La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo ( au Bénin): atouts, limites et perspectives

Paragraphe II : L'existence de la coopération décentralisée dans les départements

du Mono et du Couffo

La synthèse de la pratique de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo (A) permettra de dégager les problèmes spécifiques dont le regroupement constituera la problématique générale à partir de laquelle le thème sera tiré (B).

A- Synthèse de la pratique de la coopération décentralisée dans le Mono et le Couffo

Depuis la mise en oeuvre du processus de la décentralisation, toutes les communes des départements du Mono et du Couffo se sont engagées dans les actions de coopération décentralisée. Ainsi, sont-elles en relation avec des villes étrangères, des Organisations Non Gouvernementales (ONG) internationales, des

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associations de villes aussi bien nationales qu'internationales, des partenaires techniques et financiers (PTF). Pour ce faire, elles signent des conventions de partenariat avec leurs associés. Ces conventions définissent les domaines d'intervention de la coopération, les objectifs visés, les délais d'exécution des contrats, les obligations à la charge des parties etc. (Force)

Il existe des partenariats Sud-Sud et des partenariats Nord-Sud (force). Sur les douze communes concernées par cette étude, neuf (09) sont en relation de partenariats actifs avec des villes étrangères. Des regroupements de communes ont eu à signer des accords de partenariat de territoire à territoire. Ces partenariats étrangers de territoire à territoire actifs sont au total 16 (force), toute catégorie confondue. Les partenaires sont d'origine africaine, européenne ou américaine (force). La majeure partie d'entre eux est concentrée en Europe : Hollande, Belgique, France et Allemagne. Les autres partenaires bilatéraux sont aux États-Unis d'Amérique et en Afrique (cf. tableau ci-dessous). (Force)

Cependant, il y a des communes qui n'ont pas de partenariat avec des villes étrangères. C'est le cas de la commune d'Athiémé : lors de la première mandature des élus locaux, le maire d'alors a effectué un voyage en Italie dans le cadre de la coopération décentralisée mais cette recherche de partenariat n'a pas rencontré l'agrément des correspondants italiens. Depuis, la commune d'Athiémé se contente de passer seulement des accords de développement avec les PTF comme la DANIDA¹⁷, PROTOS, la GIZ etc. Il en est de même pour les communes d'Aplahoué et de Djakotomey. En dehors des relations collectives qu'entretient la Communauté des Communes du Couffo (CCC) avec la Communauté d'Agglomération de Saint-Omer (CASO), ces deux communes n'ont pas de relations bilatérales avec d'autres villes étrangères. (Faiblesse)

D'après l'étude des Plans de Développement Communaux (PDC) de la deuxième génération couvrant la période allant de 2011 à 2015, il y a des communes qui ont des problèmes identiques, des ressources identiques et des ambitions identiques dans les départements du Mono et du Couffo. Donc, elles ont en puissance la possibilité de fusionner leurs efforts pour un développement communautaire. À titre d'exemple, les communes d'Athiémé, de Lokossa et de Houéyogbé disposent, chacune, des carrières de graviers, de sable, des gisements de calcaire, des plantations de bananeraies et de palmiers à huile. Les communes de Comé, de Grand-Popo et de Bopa partagent des potentialités en matière de pêche. Les plantations d'orange, les gisements de carrières de graviers et la culture des produits de première nécessité sont des ressources partagées par les communes de Lalo, de Klouékanmé et de Toviklin. Les carrières de gravier, la disponibilité des terres cultivables et la présence des cultures de rente comme les orangers et les palmiers à huile sont des potentialités partagées par les communes d'Aplahoué, de Djakotomey et de Dogbo.

Par ailleurs, il est à souligner que les communes d'Athiémé, de Lokossa et de Houéyogbé, suite aux affres des eaux de Nangbéto et pendant les saisons pluvieuses, souffrent des inondations.

17 Danish International Development Agency.

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En examinant minutieusement les PDC des communes des Départements du Mono et du Couffo, un constat s'impose. Certaines ambitions inscrites dans le PDC d'une commune se retrouvent dans les PDC d'autres communes. Par exemple :

? Le « projet 1 : opérationnaliser le projet communal de pépinière de palmier à huile sélectionné pour un coût de 25 000 000 de FCFA», le « projet 2 : acquisition de matériels et équipements de transformations et de conservation des produits agricoles » et le « projet 3 : aménagement et gestion durable des carrières » inscrits dans les PDC de la commune d'Athiémé se retrouvent dans ceux des communes de Lokossa et de Houéyogbé.

? De même, le « projet 1 : doter la commune d'un tracteur niveleuse à 250 000 000 de FCFA », le « projet 2 : promotion de l'éco tourisme à 6 000 000 de FCFA» et le « projet 3 : élaborer le schéma directeur d'aménagement des communes à 250 000 000 de FCFA» se retrouvent dans les PDC de Lalo, de Toviklin et de Klouékanmé.

