2.2.5. Eléments d'efficacité des institutions
(basé sur les éléments de pratique pour l'analyse des
institutions de Chaty, 1999)
L'analyse des institutions requiert un certain
découpage ; ceci permet de ressortir les éléments
d'efficacité des institutions. Le découpage peut s'effectuer de
manière générique, autour des éléments
suivants: les "habitants", les lieux et choses, et les règles.
1. Les "habitants" de l'institution: Ce sont
généralement des agents ou acteurs qui ont des
caractéristiques et des propriétés qui demandent à
être étudiées. Il s'agit notamment de: - la position
occupée : on entend ici la position institutionnelle définie par
un grade et un statut (existence juridique, consacrée dans le contrat de
travail) mais également l'occupation d'un poste défini d'un point
de vue dynamique par la façon de l'occuper et l'image que ce type
d'occupation fait produire en retour par les autres habitants de
l'institution.
- les comportements: il s'agit des attitudes, des
façons de faire, des modes d'évolution dans l'institution. La
lecture du comportement des habitants institutionnels doit être
effectuée parallèlement aux situations concrètes et
ponctuelles dans lesquelles ils se trouvent. C'est la lecture croisée
des différentiels de comportements, selon les situations, qui permet
d'établir des données fiables pour l'analyse. Le repérage
de ces comportements permet
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ainsi de mettre au jour les réseaux de relations et les
systèmes d'entraide existants ; réseaux qui contribuent toujours
à forger une réalité institutionnelle.
- l'inscription des agents et acteurs dans des groupes. Les
habitants peuvent ainsi participer, appartenir à des groupes
consacrés institutionnellement ou, au contraire, constitués de
manière informelle; ces groupes peuvent correspondre à une
logique d'action collective (ouverture) ou à une protection
vis-à-vis des contacts extérieurs (fermeture).
- les pratiques: l'ensemble des actes commis par l'agent, tant
du point de vue professionnel (la "pratique professionnelle") que du point de
vue personnel, qui transparaît dans la pratique professionnelle à
l'occasion de pratiques mobilisant des registres d'action "domestiques", et
dans le cadre des scènes de vie plus personnelles.
- les discours: il s'agit de tous les discours (écrits,
oraux, officiels, informels, ...) produisant du sens au sein de l'institution.
L'étude de la structuration des discours est particulièrement
heuristique dans le cadre de réunions formelles (réunions de
service par exemple), montrant souvent la distribution des pouvoirs
institutionnels mais également les effets des positions sociales, quant
à la légitimité à prendre la parole en public, ou
la capacité d'autocensure.
- les représentations : tous les habitants d'une
institution sont motivés dans leurs comportements et leurs discours par
des représentations qui relèvent pour une part de leurs
expériences antérieures, et pour une autre part, de ce qu'ils
connaissent de l'institution à laquelle ils appartiennent, connaissance
faite de leur position institutionnelle, de leurs croyances à pouvoir
bénéficier du changement en général, des
réseaux auxquels ils appartiennent et des valeurs et
représentations validées au sein de ces réseaux.
2. Les lieux et les choses: Souvent absents
des analyses en sociologie des organisations ou en sociologie administrative,
les lieux (bâtiments, locaux, couloirs, bureaux...) sont essentiels pour
comprendre la structuration institutionnelle et la géographie du
pouvoir. On a toujours pu constater que, quelle que soit la catégorie de
personnel, les lieux et les choses constituent une dimension essentielle du
travail, utilisés comme des marques valorisantes ou comme des arguments
légitimes pour des revendications.
- la position géographique de l'institution: les lieux
d'implantation d'une organisation (centre ville, banlieue, proximité
avec d'autres services administratifs, éclatement sur plusieurs sites
...) définissent en partie ses règles de fonctionnement.
L'éclatement sur plusieurs sites par exemple a souvent pour effet de
créer une hiérarchie au sein des diverses "antennes", et
définit dans une certaine mesure la structuration des interactions.
Il
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définit également les rythmes institutionnels
car certains sites sont souvent ouverts au public, d'autres fermés. La
pénétration de corps étrangers dans l'institution
contribue à la façonner, à la positionner vis-à-vis
des autres sites, bref, à la marquer.
- l'allure extérieure des bâtiments: les images
susceptibles d'être mobilisées par les agents sur leur propre
institution est conditionnée également par les productions de
sens architecturaux des bâtiments.
- la structuration interne des locaux : la distribution des
bureaux et leurs aménagements correspondent très souvent à
une véritable hiérarchie du pouvoir institutionnel. Par ailleurs,
l'utilisation des locaux par les agents montre toujours une géographie
des contraintes institutionnelles et des zones physiques de liberté. Il
faut ainsi prendre le temps de "humer" la distribution des locaux et leur
cohérence globale.
- les outils "techniques" : l'existence d'outils techniques
intégrés à la structure peut conditionner très
largement son fonctionnement et les interactions entretenues entre habitants,
notamment par la capacité dont peuvent disposer certains habitants
à leur faire jouer un rôle essentiel dans le domaine de la
régulation institutionnelle.
3. Les règles: fondamentalement, on
peut distinguer trois types de règles coexistant en permanence au sein
d'une structure:
- les règles juridiques: l'ensemble des règles
qui définissent le statut de l'institution, son fonctionnement
(règlement intérieur par exemple), le grade et le statut des
agents. Il s'agit des règlements au sens weberien du terme. Ces
règles sont codifiées, formalisées, opposables à
tous, sensées être appliquées à l'ensemble des
agents et sur la totalité du territoire institutionnel. Elles
s'insèrent dans un ensemble juridique plus vaste, tel que le statut des
fonctionnaires pour l'administration, le code du travail pour les entreprises
privées, mais également le code civil, le code pénal,
l'ensemble des règles juridiques supposées régir le
comportement humain au quotidien. Du point de vue de l'analyse
institutionnelle, elles sont les plus simples à décrire de
manière objective puisque inscrites dans des textes dont les fonctions
sont identifiées. Ce sont leurs usages, leurs transgressions qui posent
évidemment le plus de difficultés pour leur lecture, mais qui
permettent également d'obtenir le plus d'informations sur la
réalité institutionnelle (c'est-à-dire sur la somme des
perceptions subjectives et des usages des codes).
- les règles pratiques définies par les
dirigeants de l'institution: définies par les dirigeants de
l'institution eux-mêmes qui, parce qu'ils occupent des positions
institutionnellement et donc objectivement dominantes, sont en mesure (et en
position) de valoriser - parfois d'imposer - des normes comportementales.
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- les règles pratiques définies par les agents
eux-mêmes: quelque soit leur niveau hiérarchique ou leur position
institutionnelle, les agents contribuent à définir des
règles pratiques au même titre que les dirigeants institutionnels.
Toutefois, ces règles pratiques contredisent les règles produites
par les dirigeants (si elles les valident ou les accompagnent, on les
considère plus comme leurs prolongements). C'est donc ici très
nettement le rapport que l'agent entretient à son poste qui conditionne
la propension à produire des règles allant à l'encontre
des règles juridiques ou des règles pratiques des dirigeants,
voire les deux à la fois. L'expérience prouve que bien souvent
ces règles pratiques sont conçues et pensées en
réaction aux règles pratiques définies par les dirigeants
institutionnels.
- les règles de promotion: au sein de toute
organisation, plusieurs types de "promotions" existent: les premières
sont celles que l'on peut qualifier de "prévisibles" ;
objectivées, elles sont inscrites dans des textes (l'idéal-type
étant le concours passé par un agent administratif, de
manière anonyme avec une appréciation de la valeur
effectuée par une entité sans liens opérationnels avec
l'institution habitée par l'agent). Tout comme pour le premier type de
règles identifiées (les règles juridiques), elles sont
d'une lecture aisée et on pourrait aller jusqu'à dire que ce ne
sont pas celles qui procurent les plus riches informations sur la structuration
d'un système institutionnel donné.
Le "biscuit" de l'analyste réside en effet ailleurs:
là où les promotions reposent sur les marges d'action dont
dispose tout dirigeant (marge d'action qu'il contribue évidemment
à façonner) pour valoriser tel ou tel comportement, tel ou tel
agent. Il est donc essentiel de repérer le(s) système(s) de
promotion en vigueur au sein de la structure (ceci correspondant plus souvent
à des réalités multiples), afin de comprendre ce qui peut
s'apparenter à une promotion ou une rétribution. Car, bien
évidemment, la perception des règles de promotion par les agents
peut être différente selon le rapport qu'ils entretiennent
à leur poste, c'est-à-dire également selon leur propre
système de règles et les groupes auxquels ils appartiennent.
Cependant, analyser le rapport au poste d'un agent comme une
relation entre ses origines sociales, sa position institutionnelle et ses
capacités d'anticipation quant à l'évolution de son poste,
permet d'approcher au plus près la complexité d'un système
institutionnel, et la capacité dont dispose ce même agent d'user
de cette complexité.
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