incomplètes ou le rejette s'il comporte des irrégularités. La validation du dossier se fait par l'apposition du cachet « VU BON A PAYER ». Le dossier passe ensuite à la division « règlement ». C'est la deuxième division du service de la dépense qui procède aux opérations de règlement en mettant un titre de règlement au nom du bénéficiaire après que les mandats de paiement et les pièces justificatives soient réceptionnés. Après les différentes vérifications le « règlement » transmet le titre au service de la trésorerie pour le règlement matériel de la dépense.

Enfin, les mandats réguliers sont mis en paiement et la dépense est réglée suivant les dispositions en la matière. En effet, l'article 72 du décret n°2001-039 du 15 Février 2001 et l'article 71 de la directive n°06/97 du 16 Décembre 1997, tous deux relatifs au règlement général sur la comptabilité publique, précisent que « le règlement des dépenses soit fait par remise d'espèce, de chèque, par mandat postal ou par virement bancaire ou postal ».

B- Procédure exceptionnelle d'exécution des dépenses publiques

Pour remédier un tant soit peu à la durée de la procédure normale d'exécution des dépenses publiques, deux procédures simplifiées ont été instituées. Les dépenses particulières nécessitant l'observation de la célérité au moment de leur exécution sont soumises à ces procédures. Il s'agit des dépenses payables sans ordonnancement et des dépenses payées sans ordonnancement préalable.

C- 1- Procédure des dépenses payables sans ordonnancement

Les dépenses payables sans ordonnancement sont des dépenses dont le règlement entraînerait, si la procédure normale d'exécution était respectée, des complications aussi bien pour les créanciers que pour l'organisme public.

Elles concernent essentiellement les dépenses payées sur les crédits évaluatifs. Il s'agit des dépenses de la dette publique, du transfert de la marine, des fonds secrets et fonds spéciaux, des arrérages des pensions civiles et militaires et des frais de justice.

Ces dépenses sont réglées au vu des titres de créances particuliers à chaque nature de dépense. Ces titres, une fois payés sont transmis au RGF qui, à leur réception passe les écritures comptables y afférant. Ces dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles ont été payées.

D- 2- Procédure des dépenses payées sans ordonnancement préalable

Les dépenses payées sans ordonnancement préalable, c'est-à-dire les paiements dont l'ordonnancement est a posteriori, perdant leur caractère d'ordre donné au comptable. Le comptable constate le paiement dans un compte d'attente. Ces dépenses sont les traitements et salaires, les primes et indemnités, les frais de formation du personnel, les dépenses du personnel non ventilées, le remboursement de la dette publique, les intérêts et les frais financiers et dans les cas d'urgence des achats de biens et services, des subventions d'exploitation, des transferts courants et autres.

Le Trésorier Payeur Général doit vérifier l'apurement des comptes d'imputation provisoires par l'émission de titres de régularisation.

Paragraphe 2 : Notions de pénalités de retard et d'intérêts moratoires

L'exécution des marchés publics est conditionnée par les délais de paiement. Pour que chaque partie assume ses responsabilités, des pénalités et des intérêts moratoires de retards ont été prévus.

A- Pénalités de retard

L'Administration dispose de moyens de contrainte pour obliger son cocontractant dans un marché public à exécuter - et exécuter correctement - ses obligations contractuelles. Au nombre de ceux, figurent des:

§ Sanctions pécuniaires : l'administration peut infliger des pénalités financières à son cocontractant ;

§ Sanctions non pécuniaires : l'administration peut écarter - provisoirement ou définitivement - son cocontractant et confier l'exécution du marché à une autre entreprise (mise en régie ; résiliation).

1- Généralités sur les pénalités de retard

Il convient ici de circonscrire la notion de pénalité et son caractère contractuel.

a. Notion de pénalités

Comme dans tout contrat, les parties peuvent avoir convenu que l'inexécution d'une obligation dans le délai prévu entraîne une pénalité destinée à couvrir de manière forfaitaire le préjudice subi par l'autre partie. Dans le cas des marchés publics, de telles pénalités sont prévues dans le code des marchés publics et le Cahier des Clauses Administratives Générales (CCAG). Les pénalités sont des sommes forfaitaires dues par l'une des parties lorsqu'une obligation contractuelle n'est pas respectée.

En pratique, elles sont presque toujours stipulées au profit de l'Administration et sanctionnent des retards dans l'exécution des prestations ; mais elles peuvent être prévues pour sanctionner d'autres obligations auxquelles l'administration attache une importance particulière. Cependant, le code des marchés publics ne prévoit que des pénalités de retard dans l'exécution des marchés publics. Les pénalités ont une double finalité : réparatrice et dissuasive. Celles-ci peuvent se présenter sous la forme d'une somme précise ou sous celle d'un pourcentage de tout ou partie du montant des travaux. Il arrive que ces pénalités, quelle que soit la partie des travaux concernée, soient représentées par un pourcentage du montant global du marché.

b. Caractère contractuel des pénalités

L'article 125 du code des marchés publics prévoit qu'en cas de retard dans l'exécution des travaux, qu'il s'agisse de l'ensemble du marché ou d'une tranche pour laquelle un délai d'exécution partiel ou une date limite a été fixée, il est appliqué, sauf stipulation différente du Cahier des Clauses Administratives Particulières (CCAP), une pénalité journalière de 1/2000^ème du montant de l'ensemble du marché plafonné à 5% sous peine de résiliation.

Le pouvoir adjudicateur peut choisir de fixer, dans le CCAP, des clauses plus sévères ou moins sévères que celles figurant dans les CCAG. Elles sont purement contractuelles : prévues dans le marché initial ou par avenant ultérieur.

Les pénalités sont toujours forfaitaires et ne sont pas subordonnées à la réalité d'un préjudice: le simple constat de l'inexécution suffit à entraîner automatiquement le paiement de la pénalité intégrale, telle que prévue au contrat.

2- Modalités d'application

Avant l'application des pénalités de retard, des conditions de forme et de fond doivent être réunies.

a- Conditions de forme et de fond

Sur la forme, il faudrait une clause expresse dans le contrat et une mise en demeure préalable.

Dans le silence du contrat, aucune pénalité n'est applicable. Par conséquent, le contrat doit prévoir expressément :

· un terme pour achever la prestation, ou fixer un délai pour exécuter une prestation. Cette durée est déterminée en nombre de jours ou fixée par un terme (une date précise). Mais elle est parfois déterminée en nombre de semaines ou de mois, voire d'années.

· des pénalités rattachées soit à l'exécution globale du marché, soit à l'exécution d'une partie du marché (la clause doit être rédigée avec précision).

En principe, une mise en demeure est obligatoire avant l'application de pénalités de retard. Elle doit contenir :

· des menaces de pénalités qui vont être infligées : les pénalités financières ne peuvent pas être prononcées après une mise en demeure du cocontractant d'exécuter ses obligations "sous peine de résiliation";

· un délai bien fixé, et ce délai doit être d'une durée suffisante : par exemple un délai de huit (08) jours sauf urgence.

Pour être exonéré de cette formalité de la mise en demeure préalable, le contrat doit le prévoir expressément. Très fréquemment, les contrats prévoient que les pénalités seront prononcées sans mise en demeure préalable.

Quant à la condition de fond, il faut comprendre que la pénalité vient sanctionner l'inexécution d'une obligation. De ce fait, l'inexécution doit être totalement ou partiellement imputable à l'entreprise titulaire du marché, à l'un de ses sous-traitants ou au cotraitant solidaire.

En cas d'inexécution "partiellement imputable" à l'un de ces intervenants, il y aura seulement application partielle des pénalités, au prorata des responsabilités de chacun. Ainsi en cas de:

b- Détermination du montant des pénalités de retard

La détermination du montant exact des pénalités de retard est un exercice délicat qui doit suivre les étapes ci-après :

F Point de départ du délai qui est, sauf disposition contraire du marché, la date de la notification du marché, soit la date de notification de l'ordre de service ou la date de paiement d'avance de démarrage; parfois il est prévu la possibilité que le marché prévoie des délais pour l'exécution de certaines tranches de travaux, ou de certains ouvrages, parties d'ouvrages ou ensembles de prestations ;

F Point de départ des pénalités : l'arrivée du terme prévu au contrat ; mais si aucun terme n'est fixé, aucune pénalité ne peut être prononcée.

F Décompte du nombre de jours de retard: Les jours non ouvrés sont pris en compte. Toutefois, les suspensions doivent être prises en compte. Le décompte est suspendu dans quatre hypothèses :

F Calcul du montant des pénalités : L'une des applications du calcul du montant prend la forme suivante :

Avec un montant-plafond de P inférieur ou égale à 5% de « V » dans laquelle :

3- Modalités de règlement

En principe, les pénalités sont précomptées sur les sommes dues au titulaire. Elles peuvent également faire l'objet d'un titre de recette si les créances de l'entreprise sont suffisantes.

L'administration peut aussi renoncer au procédé du titre de perception et engager une action contentieuse. Le maître d'ouvrage qui n'obtient les pénalités qu'à l'issue d'une procédure juridictionnelle a droit aux intérêts de retard courant à compter du commandement de payer . Le comptable doit disposer d'un état liquidatif des pénalités de retard lorsque l'ordonnateur en a déduit le montant sur les paiements.

B- Intérêts moratoires

Après les généralités sur les intérêts moratoires nous avons évoqué les modalités de leur application.

E- 1- Généralités sur les intérêts moratoires

Il s'agira d'étayer la notion et le caractère des intérêts moratoires en matière de gestion financière des marchés publics.

a- Notion d'intérêt moratoire

Un moratoire (du latin moratorius, de morari : retarder) est un terme de droit, qui désigne une décision d'accorder un délai ou une suspension volontaire d'une action.

Le terme a évolué en sortant de la simple pratique juridique pour être maintenant de plus en plus utilisé dans le langage politique et diplomatique. C'est ainsi que sous le même terme peut être désigné soit une décision fixant un délai clair pour des raisons précises et objectives, soit une façon d'éviter de décider en repoussant le moment du choix, éventuellement indéfiniment.

En marchés publics, lorsque les délais fixés pour le paiement sont dépassés, l'adjudicataire a droit au paiement, de plein droit, par mois ou partie de mois de retard, à un intérêt moratoire.

b- Caractère contractuel des intérêts moratoires

L'article 135 du code des marchés publics dispose que: « Le dépassement du délai de paiement fait courir, après mise en demeure infructueuse de huit (08) jours au profit du titulaire du marché, des intérêts moratoires au taux légal annuellement fixé par la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO) ». Les intérêts moratoires sont prévus dans le marché.

Comme dans le cas des pénalités, les intérêts moratoires sont forfaitaires et ne sont pas subordonnées à la réalité d'un préjudice.

Il est recommandé aux personnes publiques contractantes de préciser dans leurs marchés, dès lors qu'ils font l'objet d'un écrit, le délai maximum de paiement sur lequel elles s'engagent.

En effet, la mention dans le marché du délai global maximum sur lequel la personne publique contractante s'engage est un élément de transparence vis-à-vis de l'entreprise de nature à éviter tout malentendu ultérieur.