Alors, les potentialités et opportunités autour desquelles les communes pourraient se réunir pour concevoir et mener ensemble des actions synergiques pour le développement local existent. À titre illustratif, les communes de Lokossa, d'Athiémé et de Houéyogbé pourraient se mettre ensemble pour créer un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) ou usine d'extraction et de commercialisation de gravier¹⁸ . Ce faisant, elles iront à la recherche de partenaires capables de les appuyer à acquérir des machines appropriées à l'exploitation et à la commercialisation de ces graviers¹⁹. Cela participerait davantage à la mobilisation des ressources propres. Or, ces activités sont menées par des exploitants privés.

Il existe dans les départements du mono et du Couffo des regroupements de communes dont la plupart sont régies par la loi du 1^er juillet 1901 relative à la libre association des personnes. Il s'agit en l'occurrence de l'Association des Communes du Mono et du Couffo (ACMC) regroupant les 12 communes, de l'Association des Communes du Couffo (ACC²⁰) qui est née du schisme des communes du Couffo d'avec l'ACMC, la Communauté des Communes du Couffo (CCC)²¹, le Conseil Intercommunal d'Eco Développement des Lagunes Côtières (CIED-Lagunes Côtières)²² et le Groupement Intercommunal du Mono (GI-Mono)²³. (Force)

¹⁸ Les carrières de graviers font partie du patrimoine de l'Etat. Mais l'Etat ne les exploite pas et ce sont les entreprises privées qui le font et payent des taxes à la commune et à l'Etat. Les communes, ayant la capacité de créer des établissements ou des entreprises publics, peuvent, pour accroître leurs revenus, soit créer individuellement ces établissements ou entreprises et les doter de moyens, soit les créer de concert avec leurs homologues dans une perspective d'intercommunalité et toujours les doter de moyens et en devenir actionnaires. Ce faisant, elles solliciteront ensemble l'appui des partenaires au développement ou de leurs homologues du Nord pour l'acquisition de ces moyens.

19 Les graviers ne sont pas les seules ressources pouvant les unir. Chaque fois qu'elles ont intérêt à se mettre ensemble pour la gestion des affaires les reliant et dépassant leurs forces, elles peuvent se mettre ensemble pour solliciter des partenaires. Les graviers ne sont utilisés ici qu'à titre illustratif.

²⁰ L'ACC est composée de toutes les communes du Couffo à l'exception de celle de Dogbo.

21 La CCC regroupe pour le moment trois communes du Couffo à savoir Aplahoué, Djakotomey et Dogbo.

²² Le CIED est composé des communes d'Abomey-Calavi, de Comè, de Grand-Popo, de Kpomassè et de Ouidah.

23 Le GI-Mono est composé de toutes les six communes du Mono.

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Née le 30 octobre 2004 à Grand-Popo, le but de l'ACMC est centré sur la mobilisation des ressources pour le développement des communes afin d'exécuter les activités prévues par les PDC. Elle a servi de cadre de concertation entre les maires. Elle a son siège à Lokossa, certes, mais elle n'est pas fonctionnelle. En effet, les locaux loués pour abriter son siège sont sans personnel et donc, toujours fermés. En outre, aucune action visible n'a été observée depuis sa création, hormis son association à la signature de la convention de coopération décentralisée liant le département des Yvelines et le GI-Mono. (Faiblesses)

L'ACC est née le 19 juin 2009 ; son siège est à Aplahoué. Elle porte un projet à vocation intercommunale qui est le grand marché du Couffo. Ses objectifs globaux sont : la contribution au renforcement de la décentralisation dans le département du Couffo, la promotion de la solidarité et du développement dans l'espace socioculturel et économique du département, la promotion des atouts socioculturels et agropastoraux des communes membres. Depuis sa création jusqu'à aujourd'hui, aucune action concrète n'est enregistrée. C'est un regroupement de communes qui n'est pas non plus en relation de coopération décentralisée. (Faiblesses)

La CCC, créée sous l'impulsion des autorités locales de CASO, a son siège à Djakotomey. Son ambition est l'aménagement urbain du département du Couffo. En 2011, les études de faisabilité du projet ont été réalisées. (Force)

Les communes membres du CIED, quant à elles, s'engagent à « construire un destin solidaire, une entité économique et un creuset de dialogue et d'actions concertées autour d'un patrimoine naturel, paysager et socioculturel à sauvegarder et à gérer de façon durable ». Le CIED a son siège à Grand-Popo et est fonctionnel. Il a eu à concrétiser des actions telles que : l'installation d'un site touristique à Avlékété, la construction de 120 latrines familiales dans cinq (05) villages du CIED, la formation en pisciculture de 60 pêcheurs et maraîchers, l'installation de huit (08) étangs piscicoles installés dans quatre (04) villages<Mais, il n'est pas en relation de coopération décentralisée.

