Chapitre préliminaire :
La coopération
décentralisée
dans les départements du
Mono
et du Couffo : quelques enjeux
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Ce chapitre préliminaire permettra de fixer les
fondements de l'étude. A cet effet, sa substance est soudée par
deux ordres de préoccupations qui en constituent l'ossature. Il s'agit
:
o d'une part, de délimiter le sujet, de cibler les
problèmes à résoudre et de présenter le
thème (Section I) et
o d'autre part, de chercher les causes des problèmes
ciblés, de formuler les hypothèses possibles et d'énoncer
les objectifs qui sous-tendent la présente étude (Section II).
SECTION I : LE CADRE PRATIQUE DE LA COOPÉRATION
DÉCENTRALISÉE DANS LES DÉPARTEMENTS DU MONO ET DU
COUFFO
Cette section permettra de cerner l'objet de l'étude
dans sa dimension théorique (Paragraphe I), et d'en préciser les
problèmes spécifiques à résoudre en vue de la
présentation de la thématique (Paragraphe II).
Paragraphe I : Clarifications terminologiques et
délimitation du sujet Il est primordial de partir de quelques
préoccupations conceptuelles (A) avant de circonscrire le domaine
proprement dit de l'étude (B).
A- Clarifications conceptuelles :
Le présent document comporte des termes qu'il importe
d'élucider afin d'éviter toute équivoque.
De ce fait, la coopération, « du
latin cooperare : cum (avec) et opera (oeuvres)4
», s'entend d'une idée de coopérer, de collaborer, de
participer à une oeuvre commune, à un projet commun. C'est un
mode d'organisation sociale qui permet à des individus ayant un
intérêt commun de travailler ensemble avec le souci de
l'intérêt général.
Pour Gérard Cornu dans Vocabulaire
juridique, une coopération est initiée « en
vue de parvenir à des résultats communs dans un ou plusieurs
domaines de la vie *<+ »
La décentralisation, «
dérivé de décentraliser, composé de centraliser,
lui-même dérivé du latin centralis (mot d'origine
grecque) »5, quant à elle, est la remise d'importants
pouvoirs de décisions à des autorités localement
élues auxquelles est reconnue une légitimité. Ces
autorités localement élues représentent les populations
d'une partie du territoire national, juridiquement et géographiquement
localisée, et ont à charge la défense des
intérêts locaux, la capacité juridique de défendre
leurs priorités qui ne sont qu'une partie des priorités
nationales, la possibilité de lutter pour le développement
(durable)6 de leur localité.
4 Vocabulaire juridique, Gérard Cornu
5 Ibidem
6 Le développement durable est celui qui
répond aux préoccupations du présent sans pour autant
compromettre la capacité des générations futures de
répondre aux leurs.
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Gérard Cornu voit en la décentralisation un
« Mode d'aménagement des structures de l'administration dans
lequel, la personnalité juridique étant reconnue à des
communautés d'intérêts *<+, le pouvoir de
décision est exercé par des organes propres à ces
personnes agissant librement sous un contrôle de simple
légalité ». Ces communautés d'intérêts
juridiquement et territorialement regroupées forment les
collectivités locales décentralisées ou communes. Selon la
législation béninoise, la commune est le seul niveau de
décentralisation7.
Quant à l'expression « coopération
décentralisée »8 , c'est un
néologisme qui combine coopération et
décentralisation. En effet, le terme coopération
évoque sa nature et le terme décentralisée
(dérivé de décentralisation) évoque
son mode de fonctionnement. C'est une politique de relations, de collaboration,
d'actions conjointes convenues de commun accord et conduites par deux ou
plusieurs personnes. La décentralisation fait de la coopération
une collaboration entre personnes morales de droit public (au Bénin,
collectivités locales décentralisées ou leurs
associations), démembrements de l'État et différentes de
l'État. Elle englobe toutes les relations d'amitié, de couplage
ou de partenariat nouées entre les collectivités territoriales de
différentes nationalités. Elle inclut différentes formes
d'assistance ou d'échanges d'expériences avec les structures
publiques étrangères. C'est pourquoi, selon Le lexique des
termes juridiques, la coopération décentralisée
est une « coopération que les collectivités
territoriales peuvent engager avec des collectivités territoriales
étrangères » et ceci, «dans la limite
de leurs compétences ».
La doctrine béninoise abonde dans le même sens
que Le lexique des termes juridiques9 car, «
telle qu'elle découle des textes fondamentaux de la
décentralisation »10, la coopération
décentralisée est « toute relation de
coopération se présentant sous la forme d'accords de partenariat
entre au moins une collectivité locale béninoise et d'autres
partenaires étrangers qui participent à des programmes
d'échanges et oeuvrent ensemble à l'amélioration des
conditions socio-économiques des populations. Les collectivités
locales sont à cet égard, des acteurs essentiels.
»11 Pour la doctrine béninoise, les aspects
socio-économiques constituent les points focaux de la
coopération décentralisée.
L'intercommunalité ou coopération
intercommunale est une coopération entre des communes
limitrophes ou proches, fondée sur leur libre volonté de
coopérer entre elles, notamment d'élaborer des projets de
développement. En tant que regroupement de communes, il existe
l'intercommunalité associative12 (fondée sur la
libre
7 Cf. article 2 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999
portant organisation des communes en République du Bénin
8 La coopération internationale
décentralisée (autre appellation) n'est pas régie par le
droit international. Les relations, basées sur le droit national des
partenaires, en échappent sensiblement et intègrent la convention
des parties contractantes. Néanmoins, en cas de contentieux, le droit
des États sera évoqué du moment où le conflit
interpellera l'État, sujet de droit international.
9 Parler de la définition de la coopération
décentralisée selon Le lexique des termes juridiques,
c'est parler de la doctrine française de la coopération
décentralisée, puisque ce lexique ne traite que du droit
français.
10 Mission de Décentralisation, document-cadre de la
Politique Nationale de Coopération Décentralisée,
P.17
11 Mission de Décentralisation, document-cadre de la
Politique Nationale de Coopération Décentralisée,
P.17
12 A l'état actuel du droit
béninois, la forme associative de l'intercommunalité est
dépassée. Les regroupements de communes existants au Bénin
ne sont plus régis par la loi associative de 1901. Cette application
était en vigueur jusqu'au vote de la loi du 13 août 2009 portant
modalités de l'intercommunalité en République du
Bénin. A partir de cette date, la loi de 1901 n'est plus d'application
et les regroupements intercommunaux doivent se conformer à la nouvelle
législation. Dès
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
association des personnes selon la loi du 1er juillet 1901)
sans fiscalité propre et l'intercommunalité
fédérative à fiscalité propre (régie au
Bénin par la loi n°200917 du 13 août 2009 portant
modalités de l'intercommunalité en République du
Bénin). Le fonctionnement de cette dernière est subordonné
à la création d'un établissement qui s'occupe de la
gestion du patrimoine intercommunal. Cet établissement est appelé
établissement public de coopération intercommunale
(EPCI).
En effet, l'EPCI est un organisme ayant pour
objet l'élaboration et l'exécution de projets communs de
développement et la gestion en commun des équipements et des
services d'intérêt et d'utilité intercommunaux au sein de
périmètres contigus de solidarité13. C'est une
personne morale de droit public, dotée de la personnalité
juridique et de l'autonomie financière, différente des organes
des communes composant l'intercommunalité. Il a un organe
exécutif et un organe délibérant propres, élus
parmi les membres des conseils communaux concernés. Il lui est fait
obligation par la loi de rendre compte de sa gestion aux communes
concernées.
L'existence d'une intercommunalité est
subordonnée à certaines conditions. D'abord, les communes
désireuses de former l'intercommunalité doivent être
limitrophes ou proches. Ensuite, elles doivent se rassembler autour d'objectifs
communs de développement. Enfin, elles doivent se dessaisir de certaines
de leurs compétences propres au profit de l'intercommunalité.
Cette dernière condition implique que les compétences propres
transférées à l'EPCI deviennent ses compétences
exclusives : la commune délégante n'a plus le droit de les
exercer.
Les terminologies ainsi détaillées, il urge de
faire une nuance entre coopération décentralisée et
intercommunalité avant de délimiter le sujet.
Ainsi, la coopération décentralisée et
l'intercommunalité ont en commun la solidarité, la synergie des
moyens en vue d'un développement meilleur, basé sur la
participation des citoyens directement concernés. Elles se distinguent
par le fait que la première est une coopération bilatérale
entre partenaires infra-étatiques de différentes
nationalités alors que la deuxième rassemble des communes
limitrophes ou proches d'une même nationalité.
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