Toutefois, au cas où le marché ne comporterait aucune indication de cette nature, le délai applicable serait le délai maximum autorisé réglementairement. Ce délai maximum ne saurait excéder soixante (60) jours (délai plafond), mais peut être inférieur à cette durée.

1- Modalités d'application des intérêts moratoires

a- Conditions de forme et de fond

Les intérêts moratoires sont les intérêts dus au bénéfice du titulaire ou du sous-traitant, à compter du jour suivant l'expiration du délai global de paiement. Le défaut de paiement dans ce délai fait courir de plein droit et sans autre formalité ces intérêts.

Le code des marchés publics dispose en son article 135 que les paiements des prestations d'un marché public doivent s'effectuer dans un délai maximal de soixante (60) jours.

Le code des marchés publics impose la condition de mise en demeure infructueuse de huit (08) jours de la part du titulaire du marché avant l'application de l'intérêt moratoire.

Cependant, lorsque le dépassement du délai n'est pas imputable à la personne publique contractante, ou à l'un de ses prestataires, ou au comptable assignataire, aucun intérêt moratoire n'est exigible.

b- Détermination du montant des intérêts moratoires

Les intérêts moratoires courent à partir du jour suivant l'expiration du délai global jusqu'à la date de mise en paiement du principal incluse.

Les intérêts moratoires appliqués aux acomptes ou au solde sont calculés sur le montant total de l'acompte ou du solde toutes taxes comprises, diminué de la retenue de garantie, et après application des clauses d'actualisation, de révision et de pénalisation. Les intérêts moratoires ne sont pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée.

Le point de départ du délai global de paiement est la date de réception de la demande de paiement par les services de la personne publique contractante ou, si le marché le prévoit, par le maître d'oeuvre ou tout autre prestataire habilité à cet effet. Le marché indique les conditions administratives et techniques auxquelles sont subordonnés les mandatements et le paiement.

· le point de départ du délai global de paiement est la date d'exécution des prestations lorsqu'elle est postérieure à la date de réception de la demande de paiement ;

· pour les marchés de travaux, le point de départ du délai global de paiement du solde est la date de réception du décompte général et définitif par le maître de l'ouvrage ;

La date de réception de la demande de paiement et la date d'exécution des prestations sont constatées par les services de la personne publique contractante .A défaut, c'est la date de la demande de paiement augmentée de deux jours qui fait foi. En cas de litige, il appartient au titulaire de la commande d'administrer la preuve de cette date.

Lorsque les documents contractuels prévoient l'échelonnement dans le temps de phases successives d'exécution et de paiement, le délai global de paiement afférent à chacune de ces phases ne peut commencer avant la date prévue au marché ou avant la date d'exécution, si celle-ci est postérieure.

En cas de versement d'une avance, le délai global de paiement de celle-ci court à partir de la notification de l'acte qui emporte commencement d'exécution du marché si un tel acte est prévu ou, à défaut, à partir de la date de notification du marché.

Lorsque, conformément aux articles 89 et 90 du code des marchés publics, la constitution d'une garantie à première demande ou d'une caution personnelle et solidaire est exigée, pour tout ou partie du remboursement d'une avance, le délai global de paiement ne peut courir avant la réception de cette garantie ou de cette caution.

En cas de versement d'une avance, le délai global de paiement de celle-ci court à partir de la réception par la personne indiquée au marché des justificatifs éventuellement prévus au marché pour le versement de cette avance. Le délai global de paiement expire à la date du règlement par le comptable.

Le délai maximum de paiement d'une indemnité de résiliation est le délai maximum de paiement prévu au contrat. Il commence à courir à partir du moment où, la décision de résiliation étant notifiée, le montant de l'indemnisation est arrêté. Les documents contractuels peuvent prévoir des délais de paiement spécifiques dans la limite du délai global maximum de paiement dans les marchés publics. La signification au comptable d'une saisie suspend le délai global jusqu'à ce qu'il soit habilité à se dessaisir des fonds.

Le défaut d'ordonnancement ou de mandatement de tout ou partie des intérêts moratoires dans un délai à compter du jour suivant la date de mise en paiement du principal entraîne le versement d'intérêts moratoires complémentaires. Le taux applicable à ces intérêts moratoires complémentaires est le taux des intérêts moratoires d'origine. Ces intérêts moratoires sont calculés sur le montant des intérêts moratoires d'origine et ne sont pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée. Ces intérêts moratoires complémentaires s'appliquent à compter du jour suivant la date de paiement du principal jusqu'à la date d'ordonnancement ou de mandatement de l'ensemble des intérêts moratoires. La formule de calcul est :

SECTION 2 : Structure organisationnelle des Marchés Publics

Il s'agit ici des organes impliqués dans la gestion des marchés publics qui sont de deux ordres à savoir : les organes directement responsables de la passation des marchés publics et ceux impliqués indirectement.

Paragraphe 1: Présentation des organes responsables de la passation des marches publics.

Les organes responsables de la passation des marchés publics sont au nombre de trois à savoir la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP), la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics et la Cellule de Passation des Marchés Publics (CPMP).

A- Présentation de la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP)

La DNMP est l'organe national de passation des marchés publics. Elle relève du Ministre chargé des finances, ordonnateur principal unique du budget général de l'Etat, à qui, elle est directement rattachée. A ce titre, elle est l'agent principal d'acquisition des biens de l'Etat. (cf. art. 3 de la loi 2004-565 du 1er octobre 2004).

Outre cette fonction d'acquisition, la DNMP veille à la bonne conduite au plan national des procédures de passation de tous les marchés publics en effectuant, d'une part un contrôle a priori de tous les plans de passation et du processus de formation des marchés publics dont les montants sont supérieurs ou égaux aux seuils de compétence fixés par la loi, d'autre part d'un contrôle a posteriori du processus de passation des marchés publics. Par ailleurs, pour les marchés dont les montants sont inférieurs au seuil, la DNMP intervient seulement pour viser les marchés financés sur les budgets autonomes des Etablissements publics de l'Etat.

Quant à l'organisation de la DNMP, en dehors des directions techniques que sont la Direction des Etudes et de la Réglementation (DER), la Direction de Suivi d'Exécution des Marchés Publics (DSEM) et la Direction de l'Information de l'Assistance et des Statistiques (DIAS), elle est dotée d'un Secrétariat Particulier et d'un Service Administratif et Financier.

La DER s'occupe « de la validation des dossiers d'appel à la concurrence. Elle est chargée du suivi de la procédure de passation de tous les marchés ; ... des conseils aux futurs acheteurs publics sur les modalités de passation des marchés » (cf. art. 7 du décret n°2004-563 du 1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des marchés Publics).

La DSEM en ce qui la concerne est chargée « des vérifications périodiques et inopinées des chantiers et des matériels encours de réalisation ; ... de la participation aux délibérations du ou des organismes chargé(s) de certifier la qualification des soumissionnaires » (cf. art. 7 du décret n°2004-563 du 1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des Marchés Publics).

Quant à la DIAS ; elle a pour mission « la centralisation et l'exploitation des rapports périodiques des cellules de passation des marchés publics, ...l'appui à la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics pour la formation initiale et continue des acteurs du système de passation des marchés publics » (cf. art. 7 du décret n°2004-563 du 1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des Marchés Publics).

La DNMP est transformée en la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics (DNCMP) suivant les dispositions du nouveau code des marchés publics.

B- Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics

Créée par le décret n°2004-562 du 1er octobre 2004 pour remplacer la Commission Nationale des Marchés Publics (CNMP), la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics (CNRMP) est l'organe de régulation du système de passation des marchés publics.

La CNRMP est placée sous la tutelle de la Présidence de la République et jouit d'une autonomie de gestion.

Elle est chargée d'identifier les faiblesses éventuelles du Code des marchés publics et proposer toutes mesures de nature à améliorer le système, de conduire les réformes des marchés publics et moderniser les procédures et les outils de passation des marchés publics, de veiller à l'application de la réglementation et des procédures relatives aux marchés publics et d'effectuer et faire réaliser des audits techniques en vue de contrôler et de suivre la mise en oeuvre de la réglementation en matière de marchés publics.

Au sens du nouveau code des marchés publics, la CNRMP est connue désormais sous l'appellation de l'Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP).

F- Cellules de Passation des Marchés Publics

Instituées par le décret n°2004-564 du 1er octobre 2004 portant leurs attributions, organisation et fonctionnement, les cellules de passation des marchés publics constituent les structures de base chargées de la passation des marchés publics auprès des maîtres d'ouvrage. Elles sont placées sous la tutelle des ministres, des présidents des institutions, des préfets, des maires, ou des directeurs généraux des entreprises publiques (art 4 du décret n°2004-565 du 1er octobre 2004).

Aux termes de l'article 2 alinéa 1er du décret n°2004-564 : « les cellules de passation des marchés publics sont chargées, au sein des structures concernées, de la conduite de l'ensemble des procédures de passation de tous les marchés dont les montants sont inférieurs aux seuils de compétence fixés par décret ».

De manière plus spécifique, les CPMP s'occupent en collaboration avec les directions techniques concernées :

· de l'élaboration au début de l'année budgétaire du plan annuel de passation des marchés publics du maître d'ouvrage et sa transmission à la DNMP ;

· de la saisine en cas de besoin, de la DNMP, des dossiers d'appel à la concurrence pour avis ;

· de l'ouverture, le dépouillement, l'analyse et le jugement des offres. Pour les marchés dont les montants sont supérieurs ou égaux aux seuils de compétence, elles réalisent les opérations jusqu'au jugement provisoire des offres ;

· de viser des marchés après signature de l'attributaire et leur soumission aux autorités compétentes pour signature ou approbation

· de la rédaction des rapports sur la passation et l'exécution des marchés publics des maîtres d'ouvrage et leur transmission à la DNMP.

Le nouveau code des marchés publics substitue désormais la CPMP par trois organes. Il s'agit de la Personne Responsable des Marchés Publics, de la Cellule de Contrôle des Marchés Publics et la Commission de Passation des Marchés Publics placés au niveau de chaque Ministère ou Institution d'Etat.

Paragraphe 2 : Autres organes impliqués dans le processus des marchés publics

Il s'agit essentiellement du Contrôle Financier et de la Direction Général du Trésor et de la Comptabilité Publique.

A- Contrôle Financier

Les opérations d'exécution du budget obéissent au principe de séparation des fonctions des ordonnateurs et celles des comptables. Ces opérations sont divisées en deux phases distinctes : une phase administrative et une phase comptable. Le Contrôle Financier intervient dans la phase administrative de l'exécution des opérations de dépense.

Le Contrôle Financier est directement rattaché au Cabinet du Ministre chargé des Finances. L'organisation du Contrôle Financier est appréciée à travers sa structure et les Autorités qui en ont la charge.

Le Contrôle Financier est subdivisé en services centraux ou bureaux et en services extérieurs.

1- Services centraux

Chaque bureau est placé sous la responsabilité d'un chef qui rend compte des activités au Contrôleur Financier.

a- Bureau des Affaires Administratives et du Matériel (BAAM)

Le BAAM est composé de trois divisions : une division secrétariat central, une division pool de saisie et une division administrative et du matériel.

Le BAAM est chargé essentiellement du traitement du courrier administratif et de la gestion des archives, du personnel et du matériel du Contrôle Financier.

b- Bureau des Etudes et de la Réglementation (BER)

Le BER comprend trois divisions : la division du personnel de l'Etat, la division des pensions et rentes viagères et la division des marchés publics et des contrats.

Le BER est chargé essentiellement de donner des avis motivés sur tous les projets de lois et de règlement soumis à l'approbation et au contreseing du Ministre chargé des Finances, d'étudier les actes administratifs relatifs à la carrière des agents de l'Etat en activité et les dossiers de concession des pensions.

Le Contrôle Financier dans son rôle de contrôle a priori des dépenses imputables au Budget National intervient dans le processus de passation des marchés publics. Il intervient au niveau central dans l'approbation des projets de contrats de marchés publics atteignant le seuil de compétence et au niveau sectoriel à travers les Délégations du Contrôle Financier pour les montants inférieurs au seuil de compétence.

ü l'étude des DAO en participant au comité de validation desdits DAO qui siège à la DNMP ;

ü l'attribution définitive des marchés en s'assurant que les lois, les textes règlementaires et les codes en vigueur en matière de marchés publics ont été respectés.

Le Contrôle Financier procède à l'étude des dossiers de contrats de marchés publics. Ce faisant, le Contrôle Financier vérifie:

ü la présence, la conformité et la validité des pièces justificatives jointes au projet de contrat de marché ;

ü la disponibilité de la dotation budgétaire et l'imputation correspondante conformément à la nomenclature budgétaire ou l'origine des fonds qui supportent la dépense ;

ü l'exactitude des devis ou facture pro forma avec les montants figurant dans la lettre de contrat ;

Suite à un contrôle qui s'avère règlementaire, le Contrôleur Financier revêt le contrat de marché de son visa ; par contre il réserve son avis lorsque des observations de fond et de forme sont relevées. Enfin, le Contrôle Financier intervient pour la vérification du service fait en participant à la prise des attachements et aux réceptions provisoire et définitive des travaux donnant droit soit à des acomptes, soit au paiement desdits travaux, services ou fournitures.

c- Bureau de la Comptabilité des Engagements (BCE)

Le BCE est organisé en deux divisions : la division de la comptabilité des engagements et la division comptabilité administrative.

Le BCE est chargé d'assister le Contrôleur Financier dans l'exercice de ses missions relatives à :

G- 2- Services extérieurs

Les services extérieurs sont les Délégations du Contrôle Financier auprès des Ministères, Institutions de l'Etat et les départements territoriaux ou services déconcentrés de l'Etat.

a- Délégations du Contrôle Financier auprès des Ministères et Institutions d'Etat

Elles sont compétentes en matière de contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire, juridique, et financière, et du visa de tous les projets d'actes de dépenses desdits Ministères et Institutions d'Etat. Elles sont aujourd'hui au nombre de trente quatre (34) et couvrent les Ministères et les Institutions.

b- Délégations du Contrôle Financier auprès des départements territoriaux

Depuis l'année 2000, il a été créé, dans chaque département, une Délégation du Contrôle Financier chargée:

Les Délégations du Contrôle Financier auprès des départements sont au nombre de six (06).

B- Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP)

Elle est l'une des directions générales du MEF. Aux termes des dispositions du décret N° 2008-111 du 12 mars 2008, portant attributions, organisation et fonctionnement du MEF, La DGTCP exerce deux (2) fonctions principales à savoir : la fonction « Trésor » et la fonction « Comptabilité Publique ».

Pour accomplir ses missions, la DGTCP a été organisée en services centraux, en directions techniques, et en services extérieurs.

1- Services centraux :

H- 2- Directions techniques.

3- Service extérieur du Trésor.

Il s'agit essentiellement de la Recette Générale des Finances (RGF) qui compte des services centraux et des services extérieurs. Elle est la structure de la DGTCP la plus concernée par l'exécution des marchés publics.

a- Services centraux de la RGF.

Ø Service de la Dépense (SD) qui exécute toutes les dépenses de l'Etat. A ce titre, il est chargé :

Ø Service de la Recette (SR) chargé du recouvrement des diverses recettes et de la centralisation de l'ensemble des recettes de l'Etat.

Ø Service de la Trésorerie (ST) qui assure le suivi des comptes de disponibilités. Ainsi, il est chargé:

Ø Service de la Comptabilité Publique (SCP) chargé de la constatation dans les écritures de la RGF, des opérations effectuées ou centralisées par les différents services de la RGF. Il est chargé en outre, de la reddition du Compte de Gestion du BGE et de sa transmission à la Direction de la Centralisation des Compte de l'Etat (DCCE) pour sa mise en état d'examen.

Ø Service de la Solde (SS) chargé de toutes les opérations de liquidation et de paiement sans ordonnancement préalable, des salaires courants des agents permanents et contractuels de l'Etat et des arriérés, de la tenue de la comptabilité auxiliaire de la solde, du contentieux relatif aux paiements, des études et statistiques diverses et des liaisons avec la Direction Générale du Budget (DGB).

· des opérations de collecte de l'épargne et de la gestion des valeurs pour le compte des correspondants du Trésor ;

b- Services extérieurs de la RGF

Il s'agit des Recettes des Finances (RF) et des Recettes Perceptions (RP) qui sont chargées respectivement au niveau départemental et local de la gestion des opérations du Budget Général de l'Etat (BGE) et des Communes. Elles sont réparties sur toute l'étendue du territoire national.

SECTION 3 : Présentation et limites des données

Grâce au questionnaire et au guide d'entretien, nous avons pu obtenir auprès de différentes autorités et personnes rencontrées intervenant dans la gestion de marchés publics, des données pour la vérification de nos hypothèses.

Paragraphe 1 : Présentation des données

A- Présentation des données relatives à la non application des pénalités de retard

Le premier tableau nous a permis de mettre en exergue les délais prévus, les délais réels et d'exécution des contrats de marchés publics en vue de déterminer la durée de retard et de dégager la tendance générale.

N°	Maître d'ouvrage	Objet	Montant TTC	Date d'approbation	Date de réception	Délai d'exécutions prévu en jours	Délai réel en jours	Retard
01	MEMP	Construction d'infrastructures scolaires dans les départements de l'Alibori, du Borgou, du Mono, du Couffo et des Collines Lot 6 : Département du Borgou	92 094 135	24-11-2008	23-06-2010	120	576	456
02	MEMP	Construction d'infrastructures scolaires dans les départements de l'Alibori, du Borgou, du Mono, du Couffo et des Collines Lot 23 : Charpente-Couverture Département du de l'Alibori, Borgou et des Collines	381 352 484	27-11-2008	24-06-2010	120	574	454
03	MS	Construction d'un service d'hygiène hospitalière au CNHU-HKM de Cotonou	155 050 672	23-01-2008	26-03-2010	240	792	552
04	MS	Travaux de construction de huit (08) centres de Santé lot n° 8 de KASSOUA	129 501 788	13-05-2009	10-04-2010	240	332	92
05	MEE	Construction de 15 superstructures et pose de 15 pompes à motricité humaine dans la Commune de DASSA-ZOUME	11 400 000	30-10-2009	24-02-2010	90	117	27
06	MS	Fourniture de consommables médicaux au profit des formations sanitaires dans le cadre de la gratuité de la césarienne lot n° 03	238 608 644	27-05-2009	17-11-2009	51	174	123
07	MISP	Acquisition de parachutes avec accessoires au profit du ministère	515 666 164	10-10-2008	23-09-2009	180	348	168
08	MESRS	Fourniture de feuilles d'examen et d'imprimés au profit de la DOB lot n° 3	26 550 000	18-06-2010	30-06-2010	15	12	00
09	MDCTTTATP-PR	Travaux de redéploiement de ponts métalliques et de construction d'ouvrages hydrauliques sur la piste TOUKOUNTOUNA-WABOU-KOUARFA	273 288 000	06-08-2007	02-06-2010	180	1030	850
10	MEF	Acquisition de quittances au profit de la Direction Générale des Impôts et des Domaines	317 471 625	10-05-2010	21-05-2010	60	11	00
11	MEE	Acquisition de matériels roulants (02 véhicules 4x4 Station Wagon à cylindres) au profit de la Direction Générale de l'Eau	36 000 000	29-05-2009	13-10-2009	50	137	87
12	MJLDH	Informatisation des services de l'Administration Centrale du MJLDH lot n°1	132 085 867	12-05-2009	16-09-2009	50	127	77
13	MDCTTTATP-PR	Travaux d'aménagement et d'assainissement des accès et devanture du Ministère	22 885 372	28-06-2007	06-08-2008	120	404	284
14	MEF	Fourniture d'armements et autres matériels des réseaux MT et BT pour l'extension de réseaux électriques des quartiers et zone périphérique de la ville de Parakou	89 392 250	27-10-2008	03-03-2010	30	492	462
15	MDCTTTATP-PR	Travaux d'aménagement et de bitumage de la route COME-POSSOTOMEY-BOPA-ZOUNGBONOU et de la Bretelle de BOPA ville	8 622 442 480	25-09-2006	04-09-2009	540	1074	534
16	MS	Acquisition d'équipements médicaux au profit du CNHU-HKM lot 1	841 186 826	04-08-2008	25-09-2009	90	417	327
17	MDCCTIC	Fourniture d'équipements (émetteurs radio, pylônes, antennes, systèmes TVRO, système monitoring et contrôle, système d'énergie, car de reportage TV, car de reportage public, véhicules, etc.) au profit de l'ORTB	11 390 004 843	16-12-2008	12-06-2009	180	178	Néant
18	MEMP	Acquisition de cahiers d'activités de mathématiques destinés au cours préparatoire (CP) gestion 2009	179 308 819	09-11-2009	24-06-2010	60	227	167
19	MEMP	Acquisition de manuels de mathématiques destinés au cours élémentaire deuxième année (CE2) des EPP du Bénin Gestion 2009	243 000 000	18-01-2010	24-06-2010	60	129	69
20	MEMP	Acquisition de manuels de français destinés au cours d'initiation (CI) des EPP gestion 2009	106 875 000	02-10-2009	24-06-2010	60	271	211
TOTAL			13 553 164 969	-	-	2560	7440	4940
Moyenne			677 658 248	-	-	128	372	246

Il ressort de ce tableau que en moyenne les marchés coûtent environ six cent soixante dix sept millions six cent cinquante huit mille deux cent quarante huit (677 658 248) franc CFA toutes taxes comprises pour une durée d'exécution de cent vingt (128) jours. Mais les titulaires des marchés accusent en moyenne un retard de deux cent quarante six (246) jours. De même, aucune pénalité de retard n'a été appliquée dans le cadre de tous ces contrats de marchés.

Afin de vérifier l'hypothèse liée à ce problème, nous avons recueilli les données tenant compte des réponses aux questions fondamentales qui ont été posées à cet effet aux enquêtés dans le questionnaire. Les résultats découlant de ces questions sont consignés dans le tableau suivant :

TABLEAU n° 02: Répartition des données de l'enquête par rapport au problème spécifique n°1

B- Présentation des données relatives au paiement des avances de démarrage

Le temps de paiement réel des avances de démarrage sera mise en oeuvre dans le tableau suivant à partir des dates de demande et d'obtention des avances de démarrage.

N°	Maître d'ouvrage	Objet	Date de demande d'avance de démarrage	Date d'obtention d'avance de démarrage	Délai réel
01	MDN	Fourniture d'effets d'habillement au profit du MDN	22-09-07	05-01-08	105
02	MUHRFLEC	Bornage, immatriculation et morcellement	22-11-07	04-02-08	74
03	MEF	Fourniture et installation d'un ascenseur au profit d'une Direction générale	13-11-07	04-01-08	52
04	MEF	Acquisition de matériel informatique au profit d'une Direction Générale	10-08-07	24-01-08	167
05	MUHRFLEC	Travaux de bornage, d'immatriculation et de morcellement lot 2	19-11-07	21-01-08	63
06	MEF	Acquisition d'onduleurs de 200 KVA au profit d'une Institution de la République	04-02-08	09-05-08	94
07	MEF	Construction de la Recette Perception de COME	26-01-06	13-11-06	289
08	MS	Remise en état et aux normes de la distribution des fluides médicaux au profit des services de réanimation	21-05-07	11-01-08	234
09	MS	Fourniture d'équipement spécifique d'oxygénothérapie au profit du CNHU	23-04-08	22-08-08	120
10	MUHRFLEC	Travaux de levée de base des parcelles et de bornage	20-11-07	01-02-08	73
11	MEF	Acquisition de six véhicules au profit du MEF	24-10-05	02-02-06	101
12	MEF	Travaux relatifs au déplacement de l'armoire de comptage et à l'augmentation de puissance	01-07-04	09-04-05	281
13	MEF	Fourniture et installation d'un groupe électrogène au bloc technique et financier du MEF	04-11-02	15-02-03	103
14	MEF	Acquisition de matériel informatique au profit de la DGID	22-09-07	24-01-08	124
15	MEF	Travaux de construction du siège de l'Inspection Générale des Finances	23-12-03	20-07-04	207
16	MEF	Travaux de mise en conformité des installations électriques et l'alimentation secours au MEF lot 2	28-03-06	29-05-06	61
17	MUHRFLEC	Etude sur l'économie de la géographie du Bénin	12-04-01	23-08-01	133
18	MEF	Mise en place des réseaux départementaux	09-05-06	14-06-06	36
19	MMEE	Forage du système d'exploitation d'eau potable dans l'ATACORA	28-11-07	20-02-08	84
20	MEMP	Construction d'un module de trois salles de classe avec bureau et magasin à l'Ecole primaire de BASSOU à BEMBEREKE	29-12-03	06-07-04	189
Durée totale			-	-	2590
Durée moyenne			-	-	130

En moyenne l'Administration passe cent trente (130) jours pour payer l'avance de démarrage au titulaire de marchés.

Les résultats découlant du questionnaire sont consignés dans le tableau suivant:

C- Présentation des données relatives à la non application des intérêts moratoires

Le tableau suivant met en exergue le retard accusé par l'Administration pour payer les créances des titulaires des marchés publics.

N°	REFERENCE BORDEREAU DE TRANSMISION et MANDAT DE PAIEMENT	OBJET	MONTANT F CFA TTC	DATE DE DEMANDE	DATE DE PAIEMENT EFFFECTIVE	Délai de paiement	Durée de retard de paiement
1	1101650500 919 du 08-05-2005 MP 1833	Elaboration de manuel de procédures financières et comptables de la Délégation de l'Aménagement du Territoire (solde)	5 365 000	19-09-2005	1er-08-2006	316	256
2	1102080800476 MP 00476	Travaux de câblage du réseau informatique de la DDI/Mono-Couffo, du Centre des Impôts de Dantokpa et autres marchés et du CIME-Atlantique (solde)	5 255 498	01-08-2008	20-10-2008	79	19
3	1 102 080 800 690 MP 00736	Travaux de câblage du réseau informatique de la DDI/Mono-Couffo, du Centre des Impôts de Dantokpa et autres marchés et du CIME-Atlantique	12 262 830	02-01-2008	12-12-2008	344	284
4	110 254 060 1238 MP 1238	Acquisition de six véhicules Toyota LAND CRUISER PRADO G X au profit du MFE (solde)	113 400 000	07-07-2006	09-11-2006	124	84
5	110 254 080 2426 MP 02116	Acquisition de deux véhicules minibus VOLSWAGEN de trente places et trente six véhicules légers au profit du Parc Automobile de l'Etat (1^er acompte)	194 400 000	03-08-2008	07-10-2008	64	4
6	1 025 409 024 68 MP 2355	Acquisition de deux véhicules minibus VOLSWAGEN de trente places et trente six véhicules légers au profit du Parc Automobile de l'Etat (2^ème acompte)	300 000 000	10-08-2009	16-10-2009	66	6
7	110 208 090 0582 MP 100 702	Acquisition de valisettes et de coffres forts au profit du MEF (solde)	303 189 181	22-09-2009	25-11-2009	64	4
8	1 102 080 900 553 MP 582	Travaux de réfection des bâtiments abritant les bureaux des casernes du poste de douanes d'ATHIEME (solde)	20 909 706	09-09-2009	pas payer jusqu'au 31-06-2010	>294	>234
9	1 102 540 900 188 MP256	Acquisition de 12 véhicules 4x4 de marque ACORA au profit d'un Ministère (solde)	522 942 040	05-01-2009	18-11-2009	317	257
10	110 254 08 0 3289 MP 03085	Acquisition de médailles au profit de la Grande Chancellerie de l'Ordre National (solde)	110 049 158	21-09-2008	07-11-2008	47	Néant
11	110 2 080 900 293 MP 226	Travaux de construction d'un bureau au 1er étage du bâtiment abritant la DGDDI (solde)	9 649 686	25-05-2009	25-09-2009	123	83
12	110 208 090 0266 MP 217	Etude techniques, contrôle et suivi des travaux de réfection des bâtiments abritant les bureaux et casernes du poste des douanes d'ATHIEME (solde)	2 150 713	19-05-2008	10-07-2009	494	434
13	110 208 090 0266 MP 211	Etude techniques, contrôle et suivi des travaux de réfection des bâtiments abritant les bureaux et casernes du poste des douanes de BLOBLO (solde)	2 157 682	19-05-2009	10-07-2009	52	Néant
14	110 208 080 0705 MP 00743	Travaux pour la mise en conformité des installations électriques internes Bloc technique et Bloc Cabinet lot 2 (1^er acompte)	49 525 572	30-09-2008	24-12-2008	85	25
15	110 208 10 000 94 MP 00096	Travaux pour la mise en conformité des installations électriques internes Bloc technique et Bloc Cabinet lot 2 (5^ème décompte)	103 513 954	28-03-2010	1er-06-2010	65	5
16	110 254 090 2986 MP 2838	Maintenance des équipements médico-techniques livrés au profit du SMAU (1^er acompte)	123 844 681	10-11-2009	18-01-2010	69	9
17	110 208 090 0051 MP 00034	Acquisition de groupes électrogènes au profit de la DGID (solde)	48 264 915	12-02-2009	04-05-2009	81	21
18	110 208 080 0705 MP 1089	Travaux de mise en conformité des installations électriques et alimentation secours avenant n°1 du lot 1 (1^er décompte)	34 993 433	30-09-2008	24-12-2008	83	23
19	110 174 01 004 24 MP0074	Fourniture de mobiliers et d'équipements au profit du Ministère des Finances (2^ème acompte)	13 832 522	02-09-2006	04-04-2007	214	154
20	110 174 01 164 92 MP 0145	Fourniture de mobiliers et d'équipements au profit du Ministère des Finances (solde)	9 860 245	06-11-2006	29-08-2007	296	236
TOTAL			1 985 566 816	-	-	3213	2138
MOYENNE			99 278 341	-	-	161	107

L'Administration des Finances dispose de vingt cinq (25) jours pour payer les créances des titulaires de marchés, mais en réalité elle fait plus de cent soixante un (161) jours avant le paiement effectif. L'intérêt moratoire est dû après le délai global de paiement qui est de soixante (60) jours. Il est à noter aussi qu'aucun intérêt moratoire pour paiement tardif n'a été appliqué pour l'ensemble des mandats de paiement étudiés. Enfin, le taux directeur de la BCEAO est de 6.25% conformément au communiqué de presse du 09 juin 2009 relatif à la révision des taux directeurs de la BCEAO et à l'avis N° 01/2010/MM du 22 avril 2010 aux établissements de crédit relatif aux modalités de fonctionnement des guichets de refinancement de la BCEAO.

Quant aux données issues des questionnaires, elles se présentent comme suit :

TABLEAU 06 : Répartition des données de l'enquête par rapport au problème spécifique n°3

Paragraphe 2 : Limites des données

A l'instar de toutes recherches, les nôtres se sont heurtées à d'énormes difficultés dans la recherche de certaines informations. Ces difficultés rencontrées n'affectent pas les données recueillies. Elles n'expliquent que les limites de ces informations. Il s'agit :

· du refus catégorique de certaines personnes à nous fournir des informations utiles parce qu'elles ont peur d'éventuelles manipulations que pourraient en faire la presse ;

· du mauvais entretien des archives, ce qui ne facilite pas une exploitation judicieuse des documents ;

· de l'absence des statistiques officielles et surtout la méfiance dans la communication des informations.

De même, il nous a été impossible de réunir pour chaque contrat toutes les informations y relatives c'est-à-dire depuis l'approbation du contrat jusqu'au paiement du décompte final.

En ce qui concerne le taux d'escompte de la BCEAO utilisé dans la détermination des intérêts moratoires, nous n'avons pas pu obtenir celui des années antérieures à 2009 et par conséquent nous avons utilisé le taux de 2009 et 2010 pour toutes les années.

Enfin, d'autres limites sont liées à la marge d'erreur due à la négligence et à la méfiance des agents devant remplir les questionnaires.

Afin de vérifier les hypothèses émises et de proposer des solutions idoines, il convient d'analyser les données recueillies au cours de nos enquêtes.

CHAPITRE 3: ANALYSE DES DONNEES, APPROCHES DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE

La quintessence de ce chapitre sera l'analyse des données, ensuite les approches de solutions et enfin leurs conditions de mise en oeuvre.

SECTION 1: Analyse des données et vérification des hypothèses

L'analyse des données nous a permis d'aboutir à la vérification des hypothèses.

Paragraphe 1 : Analyse des données

A- Analyse des données relatives à la non application des pénalités de retard

L'analyse des données a permis de déterminer le montant des pénalités de retard non perçu par l'Administration et ensuite évoquer les causes issues des enquêtes. Il importe de rappeler que le taux de pénalité de retard est de 1/2000ème par jour calendaire de retard plafonné à 5% du montant TTC sous peine de résiliation.

N°	Maître d'ouvrage	Objet	Montant TTC	Retard	Montant plafond (5%)	Montant pénalité	Montant pénalité à retenir
01	MEMP	Construction d'infrastructures scolaires dans les départements de l'Alibori, du Borgou, du Mono, du Couffo et des Collines Lot 6 : Département du Borgou	92 094 135	456	4 604 706	20 997 462	4 604 706
02	MEMP	Construction d'infrastructures scolaires dans les départements de l'Alibori, du Borgou, du Mono, du Couffo et des Collines Lot 23 : Charpente-Couverture Département du de l'Alibori, Borgou et des Collines	381 352 484	454	19 067 624	86 567 013	19 067 624
03	MS	Construction d'un service d'hygiène hospitalière au CNHU-HKM de Cotonou	155 050 672	552	7 752 533	42 793 985	7 752 533
04	MS	Travaux de construction de huit (08) centres de Santé lot n° 8 de KASSOUA	129 501 788	92	6 475 089	5 957 082	5 957 082
05	MEE	Construction de 15 superstructures et pose de 15 pompes à motricité humaine dans la Commune de DASSA-ZOUME	11 400 000	27	570 000	153 900	153 900
06	MS	Fourniture de consommables médicaux au profit des formations sanitaire dans le cadre de la gratuité de la césarienne lot n° 03	238 608 644	123	11 930 432	14 674 431	11 930 432
07	MISP	Acquisition de parachutes avec accessoires au profit du ministère	515 666 164	168	25 783 308	43 315 957	25 783 308
08	MESRS	Fourniture de feuilles d'examen et d'imprimés au profit de la DOB lot n° 3	26 550 000	00	1 327 500	0	0
09	MDCTTTATP-PR	Travaux de redéploiement de ponts métalliques et de construction d'ouvrages hydrauliques sur la piste TOUKOUNTOUNA-WABOU-KOUARFA	273 288 000	850	13 664 400	116 147 400	13 664 400
10	MEF	Acquisition de quittances au profit de la Direction Générale des Impôts et des Domaines	317 471 625	00	15 873 581	0	0
11	MEE	Acquisition de matériels roulants (02 véhicules 4x4 Station Wagon à cylindres) au profit de la Direction Générale de l'Eau	36 000 000	87	1 800 000	1 566 000	1 566 000
12	MJLDH	Informatisation des services de l'Administration Centrale du MJLDH lot n°1	132 085 867	77	6 604 293	5 085 305	5 085 305
13	MDCTTTATP-PR	Travaux d'aménagement et d'assainissement des accès et devanture du Ministère	22 885 372	284	1 144 268	3 249 722	1 144 268
14	MEF	Fourniture d'armements et autres matériels des réseaux MT et BT pour l'extension de réseaux électriques des quartiers et zone périphérique de la ville de Parakou	89 392 250	462	4469612,5	20 649 609	4 469 612
15	MDCTTTATP-PR	Travaux d'aménagement et de bitumage de la route COME-POSSOTOMEY-BOPA-ZOUNGBONOU et de la Bretelle de BOPA ville	8 622 442 480	534	431 122 124	2 302 192 142	431 122 124
16	MS	Acquisition d'équipements médicaux au profit du CNHU-HKM lot 1	841 186 826	327	42 059 341	137 534 046	42 059 341
17	MDCCTIC	Fourniture d'équipements (émetteurs radio, pylônes, antennes, systèmes TVRO, système monitoring et contrôle, système d'énergie, car de reportage TV, car de reportage public, véhicules, etc.) au profit de l'ORTB	11 390 004 843	Néant	569 500 242	0	0
18	MEMP	Acquisition de cahiers d'activités de mathématiques destinés au cours préparatoire (CP) gestion 2009	179 308 819	167	8 965 440	14 972 286	8 965 440
19	MEMP	Acquisition de manuels de mathématiques destinés au cours élémentaire deuxième année (CE2) des EPP du Bénin Gestion 2009	243 000 000	69	12 150 000	8 383 500	8 383 500
20	MEMP	Acquisition de manuels de français destinés au cours d'initiation (CI) des EPP gestion 2009	106 875 000	211	5 343 750	11 275 312	5 343 750
Total			13 553 164 969	4940	1 190 208 248	2 835 515 159	597 053 330
Moyenne			677 658 248	246	59 510 412,4	141 775 758	29 852 666

De ce tableau, il importe de tirer les conclusions en vue de dégager la tendance générale représentée dans le tableau qui suit.

Il en ressort qu'en général, 85% des marchés sont exécutés en retard, aucune pénalité n'a jamais été appliquée , 55% des marchés devraient être résiliés sans qu'il en soit ainsi malgré que le montant des pénalités dépasse le montant plafond.

Le montant total des pénalités de retard (597 053 330 F CFA) non perçues par l'Administration représente 4,4% du montant total des marchés (13 553 164 969 F CFA). L'Administration perd donc en général 4,4 % du montant total des marchés pour non application des pénalités de retard soit par exemple près de 9 156 063 840 F CFA pour un taux de consommation de 35% des marchés (représentant environ 48% du budget ) en 2009.

Des données présentées plus haut, il est possible de d'élaborer l'histogramme ci-après :

Par rapport au tableau présenté ci- dessus, face à la question relative à la non application des pénalités de retard, 42% des enquêtés pensent qu'elle est due à l'imprécision des textes officiels de référence, 46% estiment que cette situation est due à l'ignorance et/ou le laxisme des acteurs devant appliquer ces dispositions, 6% pensent à la corruption des agents par les titulaires des marchés. La part restante de cet échantillon, soit les 02%, avance des raisons qui ne sauraient être regroupées sous une appellation unique pouvant représenter une cause.

B- Analyse des données relatives au paiement tardif des avances de démarrage

De la présentation des données relatives au paiement tardif des avances de démarrage, il ressort que le délai le plus court pour payer l'avance de démarrage est de trente six (36) jours alors que le délai le plus long est de deux cent quatre vingt neuf (289) jours et donc en moyenne cent trente (130) jours. Par conséquent, en général les avances de démarrage sont payées par l'Administration dans un délai dépassant quatre (04) mois 10 jours.

Pour monter davantage les différentes causes à cette situation, l'établissement de la figure suivante est déterminant.

La lecture des résultats de la question n° 2 adressée aux agents de la chaîne de dépense, aux fournisseurs et autres prestataires de services de l'Etat, nous permet de constater que face au paiement tardif des avances de démarrage, 52% des individus enquêtés pensent que cela est dû à l'insuffisance de moyens financiers, 6% pensent que cet état de choses a pour origine l' insuffisance de personnel, 24% trouvent que le problème est dû à la lourdeur des procédures administratives et 16% disent que c'est la corruption. Le reste de l'échantillon, soit 2% avance des raisons qui ne sauraient être regroupées sous une appellation unique.

C- Analyse des données relatives à la non application des intérêts moratoires

L'analyse sera faite d'abord par rapport à l'échantillon des mandats de paiements et en suite par rapport aux résultats des enquêtés.

N°	OBJET	MONTANT F CFA TTC	Durée de retard de paiement	Montant des intérêts moratoires
1	Elaboration de manuel de procédures financières et comptables de la Délégation de l'Aménagement du Territoire (solde)	5 365 000	256	238 444
2	Travaux de câblage du réseau informatique de la DDI/Mono-Couffo, du Centre des Impôts de Dantokpa et autres marchés et du CIME-Atlantique (solde)	5 255 498	19	17 336
3	Travaux de câblage du réseau informatique de la DDI/Mono-Couffo, du Centre des Impôts de Dantokpa et autres marchés et du CIME-Atlantique	12 262 830	284	604 626
4	Acquisition de six véhicules Toyota LAND CRUISER PRADO G X au profit du MFE (solde)	113 400 000	84	1 653 750
5	Acquisition de deux véhicules minibus VOLSWAGEN de trente places et trente six véhicules légers au profit du Parc Automobile de l'Etat (1^er acompte)	194 400 000	4	135 000
6	Acquisition de deux véhicules minibus VOLSWAGEN de trente places et trente six véhicules légers au profit du Parc Automobile de l'Etat (2^ème acompte)	300 000 000	6	312 500
7	Acquisition de valisettes et de coffres forts au profit du MEF (solde)	303 189 181	4	210 548
8	Travaux de réfection des bâtiments abritant les bureaux des casernes du poste de douanes d'ATHIEME (solde)	20 909 706	234	849 457
9	Acquisition de 12 véhicules 4x4 de marque ACORA au profit d'un Ministère (solde)	522 942 040	257	23 332 657
10	Acquisition de médailles au profit de la Grande Chancellerie de l'Ordre National (solde)	110 049 158	0	-
11	Travaux de construction d'un bureau au 1er étage du bâtiment abritant la DGDDI (solde)	9 649 686	83	139 049
12	Etude techniques, contrôle et suivi des travaux de réfection des bâtiments abritant les bureaux et casernes du poste des douanes de ATHIEME (solde)	2 150 713	434	162 050
13	Etude techniques, contrôle et suivi des travaux de réfection des bâtiments abritant les bureaux et casernes du poste des douanes de BLOBLO (solde)	2 157 682	0	-
14	Travaux pour la mise en conformité des installations électriques internes Bloc technique et Bloc Cabinet lot 2 (1^er acompte)	49 525 572	25	214 955
15	Travaux pour la mise en conformité des installations électriques internes Bloc technique et Bloc Cabinet lot 2 (5^ème décompte)	103 513 954	5	89 856
16	Maintenance des équipements médico-techniques livrés au profit du SMAU (1^er acompte)	123 844 681	9	193 507
17	Acquisition de groupes électrogènes au profit de la DGID (solde)	48 264 915	21	175 966
18	Travaux de mise en conformité des installations électriques et alimentation secours avenant n°1 du lot 1 (1^er décompte)	34 993 433	23	139 731
19	Fourniture de mobiliers et d'équipements au profit du Ministère des Finances (2^ème acompte)	13 832 522	154	369 828
20	Fourniture de mobiliers et d'équipements au profit du Ministère des Finances (solde)	9 860 245	236	403 996
TOTAL		1 985 566 816	2138	29 243 255
MOYENNE		99 278 341	107	1 462 162

Le montant total des intérêts moratoires est de vingt neuf million deux cent quarante trois mille deux cent cinquante cinq (29 243 255) franc CFA soit 1,47% du montant total des titre de paiement (1 985 566 816). Les créanciers perdent en moyenne un million quatre cent soixante deux mille cent soixante deux (1 462 162) franc CFA par titre de paiement. Les titulaires de marchés laissent environ par an trois milliard cinquante huit million neuf cent cinquante sept mille six cent quatre vingt douze (3 058 957 692) franc CFA en considérant le budget de 2009 consommé à 35% pour la part des marchés représentant 48%.

Les raisons de la non application des intérêts moratoires issues des enquêtes se présentent dans la figure suivante.

Face à la question de savoir ce qui est à la base de la non application des intérêts moratoires, 37% des individus enquêtés pensent que cela est dû à l'imprécision des textes officiels de référence, 16% pensent que cet état de choses a pour origine l'ignorance des titulaires devant réclamer leurs intérêts moratoires, 18% trouvent que le problème est dû à la non application et le non paiement des pénalités de retard et 26% disent que c'est l'ignorance et le laxisme des acteurs devant appliquer ces dispositions. Le reste de l'échantillon, soit 3% avance des raisons qui ne sauraient être regroupées sous une appellation unique.

La vérification permettra de tester les hypothèses formulées au début de la recherche.

Paragraphe 2 : Vérification des hypothèses

Nous allons procéder à la vérification de chacune des trois hypothèses énoncées.

A- Vérification de l'hypothèse n°1 :

Selon l'hypothèse n°1, les imprécisions des textes officiels de référence est à la base de la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics. De nos enquêtes, il apparaît que la non application des pénalités de retard est beaucoup plus liée à l'ignorance et au laxisme des acteurs devant appliquer ces dispositions qu'à l'imprécision des textes officiels de référence.

En effet, au cours de nos enquêtes, nous avons constaté que les agents de l'Administration sont conscients des prescriptions en matière de retard dans l'exécution des commandes publiques. De surcroit, cette disposition des pénalités de retard est toujours inscrite dans les clauses des contrats de marchés. Malheureusement, par laxisme pour les uns et ignorance pour les autres, les pénalités de retard ne sont pas appliquées tout simplement. Cependant, il est à noter que certains agents nous ont dévoilé que c'est parce que les textes n'ont pas clairement précisé les modalités d'application des pénalités qu'ils ne s'appliquent pas. Il s'agit notamment du code des marchés publics et ses textes d'application qui ne stipulent pas de façon détaillée quand, comment et qui doit l'appliquer ou contrôler son application.

Néanmoins d'autres causes non moins importantes se sont révélées au cours de nos enquêtes. Il s'agit premièrement de la non application et le non paiement des intérêts moratoires aux titulaires des marchés pour retard de paiement des avances de démarrage et des acomptes. Puisque le non paiement de ces créances ralentit l'exécution des travaux ou services et par conséquent rallonge le délai d'exécution des contrats, l'Administration se voit alors dans l'incapacité d'appliquer les pénalités de retard. Ensuite, la corruption des agents par les titulaires des marchés s'est aussi révélée comme une des causes de la non application des pénalités de retard puisque lors des réceptions par exemple les représentant de l'Administration qui devraient signaler et dénoncer le retard d'exécution ne le font pas parce que le titulaire du marché leur aurait offert des pots de vins. Enfin, d'autres évoquent le manque de suivi technique et financier dans l'exécution des contrats et l'insuffisance de la capacité financière des titulaires des marchés publics comme cause du problème spécifique.

Pour éradiquer la ou les causes se trouvant à la base du problème de la non application des pénalités de retard, il est fixé comme seuil de décision l'item qui aura obtenu un poids supérieur à 40%. Or, les données quantitatives qui ont servi de base à notre analyse ont révélé que le problème spécifique n°1 est dû à :

· l'ignorance et le laxisme des acteurs devant appliquer ces dispositions (46%)

De ce qui précède, il ressort qu'il y a deux items qui aient atteint un poids supérieur à 40%. Alors, l'hypothèse n°1 émise au préalable par rapport au problème spécifique n° 1 est donc infirmée. Elle est donc reformulée comme suit : l'ignorance et/ou le laxisme des acteurs devant appliquer les dispositions et les imprécisions des textes officiels de référence sont à la base de la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics.

B- Vérification de l'hypothèse n° 2

Les enquêtes auprès des entrepreneurs et à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique nous ont permis de déceler que le paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes liés au marchés publics est dû l'insuffisance des ressources financières car cette cause a recueilli la majorité (52%) de l'avis des enquêtés. La crise économique survenue en 2009 a conduit à une baisse drastique des ressources du Budget Générale de l'Etat alors que les charges de l'Etat ont augmenté passant de 1 238, 645 à 1 346,439 milliards F CFA de 2009 à 2010. Ceci s'est manifesté par un fort taux d'engagement des dépenses de l'Etat supérieur à celui des ressources réellement générées. Le Gouvernement pour juguler la crise a pris des mesures pour limiter les paiements effectués par le Trésor Public. Seules les créances liées aux contrats extrêmement prioritaires comme la célébration de la fête de l'indépendance, ceux relatifs aux examens de fin d'année et les dépenses retenues lors des travaux de priorisation des dépenses à la Présidence de la République sont payées.

Mais, toutefois nous avons aussi noté : la lourdeur des procédures administratives, l'insuffisance de personnel et la corruption comme causes de paiements tardifs des avances de démarrage. La lourdeur administrative a particulièrement retenu notre attention du fait qu'elle occupe une part importante dans les résultats des enquêtes. Elle se manifeste par un délai très long dans le traitement des dossiers à la Direction des Ressources Financière et du Matériel, à la Direction Générale du Budget, au Contrôle Financier ou ses délégations et notamment à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique. Par exemple les fermetures intempestives et de longues durées du SIGFIP retarde pendant des semaines l'engagement et/ou le mandatement des dépenses.

Pour la résolution du problème de paiement tardif des avances de démarrage aux titulaires, il est fixé comme seuil de décision que tout item ayant un poids supérieur à 25% sera retenu.

De l'analyse des données mobilisées, il ressort que seulement l'insuffisance de moyens financiers à un poids supérieur à 25%. Par conséquent le paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics est dû l'insuffisance des ressources financières. L'hypothèse spécifique n°2 est donc confirmée.

C- Vérification de l'hypothèse n° 3

Lors des enquêtes, il s'est avéré que l'application des intérêts moratoires est très difficile du fait des spécificités non précisées par le code des marchés publics et ces textes d'applications. De même, la plupart des contrats de marchés ne prévoient aucune disposition relative aux intérêts moratoires. Par exemple le taux d'intérêt de la BCEAO indiqué dans le code des marchés publics est une donnée dynamique et difficilement accessible par ceux qui doivent l'utiliser. Ensuite, il est difficile d'engager la charge liée aux intérêts moratoires. Aucune disposition ne prévoit comment sont engagés, liquidés, ordonnancés, contrôlés et payés ces intérêts. Aucune voie de recours n'est ouverte aux créanciers pour exiger les intérêts. Pour ces raisons, les agents de l'Administration ignorant comment appliquer ces intérêts s'abstiennent délibérément.

En se référant au seuil de décision retenu pour la vérification de l'hypothèse liée au problème spécifique de non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics, il est prévu qu'il sera maintenu l'item qui aura obtenu un poids supérieur à 25% en vue de l'éradication de la cause se trouvant à la base de ce problème. En effet, nos analyses par rapport aux données de l'enquête, nous ont révélé les différents pourcentages que voici :

· Non application et/ou non paiement des pénalités en cas de retard par les titulaires de marchés publics 18%

D'autres raisons comme l'indisponibilité des lignes de crédits, l'absence de suivi financier des contrats expliquent aussi la non application des intérêts moratoires.

Nous percevons aisément que c'est le premier et le quatrième items qui ont obtenu un poids supérieur à 25%. De ce fait, l'hypothèse n°2 selon laquelle la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics est due aux imprécisions des textes officiels de référence est infirmée. La deuxième cause la plus importante doit être considérée et l'hypothèse se formule comme suit : la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics est due aux imprécisions des textes officiels de référence et à l'ignorance et/ou le laxisme des acteurs devant appliquer ces dispositions.

Sur la base de ce diagnostic, nous pouvons proposer des solutions plus pertinentes.

SECTION 2 : Approches de solutions

Dans cette section nous avons proposé des mesures permettant d'éradiquer les causes se trouvant à la base des problèmes.

Paragraphe 1 : Approches de solutions à la non application des pénalités de retard

Le diagnostic du problème nous a révélé que l'ignorance et/ou le laxisme des acteurs devant appliquer les dispositions et les imprécisions des textes officiels de référence sont à la base de la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics. La résolution passe alors par des actions à l'endroit des acteurs de la chaîne de dépense et des marchés publics puis la révision de certains textes en vue de préciser les modalités d'application des pénalités de retard.

D'abord, le maître d'ouvrage qui veut faire pression sur le titulaire des marchés pour l'inviter à la ponctualité a donc tout intérêt à rappeler l'obligation de payer ces pénalités dans ses lettres de relance amiable ainsi que lors des appels téléphoniques. Le mieux est alors de pouvoir chiffrer leur montant au moment de la relance. De plus, cette information cumulée pourra être utilement rappelée au moment de la réception.

Ensuite, le montant des pénalités de retard doit être déterminé et facturé ou inscrit dans une note de débit au fournisseur. De même, il est possible d'inscrire les pénalités de retard sur les procès verbaux de réception.

A défaut de pouvoir anticiper toutes les causes des retards susceptibles d'affecter l'exécution d'un marché, le règlement financier de leurs conséquences peut donner lieu, quant à lui, à la prise en compte des indications qui viennent d'être données ci-dessus. La saisine d'un comité de règlement amiable des différends en matière de marchés peut également s'avérer judicieuse, compte tenu de la composition tripartite de cet organisme, qui permet l'adoption de solutions pragmatiques.

Le fait de ne pas appliquer la pénalité en cas de retard est un renoncement de la part de l'autorité contractante. Le renoncement aux pénalités peut, en effet, être regardé comme constituant un avantage injustifié donc un délit de favoritisme. Le maître d'ouvrage peut toutefois renoncer au bénéfice de ces pénalités de manière expresse. Elle peut prendre la forme d'un avenant prolongeant les délais d'exécution qui doit être autorisé par la Direction Nationale en charge des Marchés Publics. Naturellement, dans tous les cas, la renonciation devra être motivée par des raisons intéressant l'intérêt général.

La culture de prise d'avenant en cas de dépassement des délais doit être encouragée. L'avenant doit être exigé par les membres de la commission interministérielle de réception faute de quoi la réception peut être déclarée nulle et de nul effet avec sanction des membres de ladite commission.

Enfin, les cahiers des clauses administratives générales et particulières du code doivent être revus pour inclure expressément :

· le taux exact à de appliquer en cas de retard d'exécution et éviter le terme « 1/2000^ème par exemple » ;

· les modalités d'application, de calcul, de mandatement, de paiement des pénalités ;

· la structure responsable du contrôle de son application pour éviter le laxisme et les abus ;

· les sanctions en cas de non application des pénalités aussi bien à l'endroit des agents de l'administration que des titulaires de marchés.

Il est important de respecter les dispositions existantes qui imposent la résiliation des contrats lorsque les pénalités de retard atteignent le montant plafond de 5% du montant du marché. Cette disposition doit donc être appliquée avec rigueur et opposée pour refuser les réceptions hors délais. Ceci amènerait les titulaires de marchés à respecter les délais d'exécution des marchés publics.

Paragraphe 2 : Approches de solutions au paiement tardif des avances de démarrage et de acomptes

L'analyse des résultats de l'enquête effectuée sur le problème du paiement tardif des avances de démarrage et des acomptes liés au marchés publics nous a permis de comprendre que ce problème relève de l'insuffisance des ressources financières. Il ressort de ce diagnostic que la résolution du problème doit passer inéluctablement par une approche basée sur les outils de maîtrise des normes et principes de prévisions budgétaires.

· initiation de nouvelles méthodes de définition des politiques macroéconomiques;

· mise en place de synthèses efficaces de projection des dépenses et des recettes ;

· coordination des prévisions et de la programmation financière entre le Ministère des Finances et les Ministères sectoriels en évitant au maximum l'ingérence de la Présidence de la République ;

· l'amélioration et la performance du SIGFIP ainsi bien à la plate forme du Ministère des Finances que dans tous les départements ministériels ;

Ces mesures permettront de faire une bonne préparation du Budget Générale de l'Etat en respectant le principe de l'équilibre budgétaire et de la sincérité des prévisions. Ceci permettrait aussi d'avoir un budget réaliste et dont les ressources suffiraient à couvrir les charges. De même, il faudrait insister sur la nécessite d'établir en chaque début d'exercice budgétaire un plan de passation des marchés publics par ministère et institutions de l'Etat afin d'éviter que toutes les dépenses ne soient engagées à la même période et suivre le rythme budgétaire. La cohésion sociale et le consensus doivent primer dans les choix politiques afin d'instaurer la gouvernance concertée tant prônée afin d'éviter au maximum la prise des ordonnances pour l'exécution des budgets de l'Etat.

De même les procédures d'exécution des dépenses publiques doivent être sérieusement repensées pour alléger la procédure et réduire les délais de paiement dans un contexte de Gestion Axée sur les Résultats (GAR). Les reformes encours au Ministère en charge des Finances doivent être prises au sérieux et fournir des résultats suivant un chronogramme bien déterminé.

Par ailleurs, des mesures coercitives doivent être prises pour décourager à jamais la corruption dans la chaine d'exécution des dépenses publiques. Le service militaire d'intérêt national est à encourager dans le sens où il permettra d'inculquer un tant soit peu le sens patriotique, le respect du bien public et la primeur de l'intérêt général au niveau des nouveaux agents de l'Etat qui sont déjà ou en voie d'être recrutés.

Enfin, l'insuffisance de personnel même si elle n'est pas actuellement criarde doit être prise au sérieux en prévention des admissions massives à la retraite qui s'annoncent pour les prochains trimestres. Des recrutements massifs doivent se poursuivre en fonction de ces admissions à la retraite.

Paragraphe 3 : Approches de solutions à la non application des intérêts moratoires

La non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics est due aux imprécisions des textes officiels de référence et à l'ignorance et/ou le laxisme des acteurs devant appliquer ces dispositions. Face à ce diagnostic il urge de proposer des approches de solutions liées à ces causes.

Le problème de non application des intérêts moratoires est très important et nécessite la prise d'un décret relatif à la mise en oeuvre du délai maximum de paiement dans les marchés publics. Ce décret comportera comme dans le cas des pénalités de retard les dispositions suivantes :

· les procédures à suivre pour l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement des montants dus ;

· la structure responsable du contrôle de son application pour éviter le laxisme et les abus ;

· les sanctions en cas de non application des pénalités aussi bien à l'endroit des agents de l'Administration que des titulaires de marchés.

Une fois le décret adopté, il faudrait veiller à son application rigoureuse par les agents des structures responsables de l'Administration.

Quant aux titulaires des marchés, ils doivent être sensibilisés afin qu'ils réclament les intérêts qui leurs sont dus pour compenser le préjudice financier et moral subis. Cette réclamation est sous forme de lettre de rappel amiable ou de mise en demeure avec chiffrage du montant des intérêts dus. Ils doivent inscrire automatiquement sur leurs factures les intérêts moratoires précédents non payés pas l'administration et ceux encourus.

En ce qui concerne le taux d'intérêt moratoire, la référence au taux légal de la BCEAO semble insuffisante. Mieux vaut l'augmenter d'un certain point comme au moins un (01) point indiquer dans la directive 04/CM de l'UEMOA. Cela serait plus juste car le taux d'intérêt des emprunts des banques primaires avoisine 12% et rendrait l'Administration plus responsable envers les titulaires de marchés. De même, on peut aussi choisir un taux fixe (par exemple 15 % l'an ou 1,5 % par mois) et que celui-ci n'est pas soumis au plafond de l'usure car il s'agit d'une pénalité afin d'éviter de devoir faire varier le taux qui doit figurer sur les contrats ou les factures. Aussi, le délai global de paiement de soixante (60) jours parait trop long et pourrait être ramené à quarante cinq (45) jours conformément à la volonté des titulaires de marchés qui vont contracter des prêts auprès des Institutions bancaires pour exécuter les marchés.

Le Ministre en charge des Finances doit fixer périodiquement par circulaire le taux d'intérêt moratoire applicable en fonction du taux d'escompte de la BCEAO pour faciliter son application et éviter l'arbitraire. A défaut d'information périodique, le Ministre en charge des Finances devra alors préciser le taux d'intérêts applicable en chaque début d'exercice dans la lettre de notification de crédit du Budget Général de l'Etat de chaque année.

Aussi, il est recommandé aux personnes publiques contractantes de préciser dans leurs marchés, dès lors qu'ils font l'objet d'un écrit, le délai maximum de paiement sur lequel elles s'engagent.

En effet, la mention dans le marché du délai global maximum sur lequel la personne publique contractante s'engage est un élément de transparence vis-à-vis de l'entreprise de nature à éviter tout malentendu ultérieur. Mais, le fait qu'elles ne soient pas stipulées n'empêche pas leur application.

Il faudrait aussi que les titulaires des marchés paient aussi en retour les pénalités de retard d'exécution pour bénéficier pleinement des intérêts moratoires.

En cas de non paiement des intérêts moratoires, les titulaires de marchés pourraient appliquer toutes dispositions prévues en cas de retard de paiement (suspension des prestations, déchéance du terme de paiement, et cetera) ou l'action contentieuse.

Ainsi se présentent nos approches de solutions aux différents problèmes spécifiques. Mais celles-ci ne pourront être efficaces qu'après la mise en place de certaines conditions favorables à leur mise en oeuvre.

SECTION 3 : Conditions de mise en oeuvre des solutions et suggestions

Il s'agira d'abord d'élucider les conditions de mise en oeuvre et ensuite de formuler des suggestions à l'endroit des acteurs du processus des marchés publics.

Paragraphe1 : Conditions de mise en oeuvre des solutions

Les conditions de mise en oeuvre des solutions sont liées à chaque problème spécifique.

A- Conditions de mise en oeuvre des solutions à la non application des pénalités de retard

Des actions doivent être entreprises pour éviter ou réduire au maximum la durée de retard d'exécution des travaux. Il s'agit des mesures suivantes :

· Une grande attention doit être portée au stade de la sélection des candidats, sur leurs capacités, notamment financières. Accepter une offre de prix très faible, et donc apparemment intéressante, peut exposer le maître d'ouvrage à la même déconvenue ;

· Le recours à un coordonateur compétent, pour les chantiers d'une certaine importance peut prémunir le maître d'ouvrage du risque fréquent de désorganisation du chantier résultant d'une mauvaise articulation des différents intervenants sur un même chantier ;

· Les sujétions techniques imprévues doivent être évitées au maximum car aggravant les conditions d'exécution du marché par rapport aux prévisions et impliquant un allongement de la durée des travaux ;

· Les évènements naturels perturbateurs, parfois susceptibles d'être anticipés mais souvent imprévisibles doivent être cernés ; certes à l'impossible nul n'est tenu, mais la fatalité n'est pas concevable.

La prévention des retards passe nécessairement par une bonne préparation du projet, une évaluation raisonnable de la durée d'exécution du marché conclu. Le choix du maître d'oeuvre peut également être déterminant, puisqu'il agit souvent comme un chef d'orchestre, veillant à ce que chaque entrepreneur respecte sa partition et le rythme global.

B- Conditions de mise en oeuvre des solutions au paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes

Le paiement efficient des fournisseurs et prestataires de l'Etat au Bénin suppose la résolution des problèmes spécifiques à travers les approches de solutions proposées. Cependant, l'éradication des causes se trouvant à la base des différents problèmes identifiés ne pourra être complète que lorsque certaines mesures seront prises pour garantir une efficacité des solutions à mettre en oeuvre. Toutefois, il est nécessaire de préciser que l'activité allant de l'engagement au paiement des dépenses publiques passe par beaucoup de structures. La participation active de chaque acteur s'avère nécessaire. Les activités qui concourent à l'exécution des dépenses publiques sont l'oeuvre de plusieurs agents et structures dont la participation active est indispensable pour résoudre les problèmes qui minent la procédure d'exécution des dépenses publiques. Pour cela, les agents de la chaîne d'exécution doivent collaborer et entretenir de bonnes relations à travers les communications, les échanges et les aides réciproques pour la complémentarité des informations.

Compte tenu de leurs positions stratégiques, il urge pour eux de prendre connaissance de tout ce qu'il y a comme textes en matière de gestion financière des dépenses publiques et d'observer le respect strict de ceux-ci. Le renforcement du cadre général de fonctionnement des structures chargées de l'exécution du Budget Général de l'Etat doit se faire en considérant plusieurs domaines tels que le domaine technique, le domaine des équipements, le domaine de la formation, de lutte contre la corruption et le domaine de la gestion des ressources humaines.

Dans le domaine technique, il s'agit de mettre en place, au niveau de chaque structure chargée de l'exécution du Budget Général de l'Etat, une organisation permettant de maîtriser correctement les procédures et tous les rudiments pouvant contribuer à une exécution efficiente des crédits du Budget Général de l'Etat et le rythme de consommation de ces crédits.

C- Conditions de mise en oeuvre des solutions à la non application des intérêts moratoires

La Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics devrait organiser des séminaires de formation sur la mise en oeuvre des intérêts moratoires à l'endroit des acteurs du circuit financier, de la chaine des marchés publics, des entrepreneurs, des fournisseurs et des consultants. Notamment, ils doivent être sensibilisés sur les conséquences financières des retards de paiement, la nécessité et le bien fondé des intérêts moratoires, les modalités de son application depuis l'engagement jusqu'au paiement. L'établissement et la divulgation d'un manuel de procédure faciliterait l'application des intérêts moratoires. La prise d'un décret relatif à la mise en oeuvre du délai maximum de paiement dans les marchés publics s'avère indispensable. Enfin, la loi n° 2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de services publics en République du Bénin doit être révisée pour intégrer les dispositions suggérées dans les approches de solutions notamment la révision du taux d'intérêt et du délai global de paiement et les modalités d'application des intérêts moratoires.

Paragraphe 2 : Suggestions

Ces suggestions sont formulées aussi bien à l'endroit de l'administration qu'aux titulaires des marchés publics.

A- Suggestions à l'endroit de l'Administration

Face à la volonté du gouvernement de faire du Bénin un pays émergent, il doit réaliser les grands travaux. La réalisation de ces derniers nécessite un paiement de la part du Trésor public. Pour que ce paiement soit efficient, le gouvernement doit :

Le Ministère chargé des Finances doit éviter le retard dans la mise en exécution du budget de l'Etat. Toutes les dispositions doivent être prises pour approuver les contrats dans le délai de soumission de quatre vingt dix (90) jours pour contenir les effets de l'inflation pouvant entrainer l'exécution tardive des contrats par les titulaires de marchés.

Le Trésor public doit profiter de l'existence de son centre de formation pour recycler, de façon régulière, les gestionnaires et administrateurs de crédits afin de leur expliquer non seulement les procédures, mais aussi l'importance et l'utilisation du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). Il faudrait aussi envisager la création au niveau de la DGTCP d'un service spécial (Service des Marchés) qui sera chargé de l'étude, du suivi et du paiement des demandes d'avances de démarrage et d'acomptes des marchés publics, vu leur importance dans les dépenses publiques.

Les Cellules de Passation des Marchés Publics doivent élaborer et transmettre en début d'année budgétaire à la DNMP les plans annuels de passation des marchés publics et demander, en cas de besoin, assistance à la Direction de l'Information, de l'Assistance et des Statistiques de la DNMP pour l'élaboration de leurs plans annuels de passation des marchés publics.

A l'endroit de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics, il est aussi suggéré de prendre des mesures appropriées pour renforcer la planification des marchés de tous les Ministères et Institutions de la République.

Enfin, l'érection d'une Direction Nationale du Contrôle et de Suivi des Marchés Publics distincte de la CNRMP, de la DNMP et du Contrôle Financier serait propice. Cette Direction devra effectuer en dehors des contrôles existants, des contrôles inopinés par rapport à tous les marchés publics passés et doit veiller à ce que les délais de paiement des avances de démarrage, des acomptes, de réception soient conformes aux clauses du contrat préalablement établi. Ce contrôle ne doit pas être utilisé comme un instrument de répression mais un outil de suivi et de recommandations. L'affectation de ressources humaines qualifiées renforcera son contrôle de conformité et de qualité.

B- Suggestions à l'endroit des titulaires des marchés publics

Les titulaires des marchés publics ont un grand rôle à jouer dans la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires et par ricochet la réduction des délais d'exécution de leurs marchés. Ainsi, nous leur suggérons de :

· s'assurer des conditions de réalisation de l'objet des dispositions du dossier d'appel d'offres ou des termes de référence et faire des recommandations au maitre d'ouvrage en vue de la prise d'addenda si nécessaire pour l'exécution judicieuse du marché ;

· proposer des offres techniques et financières réalisables et raisonnables en vue de limiter aux maximum les incompréhensions qui naitraient lors de l'exécution du marché ;

· proposer des délais d'exécution réalisables et éviter de se calquer sans raison sur celui du maitre d'ouvrage qui se fixe souvent au pifomètre sans trop tenir compte des réalités du terrain ;

· exiger l'inscription des clauses relatives aux intérêts moratoires et leurs modalités d'application dans les contrats;

· réclamer à temps les ordres de service que le maitre d'ouvrage négligerait de prendre;

· signaler à temps les cas de forces majeures qui se présentent lors de l'exécution du marché ;

· produire à temps les pièces nécessaires pour le paiement des avances de démarrage et d'acompte (caution bancaire, facture pro forma, factures, procès verbal d'attachements, et autres) ;

· adresser à temps des lettres de relance et de réclamation des sommes qui leurs sont dues ;

· saisir les structures compétentes (DNMP, CNRMP, Tribunaux et autres) en cas de non paiement des intérêts moratoires dus aux paiements tardifs des avances de démarrage ou d'acompte.

· notifier au maitre d'ouvrage les justifications nécessaires en cas d'exécution tardive du contrat ;

Enfin, les titulaires de marchés publics doivent eux aussi montrer le bon exemple en inscrivant sur leur décompte final et en payant le montant des pénalités dues pour exécution tardive du contrat.

L'examen du processus des marchés publics montre que ce dernier est confronté à des difficultés. Même si la volonté des autorités de régulation des marchés publics s'observe à travers une reforme du processus des marchés publics assez appréciable et d'importantes réalisations sur le terrain, il faut reconnaître que des problèmes cruciaux jonchent la conduite de ce processus dont le bien-fondé est indéniable.

C'est d'ailleurs ce qui y a suscité notre intérêt à explorer quelques pistes de réflexions dans l'optique de proposer quelques approches de solutions.

En fait, la réalisation de la présente étude nous a permis d'abord de noter la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics. De même, nous nous sommes aperçus du retard important qu'accuse le paiement de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics à leur titulaire. Enfin, cette étude nous a aidés à mettre en évidence la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics. Ce sont ces trois problèmes spécifiques qui ont retenu notre attention et que nous avons regroupés en un problème général qui s'intitule : la non application des sanctions pécuniaires face au retard dans l'exécution des contrats de marchés publics.

Le choix de cette thématique n'est pas fortuit parmi les autres problèmes qui entourent le processus des marchés publics. Nous avons estimé que le plein succès de ce processus dont l'importance pour le développement du Bénin est indéniable, dépend de l'urgence à trouver des solutions aux problèmes relatifs à la maîtrise de son envergure, et à la pérennisation de ses acquis. Ainsi s'explique la logique qui nous a guidé dans l'identification des approches de solutions et des conditions de leur mise en pratique pour pouvoir résoudre le problème général, et par ricochet, les trois problèmes spécifiques identifiés.

Nous n'avons nullement la prétention d'avoir fait le tour de la question. Cependant, nous osons espérer que notre ébauche sera de quelque utilité pour l'amélioration des performances en matière de gestion financière des contrats de marchés publics au Bénin.

I- OUVRAGES

1. BEAU, M., « L'art de thèse. Comment préparer et rédiger une thèse de doctorat, un mémoire de DEA ou de maîtrise ou tout autre travail universitaire », 2ème édition. Paris : Guide Repère, la Découverte, 2003.

2. FLORIAN, Linditch, « Le droit des marchés publics », Dalloz, France, 2ème édition, 2002 ;

3. LEGOUGE, Dominique, « Le guide de qualité dans les achats publics », Editions des Organisations, 1998 ;

4. PICANO, J., « Méthodologie du rapport de stage ». Paris : Edition Marketing, 1990.

5. ROMEUF, R. « La pratique des marchés publics », Edition J. DELMAS, Paris, 1997 ;

6. Richard ADJAHO « La faillite du contrôle des finances publiques au Bénin 1960-1990 », 1991.

II- TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES :

1. Directive n° 04/2005/CM/UEMOA du 09 décembre 2009 portant procédures de passation, d'exécution et de règlement des marchés publics et des délégations de service public dans l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine ;

2. Directive N° 05/2005/CM/UEMOA du 09 décembre 2009 portant contrôle et régulation des marchés publics et des délégations de service public dans l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine ;

3. Loi n° 2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de services publics en République du Bénin ;

4. Loi n°2004-18 du 27 Août 2004 portant modification de l'ordonnance n°96-04 du 31 Janvier 1996 portant Code des marchés publics applicable en République du Bénin ;

5. Ordonnance n°96-04 du 31 Janvier 1996 portant Code des marchés publics applicable en République du Bénin ;

6. Décret n° 2008-111 du 12 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Economie et des Finances ;

7. Décret n°2004-562 du 1er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics ;

8. Décret n°2004-563 du 1er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des Marchés Publics ;

9. Décret n°2004-564 du 1er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement des Cellules de Passation des Marchés Publics ;

10. Décret n° 93-178 du 04 août 1993 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle Financier.

III- MEMOIRES :

1. EDAH SOHOU Aristide A. et GNASSOUNOU S. Jeannot « Contribution à l'optimisation des délais de d'exécution des marchés publics au Bénin », FASEG, UAC, Cycle II, 2009, 74 p.

2. SAMBIENI TONGA Abbas « Contribution pour une gestion efficace de l'exécution des marches publics en République du Bénin », ENAM, cycle I, AFT, 2009, 61 p.

1. AYIHONSI, F. (2006) « Problématique de la modernisation du système de paiement de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique», ENAM, UAC, cycle I, 2006, 67 p.

IV- AUTRES DOCUMENTS :

1. ABOUDOU, Solange, « Procédure normale d'exécution des dépenses publiques », Communication présentée lors de la formation sur la mise en oeuvre du logiciel SIGFIP, Avril 2007 ;

2. Lettre de notification des crédits ouverts au titre du Budget Général de l'Etat, gestion 2010.

V- SITES INTERNET

1. Selon vous, l'ensemble des marchés sont-ils exécutés conformément aux contrats ?

.....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

2. Quels en sont alors les principaux responsables et les causes fondamentales?

3. Les pénalités de retard et les intérêts moratoires sont-ils toujours appliqués ?

5. Que pensez-vous des délais de paiement de l'avance de démarrage et des acomptes ? .....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

6. Quelles dispositions faudrait-il prendre pour une meilleure application des sanctions pécuniaires au Bénin ?

7. Que préconisez-vous pour le respect des délais d'exécution des contrats?

Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation en DESS Finance et Contrôle de Gestion à l'Ecole Doctorale de la FASEG, nous avons l'honneur de vous soumettre le présent questionnaire qui s'inscrit dans le cadre d'une recherche diagnostic.

Il est destiné à relever les dysfonctionnements en matière de gestion des marchés publics aussi bien par l'Administration publique que par les titulaires des marchés. L'objectif visé est de proposer des pistes de solutions idoines pour l'application des sanctions pécuniaires en vue de réduire les délais d'exécution des marchés publics.

Son remplissage de manière fidèle à la réalité constituerait votre acceptation et votre contribution à une meilleure exécution des marchés publics.

Nous vous remercions à l'avance pour les informations que vous voudriez bien mettre à notre disposition à travers ce questionnaire.

Nom et prénom(s) de l'enquêté :......................................................................................

Qualification de l'enquêté : ...............................................................................................

Ancienneté de l'enquêté :........................................................................................

? Non application et/ou non paiement des intérêts moratoires par l'Administration

Identification du jury..............................................................................................................................................................i

Avertissement........................................................................................................................................................................ii

Dédicace..................................................................................................................................................................................iii

Remerciements......................................................................................................................................................................iv

Liste des sigles et abréviations.............................................................................................................................................v

Liste des tableaux.................................................................................................................................................................vii

Liste des figures...................................................................................................................................................................viii

Glossaire de l'étude...............................................................................................................................................................ix

Résumé...................................................................................................................................................................................xii

Sommaire..............................................................................................................................................................................xiv

Introduction ..........................................................................................................................................................................1

Chapitre 1 :..............................................................................................................................................................................5 SECTION 1: Problématique et intérêt de l'étude 3

Chapitre 2.............................................................................................................................................................................24

Chapitre 3.............................................................................................................................................................................58