Le GI-Mono est porté sur les fonds baptismaux le 25 mai 2010 à Lokossa. Le départ des communes du Couffo de l'ACMC et la non fonctionnalité de celle-ci ont amené les communes du Mono à former une association propre à elles qui regroupe Lokossa, Bopa, Athiémé, Grand-Popo, Comé et Houéyogbé. Cette intercommunalité est en relation avec les départements des Yvelines. (Force)

Il est important de noter que ces regroupements intercommunaux ne disposent pas d'EPCI et que la plupart ne sont pas en relation de coopération décentralisée²⁴(Faiblesses). En effet, le GI-Mono est uniquement en relation avec le département des Yvelines en France et la CCC n'entretient des relations de coopération décentralisée qu'avec la CASO. Ces partenariats sont insuffisants car

²⁴ Ceci ne signifie pas que l'intercommunalité doit être forcement prise en compte dans les actions de coopération décentralisée ni que les communes doivent forcément être en partenariat ou avec leurs voisines locales, ou avec les collectivités du nord. Elles ont la liberté de le faire ou de ne pas le faire. En effet, aux termes de l'article 4 al 1 de la loi n°2009-17 du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité, l'intercommunalité ou coopération intercommunale est une « forme de coopération entre communes limitrophes ou proches, fondée sur leur libre volonté de coopérer entre elles, notamment d'élaborer des projets de développement ». Seulement, faut-il le souligner, leur contexte de développement actuel, c'est-à-dire, le mouvement mondial, les contraintes socio-économiques et développementalistes l'exige. C'est pour elles une occasion de répondre à leurs besoins de développement et d'hisser leur nationalité sur l'échiquier international.

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les défis à relever en matière de développement socio-économique et culturel sont intenses. Or, en cette ère de mondialisation, les communautés béninoises en général et celles des départements du Mono et du Couffo en particulier ont besoin²⁵ d'une coopération décentralisée pour relever les défis là où l'État a échoué²⁶.

Les entretiens avec les autorités de la Préfecture de Lokossa assurant la tutelle des communes des départements du Mono et du Couffo révèlent qu'il y a des conventions de coopération décentralisée qui ne sont pas soumises à l'approbation de l'autorité de tutelle (cf. tableau). (Faiblesse)

TABLEAU n°1 : État des lieux des partenariats étrangers (de territoire à territoire) actifs dans les départements du Mono et du Couffo

DÉPARTE- MENTS	COMMUNES	En partenariat avec des villes étrangères ?		Nombre de partenaires ?	Partenaires	Partenariat approuvé ?
MONO	Athiémé	-	Non	0	-	-	-
	Bopa	Oui	-	01	Crosne (France)	Oui	-
	Comé	Oui	-	02	Ville de Guyancourt (France) et Ouesso (Gabon)	Oui	-
	Grand-Popo	Oui	-	02	Montjeron (France) et Saint-Louis (Sénégal)	Oui	-
	Houéyogbé	Oui	-	01	Echirolles (France)	Oui	-
	Lokossa	Oui	-	01	Evere (France)	Oui	-
COUFFO	Aplahoué	-	Non	0	-	-	-
	Djakotomey	-	Non	0	-	-	-
	Dogbo	Oui	-	03	Roeselare (Belgique) ; Kleve (Allemagne) et Riderkirk (Hollande)	Oui	-
	Klouékanmey	Oui	-	01	Lanta (France)	Oui	-
	Lalo	Oui	-	02	Canton de Saddle (USA) et Municipalité de Fair Lawn (USA)	-	Non
	Toviklin	Oui	-	01	Illigen (Allemagne)	Oui	-
AUTRES	GI-MONO	Oui	-	01	Département des Yvelines	Oui	-
	CCC	Oui	-	01	CASO	Oui	-

Source : Produit à partir des données recensées au STCCD (Préfecture de Lokossa), janvier 2012.

En résumé, l'état des lieux ainsi réalisé fait ressortir les atouts et les limites suivants :

Atouts

· Le recours des communes à la coopération décentralisée pour la mobilisation des ressources financières ;

· Existence d'une diversité de coopération décentralisée ;

· Effort de regroupement des communes ;

²⁵ Le besoin exprimé à ce niveau ne signifie pas que la coopération décentralisée est une panacée. Cependant, c'est une modalité de recherche de ressources pour la satisfaction des besoins d'intérêt communal ou intercommunal.

26 Le document de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée explique : « ... l'ancienne forme de coopération entre gouvernements se révèle, chaque jour, de plus en plus inadaptée, inefficace et incapable d'emporter l'adhésion populaire si nécessaire à la promotion d'un véritable développement auto-entretenu » (Page 8)

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? Existence de regroupements de communes en relation de coopération décentralisée ;

? Existence d'espaces contigus de développement.

Limites :

? Difficultés de recherches de partenaires (ou faible maîtrise des stratégies de recherche de partenaires) ;

? Faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée (ou regroupements intercommunaux peu actifs et peu intéressés par la coopération décentralisée) ;

? Absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle.